1
UPPSATSER:
Kulturgeografiska institutionen
En lokalt förankrad och samverkande naturvård?
Om offentliga och lokala aktörers drivkrafter och
deltagande inom LONA-projekt
2
ABSTRACT
Alvaeus, J. 2021. En lokalt förankrad och samverkande naturvård? - Om offentliga och lokala aktörers drivkrafter och deltagande inom LONA-projekt. Kulturgeografiska institutionen,
Uppsatser, Uppsala universitet.
Denna studie syftar till att undersöka projekt inom det statliga bidragsprogrammet för landskapsvårdsåtgärder,
lokala naturvårdssatsningen (LONA) genom en studie angående hur de två öländska landsbygdskommunerna
Mörbylånga och Borgholm arbetar med LONA och vilken påverkan programmet har. Ytterligare, är ett centralt statligt mål med LONA att förankra naturvården i det lokala. Därför undersöks LONA utifrån tre frågeställningar: vilken påverkan LONA har på den kommunala naturvården, vilka drivkrafter för lokal och offentlig samförvaltning som finns och huruvida projekten förhåller sig till en naturvård förankrad i det lokala. Studien grundas i en innehållsanalys av samtliga öländska LONA-projekt, samt intervjuer med offentliga och lokala aktörer. Resultatet analyseras och diskuteras utifrån teoretiska ramverk om drivkrafter för samförvaltning samt lokalt deltagande, samt den tidigare forskningen som genomförts på LONA.
Studien visar att LONA haft en positiv effekt på den öländska naturvården. Det har möjliggjort för kommunerna, vilka båda påverkas av resursbrister, och lokala aktörer att genomföra och finansiera projekt. Motiverande faktorer för samverkan som diskuteras är ledarskapets utformning, betydelsefulla incitament såsom att ideell arbetstid kan räknas som medfinansiering, och ömsesidigt beroenden såsom nyttjanderätt och kunskapsutbyte. Slutligen, konstaterats att en majoritet av de öländska projekten förhåller sig till en naturvård förankrad i det lokala med en varierande representation av lokala aktörer.
Keywords: naturvård, lokalt deltagande, samförvaltning, lokala naturvårdssatsningen, Öland Handledare: Martin Finné.
3
INNEHÅLLSFÖRTECKNING
1.INLEDNING 1
1.1 Syfte och frågeställningar 2
1.2. Avgränsningar 3
1.3. Definitioner 3
2. TEORI OCH TIDIGARE FORSKNING 4
2.1. Samförvaltning och lokalt deltagande 4
2.2. LONA i tidigare forskning 7
3. METOD 8 3.1. Innehållsanalys av LONA-registret 8 3.2. Intervjuer 11 4. RESULTAT 14 4.1. Mörbylånga kommun 14 4.2. Borgholms kommun 17 5. JÄMFÖRANDE ANALYS 20 6. DISKUSSION 22
6.1. Lokala naturvårdssatsningens inverkan på naturvården 22
6.2. Samförvaltning 23
6.3. Lokal förankring eller förankring i det lokala? 25
7. SLUTSATSER 27
8. KÄLL- OCH LITTERATURFÖRTECKNING 29
1
1.INLEDNING
Under de senaste decennierna har den internationella naturvårdsförvaltningen sett ett tydligt maktskifte: från att tidigare varit en toppstyrd, expertorienterad och centraliserad domän, i större grad blivit fokuserad på att öka det lokala inflytandet och delaktigheten. Detta kan bland annat exemplifieras internationellt i Agenda 21 som antogs vid Riokonferensen 1992, där en av punkterna handlade om att öka lokalbefolkningens inflytande i resursfrågor som har direkt inverkan på det samhälle de lever i (Sandström et al. 2008, 13–14). 2011 ratificerade Sverige även europeiska landskapskonventionen (ELC). Målet med konventionen är att arbeta för en rikare livsmiljö inom EU, där lokalt deltagande och samverkan mellan olika aktörer är centralt. Konventionen lyfter fram att landskapet har en social betydelse, där olika värderingar möts, liksom markeras vikten av att skapa möjligheter för lokala aktörer att vara en aktiv del i landskapsförvaltningen (Riksantikvarieämbetet 2019).
1.0.1.Lokala naturvårdssatsningen
Den svenska regeringen tog 2002 fram en skrivelse för att formulera och utveckla en samlad naturvårdspolitik. Anledningarna till att skrivelsen togs fram var flera, men bland annat handlade den om att styra den svenska naturvården mot de då nyligen beslutade miljökvalitetsmålen, förstärka kommunal och tätortsnära naturvård och svara på behoven av en naturvård som är förankrad i det lokala (Skr. 2001/02:173). Kopplat till dessa mål meddelades också ett särskilt program för kommunal naturvårdssatsning för att bevara biologisk mångfald, öka förutsättningar för friluftsliv, samt främja folkbildningsinsatser kopplade till naturvård. Målet var att förankra naturvården i det lokala genom att göra det möjligt för både kommuner och lokala aktörer att ansöka om bidrag (Skr. 2001/02:173).
Lokala Naturvårdssatsningen (LONA) startades därefter 2004, och programmet beskrivs
som …den största nationella satsningen hittills för att åstadkomma ett ökat lokalt
initiativtagande i arbetet med lokal naturvård (Naturvårdsverket 2020a). Satsningen har
genomförts i två omgångar, från 2004–2006 och 2010 framåt. Enligt förordningen om statliga bidrag till lokala naturvårdsprojekt kan bidrag ges till projekt som bidrar till arbetet med uppfyllandet av de svenska miljökvalitetsmålen och generationsmålet. Dessutom ska åtgärderna avse någon av följande åtgärdskategorier: kunskapsuppbyggnad för underlag, framtagande av underlag, områdesskydd, vård och förvaltning, restaurering, informationsspridning eller folkbildning, restaurering och anläggande av våtmarker eller informationsspridning av våtmarker. Vad gäller åtgärder rörande våtmarksförvaltning får bidraget högst avse 90 procent av åtgärdens totalkostnad, för de övriga kategorierna gäller bidraget 50 procent av totalkostnaderna (SFS 2003:598). Utöver detta kan ideellt arbete räknas som medfinansiering, det vill säga att projektet ges ytterligare stöd i form av ideella arbetstimmar som läggs i projektet, upp till 200 kronor per ideellt arbetad timme (Naturvårdsverket 2018, 12). Stöd genom LONA kan enbart ansökas av kommuner, vilka alltid har det juridiska och ekonomiska ansvaret för projektets genomförande. Lokalbefolkningen kan dock initiera, medfinansiera, samordna och genomföra projekt genom avtal och samråd med kommunen. Den berörda länsstyrelsen har ansvaret att pröva projekten och fördela bidragen. Naturvårdsverket har ansvaret att fördela bidragen till länsstyrelserna samt vägleda och utvärdera satsningen nationellt (Naturvårdsverket 2018, 5–6).
2
Sedan starten 2004 har närmare 4000 LONA-projekt genomförts i nästan samtliga av Sveriges kommuner (Naturvårdsverket 2020b). Studier har dock visat att kommunerna i Sverige förhåller sig olika till lokalt deltagande i samband med LONA. I mindre kommuner, där LONA-bidrag ofta är mer avgörande för att kunna genomföra naturvårdsåtgärder, är ofta ideella och lokala krafter den initierande och drivande parten. I större kommuner ansågs LONA i större utsträckning som en kommunal angelägenhet, utan involverandet av ideella och lokala aktörer (Eckerberg et al. 2017, 35).
1.0.2. Borgholms och Mörbylånga kommun
Öland är en svensk ö belägen i mellersta Östersjön. Administrativt tillhör Öland region Kalmar län och är uppdelad i två kommuner, Borgholms kommun (norra Öland) och Mörbylånga kommun (södra Öland). Enligt SCB hade Borgholms kommun cirka 10 000 invånare 2019, varav ungefär hälften lever i tätort. Mörbylånga kommun är en något större kommun, med cirka 15 000 invånare, varav en klar majoritet (78,5 procent) lever i tätorterna (SCB, U.å.). Enligt SKL:s (numera SKR) definition är Mörbylånga kommun en landsbygdskommun, medan Borgholms kommun är en landsbygdskommun med besöksnäring (Sveriges Kommuner och Landsting 2016, 15). En landsbygdskommun definieras som en kommun där den största tätorten har 15 000 invånare med relativt lågt pendlingsmönster, medan en landsbygdskommun med besöksnäring har en relativt omfattande turismsektor relativt till invånarantalet (Sveriges Kommuner och Landsting 2016, 11).
Inom båda kommunerna finns höga naturvärden. På Öland finns bland annat alvarsmarker, strandängar och Nordeuropas största sammanhängande ädellövskog nedanför fjällgränsen (Borgholms kommun 2020, Mörbylånga kommun 2019). I Mörbylånga kommun finns även världsarvet Stora Alvaret, vilket är världens största sammanhängande alvarsmark (Allt på Öland 2021). Kommunerna präglas också av en hög artdiversitet, på grund av en tradition av hävd och slåtter samt det speciella öländska klimatet och den kalkrika berggrunden, samt en mångfald av naturskyddsområden, såsom naturreservat, Natura 2000- och Ramsarområden (Borgholms kommun 2020, Mörbylånga kommun 2019).
1.1 Syfte och frågeställningar
Denna studie syftar till att bidra till kunskapsläget gällande det statliga bidragsprogrammet Lokala Naturvårdssatsningens (LONA) inverkan på den kommunala och lokala naturvården, genom att studera landsbygdskommunerna Borgholms och Mörbylånga kommun på Öland. Då en av regeringens målsättning med LONA är att främja en naturvård förankrad i det lokala, syftar denna studie till att undersöka och diskutera hur LONA-projekten förhåller sig till offentlig-privat samförvaltning och lokalt deltagande. För att undersöka syftet har följande frågeställningar framtagits:
1) Hur påverkar LONA möjligheten för den kommunala och lokala sektorn på Öland att bedriva naturvård?
2) Vilka drivkrafter går att urskilja för offentlig och lokal samverkan i samband med LONA-projekten?
3) Hur förhåller sig LONA-åtgärderna på Öland till regeringens mål om en naturvård förankrad
3
1.2. Avgränsningar
Denna studie avgränsar sig till att undersöka den lokala naturvårdssatsningens påverkan på naturvård och lokalt deltagande i naturvården i två kommuner; Borgholms och Mörbylånga kommun. Studien kommer inbegripa samtliga LONA-projekt som genomförts i kommunen, mellan perioden 2004–2006 samt 2010 framåt. Denna studies resultat ska däremot inte tolkas som representativt för hela LONA-programmet eller Sverige generellt. Däremot förankras resultatet i denna studie genom en diskussion kopplat till tidigare utvärderingar om LONA-programmet, vilka presenteras i kapitel 2.
1.3. Definitioner
I detta delkapitel redogörs och preciseras centrala begrepp för studien. De begrepp som kommer redogöras för är naturvård samt offentliga och lokala aktörer.
1.3.1. Naturvård
Naturvård beskriver verkandet för att skydda, bevara och restaurera viktiga biologiska värden och naturliga resurser i landskapet, som kan eller har tagit skada av mänskligt brukade. Begreppet inbegriper även värnande om friluftslivet, det vill säga främjandet av möjligheten för människor att uppleva dessa naturliga värden (Nationalencyklopedin U.å.). Naturvård är en del av det större begreppet landskapsvård, vilket även inbegriper kulturmiljövården som handlar om att bevara kulturarv och den kulturella identiteten av ett område (Thorell 2008, 7).
1.3.2. Offentliga aktörer
Med offentliga aktörer menas i detta sammanhang beslutsorgan och myndigheter, vars främsta uppgift är att upprätthålla ordning och regler. (Thorell 2008, 7; Ronnby 1995, 200). Offentliga aktörer innefattar i denna studie kommuner, länsstyrelsen samt Naturvårdsverket. Samtliga av dessa offentliga organ spelar olika roll i LONA-processen. Kommunen ansöker, genomför och rapporterar projekten, länsstyrelsen fördelar ekonomiska medel till projekten och följer upp de projekt som genomförts, och Naturvårdsverket fördelar de statliga bidragen till länsstyrelserna, vägleder och utvärderar (Naturvårdsverket 2018, 5–6).
1.3.3. Lokala aktörer
Med samlingsbegreppet lokala aktörer infattas individer och grupper som är boende eller är verksamma i det aktuella området. Begreppet innefattar bland annat lokalbefolkning, ideella organisationer och föreningar (Naturvårdsverket 2018, 6). Lokala aktörer är således en del av det som kallas för det civila samhället. Det som skiljer denna samhällsgrupp från andra sektorer är att det är privata aktörer, som upplever att de tillhör ett visst samhälle, som agerar genom samspel i vardagslivet för att säkerställa gemensamma behov och intressen. Inom denna sektor inräknas inte yrkesverksamheter (även kallat det professionella samhället) vilket kräver specialiserad kunskap och drivs av säregna intressen, och i vilken sammanslutning alla medborgare inte kan ingå (Ronnby 1995, 198–201).
4
2. TEORI OCH TIDIGARE FORSKNING
I detta avsnitt redogörs för den teori som är vägledande för studien, samt den tidigare forskningen som har gjorts kopplat till lokala naturvårdssatsningens påverkan på kommunal naturvård. I det första delkapitlet redogörs för den teoretiska ansats som studien förankras i, vilket i detta fall är förutsättningar för offentlig-privat samförvaltning och former av lokalt deltagande. I det andra delkapitlet sammanfattas tidigare forskning kopplad till LONA-projekt nationellt.
2.1. Samförvaltning och lokalt deltagande
2.1.1. Offentlig-privat samförvaltning och deliberativ demokrati
För att precisera begreppet offentlig-privat samförvaltning i samband med resursförvaltning utgår studien från Världsbankens definition: Ett delande av ansvar, rättigheter och plikter
mellan de primära aktörerna, specifikt lokala samhällen och staten; ett decentraliserat tillvägagångssätt till beslutsfattande som involverar lokala användare i beslutsprocessen vilka är jämställda med staten (Världsbanken 1999, 11: egen översättning). Således innebär
samförvaltning att förvaltningsansvaret delas på ett jämlikt sätt mellan offentliga aktörer och lokala aktörer som är berörda av handlingen. Ytterligare beskrivs samförvaltning som ett resultat av en institutionalisering av kollektivt handlande (Världsbanken 1999, 11). Anledningar till att samförvaltning av naturresurser har blivit vanligare under de senaste årtiondena är flera, men Carlsson (2008) beskriver ett antal faktorer. Kunskap saknas ofta hos beslutsfattare om nyttjare och resurserna i fråga, liksom saknas de fysiska rättigheter över den berörda resurs som krävs. Ytterligare lyfts det faktum att centralstyrd förvaltning i högre utsträckning har ett legitimitetsunderskott, och att den deliberativa demokratin förutsätter aktivt deltagande i beslutsprocessen (Carlsson 2008, 48). Idéen om deliberativ demokrati grundas i att politiska beslut ska fattas genom dialog mellan medborgare. Den deliberativa demokratin lägger högre vikt på beslutsprocessens kvalité snarare än resultaten som följer de beslut som tas (Eagan 2013).
Emerson et al. (2012) har tagit fram ett integrerat ramverk för att beskriva vilka faktorer som skapar drivkrafter till offentlig-privat samförvaltning. Ramverket analyserar hela samverkansprocessen från skapandet av drivkrafter till samarbetskvalité under samverkansprocessen samt slutligen implementerandet av åtgärder. I denna studie avhandlas ramverket huvudsakligen utifrån drivkrafter för samförvaltning, vilket medför att detta kapitel enbart kommer redogöra för de specifika aspekter av ramverket som anses relevanta.
Centralt för ramverket är ett avskiljande mellan den sociala kontexten och den faktiska samverkan. Socialt kontextuella variabler handlar om den sociala, juridiska, ekonomiska och politiska arenan som samarbetet sker inom. Detta innefattar resursernas tillstånd, aktuella lagrum, tidigare misslyckanden med att adressera frågor genom traditionella styrningsmodeller, maktrelationer, befintliga nätverk, intressekonflikter och graden av förtroende mellan aktörer. Emerson et al. beskriver att det är inom den sociala kontexten som drivkrafter för samförvaltning skapas, och att de således har stor påverkan på drivkrafterna (Emerson et al. 2012).
5
Drivkrafterna kan beskrivas som grundläggande faktorer för att ett samarbete ska kunna uppstå och vara effektivt. Ramverket beskriver fyra huvudsakliga drivkrafter: dessa är
ledarskap, betydelsefulla incitament, ömsesidigt beroende och osäkerhet. Författarna menar att
åtminstone en av dessa drivkrafter ska vara identifierat för att samförvaltning ska kunna uppstå (Emerson et al. 2012). Här redogörs närmare vad dessa drivkrafter innebär:
• Ledarskap (leadership): Ledarskap handlar om identifierandet av en närvarande ledande aktör som initierar samförvaltningen, samt säkrar resurser och stöd för åtgärden. Ledarfiguren bör inte vara partisk, och arbeta för gemensam problemlösning (Emerson et al 2012).
• Betydelsefulla incitament (Consequential incentives): Incitament som möjliggör eller skapar ett behov för samarbete mellan olika aktörer. Dessa incitament kan vara både positiva eller negativa. Exempelvis kan betydelsefulla incitament handla om resurstillgångar, gemensamma behov eller målsättningar, att tillfället är rätt för samverkan eller det finns möjlighet till bidrag.
• Ömsesidigt beroende (Interdependence): När samarbete krävs då en enskild aktör inte kan åstadkomma dess målsättning på egen hand (Emerson et al. 2012).
• Osäkerhet (Uncertainty): Vid svårlösta och storskaliga problem (exempelvis miljöproblem där en lösning på ett problem kan ha negativ effekt på ett annat problem, så kallade wicked problems) saknar ofta enskilda aktörer den kunskap och information som krävs för effektiv problemlösning. Därför kan en motiverande faktor vara att samarbeta för att reducera, sprida ut och dela riskerna (Emerson et al. 2012).
För att konkretisera detta ramverk i svensk naturresursförvaltning har Thellbro et al. (2018) undersökt vilka drivande faktorer som är avgörande för offentlig-privat samförvaltning i samband med naturvårdsåtgärder i ett flertal svenska fjällkommuner med låga befolkningsantal, det vill säga mindre kommuner, likt de på Öland. I studien konstaterades att betydelsefulla incitament var den största drivkraften, vilket innefattade externa bidrag och positiv erfarenhet från tidigare samarbeten. Även betydelsen av ledarskapets utformning var en viktig faktor. I de flesta fall var engagerade eldsjälar den drivande kraften bakom projekten, medan den offentliga sektorn i högre utsträckning spelade en roll som författarna benämner som facilitator av
partnerskapet, med vilket menas att de stod för den administrativa kapaciteten i projekten
(Thellbro et al. 2018).
2.1.2. Lokalt deltagande
För att kunna diskutera studiens tredje frågeställning krävs en redogörelse hur begreppet
förankring i det lokala ur ett teoretiskt perspektiv kan tolkas. Lokalt deltagande har, som
tidigare nämnt, fått ökat inflytande i naturvård- och resursförvaltningen globalt och nationellt (Sandström et al. 2008, 13–14). Idén om deltagande bygger på förståelsen om att lokala aktörer ska vara aktiva i det lokala utvecklingsarbetet, för att kunna tillges möjlighet att påverka resursfördelning och förvaltning, samt bättre förstå det samhälle de lever i (Ronnby 1995, 219). Lokalt deltagande och förankring är två begrepp som ofta används synonymt, och inom planering används begreppet förankring för att beskriva en målinriktad process att nå enighet mellan offentliga och lokala aktörer (Thorell 2011, 102). Idén om lokalt deltagande och lokal
6
förankring är således nära besläktad med offentlig-privat samförvaltning och de deliberativa ideal som redogjordes i förgående kapitel. Vilket inflytande de lokala aktörerna har kan däremot variera, vilket kommer diskuteras närmare i detta delkapitel.
Thorell (2008) beskriver fyra distinkta former av lokalt inflytande i förvaltningen i ett ramverk som utvecklar den typologiska ansatsen som först beskrevs av OECD (2001). Formerna av lokalt inflytande benämner hon som information, konsultation, partnerskap och
lokal mobilisering. Dessa beskriver vilken grad av inflytande den lokala sfären har i
förvaltningsprocessen, som går att utläsa i figur 2.1.1.
Information är således den lägsta graden av lokalt inflytande, och kan beskrivas som en
huvudsaklig envägskommunikation från den offentliga sektorn till den lokala sektorn. Den lokala sektorn har få eller inga möjligheter att påverka besluten som fattas av den offentliga sektorn. Konsultation ger utökat inflytande åt den lokala sektorn, då lokala aktörer har möjlighet att påverka de beslut som fattas av den offentliga sektorn genom att exempelvis lämna in synpunkter. Planering, besluttagande och genomförande kontrolleras fortfarande av den offentliga sektorn (Thorell 2008, 31; OECD 2001, 23).
Nästa form är partnerskap. Partnerskap kan definieras som ett ömsesidigt samarbete mellan den lokala och offentliga sektorn, där medborgare är aktivt engagerade i processen. Samtidigt har myndigheterna det slutgiltiga ansvaret för de beslut som tas (Thorell 2008, 31; OECD 2001, 23). Slutligen beskriver Thorell den formen av lokalt deltagande som ger den lokala befolkningen mest inflytande i beslutsprocessen, lokal mobilisering. Här är det lokala aktörer som går samman för att planera, besluta och genomföra en åtgärd. Lokal mobilisering kan vara internt initierat av den lokala sektorn, eller genom stöd av den offentliga sektorn (Thorell 2008, 31).
Figur 2.1.1. Former för lokalt deltagande beroende på möjligheten till lokalt inflytande i förvaltningsprocesser (baserat på Thorell 2008).
Som figur 2.1.1 redogör för, ökar det lokala inflytandet i beslutsprocessen mellan de fyra formerna av lokalt deltagande. Information och konsultation är således processer styrda av den offentliga sektorn, där kommunikationen främst utgår från den offentliga sektorn samtidigt som den lokala sektorn har ett relativt lågt inflytande. Dessa former beskriver därför Thorell som
lokal förankring. På andra sidan av spektrumet symboliserar partnerskap och lokal mobilisering
det som Thorell benämner som förankring i det lokala. Sådana processer innefattar ett underifrånperspektiv i förvaltningen, och präglas av en decentralisering av makt från den offentliga sektorn till den lokala. I båda formerna partnerskap och lokal mobilisering utgår kommunikationen i huvudsak från den lokala sektorn, det vill säga att det finns ett tydligt underifrånperspektiv (Thorell 2008, 31).
7
2.2. LONA i tidigare forskning
Den senaste utvärderingen av LONA genomfördes 2016, då Sveriges samtliga kommuner och länsstyrelser involverades (samt ett fåtal ideella aktörer). Den nationella studien visade att LONA haft flera positiva effekter på den lokala naturvården. LONA har bland annat främjat tätortsnära naturvård, att fler naturområden gjorts tillgängliga, gjort naturvård- och friluftsfrågor mer populära på den kommunala agendan samt att naturskolor och naturpedagogik har fått ökade resurser. De flesta projekten har drivits genom en kommun, efterföljt av kommun och ideell förening i samverkan, följt av ideell förening som drivande part. De flesta projekten handlade främst om framtagande av underlag, informationsspridning eller kunskapsuppbyggnad (Eckerberg et al. 2017).
Studien uppmärksammade dock att det fanns märkbara skillnader mellan kommunernas involverande av ideella aktörer, där kommunernas storlek, resurstillgångar och personal spelade roll. För många mindre kommuner var LONA avgörande för att kunna arbeta aktivt med naturvård och friluftsliv. Större kommuner som hade en kommunekolog anställd väljer i högre grad att driva LONA-projekt själva, utan involverandet av ideella aktörer. I mindre kommuner hade deltagandet av lokala aktörer i naturvården dock ökat i samband med LONA, liksom att det var vanligare att ideella aktörer initierade projekten. Möjligheten att räkna ideellt arbete som medfinansiering utpekades som en avgörande faktor till detta fenomen (Eckerberg et al. 2017).
I en tidigare rapport av de LONA-projekt som genomförts mellan 2004–2006 poängteras även att det fanns en högre grad av lokalt inflytande i projekt som genomförs i mindre kommuner, med samma motivering att medfinansiering har en stark påverkande effekt. Forskningen visar även att LONA har ökat intresset inom och utanför den kommunala organisationen, samt ökat det allmänna intresset för friluftsliv (Dahlgren et al. 2009, 66). Dahlgrens et al. studie pekar på att lokala aktörer involverade i projekten har upplevt en hög grad av delaktighet, genom att få vara med och påverka utformning och genomförande. Ytterligare, beskriver författarna att den offentliga sektorn bör lägga vikt vid att främja lokala aktörers intresse för naturvården. För att ett offentligt-privat samförvaltat LONA-projekt ska vara fruktsamt, diskuterar författarna att lokala aktörer inte bör ha en passiv roll, även i kommunalt drivna projekt. Projekten ska grundas i ett genuint deltagande underifrån, där lokala aktörer upplever en känsla av projektledande (Dahlgren et al. 2009, 68).
I Thorells (2008) studie om naturvård förankrad i det lokala, undersöktes lokalbefolkningens inflytande i samband med LONA-projekten. I studien, som baserades på intervjuer med sju svenska kommunala representanter, kommer Thorell fram till att LONA enbart delvis stimulerade till brett lokalt deltagande, trots den uttalade visionen om en naturvård förankrad i det lokala. Ramverket kring LONA gör att den offentliga sektorn alltid spelar en central roll i utformandet av projekten, där kommuner antingen kan ha en administrativ och förvaltande roll för lokalt drivna projekt, eller vara drivande part i egna projekt. Det lokala deltagandet i LONA kan enligt Thorell ske på två sätt: antingen att medborgare får möjlighet att bidra med deras kunskap och erfarenheter i kommunalt drivna projekt, eller att de driver egna projekt i en funktionell bemärkelse, det vill säga att projekt initieras först efter att den offentliga sektorn godkänt och gett projektet stöd. Hon konstaterar att de lokala föreningar som främst engagerar sig är grupper som redan har anknytning till naturvården, vilket begränsar den
8
medborgliga representationen. De lokalt drivna projekten är ofta kopplade till den drivande gruppens visioner och behov, det vill säga egennytta, till exempel att fågelskådargrupper använder LONA för att bygga fågelskådartorn (Thorell 2008, 180–181).
3. METOD
I detta kapitel diskuteras de metodologiska val som har gjorts för att genomföra studien. Innan de specifika metodvalen djupare diskuteras, redogörs först för motiveringen till varför studien fokuserar just på lokala naturvårdssatsningen inom de två valda kommunerna.
Valet att studera specifikt projekt inom lokala naturvårdssatsningen har påverkats främst av att det statliga stödprogrammet präglas av en central målbild att involvera lokala aktörer i landskapsvården, vilket gör att LONA i hög grad motiverar syftet att utforska det faktiska lokala deltagandet i naturvården i program som upprättats för just detta. Denna bild delas av Thorell, vilken beskriver LONA som en …unik empirisk källa av försök till ett mer decentraliserat
naturvårdsarbete.... (Thorell 2008, 180). LONA syftar, som Thorell beskriver, en mer
decentraliserad naturvård, vilket både inbegriper kommunal naturvård (som tidigare i högre grad skett på länsstyrelsenivå i Sverige), samt möjliggörandet för lokala aktörer att involveras i olika aspekter.
Urvalet att avgränsa studien till de två valda kommunerna beror på flera faktorer. Först och främst är det ett väl avgränsat område, då båda representerar de totala kommunala enheterna på Öland. Tidigare studier av LONA, förutom de nationella, har inte heller genomförts i dessa kommuner (se kapitel 2.2 för vidare förklaring). Båda kommunerna tolkas i denna studie som landsbygdskommuner, med höga naturvärden. Slutligen ska tilläggas att författaren har personlig anknytning till Öland. Författaren har dock inte personlig anknytning till landskapsvården på Öland eller de inblandande organisationerna.
3.1. Innehållsanalys av LONA-registret
För att ge en övergripande bild av hur LONA-projekten på Öland utformats och vilka aktörer som involverats har en innehållsanalys av Naturvårdsverkets LONA-register genomförts. Det finns olika former av innehållsanalys, vanligen indelas dessa i kvantitativ och kvalitativ. Den kvantitativa innehållsanalysen utgår från ett systematiskt och replikerbart kvantifierande av textinnehåll utifrån förutbestämda kategorier (Bryman 2008, 283). Kvalitativ innehållsanalys å andra sidan beskrivs av Hsieh och Shannon som en metod för att identifiera de mönster och teman som finns i text och dokument, genom subjektiv tolkning, systematisk klassifikation och kodning (Hsieh och Shannon 2005). Olika tillvägagångssätt inom kvalitativ innehållsanalys finns, men i denna studie har en summerande ansats valts. Den summerande ansatsen har en inledande kvantitativ och översiktlig undersökning av det manifesta innehållet, genom att mäta förekomsten av begrepp som används. Utöver detta innefattar den summerande ansatsen att forskaren studerar och tolkar det latenta och underliggande innehållet av en text, bland annat utifrån kontexten den har producerats (Hsieh och Shannon 2005). Således har en innehållsanalys i denna studie både en kvantitativ och kvalitativ natur.
En styrka med innehållsanalysen är att materialet framställs icke-reaktivt, det vill säga att materialet uppkommer utan påverkan av forskaren. Med det sagt, kan det även vara en begränsning med metoden, då studien bygger på ett material vars inneboende autenticitet,
9
trovärdighet och representativitet inte kan kontrolleras av forskaren (Bryman 2008, 296). Av den anledningen följer en beskrivning av studiematerialet. LONA-registret är en webbaserad databas med sökmotor där samtliga LONA-projekt sedan 2010 registreras. De projekt som genomfördes mellan 2004–2006 är också inrapporterade retroaktivt. Från och med 2012 finns även avslagna projekt registrerade i databasen (Eckerberg et al. 2017, 66). Det är genom LONA-registret som initiativtagaren (vilket både kan vara en lokal eller offentlig aktör) registrerar sin ansökan (Naturvårdsverket 2018, 13). Varje registrerat LONA-projekt innehåller bakgrundinformation såsom: startår, beviljande och motivation bakom beviljandet, kommunal tillhörighet, finansiering, vem som är drivande part, vilka övriga aktörer som är involverade samt projektets syfte, tillvägagångssätt samt resultat om projektet är avslutat (Eckerberg et al. 2017, 66). LONA-registret följer således en mall som aktörerna följer när de ansöker och rapporterar. Sammanlagt har 47 LONA-projekt analyserats, vilket är samtliga på Öland. Det är viktigt att poängtera att innehållets omfattning och beskrivningen av projekten varierade till hög grad mellan de olika fallen. Detta kan bero på flera faktorer. De projekt som genomfördes under åren 2004–2006 är projekt drivna i vad som refereras som gamla LONA. Gamla LONA är likartat i utformning och syfte som nuvarande LONA, men dessa äldre projekt genomfördes innan LONA-registret togs i bruk (se Eckerberg et al 2017, 66) Därför är dessa projekt inlagda retroaktivt, och mindre information om dessa finns därför rapporterat. Ytterligare är projekten från 2010–2020 inrapporterade av den drivande aktören vilket innebär att olika rapportörer förekommer i nästan samtliga fall. Av den anledningen varierar beskrivningen av vilka aktörer som syftas till att involveras, liksom i vilken kapacitet dessa aktörer medverkat. Men trots variationen i dokumentationen, är en styrka i materialet att nästan samtliga dokument följer en likartad kategorisering i en databas skapad av en myndighet för just syftet LONA-dokumentation. Detta påvisar materialets autenticitet samt underlättar innehållsanalysen och minskar behovet för forskarens egen tolkning.
Innehållsanalysen har genomförts på följande sätt. Det första steget är urval av områden, där studien har avgränsat sökresultaten för projekt genomförda inom Mörbylånga kommun och Borgholms kommun. De analyserade projekten redogörs för i Tabell 3.1.1. samt Tabell 3.1.2. Utifrån sökresultaten går det att förtälja hur många och vilka projekt som har genomförts i respektive kommun. Samtliga projekt som registrerats i respektive kommun har sedan analyserats utifrån ett antal variabler. Dessa variabler är: vilket år som projektet startades, projektets status, vilket syfte projektet har haft, vilka åtgärdskategorier som benämns uppnås, samt hur projektet har finansierats. Ett projekt kan innefattas av flera åtgärdskategorier. Förutom syftesbeskrivning, är de övriga variablerna således rent kvantifierbara.
Ytterligare, analyserades även de registrerade projekten utifrån variabeln vilka aktörer som varit involverade. Denna faktor fordrar ytterligare nyansering, då materialet har krävt en viss grad av tolkning av latent innehåll. Det är en ytterligare kritik som ofta lyfts gällande metoden, då både kvalitativa och kvantitativa innehållsanalyser kräver tolkning av forskaren i någon mån. Tolkning är centralt inom kvalitativ innehållsanalys (Hsieh och Shannon 2005), samtidigt som all typ av kodning från text kräver tolkning, även i kvantitativ forskning (Bryman 2008, 297). Samtliga projekt uppges i LONA-registret som en av följande typ av drivande aktörer: flera kommuner, enskild kommun, ideell förening, kommun och förening i samverkan eller övrigt. Dessa kategorier ger en översiktlig bild över vilka aktörer som initierat projekten. Utöver detta
10
analyserades även vilken specifik aktör som genomfört eller ska genomföra projekten, och vilka samt hur många övriga aktörer som har eller syftas till att involveras. I projekt som hade en avslutad status, det vill säga att projektet var genomfört och slutrapporterat, studerades även rapporteringen och då om ytterligare aktörer hade medverkat under projektets gång. Den tolkning som studien behövde göra för analysen är således: om inte lokala aktörer omnämns, tolkas de inte ha deltagit i projekt. Om inte offentliga aktörer omnämns, har de inte deltagit aktivt men hanterat projektet genom administrativ kapacitet. Denna tolkning görs utifrån ramverket kring LONA, där kommunen alltid har det slutgiltiga ansvaret för projekten och är således alltid inblandande (Naturvårdsverket 2018).
Projektets titel Projektperiod Tolkning av deltagande
Allemansrätt för personer med invandrarbakgrund* 2005–2009 Initierat och genomfört av L
BATlife station vid Ottenby 2018 2018 Samverkan O och F
Färjestadens Dämme* 2004–2006 Initierat och genomfört av O
Fler vadare i de öländska sjömarkerna - Predatorkontroll
2012–2015 Initierat av L, samverkan med O
Fler vadare i de öländska sjömarkerna –
Predatorkontroll (fortsättning på tidigare beviljat projekt
2014–2016 Initierat av L, samverkan med O
Fler vadare i de öländska sjömarkerna – inventering och uppföljning
2012–2015 Initierat av L, samverkan med O
Geologisk trädgård vid utvidgad natur- och kulturstig Degerhamnsområdet*
2006–2007 Initierat och genomfört av L, (delvis finansierat av O) Informationsfolder vid vandringsleder 2015 Initierat av O, samverkan med L Informationspaket Strandskogen 2015–2016 Initierat av O, samverkan med L Meningsfulla promenader – tema träd* 2005–2009 Initierat och genomfört av L Miljöövervakning av långbensgroda i södra delen av
Mittlandsskogen på Öland
2015–2017 Initierat och genomfört av L
Natur- kulturstigar Degerhamnsområdet* 2005–2010 Initierat och genomfört av L Predatorkontroll för hotade vadare 2015–2018 Initierat av L, samverkan med O
Skötselplan Färjestaden 2020–2022 Initierat och genomfört av O
Sockerbruksdammarna i Mörbylånga* 2006–2009 Initierat av O, samverkan med L
Södra Utmossen* 2005–2009 Initierat och genomfört av L
Uppföljning av hotade vadare på Stora Alvaret 2016–2018 Initierat av L, samverkan med O Utveckling av kommunens naturinformation 2017–2021 Initierat av O, samverkan med L Varken sött eller salt – ett projekt med tema
Östersjön
2017 Initierat av O, samverkan med L
(*Projekt genomförda inom gamla LONA). O= offentliga aktörer. L= lokala aktörer. F=företag.
Tabell 3.1.1. LONA-projekt inom Mörbylånga kommun som analyserats. Dessa projekt refereras samlat i texten som (Naturvårdsverket 2010- ).
11
Projektets titel Projektperiod Tolkning av deltagande
Åtgärder för högre naturvärden - Törnebys öppna ängsmarker och strand
2019–2022 Initierat och genomfört av L
Att leva av och med landskapet Öland: Norra 2016–2019 Initierat och genomfört av L
Borgehages Natur – Förstudie 2016 Initierat av L, samverkan med O
Botaniska utflykter på Öland 2010–2014 Initierat och genomfört av L
Fågellokaler på Öland* 2005–2007 Initierat och genomfört av O
Grindmossens naturupplevelse 2012–2014 Initierat och genomfört av L
Grönstrukturplan för Borgholm-Köpingsvik 2010–2013 Initierat och genomfört av O Hörninge mosse natur- och friluftsområde* 2006–2009 Initierat av O, samverkan med L
Humleprojektet 2019–2022 Initierat och genomfört av L
Kartläggning och åtgärd Amunds mosse 2019–2022 Initierat av O, samverkan med L Leva av och med landskapet Öland: Mittlandet 2014–2016 Initierat och genomfört av L
Maren – en öländsk våtmark* 2006–2009 Initierat och genomfört av L
Mer grundvatten genom ytvatten på Öland 2018–2021 Samverkan O och F Musikaliska äventyr i den öländska naturen 2013 Initierat och genomfört av L Naturliga ytvattenmagasin – restaurering av
våtmarker längst kustmynnande vattendrag på Öland
2017–2018 Initierat av L, samverkan med O
Ölands Fåglar 2010–2014 Initierat av L, samverkan med O
Ölands skalbaggar* 2006–2010 Initierat och genomfört av L
Ölandsvatten – restaurering av öländska våtmarker 2018–2021 Initierat av L, samverkan med O
Östersjöskolan 2012–2014 Initierat och genomfört av L
Prästhag ett tätortsnära friluftsområde 2013–2016 Initierat av O, samverkan med L Rällaskogen – natur- och friluftsreservat 2010–2014 Initierat av O, samverkan med L
Restaurering av Toknäs udde* 2004–2006 Initierat av L, samverkan med O
Sjöstugeudden – ett grönt strövområde i Borgholm 2010–2014 Initierat och genomfört av O
Skyddsvärda träd i Borgholm 2013–2016 Initierat och genomfört av O
Unikt i Ölands natur 2015–2018 Initierat av O, samverkan med L
Vatten i Runsberga mosse 2019–2020 Initierat av L, samverkan med O
Växt- och djursamhällen före våtmarksåtgärder på Öland
2018–2019 Initierat av L, samverkan med O
Vedby och Vedborms träsk – mer och bättre vatten 2019–2022 Samverkan O och F
(*Projekt genomförda inom gamla LONA). O=offentliga aktörer. L=lokala aktörer. F=företag.
Tabell 3.1.2. LONA-projekt inom Borgholms kommun som analyserats. Dessa projekt refereras samlat i texten som (Naturvårdsverket 2010-).
3.2. Intervjuer
Flera variabler som inte går att enskilt urskilja ur den övergripande innehållsanalysen av LONA-registret rör bland annat vilken påverkan lokala naturvårdssatsningen haft på den kommunala naturvården och lokalt deltagande, kontextuella variabler såsom utmaningar för den kommunala naturvården, samt de offentliga och ideella aktörernas upplevelser av arbetet inom LONA. Därför har ett antal semistrukturella intervjuer genomförts med kommunala och lokala aktörer. Med semistrukturella intervjuer menas att intervjuerna följer ett antal teman som
12
i förväg tagits fram, som täcker de frågor som studien vill besvara (Robson 2000, 90). Då denna studies målsättning är att analysera hur LONA har påverkat naturvården på Öland, och vilken inverkan LONA-projekten haft på lokalt deltagande, utgick frågorna som ställdes från dessa teman. Dessa teman har utvecklats vidare med underliggande frågor kopplade till den teoretiska bakgrunden, för att senare formuleras i intervjuguider. Samtidigt som intervjun följer intervjuguidens utformning, har semistrukturella intervjuer en flexibel natur, med vilket menas att intervjun till högre utsträckning kan gå djupare i respondenternas egna upplevelser och intressen. (Bryman 2008, 415).
Sammanlagt genomfördes fyra intervjuer under december 2020. Av dessa fyra intervjuer genomfördes två med en kommunal representant för vardera kommunen som arbetar med LONA, och två med ideella projektledare. Urvalet var ett målinriktat urval. Bryman beskriver urvaltekniken som ett strategiskt tillvägagångssätt, där respondenterna väljs utifrån deras relevans för ämnet (Bryman 2000, 434). De två offentliga aktörerna som intervjuades uppsöktes genom att eftersöka kontaktpersoner för LONA på kommunernas webbsidor. De ideella respondenterna uppsöktes genom undersökningar av LONA-databasen och de aktörer som varit drivande. Sammanlagt kontaktades sex möjliga ideella respondenter, varav tre återkopplade och två hade möjlighet att delta i en intervju.
Valet av att intervjua både offentliga och lokala aktörer är också viktigt att diskutera. Flera av de tidigare studierna kopplade till LONA har främst utgått från det offentliga perspektivet. I Eckerberg et als. utvärdering av LONA byggde empirin främst på enkätdata från länsstyrelser och kommuner, med enbart ett par intervjuer med lokala aktörer (Eckerberg et al. 2017, 15). Thorell intervjuar också enbart offentliga aktörer i sin studie om lokalt deltagande i samband med lokala naturvårdssatsningen, med motivationen att de har en överblick över de projekt som genomförts i kommunen. Ytterligare preciserar hon: Att tala med aktörer i lokalsamhället skulle
innebära att enbart få en inblick i enskilda projekt (Thorell 2008, 84). Denna studies syfte, till
skillnad från de två övre nämnda, bygger dock på att undersöka både offentliga och ideella aktörers upplevelser och erfarenheter av LONA. Samtidigt är det viktigt att, till Thorells poäng, utvärdera utifrån de olika perspektiv som de olika aktörerna ger, och därför har två olika intervjuguider formulerats. Intervjuerna som genomfördes med de kommunala representanterna har i högre grad fokuserat på det mer övergripande perspektivet: bland annat förutsättningar för naturvården i kommunen, lokala naturvårdssatsningens betydelse för och påverkan på naturvården samt hur projekten förhöll sig till lokalt deltagande (se Bilaga 1). För de lokala aktörerna formulerades frågor i högre grad kopplade till deras egna projekt, vilken påverkan LONA hade haft och hur projektet hanterat lokalt deltagande (se Bilaga 2).
På grund av att studien genomfördes under covid-19 genomfördes intervjuerna på distans, antingen via videotelefoniplattformen Zoom eller över telefon. Intervjuerna inleddes med en presentation om studiens syfte. Efter tillfrågades intervjupersonerna om de ville vara anonyma följt av tillåtelse av inspelning av samtalet. Vid samtliga intervjuer tilläts inspelning. Det inspelade materialet har senare transkriberats och analyserats.
De som medverkar i studien är:
• Sten Forsberg, miljö- och hälsoskyddsinspektör på miljöverksamheten vid Mörbylånga kommun. Han arbetar bland annat med förvaltning av flera av de
13
LONA-projekt koppade till naturvård som har genomförts i kommunen. Intervjun genomfördes 2 december 2020 via Zoom.
• Magnus Karlsson, miljöstrateg på tillväxtenheten vid Borgholms kommun. Han är huvudansvarig för de LONA-projekt som söks inom kommunen. Intervjun genomfördes 8 december 2020 via Zoom.
• Magnus Johansson, tidigare vice ordförande för Mörbylånga jaktvårdskrets och en initiativtagare bakom det ideella LONA-projektet Flera vadare på de öländska
sjömarkerna – Predatorkontroll. Intervjun genomfördes 11 december 2020 via
telefon.
• Chris Magnusson, aktiv i idrottsföreningen Byxelkroks golfklubb och en av initiativtagarna bakom LONA-stödda och ideellt drivna projektet Humleprojektet. Intervjun genomfördes 15 december 2020 via Zoom.
14
4. RESULTAT
I detta kapitel redovisas resultatet av innehållsanalysen av LONA-registret samt intervjuerna. Kapitlet är uppdelat i två delkapitel, vilka redogör för studierna av Mörbylånga kommun respektive Borgholms kommun separat. De teman som uppkommer i samband med intervjuerna och innehållsanalysen kommer analyseras och diskuteras i det efterföljande kapitel 5.
4.1. Mörbylånga kommun
4.1.1. Förutsättningar och behovet för LONA-projekt i Mörbylånga kommun
Sten Forsberg, miljö- och hälsoskyddsinspektör samt kommunal förvaltare för de LONA-projekt som rör naturvården i kommunen, beskriver att LONA haft en positiv effekt på naturvården, men att LONA samtidigt står för en liten del av allt naturvårdsarbete som genomförs inom kommunen. Trots det belyser han att det har en hjälpande effekt och att LONA är ett incitament för att påskynda genomförandet av både kommunala och ideella projekt som annars möjligtvis inte hade blivit av (Forsberg 2020). Angående vilka utmaningar som kommunen står inför, handlar det mycket om att hitta lämpliga områden för våtmarker och det tätortsnära behovet av naturområden. Ytterligare lyfter Forsberg att det även finns bristande resurser för den kommunala naturvården, och då främst avsaknaden av en kommunekolog, som har mandatet och tiden att lägga på de åtgärder som i dagsläget inte hinns med (Forsberg 2020). Inom Mörbylånga kommun har det genomförts eller beviljats stöd till 19 LONA-projekt sedan 2004. En klar majoritet av projekten (16) är projekt som rör åtgärdskategorin informationsspridning och folkbildning, följt av kunskapsuppbyggnad (9). Andra åtgärdskategorier som projekten syftar till vård och förvaltning (7), restaurering (3) och framtagande av underlag (2). (Naturvårdsverket 2010-).
Forsberg menar att de ibland får in projektförslag från icke-offentliga aktörer som de väljer att neka. Han förklarar: Vi går inte in i några LONA-projekt och stödjer dem om vi inte tycker
att de har någon förankring i någon typ av nytta för alla om man säger så (Forsberg 2020).
Han konkretiserar resonemanget med ett fall som han fick in som handlade om renovering av en hamn, där miljöverksamheten ansåg att projektet inte tillförde något annan nytta än till hamnföreningen. Forsberg beskriver att hans roll främst utgör att administrera de projekt som inkommer av lokala aktörer. Han upplever LONA som enkelt att administrera och förvalta, relativt till andra statliga bidragsprogram såsom LOVA (Lokala vattenvårdsprojekt). (Forsberg 2020).
4.1.2. Offentligt drivna LONA-projekt inom Mörbylånga kommun
Sju av de 19 projekt som genomförts har initierats av kommunen, en minoritet av dessa (två) har genomförts eller ska genomföras i kommunal regi utan inblandning av lokala aktörer. Dessa projekt syftar till att ta fram skötselplaner över kommunalägda marker och fysiska åtgärder i tätortsnära naturområden. Ytterligare två av projekten har initierats av kommun och avses drivas i egen regi, men där viss samverkan har förekommit med lokala aktörer för att samordna information. Dessa projekt har gemensamt att de handlar om att ta fram informationspaket om friluftsliv och vandringleder, där vissa av vandringslederna sköts av lokala aktörer (Naturvårdsverket 2010-). Detta har alltså varit aktuellt i projekt där den kommunala sektorn
15
inte haft nyttjanderätt över den aktuella marken. På frågan varför lokalt deltagande är viktigt för naturvården, beskriver Forsberg att det är en förutsättning för att naturvården ska fortskrida, då kommunen oftast inte har nyttjanderätt på den mark som är aktuell. Därför krävs att bland annat markägare är intresserade av projektet. (Forsberg 2020).
I de resterande tre kommunalt initierade projekt har även ideella eller lokala aktörer medverkat mer aktivt i genomförandet. I dessa fall har kommunen stått som projektledare och samarbetat med lokala aktörer. I ett av dessa projekt har bland annat två skolklasser engagerats genom exkursioner. I de två övriga projekten har samverkan med ideella aktörer skett då extern expertkunskap behövts för att genomföra projekten. I dessa fall har företag och ideella organisationer anlitats för att genomföra inventeringar eller exkursioner. Av de samtliga fem kommunala projekten har enbart ett projekt medfinansierat genom ideellt arbete, baserat på informationen på LONA-registret. Ytterligare, har ett av LONA-projekten som genomförts inom kommunen varit en samverkan mellan kommunen och ett privat företag, där inga ideella eller lokala organisationer varit inblandande (Naturvårdsverket 2010-).
4.1.3 Lokalt drivna LONA-projekt inom Mörbylånga kommun
Sammanlagt utgörs elva av LONA-projekten inom kommunen av ideellt initierade projekt, varav fyra är uppföljningar och utveckling av ett tidigare projekt. De ideellt initierade projekten har olika grad av offentligt inflytande. I fem av projekten har den offentliga sektorn varit direkt involverade i projekten, där både kommunen och länsstyrelsen har varit involverade genom framförallt samråd. Dessa projekt är formade utifrån ett gemensamt intresse mellan offentliga och ideella krafter att genomföra en åtgärd (Naturvårdsverket 2010-).
Ett exempel på ett naturvårdsprojekt som involverat både lokala och offentliga aktörer är
Flera vadare i de öländska sjömarkerna – predatorkontroll. Predatorkontrollprojektet är ett
projekt som pågått sedan 2007, och projektet beviljades stöd inom LONA första gången 2012. Projektet har senare byggts på genom fyra uppföljningsprojekt. Projektets syfte har enligt Magnus Johansson, en av initiativtagarna och tidigare vice ordförande för Mörbylånga jaktvårdskrets, varit att förbättra överlevnadsmöjligheterna för vadarfåglar på södra Öland. Vadarfåglarna hade under längre tid sett en tydlig tillbakagång, medan predatorer som grävling, räv, korp och kråka ökat (Johansson 2020). Johansson beskriver att drivkraften bakom projektet har varit en ökad frustration av upplevelsen att naturvärdena blivit sämre, samtidigt som den offentliga naturvårdsförvaltningen i högre grad fokuserat på bevarandefrågor. Ytterligare ser han det som viktigt att höja jägarnas anseende, då han poängterar att det funnits en upplevelse att jakt inte är helt rumsrent (Johansson 2020).
Projektet har i huvudsak initierats av projektledare Magnus Johansson och Mörbylånga jaktvårdskrets, vilken enligt Johansson har närmare 300 medlemmar. Dessutom har jägare utanför den lokala föreningen deltagit. Samtidigt har flera andra föreningar och organisationer engagerats i projektet och uppföljande delprojekt, såsom Ölands Ornitologiska Förening, Ölands Naturskyddsförening, kommungruppen inom Lantbrukarnas riksförbund och Länsstyrelsen genom samråd. Kommunens roll har främst varit att sköta projekthanteringen och den ekonomiska redovisningen. För att förbättra vadarnas överlevnadsförutsättningar har flera åtgärder genomförts. Mörbylånga jaktvårdskrets har genomfört utbildningar som varit ett krav för de jaktlag som medverkar i den utökade skyddsjakten och informationsträffar. Inventeringar
16
av vadarfåglar har genomförts av lokala representanter från den ornitologiska föreningen, och inventeringar av predatorer har gjorts av forskare. Johansson trycker på att det lokala deltagandet är viktigt: När många gör en liten insats blir det något av det, man måste engagera
folk, man måste få folk med sig i det här. Jag brinner för detta och det kan bli så mycket bättre.
Att Johansson brinner för projektet märks tydligt under intervjun, där han berättar att förutom att hålla utbildningar och informationsträffar, även skrivit sina kontaktuppgifter på fällor för att få en möjlighet att diskutera klagomål från allmänheten, delat ut information i brevlådor och skrivit artiklar i olika publikationer. Enligt Johansson har ungefär 500 individer deltagit i projektet, och sammanräknat uppgår ideella arbetstimmar till ett värde av 1,4 miljoner kronor enligt LONA-modellen (Johansson 2020)
Johansson beskriver att resultatet har varit en stor framgång, där bland annat rödspoven, som varit referensart, ökat från 36 häckande par till närmare 100 inom området. Samtidigt beskriver Johansson att projektet initialt och under processens gång mött mycket motstånd och ifrågasättande från bland annat länsstyrelsen och andra föreningar. Konflikten med länsstyrelsen bygger enligt Johansson, på olika perspektiv på de öländska naturvärdena och naturvården i allmänhet. Johansson upplever att länsstyrelsen i högre grad vill fokusera på att skydda och stänga in, medan Johansson tryckt på att det kräver aktiv skötsel och förvaltning. Han beskriver därför att projektet krävt tjurskallighet, men att det trots allt varit en fantastisk resa (Johansson 2020).
I de resterande sex projekten tycks dock den offentliga sektorn deltagit i form av administrativ kapacitet, det vill säga att kommunen enbart bistått projekten med support eller ekonomisk medfinansiering, samt skött LONA-ansökan (Naturvårdsverket 2010-).
Flera olika typer av lokala aktörer finns representerade i de elva ideellt initierade projekten, och enbart fyra av dessa projekt har engagerat enbart en lokal grupp. Organisationer som representeras är bland annat Ölands vattenråd, Mörbylånga jaktvårdskrets, Ölands ornitologiska förening, Ölands naturskyddsförening, hembygdsföreningar, idrottsföreningar samt skolor. En majoritet av de lokala grupperna har deltagit i fler än ett projekt. Bland annat har Ölands Folkhögskola initierat och själv genomfört två projekt, samtidigt som Ölands Ornitologiska förening har initierat eller varit engagerade i sju av projekten. En anledning till att den ornitologiska föreningen medverkat i så stor omfattning kan härledas till att samtliga av dessa projekt har involverat skyddsåtgärder av fåglar, varav fyra är som tidigare nämnt uppföljning och utveckling av ett tidigare projekt. Detta är ett exempel på att de ideellt drivna projekten i huvudsak drivs av den lokala gruppens kunskap, intressen och behov. Ytterligare är hembygdsföreningar inblandande i projekt som syftar till att tillgängliggöra och öka kunskapen kring deras närområde för att stimulera friluftsliv. Jaktvårdskretsen är involverad i projekt som rör skyddsjakt, och Ölands vattenråd involveras i projekt som rör vattenvård (Naturvårdsverket 2010-).
Forsberg pekar på att LONA är ett bra verktyg för att uppnå lokalt deltagande i naturvården, och menar att satsningen har inneburit en ökad möjlighet till stöd för projekt som annars inte hade kunnat genomföras (Forsberg 2020) Av de lokalt initierade projekten i Mörbylånga kommun har sex utnyttjat möjligheten till medfinansiering genom ideellt arbete. De övriga fem projekten har genomförts innan 2010, vilket medför att denna information inte finns tillgänglig på LONA-registret (Naturvårdsverket 2010-).
17
4.2. Borgholms kommun
4.2.1. Förutsättningar och behovet för LONA-projekt i Borgholms kommun
Magnus Karlsson, miljöstrateg och handläggare av LONA-projekt på Borgholms kommun, beskriver LONA som centralt för naturvården inom kommunen, vilken han beskriver som en av de artrikaste kommunerna i Sverige. Han menar att utan LONA hade det inte varit möjligt att genomföra i närheten lika många naturvårdsprojekt. Han förklarar att LONA som stort lyft för naturvården. Karlsson utvecklar: Jag menar, vattenvårdsprojekten, där får vi ju 90 procent
av pengarna från staten. Det säger ju sig självt, räknar man bara så hade vi gjort 10 procent på det vi gör om vi gjort allt självt (Karlsson 2020). En anledning till att behovet för externa
stöd är västenligt är att kommunen har begränsade interna resurser att lägga på naturvården. Karlsson förklarar att den största näringen i Borgholms kommun är turismnäringen. Detta innebär att det är många som reser till kommunen, speciellt under sommarmånaderna, och då ökar behovet av kommunal service. Samtidigt är det relativt få som bor i kommunen och betalar in skatt. Detta skapar ett skatteunderskott som innebär att lägre prioriterade sektorer, såsom naturvård, har lite resurser till förfogande (Karlsson, 2020). Som Karlsson beskriver situationen som sådan:
Så vi har höga utgifter i förhållande till hur många det är som bor i kommunen, och det gör att de grundläggande verksamheterna som vård och omsorg, det måste vi ju lösa. Men det finns ju ingen lag som säger att man måste ha ett visst antal naturreservat i kommunen och så.
På grund av resursbristen är även möjligheterna att använda ideellt arbete som medfinansiering en viktig faktor i kommunens LONA-projekt. Karlsson beskriver att genom ett statligt motpresenterande av ideella ansträngningar återfås dubbelt så mycket naturvård som annars hade kunnat genomföras, och att alla därför vinner på det (Karlsson 2020).
Inom Borgholms kommun har totalt 28 LONA-projekt genomförts eller beviljats stöd sedan 2004. Även i Borgholms kommun domineras åtgärderna att vara riktade mot informationsspridning och folkbildning (18) och kunskapsbyggnad (13). Även framtagande av underlag (9), restaurering (9), vård och förvaltning (7) är vanligt förekommande åtgärdskategorier. Inom Borgholms kommun det har även genomförts flera projekt med inriktning på våtmarker, varav majoriteten av projekten har syftat till förberedande arbete för våtmarker (6), och i ett antal av dessa projekt har syftet också varit att genomföra restaurering och anläggning av våtmarker (3) (Naturvårdsverket 2010-). De flertal projekt som drivits kopplade till våtmarksanläggning kan härledas till ett av de mest övergripande problem som naturvården på Öland står inför, nämligen grundvattenbristen. En stor näring på Öland är jordbruket, och ett resultat av jordbruksnäringen har inneburit att många av de tidigare våtmarkerna har dikats ut. Karlsson pekar på att utdikningen i kombination med den torka som drabbat ön de senaste åren har resulterat i brist på dricksvatten och vatten till jordbruket. Karlsson beskriver att detta gör att Borgholms kommuns naturvårdsprojekt i hög grad fokuserar på restaurering och anläggande av våtmarker och andra typer av vattenvårdsprojekt för att behålla vattnet på ön (Karlsson 2020).
Karlsson menar att det lokala deltagandet och vikten av starkt engagerade människor är viktigt för LONA-projekten inom kommunen, och att utan det skulle enbart hälften av projekten
18
ha genomförts. I Borgholms kommun så är det enbart Magnus Karlsson som arbetar med LONA-handläggning, och enligt honom görs inga urval eller prioriteringar av de projektförfrågan som kommer in inom kommunen. Han menar att detta beror på flera orsaker: dels att han inte fått in projekt som han anser är dåliga, dels att han anser det viktigt att kommunen och ideella organisationer tävlar på lika villkor. Han anser att det är länsstyrelsens uppgift att avgöra vilka projekt som ska få statligt stöd (Karlsson 2020). Karlsson beskriver att hans kommunala LONA-arbete är i form av administrativ kapacitet, och till stor grad består av att bedöma projekten som kommer in, skickar in ansökan och hanterar fakturor. (Karlsson 2020). Vad det gäller hur LONA kan förbättras pekar han på två faktorer; mera ekonomiska resurser då det ofta är fler som söker än vad stödet räcker till samt att göra det mer synligt (Karlsson 2020).
4.2.2. Offentligt drivna projekt inom Borgholms kommun
Sammanlagt har tio projekt initierats och genomförts i kommunal regi, med varierande interaktion med lokala aktörer. Fem av projekten har enbart engagerat den offentliga sektorn, utan samverkan med lokala aktörer. Dessa har bland annat handlat om informationsspridning, framtagande av grönstrukturplan, vattenhantering samt förstärkande av tätortsnära naturområden och naturvärden. Två av dessa projekt har dock inneburit samverkan mellan Borgholms och Mörbylånga kommun (Naturvårdsverket 2010-).
De övriga fem kommunalt initierade projekten har drivits med inslag av samverkan med lokala aktörer som är direkt berörda av projektets genomförande eller bidrar med kunskap, exempelvis markägare, hembygdsföreningar och ideella intresseorganisationer. Majoriteten av dessa syftar till att skapa naturskyddsområden, samt restaurera naturvärden. Dock har enbart ett av att det kommunala projektet utnyttjat möjligheten till medfinansiering. Utöver dessa tio projekt har två projekt drivits genom kommunal samverkan med privata företag, där inga lokala eller ideella aktörer är inblandande (Naturvårdsverket 2010-).
4.2.3. Lokalt drivna projekt inom Borgholms kommun
16 av projekten som genomförts i Borgholms kommun har dock initierats av ideella aktörer. De ideella krafterna som har varit drivande är i dessa fall varierar och det rör sig om både samfällighetsföreningar, hembygdsföreningar, byalag, fastighetsägare, idrottsföreningar, skolverksamheter, lokala naturvårdsföreningar, hembygdsförbund, Ölands naturskydds-förening, Ölands vattenråd, Ölands ornitologiska naturskydds-förening, fiskeföreningar och entomologer. Denna bild delas av Karlsson, som påpekar att de ideella LONA-projekten drivs av allt från större organisationer som driver mer omfattande projekt som ofta löper under flera år till mindre föreningar som vill göra åtgärder på deras mark (Karlsson 2020). Liksom i Mörbylånga kommun är det ofta samma organisation som förekommer i flera projekten. För att exemplifiera har Ölands ornitologiska förening har engagerats i sju av projekten, Ölands naturskyddsförening i fyra, och Ölands vattenråd i tre. Det är dock viktigt att poängtera att dessa föreningar i de flesta fall inte varit den initierande aktören, utan bidragit med stöd, till exempel genom inventeringar eller finansiella bidrag (Naturvårdsverket 2010-).
Elva av dessa lokalt initierade projekt involverar fler än en lokal aktör eller förening. Genomgående för de lokalt initierade projekten är att de tycks drivas utifrån projektägarens
19
egna kunskaper, behov och intressen. Åtgärder som innefattar fysiska åtgärder genomförs ofta av en samfällighetsförening eller annan mindre grupp för att genomföra en direkt åtgärd i deras närområde. De större föreningarna initierar projekt som har gynnsam effekt på den egna verksamheten, exempelvis entomologer som genomför kartläggningar av Ölands skalbaggsfauna, botaniska föreningen som syftar till att ta fram en fältbok med botaniskt intressanta platser och den ornitologiska föreningen som använder LONA för att producera en bok om fågellokaler (Naturvårdsverket 2010-).
Den offentliga sektorns roll varierar i de lokalt initierade projekten. I sex av projekten har kommunen en mer aktiv roll, antingen genom aktivt samråd eller som medprojektledare. Flera av dessa projekt innefattar våtmarksåtgärder, men även planer för naturskydd, fysisk naturförvaltning och bokprojekt innefattas. I de resterande tio projekten uppges inte kommunens roll, men utifrån intervjuerna kan det tolkas som att kommunens roll i dessa projekt främst berör administrativ kapacitet. En majoritet av de ideellt initierade projekten har utnyttjat någon grad av ideellt arbete som medfinansiering. De få som inte gjort det, har fått ekonomiskt stöd från kommun, andra organisationer eller företag (Naturvårdsverket 2010-).
Av de 16 lokalt initierade projekt har fem drivits av en enstaka förening eller organisation. För att exemplifiera ett projekt som drivs i huvudsak av en lokal grupp redogörs här för
Humleprojektet. Humleprojektet är ett pågående naturvårdsprojekt som startades 2018 av
Byxelkroks golfklubb på norra Öland. Syftet med projektet är att vidareutveckla den lokala golfbanan med målet att skydda naturen och gynna pollinerande insekter, såsom humlor, fjärilar och bin. Dessutom syftar projektet till att förbättra vattentillförseln genom insamling av regnvatten, samt bidra till rekreation och kunskap om biologisk mångfald genom anläggande av naturstig och informationstavlor. Bidrag för projektet har erhållits från olika källor, men majoriteten av det ekonomiska stödet kommer genom LONA. En majoritet av dessa medel är ansökta för att möjliggöra det andra delmålet med projektet, det vill säga förbättring av vattentillförsel (Magnusson 2020).
Chris Magnusson, som är en av initiativtagarna till projektet, beskriver projektet som en fortsatt utveckling på hur ägaren tidigare har skött banan, då målet har varit att bevara områdets naturliga karaktär med träd, buskar och växtlighet. Engagemanget, beskriver Magnusson, har kommit från ett ungdomligt intresse för golf och frågor inom biologisk mångfald. Hon beskriver ytterligare att det är främst tre medlemmar i golfklubben som varit aktiva i projektet. Projektet initierades först efter projektet fick stöd från LONA, och det året som föreningen ansökte fanns inget tillgängligt stöd vilket innebar att projektet sköts upp. Magnussons roll i projektet har varit att hålla i de inventeringarna som genomförts av växter och insekter med hjälp från externa experter eller personer inom klubben som har ett intresse för frågan. Andra åtgärder som genomförts i projektet är utgrävande av planteringsrutor och sandhögar för insekter, samt uppförande av insektshotell och fågel- och fladdermusholkar. Utöver detta har projektet inte skapat något brett engagemang inom klubben, men enligt Magnusson finns en målsättning om att fler ska kunna engagera sig (Magnusson 2020).
Ett av syftena med Humleprojektet handlar om rekreation och kunskapsspridning, och för Magnusson handlar det om att öppna upp banan, så att flera personer kan uppleva naturen. Ytterligare finns ambitioner om att få flera lokala personer engagerade i projektet, genom guidade turer och bjuda in personer som ”skulle må bra av att besöka banan” (Magnusson
20
2020). Hon upplevde processen att ansöka om LONA-projekt som bra, och att hon har god kontakt med offentliga sektorn som kommun, länsstyrelse och naturvårdsverket. (Magnusson 2020).
5. JÄMFÖRANDE ANALYS
I detta kapitel följer en analys utifrån de resultat som redogjordes i förgående kapitel, vilket kommer vara vägledande för den teoretiska diskussionen. Ett antal återkommande teman mellan kommunerna kan urskiljas i innehållsanalysen och intervjuerna.
Båda representanterna på kommunerna upplever att LONA har haft en positiv effekt på den
kommunala naturvården. Samtidigt tyder resultatet på att LONA har en mer central roll i
Borgholms naturvård. En effekt av att LONA spelat en mer central roll i Borgholm kan vara att en majoritet av de öländska LONA-projekten har genomförts inom den norra kommunen. I båda kommunerna formuleras olika typer av resursbrister: i Borgholms kommun finns en tydlig brist på ekonomiska medel för att självständigt arbeta med kommunal naturvård. I Mörbylånga kommun pekas på avsaknaden av en kommunekolog, det vill säga någon som har mandatet att arbeta med rena naturvårdsfrågor. Detta kan ses som två sidor av samma mynt: avsaknad av en kommunekolog kan således vara en effekt av ekonomisk resursbrist. Ytterligare lyfts
vattenbrist som en central utmaning av flera aktörer: både de två kommunala respondenterna
benämner det som en utmaning och något de arbetar aktivt med, inom och utanför LONA, och Byxelkroks golfklubb arbetar direkt med frågan i sitt enskilda projekt. En skillnad mellan de kommunala representanternas syn på deras uppdrag i samband med LONA handlar om
prioriteringar. Prioriteringar mellan projekten genomförs alltid av den offentliga sektorn,
förutsatt att fler än ett projektförslag inkommer under ett givet år. Detta är en av länsstyrelsens primära uppgifter inom LONA. Men kommunerna spelar också en roll i vilka projekt de väljer att ansöka om. I studien uppkommer två typer: selektiv eller generell prioritering. Mörbylånga kommun visar på en mer selektiv prioritering då projekten som ansöks bör förankras i någon typ av allmännytta, det vill säga att projektet inte enbart är gynnsamt för den individuella aktören. I Borgholms kommun återfinns mer av en generell prioritering, det vill säga att prioritering egentligen inte genomförs alls. Prioriteringen lämnas således till den högre offentliga instansen, vilket i detta fall är länsstyrelsen.
Sammanlagt har 47 LONA-fall översiktligt beskrivits, och en klar majoritet av dessa projekt har initierats av ideella aktörer, vad det gäller båda kommunerna. Detta kan bland annat härledas till den kommunala resursbristen, som försvårar möjligheten för kommunal naturvård. Men utifrån analysen av LONA-registret kan fyra olika karaktäristiska typer av samverkan och lokalt deltagande mellan de offentliga och lokala aktörerna beskrivas, utifrån resultatet i de båda kommunerna. Dessa distinkta typer formar ett spektrum från offentligt till lokalt drivet, inom ramen av LONA:
1. Offentliga aktörer initierar projekt och genomför projektet själva – I både Mörbylånga
och Borgholms kommun förekommer projekt vilka inte tycks involverat lokala aktörer. Dessa utgör sammanlagt sju av LONA-projekten på Öland. Dessa åtgärder syftar i detta fall oftast till att ta fram kommunala handlingar eller förvaltning av kommunal mark.
