Examensarbete, 15 hp
Krisplanering i utpräglade besöksnäringskommuner innan och
under coronapandemin Covid-19
Förord
I och med denna kandidatuppsats är mina tre år på Turismprogrammet vid Umeå universitet till ända. Som med det mesta som är roligt i livet går det alldeles för fort. Jag vill börja med att rikta stor tacksamhet till min handledare Ulf Wiberg. Jag vill även rikta ett stort tack till lärarkåren vid institutionen för geografi för tre lärorika och givande år. Tack till tjänstemännen vid Arjeplog, Malung-Sälen och Älvdalens kommun för ert deltagande i studien.
Min familj och mina vänner, ni ska ha tack för att ni alltid stöttat mig. Ett särskilt stort tack till Elin och min lilla Lumi. Mitt livs bästa råd som även väglett mig i mina studier kommer från den store ordkonstnären Jason Diakité; ”det kommer ordna sig, det gör det alltid”.
Slutligen vill jag tacka mina klasskamrater och vänner vid universitetet under dessa tre år. Jag är en bättre människa efter att ha träffat er och jag känner en enorm saknad vid tanken på att inte få ta fler bensträckare i samhällsvetarhuset med er.
Abstract
Crisis management has come into the public’s attention since the outbreak of the corona virus Covid-19 in December 2019. The aim of this study is to describe the pre-existing conditions in three Swedish tourism-dependent municipalities with regards to their crisis preparedness. Furthermore, this thesis will explore what measures the municipalities undertake during the corona pandemic to help the tourism industry cope with the negative consequences of the crisis situation. This thesis has explored the strengths, weaknesses, opportunities and threats to Arjeplog, Malung-Sälen and Älvdalens crisis preparedness before the outbreak of the corona pandemic. With the use of municipal planning documents and qualitative interviews with key municipal officials the pre-existing conditions are presented to create a backdrop to how the pandemic and its effects on the tourism industry unfolded in the municipalities. The planning documents have been analyzed through the use of documentary content analysis. The results show that the municipalities crisis preparedness is influenced by prior
experience in crisis management and that the municipalities crisis management organizations are very much alike. The tourism industry in the municipalities is heavily affected by the corona pandemic with rising unemployment rates and local tourism businesses struggling to keep from bankruptcy. All three
municipalities have implemented similar specific crisis management strategies to ease the negative consequences of the corona pandemic on the tourism industry.
1 Inledning ... 1
1.1 Problemformulering ... 3
1.2 Syfte & Frågeställningar ... 3
2 Teori ... 4
2.1 Kriser ... 4
2.1.1 Krishantering ... 5
2.1.2 Krisorganisationen ... 6
2.2 Tidigare studier av organisationers krishantering ... 8
3 Metod ... 9
3.1 SWOT-analys ... 9
3.2 Urval och dokument ... 10
3.3 Metoddiskussion ... 11
3.3.1 Validitet och reliabilitet ... 13
3.3.2 Etiska överväganden ... 14
3.3.3 Källkritik ... 14
4 Bakgrund ... 15
4.1 Internationell samverkan vid pandemi ... 15
4.1.1 Pandemi- och krishantering i Sverige ... 15
4.2 Juridiskt ramverk ... 19
4.2.1 Lagen om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap ... 19
4.2.2 Övriga lagar och föreskrifter ... 20
4.2 Kommuner i studien ... 21 4.2.1 Arjeplogs kommun ... 21 4.2.2 Malung-Sälens kommun ... 21 4.2.3 Älvdalens kommun ... 22 5 Resultat ... 23 5.1 Arjeplogs kommun ... 23
5.1.1 Förutsättningar i krishanteringen innan Covid-19 ... 23
5.1.2 Åtgärder ... 24
5.1.3 Coronapandemins påverkan på besöksnäringen i kommunen ... 25
5.2 Malung-Sälens kommun ... 26
5.2.1 Förutsättningar i krishanteringen innan coronapandemin ... 26
5.2.2 Åtgärder ... 27
5.2.3 Coronapandemins påverkan på besöksnäringen i kommunen ... 27
5.3.2. Åtgärder ... 30
5.3.3 Coronapandemins påverkan på besöksnäringen i kommunen ... 30
6 Diskussion ... 32
6.1 Krisberedskap innan coronapandemin ... 32
6.1.1 SWOT-analys av Arjeplogs kommuns krisberedskap innan coronapandemin ... 33
6.1.2 SWOT-analys av Malung-Sälen kommuns krisberedskap innan coronapandemin 36 6.1.3 SWOT-analys av Älvdalen kommuns krisberedskap innan coronapandemin ... 39
6.2 Åtgärder ... 40
6.3 Förutsättningar för besöksnäringen i kommunerna ... 41
6.4 Slutsats ... 43
1 Inledning
FN beräknade att över 168 miljoner människor kommer att behöva hjälp och beskydd i humanitära kriser i 50 länder under 2020(UN, 2019). Globala kriser såsom pandemier, stora naturkatastrofer och finanskriser orsakar enorma
negativa konsekvenser för jordens befolkning. Dödsfall, skada på infrastruktur, ökad arbetslöshet och förstörda bostäder är några av de negativa konsekvenser som krissituationer orsakar samhället. Samhällets kostnader för att hantera konsekvenserna av kriser ökar i takt med att fler människor drabbas av kriser (Hugelius & Tapani, 2017).
Vad som utgör en kris definieras enligt regeringens proposition ”Stärkt
krisberedskap – för säkerhets skull” (Regeringen, 2008) som ”en händelse som drabbar många människor och stora delar av samhället och hotar grundläggande värden och funktioner. Kris är ett tillstånd som inte kan hanteras med normala resurser och organisation”. Begreppet kris används idag i en rad olika
sammanhang, allt från politiska kriser inom partier till bemanningskriser i sjukvården (Hugelius & Tapani, 2017).
Det är dock sällan själva händelsen som orsakar kriser. Konsekvenserna av händelsen är oftast det som utlöser krissituationen. Vilka konsekvenser som uppstår av kriser beror på vilka förutsättningar som fanns innan krisen samt hur dessa utvecklas under och efter krisen. Utfallet av krisen är beroende av hur allvarligt hotet är samt hur sårbar och exponerad organisationen som drabbas är. Om organisationen har vidtagit åtgärder redan innan krisen uppstår för att
minska sårbarheten förbättrar det utgångsläget när krisen väl uppstår. När den utlösande händelsen i krisen väl inträffat sätts organisationens beredskap på prov (Hugelius & Tapani, 2017).
efter SARS utbrottet då antalet ankomster gick upp med hela 9,4 procent året efter (UNWTO, 2020).
Den 31a december 2019 identifierades ett utbrott av ett coronavirus som skulle få namnet Covid-19 i Wuhan provinsen i Kina. Två veckor efter att de första fallen konstaterats i Kina konstateras det första sjukdomsfallet utanför landet i Thailand. En månad efter utbrottet i Kina, den 30e januari 2020, fastslog
världshälsoorganisationen WHO att det internationella utbrottet av viruset var en Public Health Emergency of International Concern. Sedan 2005 är det endast sjätte gången WHO bedömt att en smitta är allvarlig nog att utgöra ett
internationellt hot (WHO, 2020). Den 31a januari upptäcktes det första fallet på svensk mark, en person i Jönköping som bar på smittan (Folkhälsomyndigheten, 2020a). Dagen efter fattade regeringen beslut om att klassa coronaviruset som en allmänfarlig sjukdom (Socialdepartementet, 2020)
Sverige stängde gränsen mot utlandet den 19e mars och folkhälsomyndigheten avrådde ssamtidigt för resor inom landet med anledning av coronaviruset (Folkhälsomyndigheten, 2020b) vilket föranledde skidorter i den svenska fjällkedjan att stänga ned sin verksamhet för att reducera smittspridningen och trycket på sjukvården i området (DN.se, 2020). Flygbolag och researrangörer som tillhandahåller inrikesresor i Sverige har sedan coronavirusets uppkomst sett en kraftig minskning i antalet resenärer. Minskningen har resulterat i att anställda har avskedats eller permitterats samt bolag har gått omkull eller ansökt om rekonstruktion (SVD, 2020). Regeringen gick den 16e mars ut med ett
stödpaket för att stötta småföretag under coronapandemin. Omfattningen av stödpaketet uppgår till över 300 miljarder kronor om stödpaketet utnyttjas fullt ut (Regeringen, 2020). Regioner och kommuner som har en hög andel anställda inom besöksnäringen riskerar att ställas inför betydande problem i form av ökad arbetslöshet och företag som går i konkurs.
Coronavirusets spridning i landet har orsakat stora problem för myndigheterna. De åtgärder som hittills vidtagits har redan haft negativa effekter på
arbetslösheten i landet (Somnell, 2020). Bland annat förlusterna av
skatteintäkterna från arbetare och företag inom besöksnäringen riskerar att orsaka stora problem för kommuner som är beroende av besöksnäringen (Holmström & Bergström, 2020). Folkhälsomyndigheten rådde
1.1 Problemformulering
Det finns skäl att beskriva och förstå vilka förutsättningar i form av
krisberedskap som fanns innan pandemin bröt ut. Krishantering på kommunal nivå i Sverige är intressant att granska då varje kommun har det yttersta ansvaret för att förbereda sin verksamhet och allmänheten på krissituationer som ofta är svåra att förutsäga hur de tar form. I synnerhet är det intressant att granska hur krishanteringsprocessen ser ut i kommuner med besöksnäringsprägel då dessa är starkt beroende av att besökare fortsätter anlända till kommunen.
1.2 Syfte & Frågeställningar
Syftet med den här studien är att undersöka hur kommunerna Arjeplog, Malung-Sälen och Älvdalen arbetat med krisberedskap innan coronapandemin bröt ut och krishantering därefter. Vidare avses att undersöka hur förutsättningarna för besöksnäringen i kommunerna har påverkats av coronapandemin.
De frågeställningar som kommer att besvaras är:
I. Vilka styrkor, svagheter, möjligheter och hot beaktades i
krisberedskapen innan coronapandemin i de olika kommunerna? II. Vilka åtgärder har kommunerna vidtagit under den rådande
coronapandemin?
2 Teori
2.1 Kriser
Vad som utgör en kris är föremål för en vetenskaplig debatt då begreppet kris används för att beskriva nödsituationer inom många olika områden i samhället. Hugelius & Tapani (2017) karaktäriserar en kris som en händelse som har fyra tydliga egenskaper. En kris är oväntad eller inträffar vid en oväntad tidpunkt som inte hade kunnat förutsägas i förtid. I vissa fall går det att göra vissa förberedelser inför händelsen uppstår men det går inte att veta exakt när
händelsen inträffar. Naturkatastrofer är ett tydligt exempel på detta då de uppstår med en viss regelbundenhet men inte går att tidsbestämma.
Vidare är omfattningen av händelsen oviss. Med detta menas att det initialt är svårt eller helt omöjligt att förstå omfattningen av händelsen samt vilka
konsekvenser som den kan komma att få. Informationen om händelsen kan vara bristfällig eller otydlig vilket gör det svårt att verkställa beredskapsplaner eller åtgärder. Hugelius & Tapani (2017) menar att kriser är oplanerade händelser då de sällan passar in i krisplaner. Kriser är ofta mer komplexa händelser än de händelser som kris- och beredskapsplanerna räknat med. Kriser inträffar sällan när förutsättningarna är optimala eftersom verkligheten är mer komplex än planerna, det kan exempelvis hända att den personal eller material som krävs för att åtgärda krissituationen saknas.
Kriser kan enligt Martens, Feldesz & Merten (2016) även delas in enligt tre kategorier gällande när de inträffar. Potentiella kriser är kriser som kan komma att uppstå i framtiden. Dessa kriser är obestämda, oidentifierade hot som
organisationer måste förutse och planera för vilka tänkbara effekter de kan ha. Latenta kriser är en kris som pågår men det är ännu inte möjligt att utvärdera vilka effekter krisen kommer att ha på organisationen. Akuta kriser är en pågående kris som har synliga, mätbara negativa effekter på organisationen (Martens, Feldesz & Merten, 2016).
2.1.1 Krishantering
Krishantering kan definieras på följande sätt: alla åtgärder som vidtas av en organisation för att bemöta en plötslig fara eller risk så att organisationen
därefter kan återgå till normala förhållanden. Krishanteringen kan ta anta formen av en institution eller vara en funktion. Krishantering som tar formen av en institution innebär att det finns en organisation eller samordnad arbetsgrupp som arbetar inom huvudorganisationen med krishanteringen genom att utveckla strategier och arbetssätt. När krishantering benämns som en funktion så menas själva handlingen av att implementera de krisplaner eller strategier som sätts in vid en kris (Martens, Feldesz & Merten, 2016).
James, Wooten & Duschek (2011) anser att kriser har tre karaktäristiska drag som skiljer kriser från andra problem eller utmaningar som en organisation kan ställas inför. Dessa är; osäkerhet, höga insatser och upplevd brådska. Kriser uppstår ofta hastigt vilket skapar en ökad osäkerhet i organisationen inför valet av åtgärder. Organisationer som hamnar i krissituationer riskerar att förlora sin verksamhet om inte rätt åtgärder vidtas i rätt tid. Kriser är även unika i hur oregelbundet de inträffar, hur stort genomslag de har samt inverkan på
intressenterna i organisationen. Vid krissituationer har organisationer inte tid att förbereda sig, räkna ut vilka delar av organisationen som drabbas hårdast samt vilka åtgärder som ska vidtas omedelbart.
Selbst (i Faulkner, 2002) menar att kriser är skadliga för organisationer både kortsiktigt och långsiktigt. James, Wooten & Duschek (2011) menar att om organisationen dessutom missköter krishanteringen riskerar krisen att förstöra alla chanser för organisationen att återhämta sig då alla resurser är förbrukade i försök att rädda situationen.
Den temporala aspekten av krishantering innebär att beroende på när
krishanteringen sker kan den vara aktiv eller reaktiv. Aktiv krishantering syftar till att förebygga och förutse kommande händelser, kriser och katastrofer genom att upprätta förebyggande åtgärder samt handlingsplaner som blir gällande i händelse av kris. Aktiv krishantering har bättre effekt på kriser som uppstår gradvis än plötsliga, oförutsedda kriser då dessa är svårare att förutse. (Ritchie, 2004) Glaesser (2005) anser att aktiv krishantering och dess åtgärder kan delas in i förebyggande och undvikande krisåtgärder. Förebyggande krisåtgärder minimerar effekterna av den tilltänka krisen medan undvikande krisåtgärder syftar till att helt undvika att krissituationen ger upphov till negativa
konsekvenser.
negativa effekter av krisen. Att helt hindra en kris från att uppstå är dock oftast omöjligt. Enligt Ritchie (2004) är ett processdrivet arbetssätt ett effektivt sätt att arbeta med aktiv krishantering. Arbetssättet syftar till att organisationen hela tiden går igenom en process där tänkbara kriser och dess effekter på
organisationen värderas. Utifrån detta genomförs sårbarhetsanalyser och konsekvensbedömningar som förbereder organisationen på hur arbetet i de tänkbara krissituationerna skulle se ut.
Reaktiv krishantering syftar till att hantera negativa effekter som en krissituation redan orsakat. Det finns två olika former av reaktiv krishantering, offensiv eller defensiv. Fördelen med att implementera en offensiv krishantering är att
åtgärderna har goda förutsättningar att minska de negativa effekterna av eller helt eliminera konsekvenserna av det som orsakat krisen. En potentiell fallgrop med offensiv krishantering är att förberedelserna måste vara inriktade mot rätt mål och sättas in tidigt i krisen, ofta under förhållanden med begränsad
information. Defensiv krishantering är att föredra i situationer där det bedöms att tidiga förebyggande åtgärder kan förvärra krissituationen genom att exempelvis sprida oro eller orsaka brist på förtroende för krishanteringsorganisationen (Glaesser, 2005).
2.1.2 Krisorganisationen
I krissituationer skapas tillfälliga krisorganisationer för att hantera en specifik händelse eller situation. Krisorganisationen skapas när det bedöms att den vanliga organisationen och dess struktur inte bedöms klara av att hantera situationen. Syftet med att övergå från vanlig linjeorganisation till
krisorganisation är att kunna hantera de konsekvenser som följer av en händelse snabbare, effektivare och mer samordnat. Krisorganisationen är en tillfällig lösning som syftar till att hantera situationen under en begränsad tid. I krisorganisationen används tydligare arbetssätt för att uppnå en rakare
kommunikation och tydligare beslutsprocess. För att uppnå så effektivitet bör krisorganisationer vara så enkla och tydliga som möjligt (Hugelius & Tapani, 2017).
Effektiv ledning och samverkan i krisorganisationer kan uppnås genom att den strategiska och den operativa beslutsnivån särskiljs på ett tydligt vis. Särskilt viktigt är det att förtydliga och särskilja arbetsuppgifterna hos den strategiska nivån då riskerna att fastna vid kortsiktiga problem försvårar det långsiktiga strategiska arbetet (Hugelius & Tapani, 2017). Den operativa nivån i
ledningsnivån i uppgift att följa upp arbetsgången samt samla information om åtgärder och planer är framgångsrika eller behöver korrigeras (Gustafsson & Wideberg, 2017).
Beslutsvägarna i krisgruppen kan förändras trots att gruppen är sammansatt av personer från samma organisation. I kriser är det dessutom ofta störningar i kommunikationen eller brist på information vilket innebär att krisorganisationen ofta fattar beslut utan att veta fullt ut hur situationen ser ut. I krisgruppen ställs därför höga krav på medlemmarna att följa beslut och arbeta gemensamt trots osäkerheten som ofta råder, särskilt tidigt, i krissituationer. Det råder ofta tid- och resursbrist i krissituationer. Resurserna är ofta inte tillgängliga tillräckligt snabbt eller otillräckliga (Hugelius & Tapani, 2017).
Ett sätt att effektivisera en krisorganisation är att gå i stabsläge. Alla som ingår i krisorganisationen när den övergår till stabsläge bör ha kunskaper i hur
stabsmetodik fungerar. Stabsmetodik är ett arbetssätt som går att applicera på en organisation som arbetar med att hantera en situation. Metoden är utformad på ett sådant vis att storleken på krisorganisationen är oviktig,
organisationsstrukturen och arbetsrollerna ser likadana ut oavsett hur stor omfattningen av krissituationen är (Hugelius & Tapani, 2017).
Staben delas in i olika funktioner och dessa funktioner kan fyllas av enskilda personer eller hela arbetsgrupper beroende på krisorganisations storlek. Stabschefens uppgift är att leda, följa upp och planera stabens arbete.
Stabschefens uppgift är att se till att staben har alla förutsättningar som krävs för att genomföra sitt arbete. Informationsfunktionen hanterar informationen både internt och externt genom att sammanställa underlag, övervaka och se till att de som behöver får ta del av informationen. I mindre organisationer kan denna funktion delas med mediafunktionen som sköter all kontakt med media, ordnar pressmeddelanden och pressträffar. Analysfunktionen har ansvar över att
analysera händelseförloppet i kriser och ta fram tänkbara scenarion samt utvärdera organisationens arbete och föreslå förändringar i arbetssätt om
nödvändigt. Insatsledningen sköter kontakten mellan staben och personalen som arbetar ute i fält såsom sjuksköterskor, brandmän och personal i mindre
krisgrupper. Logistikfunktionen ansvar för all logistik i staben genom att
samordna bland annat transporter och material. Samband och IT-funktionen har ansvar för kommunikationen i staben, både den interna kommunikationen mellan stabsfunktioner och den externa kommunikationen med omvärlden. Funktionen har ansvar över tekniskt och praktiskt stöd i kommunikationsfrågor. Personalfunktionen sköter bemanning och personalfrågor som kan vara
detta är en separat funktion i staben (Hugelius & Tapani, 2017).
Rollfördelningen i en stab ökar effektiviteten i organisationen eftersom rollerna är tydligt definierade och varje funktion har avgränsade arbetsuppgifter som förhindrar dubbelarbete i staben.
2.2 Tidigare studier av organisationers krishantering
Turismindustrins beredskap inför krissituationer har länge varit ett aktuellt ämne för forskare. Krisers påverkan på turisters beteende, efterfrågan på
turismprodukter och konsekvenserna som dessa har på destinationer har undersökts av bland annat Hall (2010), Ritchie (2004, 2008), Glaesser (2005) och Faulkner (2001). Blackman et al (2011) inriktar sig specifikt på att redogöra för hur effektiv kunskapsförmedling kan hjälpa organisationer att ta sig igenom krissituationer. Blackman et al (2011) menar att fullständig information är av yttersta vikt i krissituationer för att undvika att missförstånd uppstår och att dyrbar tid och resurser slösas bort. I Dwyer et al. (2006) presenteras metoder för att förutsäga krissituationers effekter på turismen.
3 Metod
Då denna studie syftar till att beskriva förutsättningarna för krishantering inom svenska kommuner samt beskriva händelseförloppet under den rådande
coronaviruspandemin används en kvalitativ ansats. En sådan metod passar väl in på denna studie då informationen om de strategiska förutsättningarna och
händelseförloppet i kommunerna står att finna dels i planeringsdokument och lagtexter, dels hos nyckelpersoner i kommunerna. Kvalitativ metod är lämplig för att beskriva ett studieobjekt med högre detaljnivå och djup än om kvantitativ metod använts (Denscombe, 2016). Den kvalitativa metoden är lämplig för att besvara syften med denna studie då studien är inriktad på tre kommuner och deras krisberedskapsarbete.
Semistrukturerade intervjuer har genomförts via telefon med tjänstemän i
Arjeplog, Malung-Sälen och Älvdalens kommun. Gemensamt för tjänstemännen är att de har samma arbetstitel, beredskap- och säkerhetssamordnare. Inför varje intervju har tjänstemännen fått information om studiens syfte och
frågeställningar via e-post där de även fått ta del av frågorna som intervjun berör (Se Bilaga 1). För att göra det empiriska materialet enklare att hantera har
intervjuerna spelats in digitalt för att sedan transkriberas och kodas.
Transkribering är ett effektivt sätt att finkamma intervjuerna på information som sedan delas upp i olika kategorier baserat på vad informationen gäller. För att göra informationen lätt att överblicka har sedan den information i intervjuerna som berör samma kategori samlats på samma plats.
För att komplettera den information som insamlats via intervjuer innehåller denna studie även en innehållsanalys av de planeringsdokument som
kommunerna tagit fram. Denscombe (2016) menar att innehållsanalys är ett passande metodval för analys av offentliga handlingar. För att göra
informationen lättare att överblicka har samma metod med kodning även använts vid innehållsanalysen, på så vis blir de teman som återfinns i både intervjuer och dokument lättare att finna. De planeringsdokument som behandlas i denna studie är framtagna av kommunerna själva.
3.1 SWOT-analys
I en SWOT-analys innebär styrkor de interna resurser och förmågor som organisationen har för att vara framgångsrik. Svagheter är också av intern karaktär och som kan ha negativa effekter på organisationens möjligheter att uppnå sitt mål. Möjligheter är de externa faktorer som organisationen kan använda till sin fördel och Hot är faktorer och trender som kan ställa till med problem i framtiden för organisationen (Kotler et. al, 2013).
SWOT-analysen i denna studie används som ett verktyg för att redogöra för hur de kommunala förutsättningarna för att hantera en kris såg ut innan
coronapandemin. De plandokument som upprättades innan utbrottet av
coronaviruset är grunden till analysen. För att bedöma plandokumentens styrkor, svagheter, möjligheter och hot används sedan krishanteringsteori där relevanta modeller och arbetssätt jämförs med hur kommunerna arbetat. För att redogöra för hur de lokala förutsättningarna format krishanteringen i kommunerna
används det empiriska materialet som insamlats via intervjuer.
Responondenterna har svarat på frågor om vad de anser varit den egna kommunens styrkor och svagheter innan utbrottet av coronaviruset.
3.2 Urval och dokument
Denna studies omfattning avgränsas till den kommunala krishanteringen. I den kommunala krishanteringen finns det en tjänsteman per kommun som innehar rollen som beredskaps- och säkerhetssamordnare vilket underlättar inhämtandet av information via intervju.
Kommunerna som granskas har valts ut baserat på kommunernas kopplingar till besöksnäringen. Arjeplogs kommun är kraftigt förknippad med
fordonstestverksamheten, Malung-Sälens kommun innehåller några av Sveriges största skidorter och Älvdalens kommun är starkt förknippad med både vinter- och friluftsturism. Urvalet av kommuner för denna studie bestod initialt av kommuner med stora skidorter, Åre kommun kunde dock inte delta i studien på grund av att all personal var upptagna med krishanteringsarbete. I stället föll valet på Arjeplogs kommun som likt Malung-Sälen och Älvdalens kommuner är en kommun med besöksnäringsprägel vars högsäsong inträffar under
vinterhalvåret. Kommunerna valdes ut baserat på deras likheter för att skapa en rättvis bild av hur kommuner med liknande förutsättningar påverkats av
coronapandemin.
I tabell 1 visas en sammanställning över relevanta dokument för denna studie. De dokument som berör ämnet men inte inkluderats i denna studie är
Tabell 1. Kommunala dokument som analyserats i denna studie.
Kommun Huvuddokument Övriga dokument
Arjeplogs kommun Styrdokument för Krisberedskap 2019-2022
Pandemiplan, Handlingsplan för extraordinära
händelser och kriser
Malung-Sälens kommun
Styrdokument för Malung-Sälens
kommuns arbete med krisberedskap under mandatperioden 2019-2022 Krisledningsplan, Pandemiplan 2009, Pandemiplan 2020
Älvdalens kommun Styrdokument för
kommunens krisberedskap och civilt försvar (utkast, ej antaget av
kommunfullmäktige)
Pandemiplan, Risk- och Sårbarhetsanalys
3.3 Metoddiskussion
En brist med denna studie är den starkt begränsade omfattningen. Den kommunala nivån av krishanteringen är också en liten del av det stora
internationella och nationella arbetet med krishantering. Endast tre kommuner är inte tillräckligt god grund för att dra långtgående slutsatser kring hur effektiv krishanteringen varit. De ger dock några exempel på tillvägagångssätt.
Ytterligare en begränsning i denna studie är inom det begränsade tidsspann som den genomförts. Det har inte varit tänkbart att inkludera fler kommuner i studien då tiden inte räckt till för att genomföra fler intervjuer och granska fler
kommunala plandokument. I den här studien görs inte heller någon bedömning av hur effektiva åtgärderna varit under pandemin eftersom det kan vara
lämpligare att göra en sådan analys på ett uppsummerat sätt efter pandemin. Studien genomförs mitt under coronapandemin vilket skapar problem kring tillgängligheten av information. Det kan vara problematiskt att komma åt
istället ämnar redogöra för hur förutsättningarna såg ut innan och vilka åtgärder som vidtagits hitintills.
Yttre faktorer som kan ha påverkat händelseförloppet i kommunerna i samband med coronapandemin har inte heller inkluderats i denna studie. Det är tänkbart att andra händelser i kommunerna har påverkat arbetet med coronapandemin. Ökad arbetslöshet eller minskat antal besökare i kommunerna är exempel på effekter som kan ha orsakats av något annat än coronapandemin. I denna studie har det inte funnits utrymme för att redogöra för faktorer såsom
världsekonomins effekter på resandet i världen. Detta är en svaghet som gör att resultatet begränsas till de tre kommunerna som är föremål för studien.
Urvalet av kommuner kan anses vara godtyckligt då det finns betydligt fler av Sveriges 290 kommuner som kan anses ha en besöksnäringsprägel. Det är dock sant att samtliga tre kommuner i studien är starkt förknippade med
besöksnäringen och framför allt vinterturism. Vidare är kommunernas
geografiska läge likvärdigt då samtliga ligger längs med den norska gränsen i västra delen av landet. De har även en jämförbar befolkningsstorlek. Det har även eftersträvats en viss systematik i urvalet då kommunernas organisation först granskats utifrån om de haft en enskild beredskap- och
säkerhetssamordnare samt att de haft tillgängliga och nyligen uppdaterade plandokument.
3.3.1 Validitet och reliabilitet
De uppgifter som inhämtats för att användas i denna studie kommer primärt från officiella dokument som antagits av folkvalda politiker i kommunfullmäktige. Dokumenten kan därför anses återspegla de rådande politiska åsikterna gällande krishantering i de kommunerna är föremål för denna studie. Studiens validitet är beroende av exaktheten och detaljnivån av data vilket i denna studie är hög. I studien används kommunernas egna dokument för att bedöma hur arbetet med krishantering ser ut, det finns med andra ord litet eller inget rum för faktafel i informationen då den kommer direkt från källan.
Studien är baserad på offentliga planeringsdokument som inhämtats från kommunernas egna hemsidor eller i vissa fall direkt från tjänstemännen som arbetar fram dokumenten. Den dokumentära informationens tillgänglighet och trovärdighet gör att framtida forskare i ämnet kan använda samma metod för att uppnå samma resultat. Tolkningsprocessen av den kvalitativa informationen sker dock i en social kontext där forskaren riskerar att bli känslomässigt involverad i materialet (Denscombe, 2016).
I denna studie har information som insamlats via kvalitativa intervjuer använts för att komplettera informationen från kommunernas planhandlingar. Intervjuer ställer stora krav på reflexiviteten hos den som utför intervjun. I kvalitativa intervjuer uppstår svårigheter för forskaren att vara perfekt, allvetande och opartisk. Crang (2005) menar att forskare behandlas olika av informanter och vice versa beroende på olika attribut såsom etnicitet, ålder och kön. I
intervjuerna har respondenterna ombetts att resonera kring styrkor och svagheter i den kommunala krishanteringen. En svaghet i denna studie uppstår i samband med att respondenterna ombeds uttala sig om svagheter i den egna
organisationen. Anledningen till detta är tvådelat. Dels kan det finnas en
motvilja mot att belysa problem och svagheter hos sin egen uppdragsgivare av lojalitetsskäl. Dels kan det, som en respondent även uttryckte sig vid intervjun, finnas en säkerhetsaspekt att respondenterna vill undvika att belysa svagheterna i den kommunala krishanteringen. Information som berör beredskap och
krishantering kan vara känslig information som kan missbrukas om den hamnar i fel händer. Av den anledningen kan respondenter vara motvilliga att belysa svagheter i den egna organisationen.
informanterna haft inom sina respektive kommuner för att underlätta för efterkommande forskare att återupprepa eller fortsätta på studieområdet. 3.3.2 Etiska överväganden
I denna studie har informanterna fått möjlighet att ta del av det insamlade intervjumaterialet innan publicering med vetskap om att de när som helst kan avsäga sig sitt deltagande i studien. Informanterna har blivit garanterade anonymitet i samband med denna studie och omnämns därför endast som tjänstemän i respektive kommun.
3.3.3 Källkritik
4 Bakgrund
4.1 Internationell samverkan vid pandemi
Världshälsoorganisationen (WHO) ansvarar för att sprida information om pandemiers globala faser. Informationen från WHO påverkar de åtgärder som vidtas på nationell nivå. WHO har delat in det pandemiska förloppet i fyra faser. Den första fasen, interpandemisk fas, pågår mellan pandemier och under denna fas ligger fokus på beredskap och förebyggande arbete. När ett virus med pandemisk potential uppstår infaller fas två, aktiveringsfasen, där motåtgärder sätts in för att bromsa förloppet av smittan. Om smittan får global spridning övergår det till den pandemiska fasen där intensiva motåtgärder implementeras globalt. När riskbedömningarna visar att åtgärderna varit framgångsrika och smittan minskar inträffar övergångsfasen. Motåtgärder trappas ned och till slut återvänder läget till den interpandemiska fasen där fokus än en gång är på beredskap (Folkhälsomyndigheten, 2019).
4.1.1 Pandemi- och krishantering i Sverige
Eftersom olika delar av världen kan befinna sig i olika faser är det upp till
nationella, regionala och lokala aktörer att göra egna riskbedömningar. I Sverige är Folkhälsomyndigheten ansvarig för att bedöma i vilken fas landet befinner sig i och rapportera till det internationella hälsoreglementet (IHR). Målet i det
nationella arbetet är att minska smittspridningen och fördröja pandemins förlopp. Åtgärder vidtas för att minska andelen sjuka vid ett givet tillfälle och därigenom minska trycket på sjukvården och samhället. Detta skapar även mer tid åt förberedelser. Dessa åtgärder kan vara dels medicinska åtgärder
(vaccinationer etc.) och dels icke-medicinska åtgärder såsom social distansering (Folkhälsomyndigheten, 2019).
Krishanteringen i Sverige fungerar enligt tre huvudprinciper; Ansvarsprincipen, Likhetsprincipen och Närhetsprincipen. Ansvarsprincipen syftar till att den som i vanliga fall har ansvar för en verksamhet även har det under den rådande krissituationen. Likhetsprincipen innebär att verksamheter så långt som möjligt ska hanteras som vanligt så länge nationella riktlinjer följs. Enligt
Närhetsprincipen ska den som är närmast till där en kris inträffar också ha ansvar för att hantera krisen (Folkhälsomyndigheten, 2019).
Utrikesdepartementet, Myndigheten för Samhällsskydd och Beredskap, Folkhälsomyndigheten och Läkemedelsverket (MSB, 2020).
I den pågående hanteringen av Covid-19 på nationell nivå har
Folkhälsomyndigheten tagit en ledande roll i enlighet med Ansvarsprincipen. Folkhälsomyndighetens ansvarsområde under fredstid är ”…att främja en god och jämlik hälsa, förebygga sjukdomar och skador samt verka för ett effektivt
smittskydd och skydda befolkningen från olika former av hälsohot.” (MSB, 2020). Regeringen kan genom att lämna propositioner till riksdagen driva igenom
förändringar i lagtext eller införa nya lagar. Exempelvis överlämnade regeringen en proposition 2 april 2020 om att Covid-19 ska anges som en allmänfarlig sjukdom i smittskyddslagens bilaga 1 vilket är en lista över allmänfarliga sjukdomar (Riksdagen, 2020).
Folkhälsomyndigheten använder allmänna råd och föreskrifter som verktyg för att i större detalj genomföra de lagar och bestämmelser som riksdagen och
regeringen beslutat om. Exempelvis har Folkhälsomyndigheten publicerat föreskrifter och allmänna råd om allas ansvar att förhindra smitta av Covid-19 (Folkhälsomyndigheten, 2020c). Där betonar de bland annat personligt ansvar, riskgruppers ansvar och råd till handel samt föreningar.
Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har i uppgift att vid krissituationer både inrikes och utrikes minska konsekvenserna av samhällsstörningar (se Tabell 2). Myndigheten har även ansvar över att informera allmänheten på nationell nivå om rådande krissituation. På lokal nivå har regioner och kommuner detta ansvar enligt Ansvarsprincipen (MSB, 2019).
Myndigheter, kommuner och regionerna ska kontinuerligt ta fram risk-och sårbarhetsanalyser (RSA) vars syfte är att synliggöra och öka kunskapen kring vilka hot och risker som finns inom verksamhetens geografiska område.
Innehållet i en RSA regleras av MSB:s föreskrifter. Föreskrifterna innehåller indikatorer som verksamheterna kan använda för att skapa en uppfattning om verksamhetens krisberedskapsförmåga (Folkhälsomyndigheten, 2019).
Kommunernas ansvar under pandemier är att fungera som samverkande länk mellan regionala och lokala aktörer. En viktig uppgift som kommuner har är att öka förmågan att bedriva samhällsviktig verksamhet och hantera extraordinära händelser. En del av detta arbete är att förbättra möjligheterna för samverkan för aktörer som bedriver samhällsviktiga verksamheter i kommunen. Kommunerna har också ansvar för att informationen till samhället samordnas och att
Tabell 2. Urval av nationella aktörer och deras ansvar vid en pandemi
Urval av aktörer på nationell nivå samt deras ansvar vid pandemi
Aktörer Ansvarsområden
Regeringen och regeringskansliet
Säkerställer att det finns tillgång till vaccin och antiviraler
Beslutar om influensa ska klassificeras som allmänfarlig sjukdom
Beslutar om lagringsstrategi för antiviraler i beredskapslager
Folkhälsomyndigheten Samordnar pandemiberedskapen på nationell nivå. Ger stöd till planeringen på regional och lokal nivå, där det operativa arbetet bedrivs.
Samordnar kommunikationsinsatser för vaccination. Är internationell kontaktpunkt.
Övervakar pandemins utveckling. Samordnar smittskyddet i Sverige.
Sammankallar Nationella pandemigruppen.
Socialstyrelsen Är nationell kunskapsmyndighet för hälso- och sjukvård och socialtjänst. Samordnar landstingens och
kommunernas krisberedskap inom hälso- och sjukvård och socialtjänst inför allvarliga händelser.
Sveriges Kommuner och Landsting (SKL)
Stödjer, vid behov, regioner och kommuner vid upphandlingar av transporter av vaccin.
Stödjer regioner och kommuner vid samordningsbehov och upprättar kommunikationskanaler
Myndigheten för samhällsskydd och beredskap
Stödjer nationell samordning mellan aktörer vid pandemi.
Bevakar och bedömer konsekvenser av en pandemi för samhället och samhällsviktiga verksamheter.
Stödjer centrala myndigheters, länsstyrelsers, regioners och kommuners arbete med att identifiera
Länsstyrelser Har samordningsansvaret för den regionala krisberedskapen.
Följer upp kommunernas beredskapsförmåga.
Analyserar och sammanställer en regional lägesbild. Identifierar samhällsviktiga verksamheter inom sitt geografiska ansvarsområde.
Smittskyddsläkaren Samverkar med beredskapsansvariga inom regioner. Har ett samlat ansvar för smittskyddsarbetet inom sin region. Ska planera, organisera, leda och verka för ett effektivt, samordnat och likformigt smittskydd.
Ansvarar för regional övervakning och återrapportering av epidemin till regioner, Folkhälsomyndigheten och andra berörda myndigheter.
Planerar och fördelar vaccin och andra läkemedel. Tar fram pandemiplan.
Deltar i förberedande arbete inför beslut om avrop av vaccin.
Kommunicerar lokalt med såväl hälso- och sjukvården som invånarna.
Kommuner Är en samverkande länk mellan regionala och lokala aktörer.
Genomför åtgärder för att öka förmågan att bedriva samhällsviktig verksamhet och hantera extraordinära händelser.
Ger aktörer som bedriver samhällsviktig verksamhet inom kommunens geografiska område möjlighet att samverka.
Ska vid en extraordinär händelse kunna stå värd för en inriktnings- och samordningsfunktion (ISF), ta initiativ till att en samlad lägesbild tas fram samt verkar för att information till allmänheten samordnas.
Från ”Pandemi-beredskap Hur vi förbereder oss – ett kunskapsunderlag”, av Folkhälsomyndigheten, 2018,
4.2 Juridiskt ramverk
Svenska kommuner har lagstiftade krav på att upprätthålla planeringsdokument för fysisk planering genom främst Plan- och bygglagen och Miljöbalken. Inom ramarna för dessa lagar upprättas planeringsdokument i plansystemet som är uppdelat i fyra nivåer, regionplaner, översiktsplaner, områdesbestämmelser och detaljplaner (Nyström & Tonell, 2012). Krishanteringsplaner är en lagstiftad del som finns på alla nivåer i plansystemet men denna studie är avgränsad till de kommunala krishanteringsplanerna som återfinns antingen i översiktsplanen eller som separata dokument.
4.2.1 Lagen om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap
I Sverige infördes lagen (2006:544) om kommuners och regioners åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap, hädanefter LEH, efter att svenska kommuner och regioner stött på stora problem i
efterdyningarna av Tsunamikatastrofen i Thailand 2004. Krishanteringen i Sverige efter katastrofen resulterade i utredningar från bland annat
Krisberedskapsmyndigheten (2005). Det genomfördes även en statlig offentlig utredning (SOU, 2005) som föreslog att det skulle upprättas en nationell och regional beredskapsplan för katastrof- och krishantering då detta inte funnits innan tsunamin.
I lagtexten definieras en extraordinär händelse på följande sätt ”…avses i denna lag en sådan händelse som avviker från det normala, innebär en allvarlig störning eller överhängande risk för en allvarlig störning i viktiga
samhällsfunktioner och kräver skyndsamma insatser av en kommun eller en region” (2006:544).
Det är upp till varje enskild kommun och region att analysera och identifiera vilka extraordinära händelser som kan komma att drabba den egna kommunen eller regionen (2 kap 1 §, 2006:544). Varje mandatperiod uppdateras
4.2.2 Övriga lagar och föreskrifter
Hanteringen av en pandemi innefattar många lagar och föreskrifter. Nedan följer ett urval av de som är relevanta för denna studie (Se Tabell 3).
Tabell 3. Lagar och förordningar som berör ansvarsfördelning vid pandemi i Sverige.
Namn Beskrivning
Lagar
Lag (2006:1570) om skydd mot internationella hot mot människors hälsa
Lagen syftar till att skydda mot
internationella hot mot människors hälsa. 1 § (2006:1570)
Smittskyddslag (2004:168) Samhällets smittskydd skall tillgodose
befolkningens behov av skydd mot spridning av smittsamma sjukdomar. 1 § (2004:168)
Arbetsmiljölagen (1977:1160) Reglerar skyldigheter för arbetsgivare och andra skyddsansvariga om att förebygga ohälsa och olycksfall i arbetet.
(1977:1160)
Ordningslag (1993:1617) Innehåller särskilda bestämmelser om
allmän ordning och säkerhet samt
allmänna sammankomster och offentliga tillställningar. (1993:1617)
Föreskrifter och förordningar
Förordning (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap
Bestämmelserna i denna förordning syftar till att statliga myndigheter genom sin verksamhet skall minska sårbarheten i samhället och utveckla en god förmåga att hantera sina uppgifter under fredstida krissituationer och höjd beredskap. Förordningen (2007:156) om
skydd mot internationella hot mot människors hälsa
I denna förordning ges kompletterande föreskrifter till lagen (2006:1570) om skydd mot internationella hot mot människors hälsa.
Från ”Pandemi-beredskap Hur vi förbereder oss – ett kunskapsunderlag”, av Folkhälsomyndigheten, 2018,
4.2 Kommuner i studien
4.2.1 Arjeplogs kommun
Arjeplogs kommun är studiens nordligaste kommun. Kommunen är belägen i Norrbottens län vid den norska gränsen. År 2019 hade kommunen 2 785 invånare. Kommunen har mellan 2010 och 2019 haft en negativ
befolkningsminskning med 376 personer (SCB, 2020). Basnäringen i
kommunen är fordonstestverksamheten med kringverksamheter inom bygg- och anläggning. Besöksnäringen är genom den starka kopplingen till
testverksamheten även den en stark näring i kommunen. I kommunen arbetar 34 % inom offentlig sektor och 66 % inom det privata näringslivet. Den största privata arbetsgivaren är NMI Group AB med 245 anställda. Företaget utvecklar, bygger och driver testanläggningar av fordon. Under vinterhalvåret fördubblas befolkningen i kommunen när fordonstestverksamheten kommer igång.
Besöksnäringen i kommunen omsatte år 2018 drygt 258 miljoner kronor, en ökning med 98 % på 10 år (Arjeplog kommun, 2018).
Kommunen kände tidigt av effekterna av coronaviruspandemin. I början på februari 2020 hade kommunen en arbetslöshet på 5,6 %. I slutet på mars var samma siffra uppe i 22,6 % (Somnell, 2020). Detta berodde dels på att Norge stängde gränsen vilket hindrade gränsturismen från Norge men framförallt av att fordonstestverksamheten avslutade sin säsong i förtid för att minska
smittspridningen. Följdverkningarna blev påtagliga uteblivna inkomster för företagare inom besöksnäringen.
4.2.2 Malung-Sälens kommun
Malung-Sälens kommun ligger beläget i västra delen av Dalarnas län.
Befolkningsmängden i kommunen uppgick år 2019 till 10 138. Kommunen har mellan 2010 och 2019 haft en negativ befolkningsminskning med 218 personer (SCB, 2020). I kommunen är drygt 25 % av befolkningen sysselsatt i
besöksnäringen eller kringverksamheter. Turismen är koncentrerad till
kommunens fjällområden med tillhörande transportstråk från Malung till Sälen (Malung-Sälen, 2012). Besöksnäringens omsättning uppgick år 2017 till 2,9 miljarder kronor. Totalt finns det drygt 60 000 kommersiella bäddar för
uthyrning i kommunen och antalet gästnätter uppgick år 2017 till 5 miljoner. Det största besökstrycket på kommunen är under vinterhalvåret då skidorterna är öppna. Totalt såldes drygt 2,2 miljoner skiddagar under 2017 (Destination
4.2.3 Älvdalens kommun
Älvdalens kommun gränsar till Malung-Sälens kommun i söder och norska gränsen i väst. Kommunen är del av Dalarnas län och hade under 2019 en befolkningsmängd på 7 031. Kommunen har mellan 2010 och 2019 haft en negativ befolkningsutveckling med 176 personer (SCB, 2020). Besöksnäringen omsatte år 2017 över en miljard kronor i kommunen och är den största näringen i kommunen följt av skogs-, trä och metallindustrin. Många av kommunens drygt 900 företag är beroende av besöksnäringen på ett eller annat vis
(Älvdalens kommun, 2020). Besöksnäringen i kommunen är koncentrerad kring skidanläggningarna Idre Fjäll, Fjätervålen, Idre Himmelfjäll och Grövelsjöns fjällstation. Skidanläggningarna i Idre var först i Norden med att göra en
satsning på helårsturism under början på 2000-talet. Fördelningen av gästnätter under året är jämnare i Älvdalens kommun än i Malung-Sälens kommun
5 Resultat
Alla tre kommunerna uppdaterade under 2019 sina risk- och säkerhetsanalyser. Som en del av varje risk- och säkerhetsanalys (RSA) finns en så kallad
pandemiplan som är en handlingsplan över kommunens åtgärder vid befarad pandemi. Pandemiplaner skiljer sig från RSA då pandemiplaner inte är
dokument som tas fram av kommuner utan de tas fram av smittskyddsläkaren i varje kommun som även sköter kommunikationen med allmänheten gällande hälso- och sjukvården (Folkhälsomyndigheten, 2019). Samtliga kommuner i studien valde tidigt efter att coronaviruset börjat spridas i Sverige att uppdatera sina pandemiplaner.
5.1 Arjeplogs kommun
Arjeplog kommun fastställde Styrdokument för Krisberedskap 2019-2022 den 24e februari 2020. Dokumentets syfte är att beskriva hur kommunen avser fullfölja de åtaganden som kommunen accepterat i och med Överenskommelse om kommunernas krisberedskap (2018–09779). Styrdokumentets funktion är att ge kommunens arbete en strategisk inriktning i sitt arbete med krisberedskap. 5.1.1 Förutsättningar i krishanteringen innan Covid-19
Arjeplogs kommun arbetade successivt med att åtgärda de svagheter som
identifierats i kommunens krishanteringsarbete innan coronapandemin. Arbetet med att utföra åtgärder delas upp mellan tjänstemännen i kommunen och den ansvariga har en utsatt tidsperiod att förhålla sig till i sitt arbete. Dokumentet med åtgärder finns tillgängligt för allmänheten i Styrdokumentet för
Krisberedskap 2019-2022. Varje åtgärd efterföljs av en kommentar som beskriver förutsättningarna för arbetet samt förloppet. Den fortlöpande verksamheten i kommunen bestod av att utbilda personalen, utföra samverkansövningar och liknande. Arjeplogs kommun var inför
coronapandemin väldigt förskonad från större händelser som försatt kommunen i krisberedskap. De pandemiplandokument som fanns i kommunen innan
tillsammans med den kommunala ledningen för att identifiera samhällsviktig verksamhet. I påföljande steg sker risk- och sårbarhetsanalyser som underlag för förmågebedömning och konkreta åtgärder (Styrdokument för Arjeplogs
kommun, 2020).
Figur 1. Arjeplog kommuns arbetsprocess för kommunens riskhanteringsgrupp. (Styrdokument för Arjeplogs kommun, 2020)
5.1.2 Åtgärder
I en tidig fas av utbrottet av Covid-19 fick Arjeplogs kommuns frågan från Länsstyrelsen om hur smittläget såg ut i kommunen. Därefter genomfördes en samverkanskonferens som följdes upp i kommunen med att
krisberedskapsgruppen började ha regelbundna möten där åtgärder och insatser samordnades. I det fortsatta arbetet var Folkhälsomyndigheten och
socialstyrelsens rekommendationer och riktlinjer grundläggande för de åtgärder som vidtogs i kommunen. Kommunen har bland annat infört besöksförbud på äldreboenden i kommunen, övergått till fjärr- och distansundervisning på gymnasieskolan Hornavanskolan och upprättat stödplattformar för företagare i kommunen (Personlig kommunikation, 2020-04-23).
Det är nästan inga konstaterade fall av coronaviruset i kommunen. Enstaka privatpersoner har gått ut och meddelat att personer i deras närhet har haft eller har Covid-19 men det sammanfattade smittläget i kommunens verksamheter var den 23e april 2020 att inga fall konstaterats hos kommunanställda (Personlig kommunikation, 2020-04-23). Beslutet att stänga äldreboenden i kommunen följde det nationella beslutet och gymnasieskolan i kommunen bedriver som i övriga landet hemstudier. Kommunen förbereder sig fortlöpande för att
genomföra nationella åtgärder såsom skolstängningar och liknande. Enligt plandokumentet Styrdokument för Krisberedskap 2019-2022 ska
5.1.3 Coronapandemins påverkan på besöksnäringen i kommunen Besökarantalet i kommunen har minskat drastiskt sedan utbrottet av
coronaviruset. Biltestverksamheten avslutade sin säsong tidigare än vad som var tänkt på grund av viruset. I och med detta försvann väldigt många besökare till kommunen som vanligtvis fördubblar befolkningen under högsäsong för
biltestverksamheten, alltså under vinterhalvåret. Inför påsken valde de två skidanläggningarna som finns i kommunen, Galtis och Nalovardo att stänga. Norge stängde gränsen den 16e mars vilket innebar det att den vanligtvis stora gruppen norska gäster inte kunde ta sig till Arjeplog. Norrmännen brukar komma kontinuerligt under hela året men främst under våren för att fira påsk (Personlig kommunikation, 2020-04-23).
Kommunen har inte behövt gå ut med någon information eller åtgärd för att förhindra besökare att komma till kommunen. Tjänstemannen på Arjeplogs kommun upplever det som att turister uppfattat de nationella
rekommendationerna och riktlinjerna på ett bra sätt och därigenom undvikt onödiga resor. Det har förekommit att besökare kommer för att bo i fritidshus i kommunen under påsken men det har knappt märkts av. Riskerna som
kommunen var orolig för inför påsk var att det ökade besökarantalet skulle orsaka kraftiga belastningar på sjukvården men då gästerna uteblev uppstod inte detta problem.
Tjänstemannen på Arjeplogs kommun gör en personlig bedömning att påsken måste ha varit ett tydligt avbräck för de som bedriver anläggningar och
verksamheter som är beroende av besökare. I kommunen påverkas alla företag som har anknytning till besöksnäringen. Många småföretagare är beroende av inkomster under vinterhalvåret för att klara sig under resten av året och riskerar därmed att drabbas hårt av effekterna av coronapandemin. Beläggningen på hotellen i kommunen har gått ned kraftigt i april trots att det vanligtvis är den intensivaste perioden för besöksnäringen i kommunen (Personlig
kommunikation, 2020-04-23).
Kommunen har samlat information om olika möjligheter som företagare i kommunen har att söka stöd. Kommunens näringslivsbolag Argentis har
5.2 Malung-Sälens kommun
Malung-Sälens kommun antog den 16e december 2019 Styrdokument för Malung-Sälens kommuns arbete med krisberedskap under mandatperioden 2019-2022. Dokumentets syfte är att beskriva kommunens strategiska inriktning på arbetet med krisberedskap och inriktning för hur kommunen avser att fullgöra sina åtaganden under mandatperioden. Fokus i dokumentet ligger på
krisberedskap. Dokumentet är utformat efter Malung-Sälens förutsättningar och ska stärka kommunens förmåga att hantera kriser. De åtaganden som kommunen gör i dokumentet regleras i enlighet med LEH och SKL.
5.2.1 Förutsättningar i krishanteringen innan coronapandemin Malung-Sälens kommuns krishantering utgår som nämnt ovan från plandokumentet Styrdokument för Malung-Sälens kommuns arbete med
krisberedskap under mandatperioden 2019–2022. Utöver detta har kommunen en Krisledningsplan och det fanns sedan tidigare globala pandemihot även en Pandemiplan som kom att revideras i ett tidigt skede av coronapandemin. Det kommunala arbetet med krishanteringen bestod av ett fortlöpande arbete med att utbilda personal i krishantering och förbättra kommunens förutsättningar att hantera krissituationer genom att genomföra åtgärder, uppdatera planer och samverka med andra kommuner. Kommunen arbetar med riskhanteringsverktyg som metodiskt tar fram underlag som de olika samhällsviktiga verksamheterna i kommunen tar del av. Från detta tas sedan en kommunövergripande bild fram vilket skapar en helhetsbild av verksamheternas förmåga, sårbarheter och kritiska beroenden samt vilka åtgärder som behöver vidtas.
Kommunen har implementerat en processdriven metod i sin krishantering.
Kommunala verksamheter såsom socialtjänsten och räddningstjänsten genomför kontinuerligt konsekvens-, förmåge- och sårbarhetsbedömningar av ett antal givna scenarion som resulterar i konkreta åtgärder som behöver genomföras. Bedömningarna förbättrar verksamheternas samverkan och samordning samtidigt som det förebyggande krishanteringsarbetet utvecklas. En av metoderna som kommunen använder sig av härstammar från MSB:s metod (MSB, 2019) för att identifiera samhällsviktig verksamhet. Kommunen har gjort en bedömning av vilka av kommunens verksamheter som stämmer överens med MSB:s kriterier för samhällsviktiga verksamheter och därefter gjort en
kartläggning av verksamheternas kritiska beroenden. Med kritiska beroenden menas det som samhällsviktiga verksamheter inte bedöms kunna fungera utan. Exempelvis ställs vården inför bemanningsproblematik om skolorna i
Kommunens krishanteringsorganisation var mycket aktiv i samband med de kraftiga skogsbränderna som härjade i Dalarna under 2018. Det allvarliga läget gav organisationen i kommunen en möjlighet att testa krishantering och
samverkan med andra kommuner i praktiken och det bidrog till en ökad kompetens i kommunen (Personlig kommunikation, 2020-04-23). 5.2.2 Åtgärder
I Malung-Sälens kommun är den första åtgärden som vidtas vid en krissituation att sammankalla krisledningsgruppens grundbemanning. Målsättningen är att krisledningen ska kunna organiseras och börja verka inom en timme efter att larmet inkommit om krisläge. I detta första skede av krishanteringen är den primära uppgiften att snabbt komma igång med arbetet och bedöma situationen. I krisledningsgruppen är kommunchefen ledare och övriga medlemmar är
räddningschef i beredskap, informationssamordnare, ekonomichef och
socialchef. Vid större händelser utökas organisationen till en stab som anpassas efter händelsen (Personlig kommunikation, 2020-04-23).
Inför påskhelgen stängde alla kommunens skidorter men kommunen hade förberett sig för stora besökarantal som skulle kunna innebära smittspridning i kommunen. Kommunen samarbetade med andra kommuner i regionen för att försöka ordna fram tillräckligt med skydds- och medicinsk utrustning inför påskhelgen. Bland annat ordnade kommunen fram två stora provtagningstält (Personlig kommunikation, 2020-04-23).
5.2.3 Coronapandemins påverkan på besöksnäringen i kommunen Tjänstemannen vid Malung-Sälens kommun menar att en av de största administrativa utmaningar som kommunen har är den stora förändringen befolkningsmängd som kommunen har under vinterhalvåret. Kommunen går från att ha drygt 10 500 invånare under sommarhalvåret för att sedan ha uppåt 50 000 - 60 000 personer under vinterhalvåret. Detta ställer stora krav på dimensioneringen av bland annat räddningstjänst. Kommunen har påbörjat en analys av hur denna problematik ska motverkas men arbetet har avbrutits av det mer brådskande arbetet med coronapandemin (Personlig kommunikation, 2020-04-23).
Kommunen informerar via sin hemsida även om att Region Dalarna erbjuder kostnadsfri och konkret hjälp till företagare under coronapandemin. Företagare i regionen har möjlighet att få hjälp inom fyra insatsområden;
- Likviditetsplanering och finansiering
- Krisstöd för företagare som har, eller riskerar att hamna i, svårigheter - Utveckling av företagets affärsmodell som syftar till att hitta nya
marknader för inkomst när den ordinarie marknaden är otillgänglig
- Krispaket från myndigheter, assistans med vilka paket företaget kan ta del av och hur företaget ska gå tillväga för att ta del av paketet
Företag som söker stöd via Region Dalarna måste ha sin verksamhet i Dalarna, ha maximalt 49 anställda och sedan delta i uppföljningsarbete 12 månader efter att ha tagit del av assistansen.
Kommunen har även samlat information om företagarstöd via andra
organisationer såsom Almi, Företagarna Sverige, Dalarna Science Park och Visit Dalarna. Kommunens näringslivskontor arbetar med att informera och hjälpa företagare som behöver stöd att komma i kontakt med organisationer och
myndigheter som erbjuder företagsstöd. Det utfördes även en enkätundersökning till företagare inom besöksnäringen som påverkas av coronapandemin (Malung-Sälens kommun, 2020).
5.3 Älvdalens kommun
Älvdalens kommun fastställde sin Risk- och sårbarhetsanalys (RSA) den 26e november 2019. Syftet med Älvdalens RSA är att öka medvetenheten och kunskapen hos beslutsfattare och verksamhetsansvariga om hot, risker och sårbarheter inom det egna verksamhetsområdet. Genom att upprätta en RSA möjliggör kommunen för verksamheter att skapa egna planeringsunderlag för risk- och sårbarhetshantering. Kommunens ansvarsområde vid
samhällsstörningar och extraordinära händelser följer lagstiftningen ibland annat LEH och de åtaganden som kommunen gjort genom SKL. Älvdalens kommun följer det nationella krishanteringssystemet som är indelat enligt
5.3.1 Förutsättningar i krishanteringen innan coronapandemin
Älvdalens kommuns arbete med att ta fram en risk- och sårbarhetsanalys utgår likt Arjeplogs kommun från ROSA-modellen (Se Figur 1). Kommunens arbete med modellen uppstod i samband med en workshop i risk- och sårbarhetsarbete som Länsstyrelsen Dalarna anordnade 2018 där Älvdalen, Mora och Orsa
kommun deltog. Dessa kommuner har därefter ingått i ett samarbete för att använda resurser och kompetenser på ett effektivare sätt vilket stärker beredskaps- och hanteringsförmågan. Metoden är scenariobaserad och kommunen har arbetat kontinuerligt med att utbilda och öva inför
krishanteringssituationer. Kommunens krishanteringsorganisation var också, likt Malung-Sälens kommun, aktiv i skarpt läge i samband med skogsbränderna 2018. Där fick organisationen värdefulla erfarenheter av samordning,
kommunikation och effektiv resursfördelning (Personlig kommunikation, 2020-05-04).
En viktig förutsättning som kommunen hade på plats innan utbrottet av coronapandemin var att krisledningslokaler fanns iordningställda i Älvdalens kommunhus med digitala mötesrum. Dessa fanns tillgängliga redan 2017 då de installerades i samarbete med MSB på grund av att pendlingsavstånd mellan Älvdalen och Falun varit för långt och att digitala möten möjliggjorts. (Personlig kommunikation, 2020-05-04)
Kommunen har med hjälp av ovan nämnda metod identifierat samhällsviktiga verksamheter inom kommunen samt vilka kritiska beroenden som dessa har. I kommunens RSA finns denna information tillgänglig tillsammans med
identifierade riskområden inom kommunens geografiska område. Till varje riskområde finns ett tillhörande tänkbart scenario som organisationen sedan utfört en risk- och konsekvensbedömning. Konsekvensbedömningen är på en skala från 1-Mycket begränsade till 5-Katastrofala konsekvenser. Bland de tänkbara scenarion som kommunen inkluderat i denna bedömning finns
5.3.2. Åtgärder
Kommunens första åtgärd var att uppdatera pandemiplanen från 2009
tillsammans med samarbetskommunerna Mora och Orsa. Anledningen till att de arbetar tillsammans med andra kommuner är att minska sårbarheten i
organisationen då det endast är en tjänsteman per kommun som har rollen som beredskap- och säkerhetssamordnare. Kommunens andra åtgärd var att
sammankalla pandemigruppen som bestod av beredskaps- och säkerhetssamordnare, medicinskt ansvarig sjuksköterska och
kommunikationsansvarig. Under första veckan informerade pandemigruppen kommunens ledningsgrupp. Kommunen fattade beslutet att gå upp i stab tidigt med stöd i krisledningsplanerna. Staben träffades varje vardagsmorgon för att gå igenom situationen. Tidigt började det även hållas möten med Region Dalarna och Länsstyrelsen Dalarna för att koordinera sjukvården (Personlig
kommunikation, 2020-05-04).
Gruppen kompletterades efterhand med en kommunikationsansvarig tjänsteman och en analysansvarig tjänsteman för att finfördela arbetsuppgifterna ytterligare. I kommunen upprättades även en rutin om veckovisa möten via den digitala mötesplattform Microsoft Teams med alla verksamhetsledare i kommunen där en omvärldsanalys presenterades på global, national, regional och lokal nivå så att alla aktörer fick samma information. Det fanns även möjlighet för
verksamhetsledare att ställa frågor. Tjänstemannen som intervjuats i denna studie menar att dessa möten fungerat som ett sätt att ta död på ryktesspridning i kommunen.
5.3.3 Coronapandemins påverkan på besöksnäringen i kommunen
För att koordinera kommunens insatser gentemot besöksnäringen har det genomförts digitala möten med företagarföreningar i kommunen både i norra och södra delen av kommunen. Företagare och aktörer i kommunen har fått möjlighet att delta vid dessa möten för att gå igenom hur situationen i
kommunen ser ut. Region Dalarna och Visit Dalarna har också deltagit vid några av dessa möten för att bidra med kompetens inom regional utveckling och
näringslivssamordning (Personlig kommunikation, 2020-05-04).
I kommunens norra delar öppnade den helt nya skidorten Idre-Himmelfjäll i början 2020. Coronapandemin har lett till ett kraftigt bakslag för deras
påskhelgen som följd av att turisterna uteblev. Kommunens roll har varit att finnas tillgängliga för de drabbade företagen, via bland annat näringslivskontoret på kommunen (Personlig kommunikation, 2020-05-04).
Kommunen vidtog tidigt åtgärder för att försöka omfördela arbetskraften som stod utan arbete när skidanläggningarna stängde. En åtgärd var att arbetare som var villiga och hade kompetens för att arbeta inom sjukvården blev erbjudna arbetstillfällen som fanns i vården. Ett antal personer gjorde därefter bytet från att arbeta på skidanläggning till att arbeta i sjukvården. Kommunen jobbar aktivt med kompetensförsörjning och uppmuntrar företag som måste varsla företag att samarbeta med företag som fått större personalbehov i en strävan att minska arbetslösheten i kommunen (Personlig kommunikation, 2020-05-04).
Kommunen erbjuder även möjlighet för företag att vid begäran förlänga
betalningsperioden för fakturor som kommer från kommunen. De leverantörer som har fakturerat kommunen har möjligheten att begära en snabbare betalning genom att justera betaldatumet bakåt i tiden (Älvdalens kommun, 2020b). Kommunen informerar även tydligt om tillsynsåtgärder inom olika
verksamheter för att underlätta arbetsbördan hos företagen. Exempelvis
informerar kommunen om att livsmedelsverkets nya föreskrifter ska efterföljas men att ingen allmän kontroll av om föreskrifterna efterlevs kommer att ske (Älvdalens kommun, 2020c).
Kommunen har även beslutat om ytterligare ett antal åtgärder för att stödja företagen i kommunen. Företag har som har pågående tillstånds- och
6 Diskussion
6.1 Krisberedskap innan coronapandemin
Förutsättningarna i de tre kommunerna är i vissa avseenden väldigt lika och i andra avseenden skiljer de sig väsentligt från varandra. De tre kommunerna hade liknande arbetssätt i beredskapsarbetet innan coronapandemin. Samtliga arbetar med fortlöpande processer som syftar till att undersöka vilka risker och
sårbarheter för att sedan vidta åtgärder för att minska de negativa konsekvenserna av dessa.
Arjeplogs kommun skiljer sig från de båda kommunerna i Dalarna då båda dessa deltog i bekämpningen av skogsbränderna 2018. I övrigt är de tre kommunernas möjligheter inom krisberedskapsarbetet liknande. Detsamma gäller
kommunernas hot. Det kommunala krishanteringsarbetet är en del av det nationella krishanteringsarbetet. De tre kommunerna i studien har samma position i beslutsprocessen där de är underordnade nationella och regionala krishanteringsbeslut. De ställs därför inför i stort sett samma möjligheter och hot i sin krisberedskap. Krishantering är beredskapsarbete som syftar till att bedöma vilka tänkbara kriser som kan uppstå och sedan vidta åtgärder för att bemöta dessa händelser på ett sådant sätt att organisationen kan återgå till normala förhållanden (Martens, Feldesz & Merten, 2016). I krishanteringens natur ligger också den största svårigheten för det kommunala beredskapsarbetet. Kriser är oväntade, ovissa, oplanerade och oförutsägbara händelser enligt Hugelius & Tapani (2017). Kommunernas arbete med att planera inför dessa händelser står därför inför problematiken i att planera för något som är oförutsägbart. Det går inte att förutsäga vilka händelser som kommer att inträffa eller omfattningen av effekterna av dessa händelser.
I samband med att det är fundamentalt problematiskt att planera inför kriser uppstår även andra problem. Resurshushållning under krissituationer är
problematiskt, i synnerhet om konkurrensen om resurserna ökar i samband med krissituationen. Det kan uppstå material och kompetensbrist på nationell,
6.1.1 SWOT-analys av Arjeplogs kommuns krisberedskap innan coronapandemin
Arjeplogs kommun antog året innan coronapandemin ett nytt styrdokument för krisberedskapen i kommunen. Att fortlöpande arbeta med att uppdatera och förnya krishanteringsplaner är enligt Glaesser (2005) ett arbetssätt som har bra effekt på krissituationer som uppstår gradvis och över en lång tid. Enligt
Glaesser ger aktiv krishantering mer tid åt organisationen att hinna arbeta med förebyggande åtgärder för att minska de tänkbara negativa konsekvenserna av krissituationer. I kommunens styrdokument finns åtgärdslistor med
förebyggande åtgärder som ska vidtas under perioden 2019-2022.
Ritchie (2005) lyfter fram processdrivna arbetssätt som särskilt effektiva inom aktiv krishantering (Se Tabell 4). Arjeplogs kommun har utarbetat metoder för att kontinuerligt uppdatera och se över de krishanteringsdokument som styr kommunens arbete vid krissituationer enligt Figur 1. Arbetssättet upprepas fortlöpande för att arbeta med risk- och sårbarhetsanalys i den kommunala verksamheten.
Den kommunala krisberedskapsorganisationen är uppdelad i olika grupper som har olika ansvarsområden. Grupperna består av olika sammansättningar av
tjänstemän och verksamhetschefer i kommunen. Gemensamt för grupperna är att de arbetar med på den strategiska nivån för att ta fram planer som genomförs av den operativa organisationen i kommunen. Hugelius & Tapani (2017) anser att en tydlig uppdelning mellan den strategiska och operativa nivån förbättrar effektiviteten i arbetet genom att den strategiska nivån tillåts behålla fokus på det långsiktiga planeringsarbetet. Beredskapssamordnarens ansvar i kommunen är att samordna krishanteringen. Kommunchefen är ytterst ansvarig för
krishanteringen i kommunen.
En svaghet i den kommunala krishanteringen innan coronapandemin var krisorganisationens sårbarhet vid sjukdom eller annat bortfall i
krisledningsgrupperna (Se Tabell 4). Kommunens krisorganisation utgår från den kompetensen som finns inom dessa grupper och vid bortfall från
krisledningsgrupperna behöver den kompetensen ersättas utifrån. Denna svaghet täcks upp i de kommunala krishanteringsdokumenten av möjlighet att anlita externa experter eller låna in kompetens från andra delar av
kommunförvaltningen.
Kommunen har 325 anställda vilket underlättar kartläggningen av vilka
smalare urval av kompetenser i en mindre kommun än vad det gör i en större vilket ställer högre krav på mindre kommuner och de som har kompetens att hantera krissituationer. För att åtgärda detta arbetar Arjeplogs kommun kontinuerligt med att utbilda och öva hela personalstyrkan i krishantering (Personlig kommunikation, 2020-04-23).
Kommunen samarbetar med de regionala aktörerna Region Norrbotten och Länsstyrelsen i Norrbottens län. Kommunen avlägger rapporter om risker och sårbarheter inom kommunen till länsstyrelsen. Vid samhällsstörning i form av extraordinär händelse har kommunen ansvar över att ta emot och dela
information med berörda krisberedskapsaktörer både nationellt och regionalt (Styrdokument för Arjeplogs kommun, 2020). Vid krissituationer är
