Institutionen för ABM
Biblioteks- och informationsvetenskap
Folkbiblioteket och den ekonomiska krisen
En fallstudie av kulturpolitiken i sex kommuner i Stockholms län
Sofia Thelander
Magisteruppsats, 20 poäng, vt 2005
Institutionen för ABM
Handledare: Björn Asker
Inledning ... 2
Syfte och frågeställningar ... 4
Tidigare forskning... 4
Kulturpolitiken i kommunerna... 4
Kommunalpolitisk organisation... 7
Material och metod ... 10
Några viktiga begrepp... 12
Teoretiska utgångspunkter ... 14
Folkbiblioteket som offentlighet och socialt fält ... 14
Fem kulturpolitiska mål ... 21
Har all politik en ideologisk grund? ... 22
Disposition ... 24
Undersökning... 25
Partiernas ideologi och ställningstagande till kulturpolitik ... 25
Moderata Samlingspartiet ... 25 Kristdemokratiska Samhällspartiet ... 26 Ny Demokrati ... 26 Folkpartiet... 27 Centern... 27 Miljöpartiet de Gröna... 28 Socialdemokraterna... 28 Vänsterpartiet... 29 Sammanfattning av partiprogrammen... 29 De sex kommunerna... 30 Södertälje ... 30 Täby ... 35 Nynäshamn ... 38 Sundbyberg ... 41 Danderyd... 44 Tyresö ... 48 Sammanfattning ... 51
Avslutande diskussion... 53
Sammanfattning ... 60
Käll- och litteraturförteckning... 62
Otryckt material ... 62 Tryckt material... 63Inledning
1990-talet inleddes med försämrade ekonomiska förutsättningar för Sveriges kommuner. I slutet av 1980-talet hade den offentliga sektorn redovisat ett fi-nansiellt överskott som motsvarade fem procent av bruttonationalprodukten (BNP).1 Fyra år senare hade man istället ett underskott på 13 procent av BNP.
1991 beslutade regeringen om ett skattestopp för kommunerna som skulle gälla till och med 1993.2 Besparingar följde på detta, då kommunerna skulle tackla
det svåra ekonomiska läget. En konjunkturuppgång skymtades 1994–95 och efter det blev ekonomin bättre, kommunerna var dock hårt ansatta av bespa-ringar under hela 1990-talet. Anledningarna till den dåliga ekonomin i början av 1990-talet var framför allt ett brant fall i produktion och inkomster, samt den snabbt ökande arbetslösheten. Läget blev kärvt för kommunerna som sam-tidigt som de fick mindre pengar av staten inte fick höja skatten. Man fick skä-ra ned utgifterna till det mest nödvändiga.3 Kommunernas totala kostnader
drogs ner med sex procent under krisåren 1992–94.4
Folkbiblioteksverksamheten påverkades liksom de andra kommunala verk-samheterna av besparingskraven. Folkbiblioteken var enligt Sven Nilsson den största posten i de kommunala kulturutgifterna, där de stod för nästan 40 pro-cent av anslagen.5 Besparingarna kunde för folkbiblioteken innebära nedlägg-ning av filialer, inskränknedlägg-ningar av öppettider, personalindragnedlägg-ningar, minskad programverksamhet och indragning av uppsökande verksamhet.6
Samtidigt som ekonomin försämrades kom 1991 års kommunallag som gav kommunerna större frihet att organisera sina nämnder. Följden av detta blev att
1
BNP, sammanlagda värdet av de varot och tjänster för slutlig användning som produceras för markna-den och för markna-den offentliga sektorn i ett land under en period, vanligen ett år. BNP-måttet används ofta som jämförande mått på länders utvecklingsgrad. Se Nationalecnyklopedin.
2
Nationalencyklopedin (kommunal förvaltning i Sverige).
3
Feldt, Kjell-Olof, 1997, Kommunerna, välfärden och tillväxten, s. 4 ff.
4
Lundberg, Kerstin, Viirman, Ants, 1996, ”Kommunal kulturpolitik i utveckling”, s.15 ff.
5
Nilsson, Sven, 1999, Kulturens vägar: Kultur och kulturpolitik i Sverige, s. 211.
6
Storbom, Solveig, 1995, Resursknapphet och tyngdpunkterna i biblioteksverksamheten i Norden – en
fritids- och kulturnämnderna ofta slogs ihop.7 Enligt Nilsson gjorde
omorgani-sationerna i kommunerna att biblioteksfrågorna trycktes ned i beslutshierarkin. I kulturnämnderna hade folkbiblioteken varit i centrum, men med den nya, mer fria nämndstrukturen ökade avståndet mellan biblioteken och den politiska led-ningen.8
I många kommuner hade man också under den här perioden börjat införa ett beställar/utförarsystem och målstyrning. Ett beställar/utförarsystem innebär kortfattat att kommunen delas upp i beställarenheter och utförarenheter, politi-ken blir skild från produktionen. Beställarorganisationen beställer tjänster från privata eller kommunala producenter, till exempel privata och kommunala vårdhem. Detta system används i syfte att verksamheterna i kommunerna ska bli mer effektiva genom konkurrens. Tidigare bedrevs nästan all offentlig ser-vice av offentliga förvaltningar i monopol. Beställarorganisationerna ska sätta upp mål för utförarorganisationerna och sedan utvärdera verksamheten. I kom-munerna är det ofta nämnderna som är beställarna. Det blev också på vissa håll populärt med omorganisation i kommunerna där man delade upp kommunerna i geografiska kommundelar som fick varsin egen nämnd, som skulle ta ansvar för verksamheten.9 Kort sagt präglades kommunerna i början av 1990-talet av
besparingar, större frihet i organiseringen, ökad konkurrens och i viss mån pri-vatisering av verksamheten samt decentralisering.
I och med att kommunerna fick större frihet att bestämma över sin organi-sation ökade också skillnaderna mellan kommunerna. Med ökad självbestäm-manderätt kunde den politiska majoriteten sätta större prägel på kommunerna.
Mot denna bakgrund blev jag nyfiken på hur den dåliga ekonomin på-verkade folkbiblioteksverksamheten i några olika kommuner i stockholmsom-rådet. Var det någon skillnad på vilka åtgärder som gjordes beroende på vilken politisk majoritet som satt i kommunfullmäktige? Fokus i min undersökning ligger alltså inte på ekonomin i kommunerna, utan på vad politikerna i kommu-nerna prioriterade i biblioteksverksamheten och på vad bibliotekarierna ansåg om detta och vad de tyckte om förändringen inom kommunens organisation.
Jag valde sex kommuner i Stockholms län. Täby, en stor kommun som un-der perioden 1992–94 hade moun-deraterna i ensam majoritet; Danun-deryd, en mindre kommun med starkt borgerligt styre; Tyresö, också en mindre kommun med borgerligt styre; Södertälje och Nynäshamn, en stor kommun och en 7 Lundberg, 1996, s. 20. 8 Nilsson, 1999, s. 209 f. 9
mindre kommun med socialdemokraterna, miljöpartiet och vänsterpartiet i ma-joritet, och slutligen Sundbyberg, en mindre kommun med långt socialdemo-kratiskt styre, som under min period visserligen hade främst socialdemokrater i majoritet i kommunfullmäktige, men som fick dela den med Folkpartiet. Dessa kommuner valde jag utifrån den politiska majoriteten, jag ville kunna jämföra kommunerna utifrån denna. Åren 1992-94 har jag valt för att den nya kommu-nallagen hade hunnit sätta sina spår då, och för att dessa tre år var ekonomiskt besvärliga för kommunerna.
Syfte och frågeställningar
Syftet med min undersökning är att titta på hur sex kommuner hanterade folk-biblioteken under perioden 1992–1994.
Min målsättning är att besvara dessa frågor:
1. Vilka åtgärder vidtog kommunerna när det gällde folkbiblioteksverksamhe-ten?
2. Fanns det några skillnader i hanterandet av folkbiblioteksverksamheten som kan härledas till kommunernas politiska styre?
3. Vad tyckte bibliotekarierna om åtgärderna och omorganisationerna som gjordes?
Tidigare forskning
Någon liknande studie har inte gått att finna. Däremot har jag tittat på forsk-ning som kan ge mig ökad förståelse kring ämnet, och också uppslag till nya frågor. Jag tar här upp utvald forskning först om kommunal kulturpolitik och sedan om förändringar i kommunernas organisation och den pressade ekono-min under början av 90-talet.
Kulturpolitiken i kommunerna
En hel del har skrivits om kulturpolitiken i kommunerna. Ett intressant arbete om nordisk folkbibliotekspolitik är utredningen Resursknapphet och
tyngd-punkterna i biblioteksverksamheten i Norden av Solveig Storbom. Storbom har
en ekonomisk stagnation och ansvaret för biblioteksverksamheterna hade allt mer lagts på kommunerna. I praktiken innebar det, enligt Storbom, att kulturin-stitutioner som folkbiblioteken i allt högre grad behövde hävda sig inom kom-munen för att garantera sina anslag. Ingen lag garanterade någon som helst miniminivå för verksamheten. Storbom menar att de nordiska folkbiblioteken av tradition är väl skötta och att man strävat att rikta sin verksamhet mot den stora allmänheten. Detta hade lett till att målformuleringarna i någon mån hade blivit diffusa och att verksamheten hade utgått från att man ville erbjuda allt åt alla. I kristider tvingades dock kommunerna att prioritera och ompröva sin verksamhet.
De nordiska länderna har, enligt Storbom, ganska lika grundideologi för verksamheten. Den präglas av folkupplysning och en strävan till jämlik infor-mationsspridning för alla. Resursknapphet och tyngdpunkterna i
biblioteks-verksamheten i Norden ger oss en kort historisk överblick. Under 1960- och
70- talen upplevde folkbiblioteken i Norden ett uppsving. Med hjälp av garan-terade statsbidrag byggde man upp en väl fungerande biblioteksverksamhet. Biblioteken började likna varann i det mesta, bokbestånden var lika, likaså målsättningen. Eftersom pengarna flöt in behövde man inte prioritera och ställa upp konkreta verksamhetsplaner. Ännu långt in på 1980-talet präglades sam-hället av ett starkt tillväxttänkande. Även de minsta biblioteken strävade efter ett oerhört brett utbud och man ville nå ut till alla, genom marknadsföring och uppsökande verksamhet. Utbudet breddades med musikmaterial och till och med artotek10. Enligt Storbom hördes under den här tiden vissa kritiska röster
som varnade för överbelastning. Skulle biblioteken göra allt? Så kom då pro-blemen i mitten av 1980-talet. Tillväxten stannade av och man fick driva verk-samheten med ofta minskade anslag. Filialer börjades lägga ned och mediean-slagen skars ned. Man mötte krisen, kan man läsa i Resursknapphet, oförberett utan långsiktsplanering. Enligt Storbom synes det i det stora hela ha varit mycket lite diskussion med personalen om hur nedskärningarna skulle genom-föras. Nedskärningarna såg ut att vara slumpartade. 11
En annan intressant bok är Kultur som resurs: Om den lokala
kulturpoliti-kens möjligheter, utgiven av Svenska kommunförbundet, där det redovisas från
åtta kommuner om erfarenheter av kultursatsningar och kulturpolitiskt arbete. Det intressanta med boken är dock inte dessa redovisningar utan diskussionen
10
Artotek är en samling av konst som lånas ut på bestämd till skolor, institutioner, sjukhus m.fl. Se
Na-tionalencyklopedin. (I det här fallet tror jag att man även lånade ut till privatpersoner.)
11
som i boken förs om utvecklingen av en kommunal kulturpolitik. Det tidiga 1970-talet och det tidiga 1990-talet beskrivs som två viktiga brytningstider i svensk kommunal kulturpolitik. På 70-talet politiserades kulturpolitiken, mål och riktlinjer sattes ut för de regionala institutionerna. Dessutom började man i kommunerna bilda kulturnämnder. I Kultur som resurs kan man läsa att den kommunala kulturpolitiska utvecklingen på 1970-talet (vilken kom att domine-ra ett bdomine-ra tag fdomine-ramåt) kan sammanfattas i två punkter:
–De kommunala initiativen styrdes framför allt av den statliga kulturpoliti-kens inriktningar och de ökade kommunala åtagandena innebar att kommuner-na i stort övertog ansvaret för verksamheter som från början hade uppkommit inom föreningslivet.
–Satsningarna låg på biblioteksverksamheten, studieförbunden och den kommunala musikskolan. Insatserna för det lokala kulturarvet eller insatser för att utvidga utbudet av professionell konst, som teater och utställningar, stod inte lika högt i kurs.12
Under 1990-talet genomfördes flera reformer som påverkade kommunerna, bland annat kommunaliserades skolan, en ny kommunallag infördes och det infördes en ”statsbidragspåse”13. Samtidigt gick Sverige, som redan framgått,
in i en ekonomisk kris. Kultursektorn råkade dock inte lika hårt ut för bespa-ringar inom kommunerna som andra områden, enligt författarna. Utifrån kom-munallagen ändrades också kommunernas organisationer och olikheterna mel-lan kommunerna ökade. Kulturnämnder slogs ibmel-land ihop med fritidsnämnder och de olika nämndernas ansvar ändrade form.
Kultur som resurs vill lyfta fram tre trender som tog fart under 1990-talet: En ökad lokal självkänsla. Ju mer ansvar kommunen har fått ju mer har
kompetensen byggts upp och synen på statens inblandning är annorlunda. Man är inte lika snabb att överta nationella mål som man var på 1970-talet.
Intresset för kultur ökar. Man vill nu ge kommunerna en kulturprofil,
kan-ske för att ge kommunen en positiv image, men också för att skapa en god livs-miljö för invånarna.
En vidgad definition av kultur. I kommunerna har det varit svårt att dra en
exakt gräns mellan kultursektorn och andra områden. Det traditionella sättet att
12
Lundberg, K, 1996, s. 16 ff.
13
se den kommunala kulturpolitiken från ett kulturnämndsperspektiv är inte läng-re läng-relevant och lämnar plats för nya aktöläng-rer och ställer krav på nya arbetssätt.14
I boken Kulturen i kunskapssamhället: Om kultursektorns tillväxt och
kul-turpolitikens utmaningar tas också den här frågan upp av Maria Wikhall. Hur
ska den lokala kulturpolitiken drivas i vår tid? Kulturen som en faktor för kom-muner när det gäller att locka till sig företag betonas allt oftare.
Wikhall betonar dock att kultur kan vara av betydelse för regioner på olika sätt och att dessa faktorer kommer visa sig allt tydligare i framtiden. Kulturen kan som näringsgren bland många andra bidra till ekonomisk tillväxt. Enligt Wikhall kommer kulturens roll som näringsgren att öka. De grupper som an-vänder mer tid och pengar på kultur blir större, det vill säga pensionärer och högutbildade. Så kulturen kan i framtiden skapa allt fler arbetstillfällen.
Kulturen har också en framtid som attraktions- eller lokaliseringsfaktor, som ska stimulera tillflyttning av företag, hushåll och få upp turisternas ögon för regionen.
Kulturen kan också bidra till den sociala gemenskapen. Att utnyttja kultu-ren som forum och mötesplats i regionen kan hjälpa till att integrera arbetslösa, invandrare, yngre och andra marginaliserade grupper i samhället.15
Kommunalpolitisk organisation
Målstyrning är ett av de mest framträdande styrningssätten i kommunal kul-turpolitik, och har varit så sedan kommunallagens införande 1991.16 Ekonomen
Björn Rombach påstår i sin bok Det går inte att styra med mål att målstyrning inte passar som metod inom den offentliga sektorn.17 Målstyrning, som sedan
länge varit ett modeord inom politiken, lanserades i slutet av 1980-talet som en teknik nödvändig för att lösa de styrproblem som den offentliga sektorn hade. Enligt Rombach och Björn Brorström underlättades framförandet av ning genom den nya kommunallagen vilken skulle jämna marken för målstyr-ningen.18 Detta håller Olof Petersson med om. Målstyrningen uppkom enligt
Petersson som ett alternativ till den tidigare dominerande hierarkiska central-styrda modellen. Tanken är att riksdagen anger de allmänna ramarna för politi-ken, som kan ses som generella målformuleringar. Där tidigare riktade anslag
14
Lundberg, 1996, s. 20 ff.
15
Wikhall, Maria, 2003, ”Kultur och regional attraktivitet”, s. 99 ff.
16
Petersson, Olof, 1998, Kommunalpolitik, s. 89 f.
17
Rombach, Björn, 1991, Det går inte att styra med mål!, s. 12 f.
18
har getts till kommunerna får man nu ett allmänt statsbidrag och hur målen omsätts i praktiken överlåtes på lokala organ, kommun och landsting. Inom dessa lokala styrelseorgan sker en liknande fördelning av styrning där politi-kerna anger mål och ramar som det ligger på tjänstemännen eller olika själv-ständiga enheter att verkställa.19
Detta sätt att styra skulle lösa problem. Bland annat genom att politikerna som satte upp målen sedan skulle lämna verksamheten ifred. På så sätt skulle politikerna slippa ta hand om ”detaljfrågor”. Allt eftersom kommunerna fick mer självständighet ökade nämligen politikernas börda av uppgifter. Målstyr-ningen skulle vara ett sätt att ge dem mer makt över de stora sammanhangen.20
Enligt Petersson och Rombach blev det inte så.
Varför skulle just målstyrning vara ett dåligt sätt att styra inom den offent-liga sektorn? Rombach tar upp flera anledningar: Målen är ofta oklara, just inom offentlig sektor. Ofta är målen som sätts upp oförenliga med varandra och det blir konflikter när målen ska följas. Den starka betoningen på mål kan också vara ett problem; man tenderar till att bara se till målet och strunta i till-vägagångssättet, vilket kan ha en förödande effekt inom andra områden, där mål inte är formulerade. Dessutom kan det vara svårt att mäta resultaten, det är inte alltid lätt att koppla samman effekter med en specifik aktivitet. För att målstyrning ska lyckas krävs därför klara kompetensområden och ansvarsom-råden. Dessutom tenderar målen att bli för stora och opolitiska, där medlen för att uppnå målen blir politiska, men mer osynliga.21 Att styra med målstyrning
gör alltså skillnaderna mellan politikerna oklara, vilket inte är bra för väljarna. Avsikten, skriver Petersson, är att ge politikerna mer makt, medan resultatet i verkligheten blir att viktiga avgöranden läggs i händerna på jurister och tjänste-män.22
Hur ska man då styra? Kan man styra utan mål? Rombach menar att man visst kan styra med mål, men att målstyrningens teknik innebär att man styr med mål i syfte att nå mot mål.23 Detta resonemang är inte helt lätt att följa,
men det ska bli intressant att se hur de utvalda kommunerna ställer sig till mål-styrning. Målstyrningen som idé hade sin storhetstid i början av 1990-talet. Är målstyrning en styrteknik kommunalpolitikerna i de aktuella kommunerna föl-jer?
19
Petersson, Olof, 1998, Kommunalpolitik, s. 161 f.
I Resursknapphet och tyngdpunkterna i biblioteksverksamheten i Norden skriver Storbom om att man i och med kraven på en inre effektivisering av verksamheten i den offentliga sektorn har försökt tillämpa olika modeller från den privata sektorn och att resultatstyrning och mätning av resultat har varit en av dem (av Rombach med fler kallad målstyrning). Att man lade budgetansva-ret på lägre nivåer inom organisationerna under ekonomiskt svåra tider är inte en slump. Man skulle inom organisationerna bevisa att man åt sina kunder er-bjöd värde för pengar, att man förvaltade sin tomt rätt så att säga. Ett av folk-bibliotekens stora problem vad gäller resultatstyrning har enligt Storbom varit att finna kvalificerade mätmetoder för att se om man uppnått resultat. Hur ska man kunna mäta folkbibliotekens verksamhet? Det har inte varit lätt att hitta ett pålitligt sätt och resultatet har blivit att resultatredovisningen ofta blev torftig. Att resultatstyrning ofta infördes under nedskärningar och besparingar har gjort att det alltså inte genomförts i första hand som en medveten omstrukturering av biblioteksutbudet utan som en lösning på ett ekonomiskt problem. Styrkan hos resultatstyrning ligger säkerligen, enligt Storbom, i att man tvingas att ställa upp mål för sin verksamhet och utveckla nya metoder för utvärderingen av den, plus att resultatstyrning ger en organisation möjlighet att internt välja sina sats-ningar och medel att uppnå dessa. Problemet, anser hon, är att när läget är så ekonomiskt instabilt ses ekonomiska inbesparingar som det enda acceptabla resultatet.24
Vilka faktorer påverkade resultatet av sammanslagningen av kultur- och fritidsnämnderna i Sala? Det frågar sig Christina Nilsson i uppsatsen Relation
och kommunikation; En reflektion kring sammanslagningen mellan kultur- och fritidsförvaltningen i Sala kommun. Hennes fokus ligger på relationer och
kommunikation mellan bland annat ledningen/politikerna och de anställda. Omorganisationen skedde i etapper. Den första gick ut på att fritidspersonalen skulle flytta in i bibliotekslokalerna. Detta var varken fritidspersonalen eller de biblioteksanställda glada åt. Missnöje grodde i båda leden, men inte mot var-andra utan mot deras uppdragsgivare som man ansåg hade kört över dem och bestämt allt över deras huvuden. Personalen reagerade starkt mot att man inte efterfrågat deras åsikter, förvaltningsledningen hade inte visat något intresse för personalens förslag. Sammanslagningen skulle leda till en integration av verksamheterna, men så blev det inte utan den gamla uppdelningen av kultur och fritid levde kvar. Efter ett tag insåg man att omorganisationen inte givit
24
resultat och den andra etappen påbörjades. En organisationskonsult intervjuade personalen och rapporterade för nämnden att omorganisationen inte fungerat, för att samarbetet hade gått i stöpet bland annat på grund av bristen på bred personalmedverkan. Efter detta fungerade saker och ting bättre, personalen fick vädra sina åsikter, man införde team istället för avdelningstänkande och strä-vade efter en plattare organisation. När personalen fick vara med och bestäm-ma utvecklades ”vi-känslan”.25
Material och metod
För att få en överblick av de i kommunen ansvariga nämndernas verksamhet 1992–94 har jag gått igenom allt material från nämnderna från den perioden (som fanns på kommunarkiven, en del saknades, se nedan), inte bara det som gäller biblioteksverksamheten. Detta material har bestått av årsredovisningar och budgetar från ansvarig nämnd samt kommunfullmäktige, verksamhetsbe-rättelser, brev, motioner, interpellationer samt mötesprotokoll. Det har varit ett ibland frustrerande arbete då material som bör finnas i vissa fall saknas. Till exempel saknas årsredovisningar från vissa år, även budgetar och verksamhets-berättelser. Trots detta har jag ändå kunnat belägga resultaten, eftersom årsre-dovisningar och budgetar från andra år tar upp hur ekonomin sett ut föregående år. Men ibland saknas exakta siffror.
I min genomgång av det här materialet har jag ibland använt mig av en för-enklad form av argumentationsanalys. Politikerna i nämnden måste då och då försöka övertyga varandra om en handlingsinriktning. Därför måste jag kunna analysera en argumentation. Min förenklade version av argumentationsanalys utgår från Stephen Toulmins modell för uppstrukturering av argumentationer från 1958. Modellen går ut på att urskilja ett antal byggstenar i en argumenta-tion. Den första är påståendet, som man argumenterar för. När man använder sig av Toulmins modell finns hela tiden en tänkt motdebattör med, som vill ha reda på den argumenterades skäl. Ibland räcker detta argument men ofta be-hövs en länk mellan argument och påstående, något som förklarar varför man gick från argument till påstående, en premiss som ibland är outtalad. Ibland behöver premissen stöd, då den kan ifrågasättas, ett premissargument.26
25
Nilsson, Christina, 2004, Relation och kommunikation; En reflektion kring sammanslagningen mellan
kultur- och fritidsförvaltningen i Sala kommun, s. 3 ff.
26
Bergström, Göran; Boreus, Kristina, 2000, Textens mening och makt – Metodbok i
Modell 2. Fritt efter Stephen Toulmins modell.
När man läser politiska handlingar bör man vara medveten om att alla ar-gument inte ligger öppna. Mycket sker implicit och omskrivet, och då kan man lättare leta efter dessa premisser eller premissargument om man har en modell att följa. Den här modellen har jag haft framför mig när jag gått igenom mate-rialet. Jag kommer dock inte att redovisa resultatet utifrån modellen, då jag bara använt mig av den i vissa situationer och då jag anser att det skulle bli rörigt att väva in termerna i texten.
I enkätform har jag frågat biblioteksanställda vad de tyckte om besparing-arna och omorganisationen. Frågorna utarbetades efter vad som framkommit ur materialet till Tidigare forskning. Frågorna som väcktes ur Björn Rombachs undersökning och Christina Nilssons uppsats handlar om hur biblioteksanställ-da kände att de kunde påverka de ekonomiska besluten, samt hur de tyckte att nämndomorganisationen fungerat, och de andra omorganisationerna som ofta var aktuella under den här perioden, som införandet av målstyrning och decent-raliseringsivern. Frågorna har anpassats efter situationen i varje kommun, men är i grunden desamma. Jag bifogar grundenkäten som bilaga.
Upplevde du att du eller någon annan inom folkbiblioteket kunde påverka poli-tikerna i nämnden när det gällde biblioteksfrågor?
Förändrade den sammanslagna kultur- och fritidsnämndens tillkomst någonting i politikernas behandling av biblioteksfrågor? I så fall hur?
Anser du att beställarutförarsystemet och målstyrningen (eller kommundels-nämnderna, beror på strukturen i kommunen) påverkade folkbiblioteks-verksamheten till det positiva eller till det negativa? Och i så fall, hur?
Jag skickade ut 24 enkäter via e-mail till bibliotekschefer, filialchefer och 1:e bibliotekarier. Av 24 utskickade enkäter fick jag svar på 12. Några av dem som jag skickade ut till hörde av sig och sade att de inte kunde svara eftersom de hade börjat arbeta så långt efter perioden 1992–94. Eftersom frågorna ibland kan vara känsliga att svara på har jag låtit mina informanter vara anonyma och då givetvis också deras yrkestitel. De flesta som svarade arbetade i kommunens folkbibliotek under 1992–94, eller började snart därefter.
Jag redogör i tabellform för hur mycket pengar varje kommun lägger ned på sin biblioteksverksamhet per invånare. Här blir redovisningen som sagt inte helt komplett eftersom vissa siffror saknas. Det är jag själv som har räknat ut resultatet, vilket innebär att jag har tagit budgeten/resultatet av årsredovisning-en, tittat på hur mycket man skulle lägga ned/lade ned på biblioteksverksamhe-ten och dividerat den siffran med uppgifter om folkmängd hämtade från Statis-tiska centralbyrån. Eftersom visst material saknas har jag från vissa år/kommuner bara budgetarna eller årsredovisningarna att följa. Dessutom re-dovisar kommunerna siffrorna olika, vissa räknar ihop biblioteks och kultur-verksamheten utan att redogöra för hur mycket som ska gå till vardera verk-samheten. I dessa fall har jag inte tagit med siffrorna. Budgetarna redogör för hur mycket man ska lägga ned på biblioteksverksamheten per år, medan årsre-dovisningarna speglar hur mycket det till slut blev som man lade ned. Det skil-jer nästan alltid några kronor. Jag redogör för båda siffrorna i tabellen.
Några viktiga begrepp
Kommuner förekommer i praktiskt taget alla världens stater. Dock är kommunens ställning och betydelse beroende av varje lands konstitution. För-utsättningarna för kommunens karaktär i ett land är antalet nivåer för fördel-ning av samhällsuppgifter. Sverige har tre nivåer: staten, landstingskommunen och primärkommunen.
Sverige följer den nordiska kommunmodellen. I alla nordiska länder har kommunen en allmän kompetens och beskattningsrätt och kommunalskatternas andel av de offentliga inkomsterna är hög. Den kommunala självstyrelsens princip är inskriven i lag (utom i Norge).
Den nordiska modellen kännetecknas av en långtgående decentralisering. Kommunerna har hand om de väsentligaste samhällsuppgifterna som berör in-dividens dagliga liv.
Kommunens befogenhet framgår av kommunallagen och några specialla-gar. Kommunerna är sedan 1991, då den nya kommunallagen kom, huvudan-svariga för socialtjänsten (barnomsorg, äldreomsorg), grundskolan och större delen av gymnasieskolan, räddningstjänsten, miljö- och hälsoskydd, tillsam-mans med landstinget också för kollektivtrafiken. Kommunerna har också ett brett register av serviceuppgifter som innefattar anslag till kultur och fritid, som till bibliotek, teater, idrottsanläggningar samt stöd till föreningar.
Högsta beslutande myndighet är kommunfullmäktige, som utses genom val. Kommunfullmäktige beslutar i ärenden som bland annat budget, skatt och nämndernas organisation och verksamhetsformer. Kommunfullmäktige utser en kommunstyrelse, som ska leda och samordna de kommunala nämnderna med lekmannarepresentanter som också utses av fullmäktige. Nämnderna ska svara för beredning och verkställande av fullmäktiges beslut, men också be-stämma självständigt i de frågor som regleras i speciallagar. 1991 års kommu-nallag gjorde att nämndstrukturen blev fri, man behövde inte ha samma nämn-der som alla andra kommuner. Styrelsen och valnämnden är de enda obligato-riska nämnderna.27
27
Teoretiska utgångspunkter
Folkbiblioteket som offentlighet och socialt fält
Geir Vestheim som har gjort en omfattande historisk-sociologisk studie av den norska folkbiblioteksverksamheten har Jürgen Habermas’ teorier om offentlig-het och Pierre Bourdieus sociala fält som utgångspunkter. Detta är ett intres-sant sätt att se på folkbibliotek, både som en del av offentligheten, och som ett fält i sig själv.
Biblioteket växte fram som en del av den borgerliga offentligheten från slutet av 1700-talet. Tillsammans med teatrarna, tidskrifterna, bokhandlarna och förlagen var biblioteken med att skapa ett ”offentligt rum” för samtal och debatt. Habermas teorier visar till dessa större sammanhang, makrosamman-hang, medan man med Bourdieus begrepp socialt fält kan analysera biblioteket som något som Vestheim kallar deloffentliget, en institution, ett avgränsat fält i offentligheten som har utvecklat egna traditioner som både kan vara knutna till statlig kulturpolitik, men som också kan vara starkt påverkad av professionsin-tressen.28
Jag ska här gå in lite närmare på Habermas teorier om offentlighet samt Bourdieus sociala fält och förklara hur Vestheim, och jag själv, knyter detta till våra studier om folkbibliotek och kulturpolitik.
Folkbibliotek och offentlighet
Fenomenet ”offentlighet” i modern betydelse är historiskt sett relativt nytt. Habermas ser framväxten av fjärrhandeln omkring 1500 som en viktig grund för det som sedan blev den borgerliga offentligheten. Fjärrhandeln skapade behov av information mellan handelsmännen i de viktiga områdena, där varu-mässor blev viktiga mötesplatser för handelsborgarna. Korrespondensen mel-lan handelsmännen blev mer än bara handelsmässig, och fick karaktär av gene-rell samhällsinformation och blev gradvis mer politisk. Behovet av rapporte-ringar om omvärlden ökade, och tidskrifterna började frigöra sig från kunga-makterna som tidigare enbart hade använt detta medium för förmedling av la-gar och regler för undersåtarna.29 Tidskrifterna utvecklades från 1600-talet till
kritiska organ som tog upp frågor som handlade om förhållandet mellan med-borgarna och staten. Nya offentliga mötesplatser för med-borgarna började dyka
28
Vestheim, Geir, 1997, Fornoft, kultur og velferd; En historisk-sosiologisk studie av norsk
folkebiblio-tekspolitikk, s. 97.
29
upp, som les salons i Frankrike och Tischgesellschäfte i Tyskland, och man möttes också på teatrar och konserter.30 Enligt Habermas var dessa aktiviteters
publik historiskt säregen, de bestod inte av riddare eller adelsmän, utan han-delsmän, bankirer och förläggare, enligt Habermas en borgerlighet i modern mening, kärnan och bärarna av ett nytt historiskt publikum. Och som publi-kum, som läsande publik, upplevde de sig som medvetna motspelare och kan-ske motståndare till myndigheters påbud och regleringar.31 De olika
institutio-ner där borgarna kunde diskutera litteratur och konst fick mer politiska drag under 1800-talet. Diskussionerna i tidningarna, biblioteken och salongerna var föregångarna för utvecklingen av parlamentariska organ på 1800-talet, enligt Habermas.32
Enligt Habermas fanns det en linje mellan staten och det privata område som den borgerliga offentligheten var en del av. Genom den ordningen fick samhällsintressena en form som skiljde dem från de statliga intressena. Den borgerliga offentligheten var frikopplad från yrkesliv och ekonomiska intres-sen. Den fria debatten som fördes utan inblandning från staten var i samspel med liberalismen som hade fri tanke som grundprincip. Borgerligheten ansåg att detta var ett universellt ideal, som skulle gälla alla människor, alla skulle få ta del av offentligheten. I realiteten var det bara några som kunde delta i denna offentlighet, som självständig individ räknades man bara om man hade egen-dom eller utbildning. Detta stängde den offentliga sfären för den största delen av folket.33
Men från mitten av 1800-talet skedde en strukturell förvandling i de väst-liga industrisamhällena som fick konsekvenser för den borgerväst-liga offentlighe-ten. Den här strukturförändringen, menar Habermas, har pågått fram till vår tid. Den fria debatten var inte längre möjlig då privata intresseorganisationer bör-jade få offentlig makt. Staten å sin sida trängde sig in i den privata sfären, det civila samhället förlorade sin självständighet i förhållande till staten.34
Pengain-tressen började tränga sig in i den offentliga sfären, som från att ha varit ett område för kritiska diskussioner blev en arena för reklam. Ett kulturellt och politiskt resonerande publikum hade övergått till att bli ett konsumerande pub-likum, enligt Habermas.35 I övergången från liberalismen till den moderna
30
Habermas, 1984, s. 30 ff.
31
Dahlkvist, Mats, 1984, ”Jürgen Habermas’ teori om ”privat” och ’offentligt’”, s. xi f.
32
Vestheim, 1997, s. 91 ff.
33
Habermas, 1984, s. 113 ff. samt Vestheim, 1996, 73 f.
34
Vestheim, 1996, s.75 f.
35
färdsstaten började intresseorganisationerna för underprivilegierade människor använda den offentliga sfären till att kräva sociala rättigheter och skydd från staten. Detta förändrade den offentliga sfären och förde in politiken. Habermas är negativ till detta nya kommersiella och manipulativa offentliga samhälle, där inte längre kommunikationens innehåll, utan effekten av den är det viktiga. Publiciteten, enligt Habermas, hade sedan 1850 gått över från att ha haft en kritisk funktion till att bli en manipulationsteknik för en anonym massa.36
Habermas har senare reviderat sin negativa inställning till vår tid. Han me-nar att offentligheten som mötesplats för en tvångsfri debatt har en övervak-nings- och kontrollfunktion som kan vara med i att säkra yttrandefriheter i de-mokratiska rättsstater. Det offentliga är alltså inte bara ett offer för strategiska handlingar och egenintressen utan också kommunikativt förnuft och vilja till diskussion. Men för att detta ska ske måste det finnas en bakgrundstanke: de demokratiska principerna. En idealmodell för offentligheten, enligt Habermas, är ett socialt rum som alla folkgrupper har tillgång till och som stimulerar fri debatt mellan likvärdiga deltagare.37
Enligt Vestheim har Habermas fått kritik för att ha idealiserat 1700-talets borgerliga offentlighet. Idealtypen av offentlighet som tas upp i Borgerlig
of-fentlighet var i realiteten exklusiv och elitistisk. Han har också kritiserats för
sin negativa inställning till de folkliga massrörelserna från slutet av 1800-talet. Dessa folkliga former av offentlighet har utvecklats genom till exempel fackfö-reningar och frivilligorganisationer som har ansett solidariteten och gruppen, inte det individuella som den sammanhållande länken och har haft stor bety-delse för många människor. I vårt pluralistiska moderna samhälle finns det, en-ligt Vestheim, anledning att tala om flera olika offentliga sfärer som har vuxit upp de senaste hundra åren, som konkurrerar och har ett komplext förhållande till varandra.38
Den här kritiken har Habermas tagit fasta på. Han har en mer nyanserad syn på offentlighet idag än när han skrev Borgerlig offentlighet. Han använder ordet hegemoni då han skriver:
The exclusion of the culturally and politically mobilized lower strata entails a pluraliza-tion of the public sphere in the very process of its emergence. Next to, and interlocked with, the hegemonic public sphere, a plebeian one assumes shape.39
36 Vestheim, 1984, s. 75 f. 37 Vestheim, 1997, s. 77 ff. 38 Vestheim, 1997, s. 81. 39
Vestheim själv beskriver bibliotek som samhällsinstitutioner som förmedlar information, kunskap och kultur. Ett sammanfattande uttryck kan vara upp-lysningsinstitutioner.
Det nordiska uttrycket folkbildning visar enligt Vestheim på en demokra-tisk aspekt av fenomenet upplysning både när det gäller innehåll och form; folkbildning handlar inte bara om att förmedla kunskap till folket genom popu-larisering, utan också om att skapa respekt för folkets historia, kultur och språk.
Utvecklingen av biblioteksfältet i de västliga industriländerna är nära knu-tet till framväxten av samhällsfunktionen offentlighet. Visserligen går biblio-tekshistorien tillbaka längre än så, men Vestheim tar avstamp i perioden från slutet av 1700-talet, med folkbibliotek i blickpunkten. Upplysningsrörelserna, framväxandet av demokrati och den ökande kunskapstörsten i det nya industri-samhället gjorde att biblioteken blev politiskt mer viktiga än någonsin, och genom offentlighetsprincipen blev biblioteken öppna för fler borgare än tidiga-re. De offentliga institutionerna under den här tiden speglade ju bara borgarnas intressen, men som sagt fick de konkurrens ungefär från mitten av 1800-talet, vilket betydde att institutionerna kom att spegla en mångfald av intressen. Från mitten av 1800-talet är det alltså mer lämpligt att tala om offentligheter istället för om en borgerlig offentlighet. Enligt Vestheim talade Habermas om att det skapades alternativa offentligheter, deloffentligheter, inom en större offentlig-het, som till slut skapade en politisk och intellektuell strid mellan de olika sam-hällsintressen de hade i förhållande till staten.
I Sverige började arbetarrörelsen intressera sig för bibliotek under senare delen av 1800-talet. Arbetarbibliotek växte fram i de stora städerna och om-kring 1900 var arbetarbiblioteket det största folkbiblioteket i landet. Arbetar-biblioteken ville ta upp kampen med de bibliotek som var skapade inom den borgerliga offentligheten. 40 Arbetarrörelsen och nykterhetslogerna bildade
un-der den senare delen av 1800-talet små bibliotek i stort sett alla socknar. Dessa bibliotek lades så småningom ned eller kommunaliserats till folkbibliotek.41
Arbetarrörelsen i både Norge och Sverige har utvecklat sig i samma riktning, mot en reformpolitik där kulturpolitiken har varit integrerad i den allmänna välfärdspolitiken.
40
Vestheim, 1997, s. 82 ff.
41
Eklund, Bengt & Gulyas, Miklos, 1997, Johan Neumans kultur och fritid: Kommunal kultur- och
Eftersom uppdelningen av publikumgrupper idag inte bara följer socioeko-nomiska kriterier står biblioteken för ett mer sammansatt publikum än tidigare. Folkbibliotekets offentlighetsfunktioner har ändrat sitt omfång. Det ska infor-mera, upplysa och underhålla. Elementet underhållning har kommit starkare fram än tidigare. Underhållning fanns visserligen med i Habermas klassiska of-fentlighet, men dess grund var främst information och upplysning. Inte bara underhållning skiljer biblioteket från tidigare, utan också rätten till att bara vara i det offentliga rummet som biblioteket är. Folkbiblioteket får enligt Vestheim en flersidig offentlighetsfunktion vilken innebär att det både ska vär-na om rätten till upplysning och information och samtidigt inkludera de nya offentliga uppgifterna/tjänsterna, som rätten att uppehålla sig fritt och utan villkor i ett offentligt rum, i ett allt mer kommersialiserat samhälle. 42
Bibliotek som ett socialt fält
Medan Habermas’ offentlighetsteorier ger oss en större bild leder Bourdieus begrepp sociala fält till analys av det som Vestheim kallar deloffentligheter, det vill säga avgränsade fält för samhällsaktiviteter som har utvecklat särskilda tra-ditioner som dels kan vara knutna till statlig politik men också starka profes-sionsintressen. Bibliotekssektorn är ett exempel på en sådan deloffentlighet inom kultursektorn.
Biblioteksfältet domineras av representanterna för professionen, bibliote-karierna. De möter publiken, men de sitter också ibland i ledarställningar inom biblioteksförvaltningen. Men biblioteken är också knutna till det politiska sy-stemet, både centralt och lokalt. För folkbiblioteken innebär det att politiker ibland är inne på fältet och det är de partier som styr som har fullmakt att fast-lägga huvudlinjerna i bibliotekspolitiken. Biblioteken är alltså en egen värld till viss del, men måste stå i relation till andra världar, det vill säga andra delar av offentligheten. Biblioteksfunktionen styrs alltså både ”inifrån” och ”utifrån” och i detta ligger det ett visst spänningsförhållande.
Professionsideologin på biblioteksfältet har tagit till sig upplysningsidéer-na som under lång tid har utvecklats i den offentliga sfären, och det är dessa ideal som legitimerar verksamheten i samhället. Men även inom biblioteksfäl-tet kan särintressen hos professionsutövarna starkt ha påverkat det som ur ett offentlighetsperspektiv skulle vara allmänna samhällsintressen. Det behöver, enligt Vestheim, inte ligga något problem i detta, men att det ur ett demokrati-perspektiv kan vara problematiskt. Han menar att det inom olika
42
fält i ett samhälle kan bildas ideologiska ”ortodoxier” som kan stå i strid med politiska intressen. Oftast blir detta synligt i konfliktsituationer, och Vestheim menar att professionsutövarna i dessa situationer tar brukarna som argument för att legitimera sina intressen: lärarna tar eleverna och bibliotekarierna tar låntagarna.43
För att ett samhällsmässigt accepterat aktivitetsområde ska kunna kallas för fält med Bourdieus mening måste det ha en viss självständighet. Ett fält defini-eras av Bourdieu som ett nätverk, eller som det inre förhållandet av objektiva samband mellan positioner. Varje positions egenskap beror på dennas plats i ett positionsstrukturerat imaginärt rum. Det finns generella lagar hos fälten, fält så olika som politikens fält och religionens fält har oföränderliga funktionslagar. En av dessa lagar är till exempel att man inom ett fält definierar vilka vinster kampen står om och vilka specifika intressen som finns, som inte kan reduceras till de specifika vinster och intressen som man kämpar för inom andra fält (man kan inte locka en bibliotekarie till att jobba över med de vinster museitjänste-männen eftersträvar).44
För att ett fält ska fungera krävs att där finns insatser, och människor som är redo att spela spelet, begåvade med det habitus som förutsätter att de känner till och erkänner spelets och insatsernas inneboende lagar, etc.45
Alla människor som är engagerade i ett fält har några fundamentala intressen gemensamt; allt som är knutet till fältets själva existens. Detta gemensamma skapar fältets existens, alla de förutsättningar som man underförstått accepterar utan att vara medveten om det. Man intresserar sig och kämpar för något som är viktigt och något som står på spel. Människorna inom fältet har en tro på att det de kämpar för har ett värde som är värt att arbeta för.46
Den här odiskutabla tron på det man håller på med kallar Bourdieu för fäl-tets doxa, det som blir taget för givet och som är grunden för hela verksamhe-ten. Doxa skapar solidaritet innanför fältet och försvar mot det som hotar fältet utifrån.47
Vestheims exempel på doxa inom biblioteksfältet är till exempel den grundläggande uppfattningen om att bibliotek är nödvändiga institutioner för
43
Vestheim, 1997, s. 98 f.
44
Bourdieu, Pierre, 1991, Kultur och kritik, s. 127 f.
45
Bourdieu, 1991, s. 129. Habitus, ett system av tankemönster och tolkningsprinciper som man har ut-vecklat i de sociala, kulturella strukturer man har växt upp i, se Bourdieu, 1991, s 127 ff.
46
Bourdieu, 1991, s. 129 f.
47
folkbildningen och demokratin. Ett annat exempel på en doxisk princip är att läsning och upplysning har ett egenvärde och är bra för människan.48
Politiker som bara sporadiskt uppehåller sig på fältet och ska representera samhällsintressen och ha ett förhållande till flera sociala fält kanske inte ser biblioteket som den stora Saken som biblioteksfolket gärna gör, enligt Vesthe-im. Det, och andra faktorer, som till exempel den jargong som man har inom fältet, kan bidra till kommunikationsproblem mellan dem som är inne på fältet och de som är utanför. Men också inom fältet kan det stå strider, om vem eller vilka grupper som ska dominera fältet, om vilka premisser och regler som ska gälla i spelet som hela tiden pågår. Innanför ramarna av doxan kämpar man om vilka sätt som är rätt att försvara doxan på. På den ena sidan står de ortodoxa, de som vill bevara det gamla. På andra sidan har vi de heterodoxa, ”dei sinte unge kvinnerne och mennene” som Vestheim kallar dem, som vill förändra fältet och ändra spelreglerna. Dessa strider kan skapa utveckling inom fältet.49
Offentlighet, socialt fält och folkbiblioteken
Hur sätter vi då dessa två teorier i sammanhang med varandra?
Offentlighet är, enligt Vestheim, en abstrakt demokratiprincip som är knu-tet till överordnade samhällssammanhang. Kärnan i offentligheten är ”det som är öppet” och ”det som är tillgängligt” för alla medborgare i samhället.
Det sociala fältet ger en mer konkret avgränsning med Bourdieus kriterier för vad ett fält består av, som doxa och positioner. Samhällsmedborgare har inte automatisk rätt att komma in på ett socialt fält på samma sätt som de har en grundläggande demokratisk rätt att ta del av offentligheten. Sociala fält blir alltså ett område för särintressen, de är mer stängda och avgränsade än offent-ligheten. Men samtidigt är det som pågår på vissa sociala fält ett stort offentligt projekt, som folkbiblioteken. Aktiviteten på folkbiblioteken är med om att kon-kretisera den offentliga idén. Vestheim beskriver det som att de sociala fälten är mikrokosmos, det vill säga avgränsade intresseområden som är delar av den offentliga sfären i ett modernt samhälle. Folkbiblioteksverksamheten är en egen värld, med sina egna kamper om hegemoni och spelregler. Men folkbibli-oteksfrågan bygger ändå på tankar som är av offentlig och politisk karaktär, som upplysning, kunskap och demokrati.50
Jag delar Vestheims övertygelse om att begreppen offentlighet och socialt fält därför är relevanta när man ska analysera det kulturpolitiska område som folkbiblioteket är en del av. Folkbiblioteken har viktiga offentlighetsfunktioner precis som många andra institutioner i samhället, men är samtidigt en profes-sionsinstitution med särintressen.
Fem kulturpolitiska mål
De nordiska länderna har enligt den danske kultursociologen Peter Duelund ef-tersträvat fem mål med sin kulturpolitik sedan 1960-talet. Dessa mål beskrivs i boken The Nordic Cultural Model, resultatet av det nordiska forskningsprojek-tet ”Nordic cultural policy in transition”. Forskningsprojekforskningsprojek-tet innefattar be-skrivningar, analyser och utvärderingar av den offentliga kulturpolitiken i Nor-den.
Man ville analysera den nordiska modellen - efter andra världskriget har välfärdsstatens policy varit att stödja kultur och styra de ekonomiska medlen för att säkerställa konstnärlig frihet och kulturell demokrati – för att se hur man lämpligast kan tackla de framtida problem som kulturpolitiken möter. Dessa utmaningar kan vara ökad privatisering som är mer och mer accepterad av sta-ten, den ökade kommersialiseringen av kulturen och en allt mer framträdande globalisering.51
De nordiska länderna har länge följt samma väg, även om målen jag här beskriver och sammanfattar har varit mer eller mindre framträdande i vissa länder.
Upplysning.52 Kulturen ska bidra till att medborgarna blir upplysta, att de
kan ta ansvar för sig själva och andra och hjälpa till att bygga upp en fungeran-de fungeran-demokratisk välfärdsstat. Konsten och kulturen ska hjälpa till med utveck-lingen av social och materiell välfärd och vara ett sekulärt alternativ till religi-onen.
Frihet.53 Kulturen ska stödjas på kulturens egna villkor. Ingen påverkan ska
ske från politiska organ eller andra organisationer. Kulturen ska vara fri från politiskt och ekonomiskt tryck och ha största möjliga självständighet. Kulturen ska stödjas utifrån dess egna villkor.
51
Duelund Peter, 2003, ”Preface”, s. 7 ff.
52
The Enlightenment perspective.
53
Jämlikhet.54 Alla medborgare ska ha samma tillgång till kultur. Detta mål
ska skapa en jämlikhetssträvan där staten har ett ansvar att sprida kulturen i landet. Det är inte bara geografiskt som medborgarna ska ha samma möjlighe-ter vad det gäller att ta del av kultur, det poängmöjlighe-teras även att man oavsett social bakgrund och ekonomiska möjligheter ska ha lika rättigheter till kulturen.
Välfärd.55 Kulturen är inte en isolerad del av politiken utan en integrerad
del av den. Förändras den sociala politiken, förändras också ofta kulturpoliti-ken.
Nationalitet.56 Staten är ansvarig för nationens kulturarv.
Nationalroman-tiska tendenser kan finnas inom politiken.57
Dessa mål tycker jag är relevanta och kan användas som en intressant ut-gångspunkt när jag jämför de olika partiernas politik.
Har all politik en ideologisk grund?
Upprätthåller kommunalpolitikerna en ”chimär av endräkt”? David Karlsson strävar med sin doktorsavhandling efter att visa att myten om att lokal politik är mindre ideologisk än annan politik inte stämmer. Sveriges kommuner har under 1900-talet utvecklats från direktdemokratiska kommunstämmor till en mer parlamentarisk modell. Partiernas roller har stärkts och skillnaden mellan dem accentuerats. Trots detta lever enligt David Karlsson en myt kvar om den oideologiske kommunpolitikern. 58
Pre-moderna föreställningar om de lokala politikerna som allvisa förtroendemän, som ge-nom att slå sina kloka huvuden ihop nog kan lägga både partiprogram och särintressen åt sidan och i konsensus sköta kommunernas affärer till bygdens bästa, är på sina håll syn-nerligen seglivade.59
Enligt honom har all politik en ideologisk grund, och att anta motsatsen är di-rekt farligt för demokratin. Att väljarna förstår detta och får insikt om de för-troendevaldas ideologiska hållningar är viktigt. David Karlsson har med sin avhandling visat att de kommunala kulturpolitikerna inte alls är så ense som
54
The egalitarian element.
55
The social welfare aim.
56
The national aim.
57
Duelund, Peter, 2003, ”Summary”, s. 488 ff.
58
Karlsson, David, 2003, En chimär av endräkt: Ideologiska dimensioner i kommunal kulturpolitik, s. 3 ff.
59
även de själva tror att de är. Genom att i enkätform ha frågat kommunpolitiker om allt ifrån deras kön, samhällsklass och partitillhörighet, till vad de tycker om avgiftsfria lån har han kommit fram till att ett höger och vänsterperspektiv spelar roll var man står i kommunala kulturpolitiska frågor.60 Karlsson frågade
kulturpolitikerna var de ansåg att deras parti låg på höger- och vänsterlinjen.
Modell 1. Om kommunalpolitikerna får bestämma var deras partier ligger.
Karlsson, David, 2003, En chimär av endräkt s. 157.
Karlsson ger oss också en definition på vänster och höger (detta ska alltså vara vänsters och högers ytterligheter).
Vänster stöder jämlikhetstanken, alla medborgare ska betraktas som
lik-värdiga politikens etik. Därför har människor ett ansvar för varandras välfärd, politikens uppgift är att omfördela resurserna i samhället så att alla medborgare i största möjliga utsträckning själva får ansvaret för att uppfylla sina livsmål. Detta ska ske genom en aktiv offentlig sektor.
Höger står för en hållning där medborgare är ansvariga för sin egen
väl-färd. Politikens uppgift är att respektera plikter och rättigheter, inte att omför-dela samhällets resurser. Offentliga sektorn bör vara passiv och ha liten om-fattning.61
Karlssons slutsatser anser jag vara användbara för mig då den liknar min på det sättet att han har undersökt kommunala kulturpolitiker. Hans slutsats att all politik, även den kommunala, är ideologisk, är något jag också utgår från.
60
Karlsson, 2003, s. 269 ff.
61
Disposition
Jag inleder undersökningskapitlet med en genomgång av de olika partiernas ställningstaganden till kulturpolitik, hämtat från de partiprogram som var aktu-ella 1992–94.
Sedan följer min genomgång av kommunerna. Jag berättar först lite kort om varje kommun och efter det följer resultatet av mitt arbete med materialet från respektive nämnder.
Efter detta kommer en sammanfattning av resultatet från alla kommuner. Sammanfattningen illustreras av en tabell.
Sedan följer min avslutande diskussion av resultatet där jag återkopplar till teoretisk bakgrund och tidigare forskning.
Undersökning
Partiernas ideologi och ställningstagande till kulturpolitik
Här går jag kortfattat ideologierna hos de partier som var aktuella i politiken i de utvalda kommunerna åren 1992-94, och deras syn på kulturpolitik och folk-bibliotek.Moderata Samlingspartiet
Moderata Samlingspartiet ville, enligt sitt partiprogram från 1991, forma sam-hället så att den enskilde medborgarens tillvaro skulle präglas av oberoende, frihet och trygghet. Den moderata politiken var förankrad i konservativ ideolo-gi som förenades med liberala idéer. Den sammanförde gemensamhetskänsla och ansvarsmedvetande med frihetskrav och reformsträvan. Människosynen byggde på etiken och traditionen av humanism och medmänsklighet som grun-dades på kristendomen. Varje människa har ett eget värde och är unik, enligt Moderaterna.62
Den enskilda individens kunskaper, intresse och skaparkraft är kulturlivets viktigaste tillgång. Kulturen, ansåg Moderaterna, har ett egenvärde och ska inte användas för att indoktrinera och styra. Folkbildningen spelar en stor roll för landets kulturnivå, den minskar utbildningsskillnader mellan olika medborga-re.63 Kulturlivet ska präglas av frihet, mångsidighet och kvalitet. I ett samhälle
där valfriheten värdesätts formas kulturlivet av människornas önskemål, vilket ger helt andra horisonter än när offentliga prioriteringar avgör kulturutbudets inriktning. En kommersiellt gångbar kulturyttring tillgodoser många önskemål och misstron mot den måste brytas. Den viktigaste finansieringskällan till kul-tur är vad människan betalar för att delta i kulkul-turlivet, företag och privatperso-ner skulle uppmuntras att ge stöd till kulturella verksamheter, men stat och kommun ska också stödja kulturellt nyskapande och bevara kulturskatter.
62
Moderata Samlingspartiet, 1991, Partiprogram , s. 3 ff.
63
turrådet borde, enligt Moderaterna läggas ned, för dess dominerande ställning som bidragsgivare hotade både kvaliteten och mångfalden.64
Kristdemokratiska Samhällspartiet
Kristdemokraternas ideologi hämtar, enligt partiprogrammet från 1987, sin grund i kristna värderingar och vill utifrån dessa bygga demokratin. Den krist-na människosynen som slår vakt om människans integritet och betokrist-nar behovet av gemenskap kom till politiskt uttryck i den kristdemokratiska rörelsen som betonar människans andliga dimension och vars mål är en samhällsgemenskap byggd på solidarisk fördelning av resurser. Enligt partiprogrammet skiljer sig Kristdemokraternas ideologi därför på ett avgörande sätt från materialistiska ideologier som, enligt Kristdemokraterna, ensidigt betonar materiella behov, ofta med kamp mellan samhällsgrupper som följd.65
Målsättningen skulle för kulturpolitiken vara att värna om kulturarvet, främja konstnärlig utveckling samt skapa kultur som verkade personlighetsda-nande och karaktärsskapande. Alla samhällsgrupper ska ha samma möjligheter att delta i kulturaktiviteter. Invandrarnas bidrag till kulturlivet måste tillvaratas. Kulturpolitiken ska motverka så kallad skräpkultur och andra negativa kultur-yttringar. Vägledande för inköp till bibliotek ska vara den litterära kvaliteten och strävan att ge en allsidig belysning åt olika frågor, utbudet borde utgöra ett alternativ till massmarknadskulturen. Bibliotek ska finnas i varje kommun och i olika kommundelar samt kompletteras med bokbussar.66
Ny Demokrati
Ny Demokratis grundsyn var, enligt partiprogrammet, att ett sunt förnuft, per-sonlig frihet och hänsyn till andra skulle prägla de politiska besluten. Överhets-samhället, socialism, kravmaskiner och ansiktslös byråkrati skulle inte accepte-ras av moderna människor. Den personliga friheten borde bli större och hänsyn till andra var en nödvändighet om vi skulle förbättra livskvaliten.67
Ny Demokrati tog inte upp kulturpolitiken i sitt partiprogram, än mindre folkbiblioteken.
64
Moderata Samlingspartiet, 1991, 56 f.
65
Kristdemokratiska Samhällspartiet, 1987, Partiprogram, s. 9 f.
66
Kristdemokratiska Samhällspartiet, 1987, s. 43 ff.
67
Folkpartiet
Liberalismens utgångspunkt är den enskilda människan och målet är hennes frihet. Den liberala individualismen bygger på en jämlikhetstanke; liberalismen betraktar alla individer som jämlikar – men inte som lika varandra. Enligt Folk-partiet avvisar liberalismen gruppegoism som maskerats till solidaritet, ett kol-lektiv kan aldrig ha en egen moral som var skild från sina medlemmars. Solida-ritet är bara möjlig om den bygger på respekt för individens rättigheter. Vi har, enligt Folkpartiet, alla rätt till frihet, självständighet och integritet, samtidigt har vi ett gemensamt ansvar för att denna rättighet ska omfatta alla.68
Ett oberoende och rikt kulturliv är en förutsättning för ett öppet samhälle, Folkpartiets kulturpolitik stöder en kulturell mångfald och utveckling, samti-digt som kulturarvet borde hållas levande.69 Konstnärligt och kulturellt arbete
var en viktig förutsättning för ett demokratiskt samhälle. Bibliotekens roll som kultur- och informationscentrum är viktig. Resurser borde finnas till dem som aldrig nåddes av kulturverksamheter av olika skäl, som till exempel ”boken kommer”.70
Centern
Centerns människosyn har enligt 1990-års partiprogram sin grund i den kristna livsåskådningen och i humanismens krav på respekt för de enskilda människor-nas fri- och rättigheter. Samhället borde, enligt Centern, utformas utifrån hu-manismens idéer och från naturens förutsättningar, ekologin. Detta kallades av Centern för eko-humanism och innebar en helhetssyn på människan och mil-jön. Centern ville arbeta för decentralisering av makt, resurser och boende.71
Alla ska ha möjligheter att delta i ett rikt och varierat kulturliv. Kulturlivet ska vara fritt och beroende och en stark kommersialisering gör kulturlivet ytligt och är ett hot mot mångfald och kulturell särart. Bostadsort och ekonomi får inte vara avgörande för möjligheterna till kulturella aktiviteter. Därför behövs ett växelspel mellan centrala, regionala och lokala kulturinsatser. Den kulturel-la mångfald som invandrarna bidrog med berikade kulturlivet.72
68
Folkpartiet liberalerna, 1990a, Liberal förnyelse av Sverige, s. 2.
69
Folkpartiet liberalerna, 1990a, s. 9.
70
Folkpartiet liberalerna, 1990a, Rikskommunalt handlingsprogram, s. 27.
71
Centerpartiet, 1990, Partiprogram, s. 3 ff.
72
Miljöpartiet de Gröna
Enligt Miljöpartiet måste dagens kurs läggas om för att nå de gröna målen, och detta kommer inte att ske utan konflikter. Mäktiga grupper riskerar att förlora sin maktställning genom den gröna politiken som befrämjar mångfald, decent-ralisering och småskalig ägandestruktur. Miljöpartiet strävar efter ett samhälle som lever i balans med naturen och i solidaritet med kommande generationer, ett samhälle som är solidariskt med fattiga och förtryckta i världen och med utsatta grupper inom Sverige. I ett mänskligt och mångsidigt samhälle är det viktigare att leva och vara än att äga. Miljöpartiet ville se ett samhälle där alla hade samma rätt och samma värde, där alla hade en ekonomisk och social grundtrygghet och där ekonomiskt, politiskt och socialt förtryck var bannlyst.73
Vi har en hög materiell standard, men våra kulturella och konstnärliga be-hov är undernärda, detta ville Miljöpartiet ta itu med. Förståelsen av den egna kulturen är en förutsättning för att människor ska kunna gå nya kulturer till mötes. Mötet mellan människor från olika kulturer ska bejakas, detta ger upp-hov till ett samhälle med kulturell mångfald. Miljöpartiet ville öka de offentli-ga anslagen till kulturen, framför allt på lokal och regional nivå. Bibliotekens kvalitet borde garanteras i lag, och datorisering av biblioteken får inte innebära nedskärningar av bokanslag eller medföra personalminskningar.74
Socialdemokraterna
Socialdemokraterna vill, enligt sitt partiprogram från 1990, låta demokratins ideal sätta sin prägel på samhällsordningen och omdana samhället så att be-stämmanderätten över produktionen och att dess fördelning läggs i hela folkets händer. En på klasser uppbyggd samhällsordning borde lämna plats för en ge-menskap på frihetens och likställighetens grund samverkande människor. Den demokratiska socialismen var för Socialdemokraterna ett uttryck för viljan att förverkliga idéerna om frihet, jämlikhet och solidaritet.75
Socialdemokraternas kulturpolitik syftar till att berika och frigöra. Alla ska ha möjlighet att delta i olika former av kulturyttringar. Kulturell kvalitet och mångfald är viktiga samhälleliga värden, enligt Socialdemokraterna och kultur-politiken var ett led i arbetet att fördjupa demokratin. Kulturkultur-politiken hade en regional dimension, och de nätverk och institutioner som finns Sverige runt skulle stimuleras. Fördummande och ensidig kultur ska inte förbjudas utan var
73
Miljöpartiet, 1988, ”Gröna luntan – finansplanen” s. 6 f.
74
Miljöpartiet, 1988, ”20 punkter om kultur”, passim.
75
en del av yttrandefriheten. Vissa grupper har i samhället svårare att ta del av kulturella aktiviteter, ett mål för kulturpolitiken är därför att arbeta för kulturell jämlikhet. I det allt mer internationaliserade samhället är det också viktigt att arbeta för små nationer att värna om det egna språket och kulturen, men också att se till mångfalden i samhället och värna om invandrarnas kultur som inne-bar en rikedom för det svenska samhället.76
Vänsterpartiet
Vänsterpartiet har sina rötter i den socialistiska arbetarrörelsen som utvecklats på grundval av marxismens teorier och bygger på organisering av arbetarklas-sen. Vänsterpartiet vill, enligt grundsatserna från 1990, från dessa utgångs-punkter verka för ett avskaffande av klassklyftorna och för grundläggande samhällsförändringar som gagnade hela folket.77
Kulturen är, enligt Vänsterpartiet, både ett mål och ett medel. Skapandet är ett grundläggande mänskligt behov, kulturens fria växt och kraft är också en betingelse för ett gott samhälle. Kulturpolitiken ska ge oss möjligheten att öka den ömsesidiga förståelsen och respekten och ge alla rätt till kunskap om sin egen historia och hembygd. Vänsterpartiet är för ett öppet och solidariskt, mångkulturellt samhälle. I det nya massmediala samhället är mycket av det vi ser på TV likriktat och torftigt, därför är det särskilt viktigt att samhället sat-sade på utbildning och kultur. Biblioteken är nödvändiga som lokala centrum för information och kultur och nedläggningen av bibliotek måste stoppas. De nya informationsteknikerna ska vara tillgängliga för alla.78
Sammanfattning av partiprogrammen
Det skiljde sig en hel del på hur mycket partierna tog upp om kulturpolitik och folkbibliotek och hur ingående de var i sakfrågor. Ny Demokrati till exempel tog inte alls upp kulturpolitik. De som tog upp folkbibliotek var Folkpartiet, Kristdemokraterna, Miljöpartiet och Vänsterpartiet. De partierna var där över-ens om att folkbiblioteken var viktiga. Kristdemokraterna, Vänsterpartiet och Folkpartiet poängterade att folkbibliotekens verksamhet skulle nå alla. Folk-partiet och VänsterFolk-partiet menade att bibliotekens roll som informationscent-rum var viktig, Kristdemokraterna fokuserade mer på litteraturutbudet som
76
Socialdemokraterna, 2001, s. 139 f.
77
Vänsterpartiet, 1990, Socialism i vår tid, Vänsterpartiets grundsatser, s. 5.
78
man ansåg skulle byggas på litterär kvalitet och en strävan att ge en allsidig belysning åt olika frågor.
Kulturpolitiken skiljde sig lite mer åt än folkbiblioteksfrågan. Alla verkade vara någorlunda överens om att kulturen var viktig och att alla hade rätt till den. Åsikterna gick däremot lite isär vad gällde så kallad kommersiell kultur. Moderaterna menade att misstron mot den måste stoppas medan Kristdemokra-terna menade att kulturpolitiken skulle motverka skräpkultur. Här höll Väns-terpartiet med Kristdemokraterna till viss del och menade att samhället satsar på kultur för att mycket av det man ser på TV är likriktat och torftigt. Social-demokraterna menade att fördummande kultur inte bör förbjudas utan var en del av yttrandefriheten.
Också hur kulturen skulle finansieras väckte lite olika åsikter. Moderaterna menade att det som privatpersoner och företag kunde betala var den viktigaste finansieringen av kultur medan Miljöpartiet ville öka de offentliga anslagen till kulturen.
De sex kommunerna
Södertälje
Kommunen och dess organisation
Södertälje var en förhållandevis stor kommun med runt 82 000 invånare 1992– 94.79 Södertälje hade en lång socialdemokratisk tradition, 1989–91 var de enda
åren då Södertälje haft borgerlig majoritet i modern tid.80 Under perioden
1992–94 hade Socialdemokraterna majoritet i kommunfullmäktige tillsammans med Vänsterpartiet och Miljöpartiet med 34 mandat. Oppositionen bestod av Moderaterna, Folkpartiet, Centern, Kristdemokraterna samt Ny Demokrati som tillsammans hade 31 mandat.81 Bildningsnämnden, som under den här perioden
hade hand om biblioteksfrågorna, bestod av tre socialdemokrater, en
79
1992: 81770 inv; 1993: 81489 inv; 1994: 81890 inv. Se Statistiska centralbyrån http://www.scb.se, 05-03-21
80
Mail från Ola Schön, kanslichef i Södertälje, 04-11-05.
81
terpartist, en miljöpartist, två moderater, en kristdemokrat samt en ledamot från Ny Demokrati.82
I slutet av 1980-talet slogs kulturfrågorna ihop med skolfrågorna och bild-ningsnämnden skapades. I samma veva skapade man 13 kommundelsnämnder i Södertälje. Detta var ett led i kommundelsreformen. En anledning till kom-mundelsreformen i Södertälje var att styrandet skulle bli mer demokratiskt, att Södertälje skulle styras från fler håll än uppifrån. En annan var att det skulle bli lättare att göra besparingar då man på närmare håll visste vad som behövde gö-ras. Resultatet blev alltså att från att ha haft en kulturnämnd som hade hand om alla delar av Södertälje, fick man en bildningsnämnd som hade hand om kultur- och utbildningsfrågor centralt, samt kommundelsnämnder som skulle ta hand om och fördela resurser som tilldelades dem över skola, bibliotek etcetera.83
Hur gick det för folkbiblioteksverksamheten?
Södertälje hade under 1992–94 ansträngd ekonomi och hade länge brottats med den. Kulturkostnaden per medborgare hade successivt minskat, redan i mitten av åttiotalet började besparingarna. Södertälje hade dock länge varit en av de kommuner som lade ned mest pengar per invånare på kultur, så besparingarna började inte bli riktigt kännbara förrän i början av 1990-talet. Under åren 1992–94 fortsatte kulturkostnaderna att sjunka och ytterligare besparingar krävdes.84 Kulturfrågorna låg under den här perioden under bildningsnämnden
som även hade hand om skolfrågorna i Södertälje.
Södertälje hade ett huvudbibliotek, Luna, och sju filialbibliotek, bokbuss, arbetsplatsbibliotek, ”boken kommer” till handikappade och sjuka, sjukhusbib-liotek, fängelsebibliotek och bibliotek på servicehus. Biblioteksverksamheten hade liksom resten av kultursektorn redan råkat ut för besparingar. I fasta pri-ser hade bibliotekets kostnader under 1980- och 1990-talet reducerats med 38 procent.85
Som synes var inte förutsättningarna de bästa för undersökningsperioden, eftersom betydande besparingar redan hade gjorts och kulturkostnaderna fort-satte att sjunka. Man var i bildningsnämnden ibland oense om hur besparing-arna skulle se ut inom kultursektorn.
82
Brev från Annette Feldt, kansliassistent på Södertälje kommun, 05-02-14.
83
Södertäljes kommunarkiv, bildningsnämndens arkiv, 94.12, Södertäljes kulturliv, en undersökning, s. 34-35.
84
Södertäljes kommunarkiv, bildningsnämndens arkiv, 94.12, Södertäljes kulturliv, en undersökning, s. 5-9.
85
