Revisionsrapport
Målstyrning
Halmstads kommun
Bo Thörn
Cert. kommunal revisor Christel Eriksson Cert. kommunal revisor Viktor Prytz
Mars 2014
Sammanfattning
PwC har fått de förtroendevalda revisorerna i Halmstads kommuns uppdrag att granska kommunens målstyrning. Revisionsfrågan för granskningen är: Har kom- munstyrelsen säkerställt att arbetsformer och uppföljning kring målarbetet är enligt styrmodellen?
Vårt svar på revisionsfrågan är att Kommunstyrelsen inte har säkerställt att arbets- former och uppföljning sker helt enligt styrmodellen.
Vi har noterat att det finns en positiv inställning till visionsstyrningsmodellen och till kommunövergripande och gemensamma mål.
Vi bedömer dock att Kommunstyrelsen bör se till att samverkan i styrning och upp- följning av målen utvecklas. För att stärka samverkan har dialogmöten skapats samt målsamordnare och målsamordnande chef inrättats. Vidare förs diskussioner på förvaltnings- och bolagschefsgruppens möten och ordförandekonferenser. Sam- mantaget är formerna för samverkan väl utvecklade och tydliga. Det praktiska ge- nomslaget i nämnders och bolags planer är dock begränsade.
För att stärka samverkan med syfte att nå gemensamma mål kan Kommunstyrel- sen:
Utveckla mål och mätetal. Det ligger en stor utmaning i att välja och kon- struera mål som är styrande för verksamheterna och som kan följas upp.
Kommunen kan bygga på erfarenheter från den nuvarande styrningen. Det kräver inte bara att politiska prioriteringar är tydliga utan också att de mål- konflikter som finns hanteras på ett tidigt stadium i visionsstyrningsmo- dellen.
Ta fram en uttalad strategi som är styrande för en konkret samverkan mel- lan nämnder och bolag. Samverkan mellan de nämnder och bolagsstyrelser som berörs av ett målområde bör kunna synas i verksamhetsplanerna.
Kommunstyrelsen kan införa mål eller mätetal för just samverkan mellan nämnder och bolag.
Förbättra kunskapen om visionsstyrningsmodellen. Sedan modellen utarbe- tades har flera nya politiker och tjänstemän tillkommit. Dessa har inte på samma sätt varit delaktiga i diskussioner om visionsstyrningsmodellen, bland annat om hur mål, arbetsformer och underlag är tänkt att fungera i sitt sammanhang.
Öka målsamordning på politisk nivå. Arbetsformerna för samordningen om- fattar idag främst tjänstemännen. Genom att den politiska nivån också får utöva en påverkan kan kraven på samordning göras starkare.
Innehållsförteckning
BAKGRUND 1
UPPDRAG 1
GENOMFÖRANDE 1
KOMMUNENS STYRMODELL 3
VISION OCH MÅL 3
DEN ÅRLIGA PROCESSEN 3
IAKTTAGELSER 6
SAMVERKAN VID FRAMARBETANDE AV MÅLEN 6
UNDERLAG 6
MÅL OCH MÄTETAL 6
VERKSAMHETSBEREDNINGEN 7
SAMVERKAN VID FÖRANKRING AV MÅLEN 7
FÖRANKRING AV MÅLEN 7
SAMVERKAN MELLAN VERKSAMHETERNA 8
SAMVERKAN MED ATT NÅ MÅLUPPFYLLELSE 9
ANSVAR OCH SAMVERKAN 9
EXEMPEL FRÅN MÅLOMRÅDENA 9
ROLLER OCH ANSVAR FÖR MÅLSAMORDNARE OCH MÅLSAMORDNANDE CHEFER 11
UPPDRAG 11
SAMORDNINGEN 11
UPPFÖLJNING AV MÅLEN 12
UPPFÖLJNING AV MÅLEN 12
MÅLSAMORDNING OCH DIALOGMÖTEN 12
VERKSAMHETSUPPFÖLJNING 12
MÅL OCH MÄTETAL 13
OM MODELLEN 13
REVISIONELL BEDÖMNING 15
SAMVERKAN VID FRAMARBETANDE AV MÅLEN 15
SAMVERKAN VID FÖRANKRING AV MÅLEN 15
SAMVERKAN I ARBETET MED ATT NÅ MÅLUPPFYLLELSE 15 ROLLER OCH ANSVAR FÖR MÅLSAMORDNARE OCH MÅLSAMORDNANDE CHEFER 16
UPPFÖLJNING AV MÅLEN 16
SVAR PÅ REVISIONSFRÅGAN 17
Bakgrund
Uppdrag
PwC har fått de förtroendevalda revisorerna i Halmstads kommuns uppdrag att granska målstyrningen.
Revisorerna granskade 2011 effekterna av kommunens nya styrmodell. I gransk- ningen konstaterades att modellen gav förutsättningar för en ändamålsenlig styr- ning och att erfarenheterna var positiva. Samtidigt noterades att arbetsformerna för samverkan och uppföljningar inte var tillräckligt utvecklade.
I riskbedömningen konstaterar revisorerna att styrmodellen ställer stora krav på samverkan mellan nämnder och bolagsstyrelser samt krav på att målen konkretise- ras för att kunna vara styrande, möjliga att följa upp och utfallet kunna ställas i re- lation till målen. Vidare noteras att nämnder och bolagsstyrelser i sina årsberättel- ser kan ha svårt av att värdera måluppfyllelsen.
Revisionsfrågan för granskningen är: Har kommunstyrelsen säkerställt att arbets- former och uppföljning kring målarbetet sker enligt styrmodellen?
Revisionskriterierna för denna granskning har hämtats ur följande:
Kommunens visionsstyrningsmodell
Planeringsdirektiven
Med utgångspunkterna från dessa har följande revisionskriterier formulerats:
Det finns en samverkan mellan nämnder och bolagstyrelse, samt med KS vid framarbetande av målen
Det finns en samverkan inom och mellan nämnder och bolagsstyrelser samt med KS vid förankring av målen
Det finns en samverkan mellan nämnder och bolagstyrelsen respektive för- valtningar och bolag i arbetet med att nå måluppfyllelse
Roller och ansvar för målsamordnare och målsamordnande chefer är tydlig- gjort
Uppföljning av målen sker gemensamt och används i framtida styrningen
Genomförande
Granskningen avgränsas till att omfatta tre av de nio målområdena. Demokrati och dialog samt Näringsliv och arbetsmarknad har valts med motiv att dessa målom-
råden berör flera av kommunens nämnder. Omsorg och stöd har valts med motiv att detta målområde berör färre nämnder.
Granskningen är vidare avgränsad till den årliga processen i visionsstyrningsmo- dellen.
Underlaget i granskningen grundas på dokumentstudier och intervjuer. Intervjuer har genomförts med kvalitetschef och verksamhetscontroller, samt målsamordnare och målsamordnande förvaltningschefer för målområden enligt ovan.
Vidare har intervjuer genomförts med berörda nämndsordförande och förvaltnings- chefer (alternativt bolagsordförande och VD) i tre verksamheter per målområde för Demokrati och dialog samt Näringsliv och arbetsmarknad. För målområde Omsorg och stöd intervjuades nämndsordförande och förvaltningschef i två verksamheter.
Kommunens styrmodell
Vision och mål
I styrmodellen finns en vision och en värdegrund som ligger till grund för kommu- nens övergripande och strategiska planering. Denna är beslutad av fullmäktige. De centrala delarna i visionen är Halmstad – Hemstaden, Halmstad – Kunskapsstaden och Halmstad – Upplevelsestaden. Kommunens mål formuleras inom nio olika målområden. Dessa är:
Barn och utbildning
Bygga och Bo
Demokrati och Dialog
Miljö och energi
Näringsliv och Arbetsmarknad
Omsorg och Stöd
Resor och Trafik
Trygghet, Säkerhet och Folkhälsa
Uppleva och Göra
Det finns två olika slags mål i styrmodellen.
Det ena är övergripande inriktningar som ska beskriva effekter och till- stånd som politiken önskar se inom de olika målområdena på 15-20 års sikt.
Dessa antas av fullmäktige och ses över varje ny mandatperiod.
Det andra är konkretiserade mål och prioriteringar som beskriver vilka re- sultat som ska uppnås av verksamheterna, vanligen på 1-3 års sikt. Dessa antas av fullmäktige i juni varje år tillsammans med budgeten. Konkretise- rade mål och prioriteringar ingår i Planeringsdirektiv med budget.
Sedan fullmäktige antagit planeringsdirektiven beslutar nämnd och bolagsstyrelse om sina verksamhetsmål. Verksamhetsmålen anges i nämndernas verksamhetspla- ner och bolagsstyrelsernas affärsplaner.
Den årliga processen
Kommunen delar in den årliga processen i fyra delprocesser:
Delprocess A: Planeringsförutsättningar
Delprocess B: Planeringsdirektiv med budget
Delprocess C: Nämnders och bolagsstyrelsers verksamhetsplanering
Delprocess D: Uppföljningsprocessen
En översikt av visionsstyrningsmodellen med betoning på den årliga processen framgår av följande skiss.
I delprocess A: Planeringsförutsättningar ingår en omvärldsanalys (OPUS) och fakta om nuläget samt kommande förändringar inom målområdena. Detta utgör underlag för verksamhetsförändringar där förvaltningar och bolag beskriver beho- vet av medel för drift och investeringar kommande planperiod. Denna process in- leds under hösten.
Planeringsförutsättningarna är ett underlag till delprocess B: Planeringsdirektiv med budget där mål och prioriteringar för kommande planperiod, de tre närmaste åren, fastställs. Denna process startar under december/januari. Verksamhetsbered- ningen ansvarar för att bereda planeringdirektiven. Denna beredning består av re- presentanter från varje parti i fullmäktige. Majoriteten och oppositionen tar fram var sitt förslag där vision, värdegrund och de nio målområdena är samma medan de konkretiserade målen och prioriteringarna kan skilja sig åt. Kommunfullmäktige fastställer planeringsdirektiven med budget i juni månad.
Delprocess C: Nämndernas och bolagsstyrelsernas verksamhetsplanering startar under vår/sommar och ska beslutas senast 30 november. I verksamhetsplanerna respektive affärsplanerna fastställer nämnd eller styrelse hur de ska arbeta för att bidra till kommunfullmäktiges övergripande inriktningar, konkretiserade mål och prioriteringar. Nämnderna och styrelserna ska också ange sin internbudget för kommande planperiod samt behandla kommunens obligatoriska planer för jäm- ställdhet, hälso- och arbetsmiljö samt internkontroll. Utifrån dessa planer kan för- valtningar och bolag bryta ner målen till preciserade aktiviteter i arbetsplaner.
Verksamheterna själva avgör hur detta arbete ska gå till.
I delprocess D: Uppföljningsprocessen följs verksamhets- och affärsplanerna upp.
Den centrala uppföljningen sker vid tre tillfällen under året:
Delårsrapport 1 (maj)
Delårsbokslut (september)
Bokslut/årsredovisning (januari)
Förvaltningar och bolag ska vid samma tillfällen följa upp verksamheterna och re- dovisa detta för nämnd respektive styrelse. I uppföljningarna ska bedömningar gö- ras om målen nås och om budgeten följs.
Uppföljningen i januari, av föregående års arbete, ingår som underlag i nästa års planeringsprocess.
Iakttagelser
Samverkan vid framarbetande av målen
Underlag
Den årliga processen börjar med planeringsförutsättningarna. Planeringsförutsätt- ningar bestod tidigare av Omvärldsanalys och Verksamhetsförändringar som un- derlag i budgetprocessen. Då låg fokus på omvärldsanalys och man noterade att analysen inte hade så stor inverkan på politikers beslut. Planeringsförutsättningar- na kompletterades därför med ett enklare sätt att beakta omvärldsfaktorer och stärka analysen av nuläget, så kallade Koncernövergripande Prioriteringar (KÖP).
KÖP utarbetas av kommunchefen med syfte att ange insatser som behöver priorite- ras. Underlaget tas fram i samverkan med målsamordnande chefer och målsamord- nare för respektive målområde. Underlaget diskuteras på dialogmöten1 samt inom förvaltnings- och bolagschefsgruppen. KÖP ingår sedan i arbetet med verksamhets- förändringar som förvaltningscheferna tar fram.
Verksamhetsförändringar utarbetas av förvaltningscheferna och är ett underlag om volymer, lagförändringar, nya förutsättningar, nya inriktningar och samhällsför- ändringar inom respektive verksamhet. Underlaget ska inte innehålla några poli- tiska värderingar utan ha fokus på förändringar och på vad som behöver prioriteras med anledning av förändringarna. Enligt intervjuerna framgår att verksamheterna vill mycket. Tidigare skickade förvaltningschefer och VD-ar Verksamhetsföränd- ringar direkt till stadskontoret, utan att dessa behandlades av nämnder och styrel- ser. Idag är Verksamhetsförändringarna anmälningsärenden till nämnder och sty- relser.
Mål och mätetal
De nio målområden som finns idag infördes när visionsstyrningsmodellen sjösattes.
Efterhand har antalet konkritiserade mål blivit färre. Mätetalen som anges för de konkritiserade målen har prövats fram under åren. Diskussioner om vilka mål som ska väljas och hur man ska mäta måluppfyllelsen sker bland annat i de återkom- mande dialogmötena som målsamordnande chefer medverkar i och i ordförande- grupper. Nämnderna och bolagstyrelserna är framförallt involverade i arbetet med att utveckla mål och nyckeltal för de egna verksamheterna utifrån de konkretiserade målen.
Enligt de intervjuade bör kommunen bli bättre på att formulera mer långsiktiga mål, eventuellt för en mandatperiod, och att göra tydliga politiska prioriteringar av målen. De ser det som en utmaning för kommunen att utveckla bra prioriterade mål, bra mätetal och att ha en politisk uthållighet i målstyrningen. Vissa av målen är utpräglat långsiktiga och översiktliga. I valet av mål finns också en balansgång mellan översiktliga, mer generella mål, och nämnders respektive bolagsstyrelsernas
1 Som följd av att målsamordnande chefer har införts kommer dialogmöten inte att genomföras av Stadskontoret generellt. Från 2014 svarar målsamordnande chefer för att ordna de forum för samverkan som de bedömer be- hövs.
egna mål. Om kommunens mål är för allmänna kan nämnderna uppfatta att målen inte berör just dem.
Inom målområdet Demokrati och dialog blir detta särskilt tydligt. Alla nämnder och styrelser är berörda av målområdet och det genomsyrar allt kommunen gör. Samti- digt är det lätt att tappa bort demokratiaspekter i utvecklingsarbetet om inte några aktiviteter planeras. Målområdet har idag fått ett större utrymme i diskussioner om mål, styrning och innehåll i verksamhetsplaner. Att till exempel ändra kultur och förhållningssätt till allmänheten tar lång tid.
Ett exempel på förändring av målen är att målet inom Omsorg och stöd - Den verk- samhet som kommunen har ansvar för ska hålla en hög kvalitet genom att regel- bunden tillsyn och kvalitetsinspektioner genomförs. Målet togs bort i planeringsdi- rektiven för 2014 efter diskussion om kvalitetsgranskning inom verksamheterna.
Inom målområdet Näringsliv och arbetsmarknad berörs sammanlagt tretton för- valtningar och bolag av målområdet. De vi intervjuat anger att det är svårt att hålla ihop och samordna arbetet för så många förvaltningar och nå en samsyn kring må- len.
Verksamhetsberedningen
Verksamhetsberedningen är ett ”utskott” från kommunstyrelsen vars uppgift är att bereda arbetet med planeringsdirektiven. Kommunledningen gör sammanställ- ningar av underlagen som lämnas till verksamhetsberedningen. Sedan verksam- hetsberedningen behandlat underlaget till planeringsdirektiven skickas det direkt till kommunstyrelsen. Det sammanlagda underlaget i Planeringsförutsättningar samt tidigare mål i Planeringsdirektiven ingår som underlag för de politiska dis- kussionerna inom partiernas arbete. De politiska diskussionerna är mest intensiva i samband med att budgeten utarbetas.
Inför fullmäktiges beslut om Planeringsdirektiv med budget prövas samtidigt om ägardirektiven för bolagen harmoniserar med Planeringsdirektiven. I inledningen av processen, enligt årshjulet, görs också en översyn av kommunens riktlinjer.
Av intervjuerna framgår att nämndernas arbetsutskott eller presidier inte deltar i framarbetandet eller förändringar av målen. Det är framförallt ordföranden i be- rörda nämnder, kommunledningen, målsamordnande chefer och målsamordnarna som samverkar vid målformuleringar och målförändringar.
De intervjuade anser att verksamhetsberedningen kan vara ett viktigt forum för att utveckla och följa upp kommunens gemensamma mål.
Samverkan vid förankring av målen
Förankring av målen
Efter att planeringsdirektiven är tagna tar nämnder och bolagstyrelser vid för att utarbeta verksamhets- respektive affärsplaner. I praktiken startar nämnder och styrelser detta arbete redan i maj månad. En gemensam mall har utarbetats för att stödja dokumentationen av planer. Dokumentationen administreras i Stratsys och Stadskontoret har utarbetat instruktioner för användandet.
Det finns ingen generell rutin för hur verksamhets- och affärsplaner ska hanteras.
De kan behandlas på dialogmöten, chefskonferenser och i ordförandegrupper. De intervjuade uppger att samverkan vid förankring av målen framför allt sker mellan förvaltningsledningarna och nämndernas presidier. Det finns formaliserade och regelbundna möten för dessa, bland annat förvaltnings- och bolagschefsgruppen. På politisk nivå sker en samverkan inom bland annat femklövern och oppositionen samt på ordförandekonferenser. Den mer betydande samverkan där målen förank- ras sker inför och i arbetet med att ”Mål och budget” tas fram.
Enligt intervjuerna är det inte alltid som nämnder och bolagsstyrelser å ena sidan och Kommunstyrelsen och Stadskontoret å andra sidan har en samsyn i arbetet att jobba mot kommunövergripande mål. De intervjuade på kommunledningsnivå vill att nämnder och styrelser ska ta mer hänsyn till att målen är kommunövergripande.
Vissa nämnder har samtidigt haft synpunkter på att tjänstemän på stadskontoret inte lyssnar på dem. Till viss del försvåras möjligheten att nå en samsyn av att det inte finns en överensstämmelse om betydelsen av roller och begrepp i styrmodellen, till exempel vad verksamhetsförändringar och KÖP ska innehålla och vad de syftar till. Det krävs också en stark medvetenhet om de målkonflikter som föreligger, vil- ket i princip ska diskuteras i samband med att omvärldsanalyser och övrigt un- derlag tas fram.
Samverkan mellan verksamheterna
De intervjuade framhåller att det inte har utarbetats någon mer utvecklad strategi för samverkan mellan verksamheterna. Inom förvaltnings- och bolagschefsgruppen och i dialogmötena förekommer övergripande och koncerngemensamma diskuss- ioner. Diskussionerna uppges vara intressanta. För att utveckla målstyrningen och utforma gemensamma insatser behöver utpräglade strategiska val göras.
De intervjuade uppger att det inte finns någon utvecklad gemensam syn mellan för- valtningar och mellan nämnder och bolagsstyrelser kring den övergripande målbil- den. Det kan innebära att fokus i de gemensamma diskussionerna handlar om den egna verksamhetens frågor istället för det gemensamma arbetet för att nå målen.
Målen sätts inte alltid in i sitt sammanhang och kopplas inte alltid till visionen.
Värdegrundsarbetet har varit ett bra hjälpmedel för samsyn men de intervjuade uppger att mer behöver göras. Målsamordnande chefer har också inlett ett arbete med att försöka skapa en gemensam bild av visionen och målbilden hos de medver- kande förvaltningarna.
I intervjuerna framkommer att det finns olika kulturer i förvaltningarna som bland annat påverkar inställningen till service åt allmänheten kontra myndighetsutöv- ningen. De olika kulturerna försvårar till viss del implementering av mål och sam- verkan för att nå dessa. I detta avseende uppges det fortfarande finnas mycket
”stuprör” i kommunen. Kommunen inledde 2012 ett kultur- och värderingsprojekt i samverkan med Sveriges Kommuner och Landsting. Målet för detta projekt var att skapa en organisationskultur som kännetecknas av engagemang, delaktighet och ansvarstagande, ett invånar- och målgruppsfokus samt en integrerad värdegrund.
Under 2013 inleddes en satsning på ledarskapskulturen i kommunen som är en fortsättning på kultur- och värderingsprojektet. Förvaltningar har fortsatt detta
arbete, bland annat har Barn- och ungdomsförvaltningen utarbetat en ”arbetskul- tur” med rubrikerna kommunikation, samverkan, utveckling och hälsa.
Inom Hemvårdsnämnden upplevs en viss svårighet då oppositionen inte är fullt delaktiga i utarbetandet av verksamhetsplanen.
Politikerna deltar inte i någon samverkan med andra nämnder i detta skede utan har fokus på sin egen verksamhetsplan.
Samverkan med att nå måluppfyllelse
Ansvar och samverkan
En generell aspekt i visionsstyrningsmodellen är svårigheten att avgränsa och preci- sera ett ansvar för måluppfyllelsen. Detta är anledningen till att införa målsamord- nade chefer, tillsätta verksamhetscontroller och behandla måluppfyllelse och sam- verkan på kommunchefens chefsgrupp. I och med att representanter för förvalt- ningar och bolag sitter med i de olika målsamordningsgrupperna byggs ett ansvar upp hos dessa.
Samarbetet under året sker inom de forum för återkommande möten som finns.
Detta gäller dialogmöten som sker tre gånger per år då uppföljningar och prognoser görs. Deltagandet och kontinuiteten på dialogmöten varierar dock vilket har bety- delser för det tempo som går att hålla i utvecklingsarbetet. Uppföljningar och dis- kussioner som följer på dessa behandlas också av förvaltnings- och bolags- chefsgruppen.
Vid dessa återkommande möten identifieras möjligheter till samverkan. Enligt de intervjuade kan det vara relativt lätt att hitta beröringspunkter som grund för sam- verkan men svårare att omsätta dessa till ett praktiskt samarbete. Under senare år har de intervjuade märkt att intresset ökat något och att man mer än tidigare tar hänsyn till delaktighet och medverkan från andra.
Tjänstemän kan få i uppdrag från sin nämnd att samordna verksamhet eller projekt med andra förvaltningar som berörs av målområdet. Berörda förvaltningschefer anser att de i sina ledningsgrupper lyfter fram vikten av samverkan med andra för- valtningar för att utveckla och driva verksamheterna. En avvägning som lyfts fram är hur mycket av samverkan som det är rimligt att klara av utan att nämnder och bolag kommer i konflikt med tiden för styrning av de egna verksamheterna. Vissa nämnder har dessutom ansvar för verksamheten inom ramen för den statliga styr- ningen.
Exempel från målområdena
De intervjuade inom målområdet Näringsliv och arbetsmarknad anger att repre- sentanterna för nämnderna inte har någon direkt samverkan med andra nämnder eller bolagstyrelse för att nå måluppfyllelsen. Viss dialog sker inom ramen för Fem- klöverns ordförandeträffar. Nämnderna som helhet får information och rapporte- ring från respektive förvaltningschef vad gäller de specifika delar inom målområdet som rör den aktuella nämnden. Det är sällan som det sker någon rapportering till en nämnd från annan förvaltning.
Förvaltningarna har heller inte någon mer påtaglig samverkan med andra förvalt- ningar när verksamhetsplanen tas fram. Målsamordnande chef tillsammans med målsamordnare har genomfört gemensamma träffar med de förvaltningar som är berörda av målområdet. Vidare uppges att samverkan sker inom ramen för förvalt- nings- och bolagschefsträffar. De intervjuade uppger att det är mer samverkan nu än tidigare. Vid intervjuerna ges exempel på samarbete för att nå målen, exempelvis Utbildnings- och arbetsmarknadsförvaltningens samarbete med Näringslivsbolaget om arbetet ”Made by Halmstad” och samverkan kring kommunens företagslots.
Samarbetet håller på att utvecklas med samhällsbyggnadskontoret och Hamnen.
Inom målområdet Omsorg och stöd samverkar främst hemvårdsnämnden, social- nämnden, utbildnings- och arbetsmarkandsnämnden och barn- och ungdoms- nämnden. De intervjuade är eniga om att samverkan mellan verksamheterna är viktig för att utveckla kommunens verksamheter enligt de konkretiserade målen.
Vidare framförs att det framförallt finns en formaliserad samverkan på ledningsni- våerna. Målsamordnande chefer och målsamordnarna har viktiga funktioner för att samverkan mellan berörda förvaltningar ska bevaras och utvecklas. Målgrupperna för dessa insatser är förvaltningschefer och tjänstemän i ledande funktioner.
Vid utförande av verksamheten inleds samverkan när enskilda tjänstemän och an- ställda bedömer det som relevant eller nödvändigt att samverka för att genomföra delar av verksamheterna. Socialförvaltningen har under de senaste åren valt att organisera delar av sin verksamhet och tjänstmännens kontaktansvar utifrån den indelning som barn- och ungdomsnämnden har gjort av kommunen. Detta förvän- tas öka möjligheterna till kontinuerliga kontakter mellan tjänstemännen på de båda förvaltningarna.
Hemvårdsnämnden och Socialnämnden samverkar inte på verksamhetsnivå i arbe- tet för att nå måluppfyllelse för Omsorg och stöd.
Samverkan mellan förvaltningar och bolag inom målområdet Demokrati och dialog uppges vara begränsad. Det finns en medvetenhet om behovet av samverkan och det pågår sökande efter hur arbetet ska bedrivas. Enligt intervjuerna har de över- gripande inriktningarna inom Demokrati och dialog till viss del fått genomslag inom respektive bolag och nämnd, bland annat värderas idag relationen till brukare och medborgare högre. De aktiviteter som nu är aktuella tar oftast utgångspunkt i kommunens service till enskilda genom att förbättra information och bemötande.
Att förbättra demokratin genom delaktighet och bredda underlag för beslut är en större utmaning. Exempel på aktiviteter som nu genomförs är brukardialoger inom Socialnämnden och Hemvårdsnämnden, öppna möten inom Barn- och ungdoms- nämnden, Teknik- och fritidsnämndens samråd med idrottsrörelsen, arbetet med utvecklingsplaner för Oskarström, Getinge och Kvibille, boendeinflytande inom HFAB samt näringslivsbolagets kontakter med näringslivet. aktör
Från statskontoret ser man möjligheter att mer vara stöd till förvaltningarna för genomförandet i samtliga målområden och inte bara begränsa sin roll till att följa upp verksamheterna. De intervjuade ser möjligheter i att bjuda in förvaltningar för att genomföra aktiviteter tillsammans.
Roller och ansvar för målsamordnare och målsam- ordnande chefer
Uppdrag
Tidigare fanns en målsamordnare för vart och ett av de nio målområdena. Funkt- ionen fanns redan när visionsstyrmodellen infördes 2008/2009. Målsamordnarens uppdrag är att bedöma prognos, utfall och måluppfyllelse samt analysera arbetet avseende kommunfullmäktiges mål. Uppdraget omfattar även att analysera trender och arbeta fram basfakta per målområde.
Kommunstyrelsen införde under 2012 målsamordnande chefer med anledning av att måluppfyllelsen var låg och att insatserna för att nå målen inte samplanerades i tillräcklig omfattning. Uppdrag för målsamordnande chef och målsamordnare anges i Uppdrag målsamordnande chef – målsamordnare (version 2012-10-12).
Uppdrag ska bidra till konstruktiva måldiskussioner preciseras för vart och ett av de fyra delprocesserna i styrmodellen. Målsamordnande chef är en förvaltnings- eller bolagschef med uppdrag att säkerställa:
samordningen i verksamhetsplaneringen (så att adekvata insatser förs in i verksamhets- och affärsplanerna)
samordningen under verksamhetsåret (så att de insatser som planerats ge- nomförs på ett sådant sätt att de leder till måluppfyllelse)
Samordningen
De intervjuade anser att rollerna är tydliga och fungerar enligt uppdragen. Arbetet för målsamordnare och målsamordnande chef fungerar i princip som det är tänkt enligt beskrivning av uppdraget. Dessa anses fylla en viktig funktion för att skapa samsyn och samverkan mellan förvaltningarna kring målområdena. Enligt intervju- erna är det först nu som samordningen börjar ta form och att det går att utläsa en bättre måluppfyllelse som resultat av detta.
Målsamordningen ska vara kommunövergripande och ska påverka verksamhets- planeringen hos nämnder och styrelser. Målsamordnare och målsamordnande chef förser kommunchefen med underlag. Från förvaltningarnas sida är kontakter med målsamordnare och målsamordnade chef, utöver dialogmötena, begränsade.
Målsamordnare och målsamordnande chef kan kontakta förvaltningar och ta del i de aktiviteter som görs inom målområdet. Vidare anser de intervjuade inom för- valtningarna att rollen som målsamordnare skulle kunna utvecklas mer genom att vara stöd i arbetet att ta fram verksamhetsplaner.
Målsamordnarna och målssamordnande chefer har 4 till 5 möten per år med tjäns- temän från stadskontorets avdelning för ekonomi och styrning för att stämma av utvecklingen inom målområdet. Vidare genomförs regelbundna dialogmöten med tjänstemän från de förvaltningar som är involverade i målområdet. Till dessa möten förekommer även att representanter från andra förvaltningar bjuds in. Representa- tionen på dialogmöten är frivillig.
De intervjuade inom Demokrati och dialog framhåller att målområdet inte har samma karaktär som andra målområden. Det krävs förhållandevis mer arbete för
att komma fram till praktisk handling i utvecklingsarbetet och för att utarbeta framgångsrika insatser.
Uppföljning av målen
Uppföljning av målen
Nämnders och styrelsers uppföljningar av målen görs vid tre tillfällen per år. Re- spektive nämnd och styrelse bedömer måluppfyllelsen avseende sina verksamhets- mål. Nämnderna och styrelserna skickar sina uppföljningar till målsamordnarna, som gör en sammanställning för samtliga nämnder och styrelser inom respektive målområde. Detta summeras till en kommunövergripande bedömning. Målsam- ordnande chef medverkar i arbetet med en samlad bedömning av måluppfyllelsen, det vill säga om man kommer att nå målen, om aktiviteterna är tillräckliga samt vilka insatser som kan behövas för att målen ska nås. Detta underlag skickas visare till kommunstyrelsens ledningsutskott och därefter till kommunstyrelsen. Underlag skickas parallellt till förvaltnings- och bolagschefsgruppen.
Underlag från uppföljningar av mål och delmål rapporteras i verksamhetsstödet Stratsys. Rapporteringen innehåller måluppfyllelse och prognos som markeras med rött eller grönt. Allvarliga avvikelser lyfts till kommunstyrelsen där tjänstemännen lämnar förslag till beslut. Enligt intervjuerna är antalet licenser till Stratsys för få för att förvaltningarna ska kunna arbeta effektivt. Det behövs också utbildning om Stratsys för att systemet ska användas optimalt och möjligheterna tas tillvara.
Enligt intervjuerna beaktas måluppfyllelsen och erfarenheter för innevarande år i kommande års planeringsdirektiv.
Målsamordning och dialogmöten
På kommunchefens chefsmöten sker en regelbunden rapportering från målsamord- nade chefer. Kommunchefen gör också avstämningar av måluppfyllelsen med målsamordnande chefer i samband med del- och helårsbokslut. Vid dessa tillfällen anges också prognoser för respektive målområde samt vilka åtgärder som kommer att vidtas för att nå målen. Inför dessa möten samlar målsamordnaren och målsam- ordnande chef in uppgifter från berörda förvaltningar.
En övergripande uppföljning inom målområdet sker på dialogmöten. Vid dessa till- fällen diskuteras målen och mätetalen mer ingående samt vad nämnder och styrel- ser uppnått inom målområdet. Värdet av dialogmötena och den gemensamma ut- värderingen är beroende av deltagandet på dialogmötena.
De chefskonferenser där kommunchef, förvaltningschefer, bolagens VD-ar och av- delningschefer inom Stadskontoret medverkar, är ett tillfälle där måluppfyllelse diskuteras. Diskussionerna bildar underlag för analys och ingår i rapporteringen till kommunstyrelsen.
Verksamhetsuppföljning
Tidigare genomförde kommunstyrelsen målområdetsuppföljningar, möten med teman från respektive målområde. Dessa ersattes 2012 av ”verksamhetscon- trolling”. Dessa genomförs inom ramen för Kommunstyrelsens uppsiktsplikt och
har en koppling till intern kontroll. Verksamhetscontrolling handlar om hur för- valtningar och bolag arbetar med målen samt om utveckling, utmaningar och fram- gångsfaktorer i verksamheten. Avsikten är att samtliga förvaltningar och bolag ska omfattas under en två-årsperiod. Resultatet lämnas i en rapport till kommunstyrel- sen via Kommunstyrelsens ledningsutskott. Utskottet för sedan en dialog med pre- sidierna i nämnder och styrelser om resultaten.
Uppföljningarna har uppfattats positivt, bland annat för att de lyfter fram utveckl- ingsområden. Avsikten är att de ska ingå i kommunstyrelsens ordinarie uppfölj- ningsarbete. Kommunstyrelsen har hittills haft fokus på mål och planer för sin egen förvaltning men genom verksamhetscontrolling får styrelsen ett bättre underlag för att bedöma måluppfyllelsen ur ett koncernperspektiv.
Mål och mätetal
Målsamordnaren har inte mycket direkt kontakt med förvaltningarna/bolagen vid uppföljning. I vissa fall kan det vara svårt att tolka uppföljningarna och bedöma måluppfyllelsen. Dels kan det bero på att de konkretiserade målen är otydliga dels att mätetal inte alltid mäter resultat som går att koppla till målen. Enligt intervjuer- na kan detta leda till ett förtroendeproblem, framförallt om det vid delårsuppfölj- ningen görs en tolkning som sedan ändras när en mer detaljerad uppföljning görs vid årsredovisningen.
Enligt de intervjuade visar inte alltid de uppföljningarna som görs resultatet av de aktiviteter som genomförs i nämnder och styrelser. Mätetalen är inte alltid utfor- made så att de fångar upp resultatet av aktiviter och åtgärder som genomförs.
Inom målområdet Demokrati och dialog utgör medborgarnenkäter, som genomförs vartannat år, ett underlag för uppföljning. Den senaste genomfördes år 2012. Enkä- ten innehåller frågor om kontakter, information, förtroende och påverkan. Resulta- tet för Halmstads kommun har förbättrats när det gäller kontakter och information men inte när det gäller förtroende och påverkan.
Om modellen
Samtliga intervjuade anser att kommunens visionsstyrningsmodell har genomgått en positiv utveckling sedan den infördes. De ser stora fördelar med att modellen bygger på samverkan för att kommunen ska lyckas.
Någon av de intervjuade framhåller att det också borde finnas målsamordnande politiker.
Det kan vara svårt för en liten förvaltning att delta i samverkan om förvaltningen beröras av många målområden. Visionsstyrningsmodellen kan också vara svår att anpassa för nämnder med myndighetverksamhet eftersom de får arbeta med flera styrdokument, till exempel verksamhetsplan, tillsynsplan och kontrollplan som man sedan väver ihop.
Det framförs i några intervjuer att samverkan mellan nämnder och styrelser kan utvecklas ytterligare för att nå en bättre måluppfyllelse
Några anser att borde utveckla en starkare ”konkretiseringen” av målen i visions- styrningsmodellen.
Sedan visionsstyrningsmodellen infördes har fler nya personer på ledande befatt- ningar anställts. Dessa har inte varit med och diskuterat grunderna och helheten i modellen.
Revisionell bedömning
Denna granskning handlar om Kommunstyrelsen har säkerställt att arbetsformer och uppföljning kring målarbetet är enligt kommunens styrmodell. Vi lämnar föl- jande bedömningar utifrån granskningens revisionskriterier.
Samverkan vid framarbetande av målen
Verksamhetsberedningen bereder kommunens arbete med underlaget till plane- ringsdirektiven. Samverkan mellan nämnder och bolag sker främst genom målsam- ordnande chefer, målsamordnare och kommunledningen. Det underlag som ligger till grund för diskussion om mål anses vara tillräckligt.
Diskussioner förs inom de partipolitiska grupperingarna. Enligt visionsstyrnings- modellen medverkar inte nämnderna eller styrelserna i denna process. Vi har note- rat önskemål om att den politiska medverkan borde vara starkare.
Vi har noterat att det är en komplicerad uppgift att utveckla mål som kan fungera väl i styrningen av kommunen. De aspekter som bryts mot varandra är målens tids- horisont (kort eller lång sikt), hur allmänna de ska vara (kommunövergripande eller specifika för en viss verksamhet) samt medvetenheten om de målkonflikter som finns. Likaså noterar vi att det finns en svårighet att välja mätetal.
Vår bedömning är att det finns en samverkan vid framarbetandet av målen.
Granskningskriteriet är därmed i huvudsak uppfyllt.
Samverkan vid förankring av målen
Samverkan vid förankring av målen sker på dialogmöten, i förvaltnings- och bolags- chefsgruppen, på ordförandekonferenser mm.
Vi har noterat att samverkan begränsas av att det inte alltid finns en samsyn kring kommunens mål och att det brister i kopplingen av dem till kommunens vision.
Kultur- och värderingsprojektet och satsning på ledarskapskulturen ska förbättra förutsättningarna även om vissa uppger att fler åtgärder behövs för att nå en sam- syn.
Formerna för samverkan har stärkts genom införandet av målsamordnande chefer.
Nämnder och styrelser kan ge uppdrag till tjänstemän att samverka i en viss fråga.
Flera efterlyser dock en uttalad och styrande strategi för samverkan.
Vår bedömning är det inte genomgående finns en samsyn i målen. Granskningskri- terier är därmed inte helt uppfyllt.
Samverkan i arbetet med att nå måluppfyllelse
Utformningen av ansvar för måluppfyllelsen är en central aspekt som måste hante- ras i visionsstyrningsmodellen. Med övergripande mål har alla ansvar. Därmed blir det centralt hur ansvaret för genomförandet preciseras. Ansvarstagstagande ligger idag främst i det ansvar som byggs upp genom medverkan i arbetsformerna. Det
gäller främst tjänstmännens arbete med målsamordning, ordförandekonferenser, förvaltnings- och bolagschefsgruppen.
I de tre målområden som ingår i granskningen har samverkan ökat. Det sker dock ingen utvecklad samverkan i planering för genomförandet av verksamheten. De intervjuade anser att samverkan är viktig och nödvändig för att nå målen och att formerna med målsamordning kan vara en bra och stödjande funktion. Att samver- kan inte är helt utvecklad än märks genom de svaren om omfattningen av samver- kan kan stå i strid med möjligheterna att nå målen för den egna verksamheten. Det krävs kontinuitet och delaktighet i samverkan för att beröringspunkter ska identi- fieras och för att utveckla praktiskt genomförbara åtgärder.
Vår bedömning är samverkan i arbetet med att nå målen inte är tillräckligt utveck- lat. Granskningskriteriet är därmed inte helt uppfyllt.
Roller och ansvar för målsamordnare och målsam- ordnande chefer
Målsamordningen har nyligen förstärkts genom att målsamordnande chef har till- satts för vart och ett av målområdena. Styrningen har förbättrats genom att upp- drag för målsamordnare och målsamordnande chefer preciserats. De vi intervjuat anger att uppdragen är tydliga och att samordningen fungerar enligt uppdragen.
Arbetet har dock inte fått ett praktiskt genomslag än när det gäller samverkan i ge- nomförandet. Kontakterna mellan förvaltningarna sker främst i de gemensamma dialogmötena. Kontakterna mellan förvaltningarna i utveckling av verksamhetspla- ner eller i genomförandet av planerna är begränsade. Flera av dem vi intervjuar vill se att stödet från målsamordnande chefer utvecklas.
Vår bedömning är att roller och ansvar har gjorts tydliga. Granskningskriteriet är därmed uppfyllt. Vi har dock noterat att arbetet för målsamordnande chefer ännu inte fått något större praktiskt genomslag.
Uppföljning av målen
Uppföljningen av målen fungerar enligt kommunens rutiner för uppföljningspro- cessen i visionsstyrningsmodellen. Målsamordnare och målsamordnande chef sammanställer uppföljningarna från nämnder och bolag till en kommunövergri- pande bedömning. Diskussioner om resultaten från uppföljningarna förs på dia- logmöten och på chefskonferenser. Underlag lämnas till kommunstyrelsen.
Verksamhetscontrolling infördes 2012, vilket bland annat innebär att Kommunsty- relsen har stärkt sin roll i uppföljning av verksamheterna.
Det är uppenbart svårt att bedöma måluppfyllelsen för alla mål. I några fall är må- len inte tillräckligt konkreta för att de ska kunna användas i uppföljningarna. I andra fall kan inte mätetalen användas för att bedöma måluppfyllelsen på ett kor- rekt sätt eller användas för att fånga upp de aktiviteter som genomförs i förvalt- ningar och bolag.
Vår bedömning är att uppföljningen av målen sker gemensamt men att använding- en begränsat av svårigheten att bedöma måluppfyllelsen. Granskningsmålet är därmed inte helt uppfyllt.
Svar på revisionsfrågan
Revisionsfrågan för granskningen är: Har Kommunstyrelsen säkerställt att arbets- former och uppföljning kring målarbetet sker enligt styrmodellen?
Vårt svar på revisionsfrågan är att Kommunstyrelsen inte har säkerställt att arbets- former och uppföljning sker helt enligt styrmodellen.
Vi har noterat att det finns en positiv inställning till visionsstyrningsmodellen och till kommunövergripande och gemensamma mål.
Vi bedömer att Kommunstyrelsen bör se till att samverkan i styrning och uppfölj- ning av målen utvecklas. För att stärka samverkan har dialogmöten skapats samt målsamordnare och målsamordnande chef inrättats. Vidare förs diskussioner på förvaltnings- och bolagschefsgruppens möten och ordförandekonferenser. Sam- mantaget är samordningsformerna väl utvecklade och tydliga. Det praktiska ge- nomslaget i nämnders och styrelsers planer är dock begränsade.
För att stärka samverkan med syfte att nå gemensamma mål kan Kommunstyrel- sen:
Utveckla mål och mätetal. Det ligger en stor utmaning i att välja och kon- struera mål som är styrande för verksamheterna och som kan följas upp.
Kommunen kan bygga på erfarenheter från den nuvarande styrningen. Det kräver inte bara att politiska prioriteringar är tydliga utan också att de mål- konflikter som finns hanteras på ett tidigt stadium i visionsstyrningsmo- dellen.
Ta fram en uttalad strategi som är styrande för en konkret samverkan mel- lan nämnder och bolag. Samverkan mellan de nämnder och bolagstyrelser som berörs av ett målområde bör kunna synas i verksamhetsplanerna.
Kommunstyrlen kan införa mål eller mätetal för just samverkan mellan nämnder och bolag.
Förbättra kunskap om visionsstyrningsmodellen. Sedan modellen utarbeta- des har flera nya politiker och tjänstemän tillkommit. Dessa har inte på samma sätt varit delaktiga i diskussioner om visionsstyrningsmodellen, bland annat hur mål, arbetsformer och underlag placeras i sitt samman- hang.
Målsamordning på politisk nivå. Arbetsformerna för samordningen omfattar idag främst tjänstemännen. Genom att den politiska nivån också får utöva en påverkan kan kraven på samverkan göras starkare.
2014-03-12
Bo Thörn Christel Eriksson
Projektledare Uppdragsledare
