Revisionsrapport
Bostadsförsörjning för äldre
Halmstads kommun
Christel Eriksson Certifierad kommunal revisor
Februari 2013
Innehåll
1 Sammanfattning 1
2 Bakgrund och syfte 2
2.1 Revisionsfråga 2
2.2 Metod och genomförande 2
3 Granskningsiakttagelser 3
3.1 Övergripande planering 3
3.2 Planering för behov av och standardhöjning av särskilt boende för äldre 4
3.2.1 Hemvårdsnämndens planering 4
3.2.2 Investeringsplanen 5
3.3 Åtgärder för att aktivera planeringen och säkra tillgången på bostäder 5
3.3.1 Mark för äldreboende 5
3.3.2 Samarbete kring planering för äldrebostäder i kommunen och med
andra aktörer på bostadsmarknaden 6
3.4 Fördelning av ansvaret för bostads-försörjning för äldre. 7
4 Revisionell bedömning 7
1 Sammanfattning
Revisorerna i Halmstads kommun har uppdragit åt PwC att genomföra en granskning kring hantering av bostadsförsörjning till äldre. Revisionsfrågan för denna granskning har varit: Finns i kommunen en ändamålsenlig planering för bostadsförsörjning för äldre?
Vår bedömning är att det finns en ändamålsenlig planering för bostadsförsörjning i Hemvårdsnämnden. Däremot saknas i viss utsträckning en ändamålsenlig
planering för bostadsförsörjning för äldre i Kommunstyrelsen. Fastighetsnämnden har inom ramen för sitt ansvar små möjligheter att påverka planering och åtgärder.
Det har hittills saknats förutsättningar att vidta åtgärder för att verkställa
planeringen. Under senaste året har dock arbetats med en förändrad strategi för att verkställa en standardhöjning och en utökning av särskilt boende genom att
kommunen bl.a. avsatt medel för nybyggnation i sin investeringsplan och påbörjat nyproduktion. Dock saknas ännu ett ställningstagande till och en strategi hur efterfrågan på särskilt boende i Halmstads centrala delar ska hanteras.
Det finns ett bostadsförsörjningsprogram som väger in behov av tillgängliga bostäder och anger åtgärder. Mark för nya äldreboende säkras i kommunens planering av nya bostadsområden. Däremot saknas en planering för att säkra tillgång på mark i befintliga områden i Halmstads centrala delar som möjliggör byggande av trygghetsboenden och särskilda boenden där efterfrågan är störst.
Det finns en tydlig fördelning av ansvaret för bostadsförsörjning för äldre i de delar som kan påverkas av kommunala beslut. Däremot har hittills saknats en
ändamålsenlig strategi från Kommunstyrelsen kring hantering av om- alternativt nybyggnad av särskilt boende för att ersätta boenden med låg standard. De åtgärder som har vidtagits för att aktivera planeringen och säkra tillgången på bostäder har inte hittills varit tillräckliga för att tillgodose behov av bostäder och
standardhöjning av befintliga äldreboenden. Trots tydliga och ändamålsenliga planerings- och beslutsunderlag från Hemvårdsnämnden sedan flera år tillbaka har standardhöjning och ersättnings- och nyproduktion inte lett till tillräckliga
åtgärder. Det har bl.a. inneburit att individuella beslut om särskilt boende inte kunnat verkställas inom rimlig tid. Nu aktuella åtgärder (byggnation Sofieberg) kommer att öka antalet boenden med 60 st vilket kortsiktigt minskar risk för ej verkställda beslut. Men samtidigt kvarstår behov av standardhöjning för 219 bostäder för att dessa ska kunna användas på ett effektivt sätt. Vår bedömning är dock att en förändrad strategi nu har aktiverat planering och åtgärder vilket kan ge effekt.
Vår bedömning är att det är mycket angeläget att åtgärder vidtas för att påskynda ombyggnad- alternativt nybyggnad av särskilt boende. Detta för att inte kommunen ska riskera att inte uppfylla lagstadgade krav i Socialtjänst- och Arbetsmiljö-
lagstiftning samt ekonomiska konsekvenser i form av viten för ej verkställda beslut.
Det finns anledning för Kommunstyrelsen att bevaka att nu aktiverad planering för ombyggnad alternativt nyproduktion får effekt. Det är även angeläget att följa utvecklingen av tillgängliga bostäder i det ordinarie bostadsbeståndet eftersom det påverkar efterfrågan och behov av särskilt boende. Vidare behövs ett ställnings- tagande till hur efterfrågan på särskilt boende i Halmstads centrala delar ska hanteras.
2 Bakgrund och syfte
Tillgång till bostäder för äldre med tillgänglighet och god standard är viktigt för att kunna tillgodose behov av boende, vård och omsorg när eget boende inte längre är möjligt.
Antalet äldre ökar i kommunen och på senare tid har Hemvårdsnämnden inte alltid kunnat verkställa gynnande beslut om särskilt boende till äldre. Skälen är bl.a. att vissa av kommunens särskilda boenden har låg standard med brister i tillgänglighet och begränsade arbetsmiljömässiga förutsättningar för att kunna erbjuda vård och omsorg för personer med omfattande vårdbehov.
Revisorerna i Halmstads kommun har därför uppdragit åt PwC att genomföra en granskning av hanteringen kring bostadsförsörjning till äldre.
2.1 Revisionsfråga
Finns i kommunen en ändamålsenlig planering för bostadsförsörjning för äldre?
Kontrollmål:
- Mark för äldreboende har säkrats i kommunens planering - Planering finns för behov av särskilt boende för äldre
- Planering finns för standardhöjning av befintliga äldrebostäder
- Behov av nya äldreboenden och ombyggnad av befintliga finns inplanerade i investeringsplanen alternativt på annat sätt
- Åtgärder vidtas för att aktivera planeringen och säkra tillgången på bostäder - Det finns ett samarbete kring planering för äldrebostäder med andra aktörer
på bostadsmarknaden
- Det finns en tydlig fördelning av ansvaret för bostadsförsörjning för äldre.
2.2 Metod och genomförande
Intervjuer har genomförts med förvaltningschef och fastighetsansvarig i Hemvårdsförvaltningen, förvaltningschef för Fastighetskontoret samt med fastighetsstrateg och planstrateg inom Samhällsbyggnadskontoret.
Dokumentstudier har genomförts av planeringsdokument för förnyelse av äldreboenden, översiktsplan, bostadsförsörjningsprogram, verksamhetsplaner, protokoll mm
Avgränsning
Granskningen avgränsas till en övergripande granskning av Kommunstyrelsens (även samhällsbyggnadsutskottet), Hemvårdsnämndens och Fastighetsnämndens planering och åtgärder för att säkra tillgång på äldrebostäder.
3 Granskningsiakttagelser
3.1 Övergripande planering
I kommunens övergripande mål finns ett målområde kallat Bygga och bo. I de konkretiserade mål som finns inom detta målområde för åren 2013-2015 finns ingen målsättning kring fysisk tillgänglighet i bostäder. För målområdet Omsorg och stöd anges ”Moderna och tillgängliga bostäder, personlig omsorg, kvalificerad vård och behandling samt varierad service – detta kännetecknar Halmstads insatser för barn, unga och äldre”. Det finns inga konkretiserade mål angående
tillgänglighet. I planeringsdirektivets avsnitt Övriga prioriterade mål finns ett avsnitt kallat ” ett Halmstad tillgängligt för alla”. Här ges uppdrag till samtliga nämnder och bolag att ”inom sitt område bevaka och driva tillgänglighetsarbetet framåt samt i sin verksamhetsberättelse rapportera en samlad bild av
verksamhetens tillgänglighetsfrågor till den egna organisationen och till kommunstyrelsen”.
Kommunen har en bostadsförsörjningsplan ”Handlingsprogram för
bostadsförsörjning 2010-2030” antaget av fullmäktige i mars år 2011. Av detta framgår att mer än 60% av flerbostadshusen i kommunen inte är tillgängliga för personer med rullstol och endast 20% har god tillgänglighet. Här framhålls även att nyproducerade tillgängliga bostäder är dyra vilket begränsar den öppna
bostadsmarknaden för personer med behov av tillgänglig bostad som saknar ekonomiska förutsättningar. I bostadsförsörjningsprogrammet dras slutsatsen att detta kommer att innebära att fler behöver plats i särskilt boende.
Bostadsförsörjningsprogrammet anger åtgärder för att öka antalet tillgängliga bostäder för äldre exempelvis en mark- och planstrategi och dialog med
bostadsbolag i syfte att öka nyproduktion genom förtätning och komplettering i befintliga bostadsområden samt stimulera byggande av senior- och
trygghetsboenden1 (regeringen har beslutat om särskilt investeringsbidrag till om- och nybyggnation av trygghetsboende).
I de områdesvisa riktlinjerna i programmet anges att trygghetsboenden ska tillskapas i främst tätortsområdena.
För ett antal år sedan genomfördes i kommunen i samarbete mellan
hemvårdförvaltningen och HFAB en inventering av fysisk tillgänglighet i befintligt bostadsbestånd. Denna visade på att det både i HFAB:s och andra fastighetsägares bostäder fanns ett relativt begränsat utbud av tillgängliga bostäder. Många
flerbostadshus saknar bl.a. hiss och tillgängliga hygienutrymmen.
1Trygghetsboende = upplåts till personer som fyllt 70 år, har utrymmen för gemensamma måltider och samvaro, ska ha god tillgänglighet, ska ha en värd/värdinna som dagligen kan stödja de boende vissa angivna tider och som initierar aktiviteter, sammankomster el dyl.
3.2 Planering för behov av och standardhöjning av särskilt boende för äldre
3.2.1 Hemvårdsnämndens planering
I Hemvårdsnämndens verksamhetsplan 2012-2014 finns i omvärldsanalysen angivet följande när det gäller bostadsförsörjning för äldre och behov av äldreboende:
”Drygt 60 % av lägenhetsbeståndet i flerfamiljshus (hyres- och bostadsrätter) är inte tillgängliga för personer i rullstol medan endast knappt 20 % har en god tillgänglighet och ytterligare 20 % bedöms kunna fungera för rollator. Resterande del av beståndet, vilket motsvarar drygt 12 000 lägenheter, får anses icke
tillgängligt. På grund av bostadsbrist och att nytillskottet av lägenheter oftast utgörs av bostadsrätter eller hyresrätter med ganska höga hyror, är svårigheterna stora för ekonomiskt svaga grupper att kunna byta till en lägenhet med god tillgänglighet.
Detta kommer att leda till stora svårigheter för många äldre och funktionshindrade att bo kvar hemma.
Bristen på bra lägenheter för äldre torde leda till såväl högre belastning på det särskilda boendet som dålig arbetsmiljö för hemtjänstpersonal när det gäller tung vård och omsorg i omoderna lägenheter.
Ca 35 % eller 325 st. av kommunens lägenheter på äldreboende är omoderna och tungarbetade. Detta leder till extra arbete för personalen och innebär också risk för krav och ålägganden från myndigheter följt av kostnader för tillfälliga åtgärder i avvaktan på större ombyggnader eller nybyggnation. Den ökade andelen äldre i kommunen leder i sig till ett ökat behov av ca 40 lägenheter under själva planperioden och ca 75 lägenheter till dec. 2017.
Andelen äldre ökar markant under 2020-talet. Från planperiodens början till och med 2025 ökar åldersgruppen 80 år och äldre med drygt 1 700 personer, fem år senare alltså 2030 har gruppen ökat med ytterligare 1 100 personer, alltså totalt 2 800 personer räknat från planperiodens början.
Behovet av ersättning för omoderna lägenheter är mycket stort. Under
planperioden behöver beslut fattas för ca 400 lägenheter! Strategier för att möta de riktigt stora ökningarna av äldre under 2020-talet måste också fattas under planperioden. ”
Hemvårdsförvaltningen gör sedan lång tid tillbaka en årlig planering för dels det totala behovet av särskilt boende, dels för behov av standardhöjning av befintliga äldreboenden. I nuläget finns som angetts ovan 325 bostäder i särskilt boende med behov av standardhöjning (ca 35 %).
I Hemvårdsförvaltningens senaste omvärldsbevakning (augusti 2012) framgår följande behovsbedömning. Det finns för närvarande 904 lägenheter i särskilt boende. Av dessa är 325 i behov av standardhöjning (46 av dessa är stängda). Av det totala antalet bostäder används 858 (juli 2012). Behovet enligt demografiska
förändringar beräknas till 30 fler äldreboenden fram till år 2015, ca 88 till år 2020, ca 200 till år 2025 samt 355 fler fram till 2030.
I januari 2013 pågår nyproduktion av 60 bostäder på Sofieberg. Planering pågår kring eventuell om-och tillbyggnad i Oskarström, vilket kan komma att ge en nettominskning på ca – 34 bostäder. Detta innebär att det 2014 skulle vara i stort
sett balans mellan behov och tillgång på särskilda boenden. Dock kvarstår ett standardhöjningsbehov för ca 279 av de bostäder som finns tillgängliga.
Låg standard i flera äldreboenden har inneburit att brukare med mycket stora omvårdnadsbehov har styrts till äldreboenden med högre standard för att säkra en rimlig vård- och arbetsmiljö för brukare och personal som arbetar på boenden med lägre standard. Efterfrågan på särskilt boende är störst i centrala delarna av
Halmstads tätort, vilket Hemvårdnämnden har påtalat i sin planering. Detta tillsammans med den selektering av brukare som behövts enligt ovan och
arbetsmiljöproblematik har lett till att det finns tomma bostäder samtidigt som det varit svårt att verkställa beslut om särskilt boende. Behovet av äldreboende för personer med demenssjukdom har ökat och är svårt att tillgodose i nuläget.
Hemvårdsnämnden har i sina riktlinjer att personer som fått beslut om särskilt boende i viss utsträckning ska kunna välja var man vill bo. Nämnden har även nyligen tagit beslut (hösten 2012) om att införa LOV2 för särskilt boende. Denna ambition begränsas dock i nuläget bl.a. av att utbudet av boenden är begränsat vad gäller antal, standard och geografisk placering.
3.2.2 Investeringsplanen
I aktuell investeringsplan 2013-2015 har medel avsatts för ett nytt äldreboende på Sofieberg (Fastighetsnämnden bygger detta för närvarande) samt ytterligare ett boende ev. i Oskarström (110 mkr). Dock pågår parallellt diskussioner med
nuvarande externa ägare av äldreboenden i Oskarström om en om- och tillbyggnad av dessa alternativt nybyggnation.
Vidare finns i investeringsplanen 5 mkr avsatta per år för åren 2014 och 2015 som hänvisas till Soldalen, Almgården och Hemgården. Uppdrag kring dessa har ännu inte lämnats till Fastighetsnämnden.
3.3 Åtgärder för att aktivera planeringen och säkra tillgången på bostäder
3.3.1 Mark för äldreboende
I samband med att nya bostadsområden planeras beaktas möjlighet att bygga äldreboende i dessa områden. Exempelvis har möjlighet för ett nytt äldreboende planerats in på den nya delen av Sofiebergsområdet och kommer att planeras in vid exploatering av Ranagård.
När det gäller att säkra mark i befintliga områden, exempelvis i Halmstads centrala delar, där efterfrågan på särskilt boende är stor (se ovan), har detta ännu inte genomförts. Olika markområden har tagits upp för diskussion men i nuläget finns ingen planering för särskilt boende i centrum, öster eller väster.
Kommunen har sedan några år haft ett principbeslut att inte själv äga och förvalta äldrebostäder. Tidigare kommunägda fastigheter för särskilt boende såldes till externa ägare. Servicehusen ägs sedan tidigare av kommunens eget fastighetsbolag
2LOV =Lag om valfrihetssystem
HFAB. Avsikten har varit att försöka få externa aktörer att bygga och/eller hyra ut äldrebostäder.
Hemvårdsnämnden lämnar årligen i sitt underlag för budget även plan för behov av särskilt boende för äldre.
När det gäller standardhöjning i befintliga boenden så uppmärksammar
Hemvårdsnämnden på detta till Fastighetsnämnden. Fastighetsnämnden har i sitt uppdrag att föra dialog med externa hyresvärdar om behov av förändringar i befintliga hyrda lokaler. Enligt intervjuerna så har dessa diskussioner inte alltid varit så framgångsrika. Fastighetskontoret menar också att de inte har möjlighet att förhandla med fastighetsägarna om större åtgärder om det saknas budgeterade medel för ökade kostnader och om Fastighetsnämnden inte fått ett uppdrag att kring förhandlingsalternativ.
Ett ställningstagande till hur standardhöjning ska hanteras beskrivs också som mycket angeläget. Flera av nuvarande boenden har avtal om blockförhyrning som löper ut 2016 respektive 2017, exempelvis Almgården i Getinge, Soldalen och Bäckagård i Söndrum. Tiden från planering för om- och/eller nybyggnation till färdigt resultat kan ta mellan 3-5 år, vilket gör att ett ställningstagande kring framtida hantering kring särskilt boende behövs senast under år 2013. För närvarande pågår diskussioner med fastighetsägare om möjligheter till
standardhöjning av vissa särskilda boenden. I något fall diskuteras avveckling och ersättning med nybyggnation.
3.3.2 Samarbete kring planering för äldrebostäder i
kommunen och med andra aktörer på bostadsmarknaden
När det gäller den öppna bostadsmarknaden arbetar kommunen generellt med andra aktörer på bostadsmarknaden och HFAB genom dels bostadsförsörjnings- programmet, dels genom att vid nybyggnation bevaka att bostäder blir tillgängliga (genom bygglov).
Det finns ett regelbundet samarbete mellan Hemvårdsförvaltningen och Fastighetskontoret respektive Samhällsbyggnadskontoret. Samhällsbyggnads- kontoret har ett regelbundet samarbete med Fastighetsnämnden.
Fastighetskontoret uppger att samarbete sker med externa ägare av särskilda boenden för att få till stånd standardhöjning av befintliga boenden. Dock har detta samarbete tagit lång tid bl.a. på grund av diskussioner om dessa är lämpliga att bygga om. Fastighetskontoret har även, som nämnts ovan, begränsade möjligheter att förhandla med fastighetsägarna om större insatser. Med anledning av detta avsattes inför 2012 i kommunens investeringsplan medel för nybyggnation av äldreboende i Oskarström parallellt med att diskussioner om ombyggnad förs med ägaren av befintliga två äldreboenden på orten (nuvarande hyresavtal löper ut 2016). Ett nytt äldreboende byggs av Fastighetsnämnden på Sofiebergsområdet.
I intervjuerna framhålls att för problemet kring efterfrågan av särskilt boende i Halmstads tätort (centralt) saknas för närvarande förslag till lösning. Det har förts
diskussioner om möjlig mark att disponera men någon konkret plan finns inte. I arbetet med översiktsplanen (som inom kort ska ut för samråd) anges att det i denna kommer att tas ställning till var äldreboenden i ett längre perspektiv
lämpligen ska lokaliseras. För standardhöjning av befintliga boenden saknas en mer konkret planering, men diskussioner pågår med fastighetsägare om ombyggnation alternativt om investering i nybyggnation som nämnts ovan.
3.4 Fördelning av ansvaret för bostads- försörjning för äldre.
Det finns en tydlig fördelning av Kommunstyrelsens (samhällsbyggnadsutskottet), Fastighetsnämndens respektive Hemvårdsnämndens ansvar för planeringen av bostadsförsörjning för äldre. Främst ligger ansvaret på Kommunstyrelsen vad gäller att få till stånd standardhöjning alternativt ersättningsboenden samt utökning av särskilt boende. Dock framhålls att den strategi som hittills tillämpats dvs. att försöka stimulera externa aktörer att bygga om respektive standardhöja särskilda boenden och bygga nya särskilda boenden inte varit fullt tillräckliga för att kunna verkställa planeringen.
Det är främst två delar av planeringen som hittills inte lett till åtgärder enligt planeringen; ombyggnad av befintliga särskilda boenden för standardhöjning alternativt ersättningsboenden samt utökning av antalet särskilda boenden i Halmstads centrala delar.
4 Revisionell bedömning
Revisionsfrågan för denna granskning har varit: Finns i kommunen en ändamålsenlig planering för bostadsförsörjning för äldre?
Vår bedömning är att det finns en ändamålsenlig planering för bostadsförsörjning i Hemvårdsnämnden. Däremot saknas i viss utsträckning en ändamålsenlig
planering för bostadsförsörjning för äldre i Kommunstyrelsen. Fastighetsnämnden har inom ramen för sitt ansvar små möjligheter att påverka planering och åtgärder.
Det har hittills saknats förutsättningar att vidta åtgärder för att verkställa
planeringen av tillgängliga hyresbostäder och särskilt boende eftersom det för att verkställa behövts externa aktörer som är villiga att bygga och förvalta alternativt standardhöja hyresbostäder och särskilda boenden.
Under senaste året har dock arbetats med en förändrad strategi för att verkställa bl.a. en standardhöjning och en utökning av särskilt boende genom att kommunen avsatt medel för nybyggnation i sin investeringsplan och påbörjat nyproduktion (bl.a. Oskarström samt Sofieberg). Dock saknas ännu ett ställningstagande till och en strategi hur efterfrågan på särskilt boende i Halmstads centrala delar ska hanteras.
Vår bedömning baseras på att det finns ett bostadsförsörjningsprogram som väger in behov av tillgängliga bostäder och anger åtgärder. Mark för nya äldreboende säkras i kommunens planering av nya bostadsområden. Däremot saknas ännu en planering för och ett ställningstagande till att säkra tillgång på mark i befintliga
områden i Halmstads centrala delar (förtätning i befintliga områden) som möjliggör byggande av bl.a. särskilda boenden.
Det finns i Hemvårdsnämnden en planering och prioritering för behov av särskilt boende för äldre och för behov av standardhöjning av befintliga äldrebostäder och dessa har tillställts Kommunstyrelsen, som har ansvar för att besluta om åtgärder för att aktivera planeringen. Även Fastighetsnämnden är informerad om
planeringen.
Till viss del finns behov av nya äldreboenden inplanerade i investeringsplanen. Det finns ett visst samarbete kring planering för äldrebostäder med andra aktörer på bostadsmarknaden. För ombyggnad av befintliga äldreboenden har hittills funnits en strategi att befintliga fastighetsägare ska genomföra dessa. Denna strategi har inte enligt vår bedömning varit tillräcklig för att säkra behoven. Dock har en förändrad inriktning nu inneburit att diskussionen kring standardhöjning alternativt ersättningsboenden intensifierats och viss nyproduktion beslutats.
Det finns en tydlig fördelning av ansvaret för bostadsförsörjning för äldre i de delar som kan påverkas av kommunala beslut. Däremot har hittills saknats en
ändamålsenlig strategi från Kommunstyrelsen kring hantering av om- alternativt nybyggnad av särskilt boende för att ersätta särskilt boende med låg standard. De åtgärder som har vidtagits för att aktivera planeringen och säkra tillgången på bostäder har inte hittills varit tillräckliga för att tillgodose behov av bostäder och standardhöjning av befintliga äldreboenden. Trots tydliga och ändamålsenliga planerings- och beslutsunderlag från Hemvårdsnämnden sedan flera år tillbaka har standardhöjning och ersättnings- och nyproduktion inte lett till tillräckliga
åtgärder. Det har bl.a. inneburit att individuella beslut om särskilt boende inte kunnat verkställas inom rimlig tid. Nu aktuella åtgärder (byggnation Sofieberg) kommer att öka antalet särskilda boenden med 60 st vilket kortsiktigt minskar risk för ej verkställda beslut. Men samtidigt kvarstår behov av standardhöjning för 219 bostäder för att dessa ska kunna användas på ett effektivt sätt. Vår bedömning är dock att en förändrad strategi nu har aktiverat planering och åtgärder vilket kan ge effekt.
Vår bedömning är att det är mycket angeläget att åtgärder vidtas för att påskynda ombyggnad alternativt nybyggnad av särskilt boende. Detta för att inte kommunen ska riskera att inte uppfylla lagstadgade krav i Socialtjänst- och Arbetsmiljö-
lagstiftning samt ekonomiska konsekvenser i form av viten för ej verkställda beslut.
Det finns anledning för Kommunstyrelsen att bevaka att nu aktiverad planering för ombyggnad alternativt nyproduktion får effekt. Det är även angeläget att följa utvecklingen av tillgängliga bostäder i det ordinarie bostadsbeståndet eftersom det påverkar efterfrågan och behov av särskilt boende. Vidare behövs ett ställnings- tagande till hur efterfrågan på särskilt boende i Halmstads centrala delar ska hanteras.
