Examensarbete, 15 hp
Statsvetenskap C, Politices kandidatprogrammet, 30 hp
HT 2020
SVENSK OFFENTLIG
UPPHANDLING
Sambandet av syfte
och strategi
Christoffer Andersson- 1 -
Abstract
The purpose of this paper is to study the connection between the goal and strategy of public procurement in the Swedish municipality of Umeå. Working from a previous framework, an updated model is proposed, wherein the theory is expanded with new developments on the subject and a new method for analysis. These new developments pertain the developing study of possibilities regarding Public Procurement for Innovation, and the recently available supply strategy of In-House Procurement. The analytical method used is a deductive content analysis, applied to a sample of ten public procurement contracts. The results from this analysis breaks with previous results, showcasing that Umeå municipality’s contracts with Socio-Economical priorities does not necessarily utilize closer contract-cooperation than those with Regulatory and Commercial priorities, whereas Procurement of Innovation likely does. Results of In-House procurement are inconclusive, with the conclusion that preference depends on outside factors.
Going forward, it is proposed that studies focus on expanding current theory on the subject, especially on the theoretical strains of Public Procurement for Innovation and In-House Procurement. Moreover, it is also proposed that future studies should focus on which strategies Swedish municipalities utilise in public transactions, as well as study current developments in Swedish municipal public management.
English title: Swedish Public Procurement – Correlation of Purpose and Strategy Keywords: Public procurement, Supply management, supply strategy, framework, municipality, New Public Management, Procurement of innovation, Teckal, In-House Procurement
Nyckelord: Offentlig upphandling, inköpshantering, inköpsstrategi, ramverk, kommun, New Public Management, innovationsupphandling, Teckal, intern upphandling
- 2 -
Innehåll
Abstract ... 1
1. Inledning ... 3
1.2. Syfte och frågeställningar ... 4
1.3. Avgränsningar och centrala definitioner för arbetet... 5
1.4. Disposition för uppsatsen ... 6
2. Svensk upphandling – en bakgrund ... 7
2.1. Svensk förvaltning ... 7
2.1.2. Moderna trender ... 8
3. Metod och material ... 10
3.1. Litteraturöversikt ... 10
3.2. Analysmetod ... 11
3.2.2. Valet av kontrakt ... 13
4. Teori ... 14
4.1. Erridge och McIlroys ramverk ... 14
4.1.1. Upphandlingsformer ... 14
4.1.2. Inköpsstrategier ... 17
4.1.3. Ramverket i praktiken – resultatet och användning ... 19
4.2. Tillbyggnad: innovation och Teckal ... 21
4.2.1 Nytt inom: Offentlig upphandling ... 21
4.2.2. Nytt inom: Inköpsstrategier ... 24
5. Ramverkets tillämpning – analys ... 26
5.1.1. Upphandlingsform ... 27
5.1.2. Inköpsstrategi ... 29
5.2. Resultat ... 32
5.2.1 Slutsatser från analysen ... 33
6. Sammanfattning och avslutande tankar ... 35
-- 3 --
1. Inledning
Offentlig upphandling är ett historiskt sett eftersatt område inom det statsvetenskapliga fältet. Detta har varit ett känt faktum sedan början av 2000-talet, då Khi V. Thai publicerade artikeln Public Procurement Re-Examined, där det påpekas att, trots att offentlig upphandling är ett centralt myndighetsförehavande, det inte finns ett enda program eller kurs erbjudet av NASPAA1 som berör specifikt detta förehavande.2 Thai skriver vidare att mer huvudbry ges av att även om statliga tjänstemän producerar en uppsjö av rapporter och annan information om sitt arbete med upphandlingar uteblir det akademiska forskningsintresset.3 Fältet har dock på senare tid byggts ut, och integrationen av offentlig upphandling som del i akademisk utbildning tycks ha ökat enligt Kouliga Koala och Joshua Steinfelds artikel Theory building in public procurement.4 Däremot påpekar Koala och Steinfeld att det i dagsläget saknas en väsentlig teoretisk grund för området; normativ kunskap dominerar både det vetenskapliga fältet och litteraturen, snarare än teoristyrd empirisk forskning.5
Etablering av upphandling på ett konceptuellt plan anses ha skett under upplysningen.6 Filosofer som John Locke, Frances Hutcheson och, kanske framförallt, Adam Smith byggde grunden för upphandlingen vi ser idag, vilket givit ett ideologiskt och teoretiskt arv som ännu skiner igenom.7 I modern tid har emellertid det upphandlingsteoretiska fokuset skiftat från vad som skulle kunna kallas ett renodlad ekonomisk förfarande till att även användas som policyverktyg.8 Exempelvis används upphandlingen av offentliga aktörer för att minimera långtidsarbetslöshet, förbättra arbetsförhållanden samt subventionera och stimulera innovation.9
I svenska kommuner är offentlig upphandling en av de centrala verksamheterna, till stor del beroende på kommunernas ökade närvaro på marknaden genom EU-bestämmelser.10 Den svenska upphandlingen befinner sig, därför, ofta även i en politiskt delikat situation. ”När
1 National Association of Schools of Public Affairs and Administration, författ. anm.
2 Khi V. Thai. Public Procurement Re-Examined. Journal of Public Procurement, Vol. 1, Nr. 1, 2001, s. 10 3 Thai. 2001, s. 10
4 Kouliga Koala & Joshua Steinfeld. Theory Building in Public Procurement. Journal of Public Procurement,
Vol. 18, Nr. 4, 2018, s. 282
5 Koala & Steinfeld. 2018, s. 282. William Earle Klay. The Enlightenment Underpinnings of The Public
Procurement Profession. Journal of Public Procurement, Vol. 15, Nr. 4, 2015, s 441
6 Klay. 2015 s. 440 7 Klay. 2015, s. 441–444
8 Jolien Grandia & Joanne Meehan. Public Procurement as a Policy Tool: Using Procurement to Reach Desired
Outcomes in Society. International Journal of Public Sector Management. Vol. 30 Nr. 4, 2017, s. 302
9 Grandia & Meehan. 2017, s. 303. Max Rolfstam. Public Procurement of Innovation. Diss., Lunds universitet,
2008, s. 5
10 Jörgen Hettne & Stig Montin. Politik och juridik i offentlig upphandling. Statsvetenskaplig tidskrift. Nr. 5,
- 4 -
en kommun ska göra en upphandling så sker detta i ett spänningsfält mellan politik och juridik som kan få olika utfall”,11 som Jörgen Hettne och Stig Montin beskriver det. Att svensk
offentlig upphandling sker under så komplexa förhållanden, kombinerat med fältets underbyggnad, relativa nymodighet och ofta sedvänjabaserade kunskapsbas, skapar flertalet frågetecken kring hur svensk upphandling faktiskt utförs och fungerar. Hur ser marknadsrelationen mellan kommuner och företag ut, på denna lägsta av offentliga plan, och hur varierar upphandlingen från kontrakt till annat, exempelvis i Umeå kommun? Problembilden expanderas även av att det, i dagsläget, inte tycks existera etablerade verktyg för forskning på svensk upphandling.
Med det sagt har försök att konstruera liknande verktyg redan gjorts. Andrew Erridge och John McIlroy publicerade år 2002 ett teoretiskt ramverk för studiet av offentlig upphandling, med syftet att gifta upphandlingsteori med de strategier myndigheterna använder i kontakten med företag,12 vilket skulle kunna ge svar på hur relationer mellan kommuner och företag fungerar vid upphandlingar. Ramverket som Erridge och McIlroy konstruerat bär emellertid vissa problem, däribland att ramverket är något förlegat och saknar modern utveckling på området, samt en passabel metod för utförandet av en sådan analys.
1.2. Syfte och frågeställningar
Syftet med denna uppsats är att undersöka sambandet mellan Umeå kommuns målsättning i en upphandling och deras strategi i kontakten med företaget. Denna uppsats är att anse som utforskande och prövande av fältet. För att uppnå syftet utgår uppsatsen från ett tidigare konstruerat ramverk, som uppdateras och expanderas till sitt innehåll samt kontextualiseras för svenska omständigheter. Ramverket kommer sedermera användas i en kontraktsanalys som noggrannare beskrivs under kapitel 3. Frågeställningarna som vägleder detta arbete är följande:
Vilken relation har syfte och strategi i Umeå kommuns upphandlingsförfarande? Hur väl stämmer resultaten från denna analys med tidigare resultat avseende samband
mellan upphandlingars målsättningar och deras strategier?
Bidraget till litteraturen på detta område är en uppdaterad modell och analysmetod för studiet av offentlig upphandling, samt att ge indikativa samband mellan upphandlingar och den inköpsstrategi som brukas av svenska kommuner generellt och Umeå kommun specifikt vid upphandlingsförfaranden.
11 Hettne & Montin. 2018, s. 116
12 Andrew Erridge & John McIlroy. Public Procurement and Supply Management Strategies. Public Policy and
- 5 -
1.3. Avgränsningar och centrala definitioner för arbetet
Offentlig upphandling definieras i denna uppsats på samma sätt som i Erridge och McIlroys artikel, vill säga som ”förvärvandet av produkter för offentlig konsumtion”.13 Denna artikel
kommer fortsatt även kallas ”originalartikeln” eller ”originalramverket”. Denna definition av offentlig upphandling bryter inte med svensk lagstiftning, se Lag (2016:1145) om offentlig upphandling,14 och kommer därmed vara arbetets operativa begrepp. Lag (2016:1145) kommer
fortsatt benämnas som LoU. Supply Management, såsom använt i originalartikeln, kommer fortsatt benämnas som inköpsstrategi snarare än ”-hantering”, då originalartikeln frekvent använder begreppet ”strategy” i relation till kontakten mellan offentliga instanser och företag.15
Begreppet ”inköpsstrategi” kommer definieras som ”kommunens tillvägagångssätt i kontakt med säljare”. Att inte kalla det ”upphandlingsstrategi” eller dylikt har två orsaker: dels att upphandling och inköp, såsom givet av ramverket, är två olika teoretiska fält, dels arbetets utgångsperspektiv på upphandlingen som ett sorts verktyg och inköpsstrategi som verktygets användning.
Detta arbete kräver ett antal tydliga avgränsningar, särskilt avseende juridik. Offentlig upphandling är ett förfarande styrt av lagstiftning, och eftersom lagstiftning skiljer sig länder emellan kommer fokus ligga på vad som står i svensk lag. Svensk lag på området beror dock på EU:s lagstiftning, vilket påtvingar viss kontextuell kontakt med densamma avseende centrala domstolsbeslut eller direktiv. Avseende den svenska lagstiftningen kommer lagrummen i LoU stå i fokus. Valet att enbart ge utrymme för LoU avseende upphandlingsförfaranden beror på att denna lag rör specifikt den sorts upphandlingar som behandlas i uppsatsen, samt att övriga upphandlingslagar16 är nog stora och komplexa för individuella studier i egen rätt.
Vad gäller teori för uppsatsen är målsättningen att använda litteratur som publicerats efter originalartikelns publikation. En av de centrala delarna för att uppnå uppsatsens syfte är att Erridge och McIlroys originalramverk ska uppdateras, och eftersom ramverket ifråga är nära tjugo år gammalt i skrivande stund så kan det förmodas att de element som lyfts i ramverket har utvecklats eller att ramverket bör expanderas med nya tillägg. Uppsatsen kommer emellertid inte inskränkas till någon tidsram, vilket beror på den allmänna bristen på material, som
13 Erridge & McIlroy. 2002, s. 53
14 SFS: 2016:1145, Lag (2016:1145) om offentlig upphandling, 1 kap. 2 § 15 Erridge & McIlroy. 2002, s. 60-64
- 6 -
påpekats ovan, och det tämligen kontraproduktiva i att ignorera potentiellt fundamental kunskap enbart för att material och information är något åldrad.
Empirin för kontraktsanalysen kommer bestå av tio upphandlingskontrakt från Umeå kommuns offentliga databas. Denna siffra är främst begränsad av utrymmet som kan ges i uppsatsen, och kontrakten är i viss mån selektivt valda. Ett större och mer randomiserat stickprov hade sannolikt inte lämnat nog utrymme för teoridelen, vilken är lika central som analysen i detta fall. Storleken på stickprovet anses emellertid kunna ge nog starka samband på den skala vilken analysen utförs, vill säga för Umeå kommuns preferenser i upphandlingsfrågor. Det bör understrykas att denna uppsats, likt Erridge och McIlroy i deras originalartikel,17 är till övervägande del av utforskande art. Ett mindre, och mer selektivt, stickprov gör därmed att fler aspekter i ramverket kan demonstreras på ett propert vis, snarare än att någon enskild aspekt blir alltför överrepresenterad antingen i ramverket eller för kommunen. Detta ämne avhandlas noggrannare under kapitel 3.
1.4. Disposition för uppsatsen
Uppsatsens disposition är som följer:
Kapitel 2 ger en bakgrund i form av en litterär översikt avseende modern förvaltningsutveckling i svenska kommuner, som följs av kapitel 3 där det förklaras hur materialet för litteraturöversikterna tagits fram och hur metoden i analysen kommer användas.
Kapitel 4 presenterar originalramverket och andra ramverk avsedda för analys av offentlig upphandling. Även nya aspekter för analys av offentlig upphandling presenteras och beskrivs utifrån litteratur på området, samt i viss mån med hänvisning till lagrum.
Kapitel 5 innehåller analysen, som inleds med en kort översikt av kontrakten utgörandes empirin, följt av en tudelad analys uppdelad på upphandlingsform och inköpsstrategi. Dessa två analyser sammanfogas i kapitel 5.3., vari presenteras ett schema som demonstrerar sammanfallandet mellan upphandlingsform och inköpsstrategi. Uppsatsen avslutas i kapitel 6: där sammanfattas innehållet och reflekteringar över arbetet och dess resultat ges, inklusive mina egna tankar avseende framtida forskningsfrågor på området.
- 7 -
2. Svensk upphandling – en bakgrund
Det moderna svenska kommunala upphandlingssystemet tar sitt avstamp i Socialdemokraternas återtagande av regeringsposten 1982, efter att ha spenderat sex år som oppositionsparti.18 Valförlusten 1976 var en konsekvens av flera års kritik av socialdemokratisk policy kring den välfärdsstat som partiet främjade under efterkrigstiden, och inte minst konsekvensen av partiets ovilja att besvara kritiken och se över sin egen välfärdspolitik.19 När väl regeringsposten återtogs var partiet inställt på att reformera den offentliga sektorn, såväl som sin egen politik på området, vilket resulterade i flertalet förändringar i offentlig förvaltning: en ny förvaltningslag,20 finansiella och kommunala reformer21 samt avregleringar och förändringar
av diverse offentliga organ.22 Denna totalrevision av svensk välfärdspolitik påverkar svensk
offentlig sektor än idag, och dess nutida konsekvenser, över trettio år senare, är något som avhandlas i de två följande underkapitlen.
2.1. Svensk förvaltning
Den svenska förvaltningsmodellen bär ett antal karaktärsdrag som särskiljer den från andra förvaltningsmodeller, både i norra Europa och internationellt. Paul T. Levin lyfter i sin artikel från 2009 tre särskilt utmärkande drag modern svensk förvaltning, vilka i fallande ordning är en transparens- och ansvarsutkrävningskultur, en dualism avseende myndigheter och departement och den närmast unika svenska förvaltningsdecentraliseringen.23
Sverige har en särskilt lång tradition av myndighetstransparens gentemot medborgaren, särskilt definierad av Tryckfrihetsförordningen och privatpersonens rätt att begära ut allmänna handlingar,24 samt Sveriges flerhundraårig tradition av ansvarsutkrävande av det statliga systemet och förvaltningen, exemplifierad av det, så kallade, Ombudsmannaämbetet.25 ”Dualismen”, som nämnts ovan, är ett begrepp som används för att beskriva Sveriges system med ovanligt starka och självständiga myndigheter vilka svarar direkt
18 Jon Pierre. Legitimacy, Institutional Change, and the Politics of Public Administration in Sweden.
International Political Science Review, Vol. 14, Nr. 4, 1993, s. 391
19 Pierre. 1993, s. 391
20 För den intresserade är denna lagreform SFS: 1986:223, Förvaltningslag (1986:223)
21 Däribland frikommunförsöket, vilket kan läsas mer om i Stat-kommunberedningens delbetänkande SOU
1988:26
22 Pierre. 1993, s. 391, 394–397
23 Paul T. Levin. The Swedish Model of Public Administration: Separation of Powers - The Swedish Style.
JOAAG, Vol. 4. Nr. 1, 2009: 38–46
24 SFS 1949:105, Tryckfrihetsförordning (1949:105), där generella undantag för den allmänna tillgången står
under 2 kap. 2 §.
- 8 -
mot regeringen, snarare än departementen, vilket kan sägas vara ett skydd mot potentiellt ministerstyre av enskilda myndigheter tillika konsekvensen av den kollegiala kultur som genomsyrar Sveriges regering.26
Det sista fenomenet, förvaltningsdecentraliseringen, innebär att Sverige, jämfört med andra enhetsländer, har delegerat ovanligt stora delar av typiskt statliga ansvarsområden till regional eller lokal nivå.27 Därmed har det uppstått en oftast distinkt ansvars- och kompetensfördelning mellan Sveriges tre förvaltningsnivåer,28 där kompetensfördelningen rör allt ifrån hälso- och sjukvård, lokaltrafik och skola till vatten- och sophantering, inklusive möjligheten för kommuner och regioner att beskatta medborgare för finansierandet av verksamheterna.29
2.1.2. Moderna trender
Inom svensk förvaltning återfinns två, moderna, trender som särskilt relaterar till offentlig upphandling, vilka är ökande juridifiering och marknadisering av förvaltningen. För att förstå denna utveckling nödgas emellertid en kortare bakgrund avseende New Public Management, som följs av en beskrivning av dessa fenomen och vad de innebär för kommunal förvaltning.
New Public Management, nedan benämnt som NPM, är en politisk-ekonomisk strategi
med ursprung i 70- och 80-talets brittiska och inte minst amerikanska
förvaltningsadministration och politiska riktning.30 Till detta bör tilläggas att de länder som enligt litteraturen är mest banbrytande avseende NPM som förvaltningsparadigm är Nya Zeeland och Australien,31 vilket gör att NPM kan sägas vara ett system konstruerat ur anglosaxisk förvaltningsfilosofi och återknyter till de upplysningsfilosofer som nämndes i uppsatsens inledning. NPM bygger i mångt och mycket på public choice-teorier, vilket kort sammanfattat antar att människan självmaximerar beroende på individens egen rationalitet.32 På detta grundantagande följer ett antal maximer som NPM baseras på, exempelvis främjandet av konkurrens i offentlig sektor via entreprenörskap och privatisering, effektivitetsmaximering
26 Levin. 2009, s. 41–43. Patrik Hall. The Swedish Administrative Model. I The Oxford Handbook of Swedish
Politics, Jon Pierre (reds), 1:a uppl., 2016, s. 300
27 Levin. 2009, s. 43–44. Hall. 2016, s. 307 28 Statlig, regional och kommunal, författ anm. 29 Levin. 2009, s. 43–44. Hall. 2016, s. 307
30 Gernod Gruening. Origin and theoretical basis of New Public Management. International Public Management
Journal. Vol. 4, 2001, s. 1, 11–12
31 Kuno Schedler & Isabella Proeller. The New Public Management – A perspective form Mainland Europe. I
New Public Management: Current trends and future prospects, McLaughlin et al. (reds.), 2005, s. 163. Janine
O’Flynn. From New Public Management to Public Value: Paradigmatic Change and Managerial Implications.
The Australian Journal of Public Administration, Vol. 66, Nr. 3, 2007, s. 353
- 9 -
genom delegering och decentralisering samt, kanske i mindre mån, ett öppnande för och uppmuntrande av ett civilt deltagande i den politiska processen, med mera.33
Marknadiseringen av den svenska offentliga sektorn ligger i samtid med NPM:s begynnelse och Socialdemokraternas revison i början av 80-talet, och har sedan dess varit en genomgående trend i förvaltningen.34 ”Marknadisering” ger namn för den tendens hos offentliga aktörer att anamma förfaranden, rationalitet, processer och styrformer som vanligtvis står att finna hos bolag på marknaden.35 Relationen mellan marknadiseringen, samt vad Erlingsson et al. kallar ”bolagiseringen”,36 av svenska kommuner och NPM tar sig särskilt
uttryck i den kommunala organiseringen av de egna upphandlingsavdelningarna. Enligt en intervjustudie utförd 2019 av Öjehag-Petterson och Granberg karaktäriseras NPM:s påverkan på offentliga affärer av, bland annat, en centralisering och specialisering av kommunala upphandlingsenheter, politisk ambition av att använda upphandlingen för måluppfyllanden samt frekvent konsultation av utomstående expertis i frågor som den egna personalen saknar detaljkunnande i.37
Begreppet ”juridifiering”, i detta fall, benämner det fenomen där frågor och ämnen som vanligtvis åläggs folkvalda för beslut övergått till ärenden ålagda jurister för utlåtanden om passande lösningar.38 Som exempel kan tas en tilltagande benägenhet att överpröva upphandlingsbeslut i domstol och den ökande makt som jurister håller i politiska sammanhang, då deras expertis krävs vid beslutsfattande inom ramarna av lagverk som LoU, ett regelverk vilken beskrivits som särskilt komplext och svårtolkat.39 Allmänintresset, som vanligtvis anses
vara en fråga för öppen debatt, blir därigenom ett ämne för juridisk diskurs, där beslut och handling bestäms av rättskällor snarare än politisk vilja och vars dynamik dikteras av lagens rigiditet.40 Juridifieringen av den offentliga upphandlingsverksamheten har sannolikt sitt
ursprung i den ökande sammanvävningen av europeiska och svenska lagverk, implicerat av
33 Gruening. 2001, s. 16–17. Schedler & Proeller. 2005, s. 165
34 Gissur Ó.Erlingsson, Mattias Fogelgren, Fredrik Olsson, Anna Thomasson & Richard Öhrvall. Att bolagisera
kommunal verksamhet – Implikationer för granskning, ansvarsutkrävande och demokrati?, Statsvetenskaplig
tidskrift, Vol. 117, Nr. 4, 2015, s. 555
35 Erlingsson et al. 2015, s. 555–556. Andreas Öjehag-Pettersson & Mikael Granberg. Public Procurement as
Marketisation: Impacts on Civil Servants and Public Administration in Sweden. Scandinavian Journal of Public
Administration, Vol. 23, Nr. 3–4, 2019, s. 43–44
36 Erlingsson et al. 2015, s. 556. Det bör dock noteras att dessa begrepp inte innebär helt samma sak, men det får
utvecklas vid ett annat tillfälle
37 Öjehag-Petterson & Granberg. 2019, s. 50–53
38 Linda Nyberg. Politikens handlingsutrymme och konkurrensens lagar – Nyliberala föreställningar om stat och
marknad i tre konkurrensregelverk. Statsvetenskaplig tidskrift, Vol. 117, Nr. 4, 2015 s. 524. Hettne & Montin. 2018, s. 115–116
39 Hettne & Montin. 2018, s. 115–116 40 Nyberg. 2015, s. 524
- 10 -
Hettne och Montin i en artikel från 2018.41 De europeiska, och sedermera svenska, lagarna
kring upphandling är till för att främja konkurrens, vilket enligt Linda Nyberg, i en artikel från 2015, skapar en nyliberal paradox i skärpunkten mellan konkurrens och reglering.42 Hon
påpekar att konkurrens främjas av en minimal stat med få marknadsregleringar, men marknadskonkurrensen kräver även att staten är stark nog för att slå fast om det konkurrensmaximerande regelverk som finns.43 Mot bakgrund av detta finner man paradoxens lösning i ett inomstatligt maktskifte där konkurrenspolitiska beslut överlåts till jurister och ekonomer, som förmodas kunna konstruera lagar och beslut som främjar konkurrens utan politiska särintressen.44 Juridifieringen kan, i relation till offentlig upphandling, därmed sägas vara en konsekvens av svensk integration av EU:s konkurrenslagstiftning.
3. Metod och material
3.1. Litteraturöversikt
Materialet till innovationsteorin har insamlats genom internetsökningar på Google Scholar. Andra databaser har övervägts och prövats, men av egen erfarenhet och tillgängligheten på de andra sökmotorerna valdes Google Scholar som sökmotor för arbetet. Materialet för kapitel 4.2 inhämtades genom sökningar på ”public procurement”, ”public procurement for innovation” samt ”public technology procurement” senare i processen, med variationer. Eftersom det inte finns en uppsjö av material har informationssökningen gått både framåt och bakåt, dvs. via texter som citerar och blir citerade. Det uppdagades fort att det var ett fåtal men produktiva forskare som arbetade med upphandlingsteori, vilket i informationssökningen ledde till viss individuell överrepresentation. Artiklarna har inte publikationssökts, men de är i regel associerade med tidskrifter fokuserade på offentlig sektor. Information om intern upphandling är inhämtad via samma sökmotor, där sökorden huvudsakligen utgjorts av ”intern upphandling” och ”in-house procurement”. Utöver det elektroniska har även viss ämneslitteratur uppsökts för att klargöra relaterade svenska upphandlingsspecifikationer. Därefter gick sökningarna mot Upphandlingsmyndighetens skrifter och EU-direktiv, för juridisk specifikation och bakgrund. Gällande den svenska förvaltningen användes både engelska och svenska sökord. ”Marknadisering” och ”juridifiering” är begrepp som uppkom vid efterforskningen av svensk upphandling, särskilt associerat med svensk lag och LoU, och därmed har ”juridifiering”,
41 Hettne & Montin. 2018, s. 115–116 42 Nyberg. 2015, s. 510
43 Nyberg. 2015, s. 510 44 Nyberg. 2015, s. 510–511
- 11 -
”marknadisering” och senare ”bolagisering” också använts som sökord i bakgrundsarbetet. Information om den svenska modellen har sökts på både svenska och engelska, där materialet valts utefter hur konkret informationen var då kapitlet är ett av de mer övergripande, vill säga att effektiviteten i insamlandet prioriterades över vidd eller djup. Uppsatsen ska inte utgöra en historisk analys över svensk förvaltning relaterat till ekonomiska förfaranden, även om det i sig är ett intressant ämne. Inte heller här har artiklar publikationssökts, utan insamlats separat.
3.2. Analysmetod
Analysen av kontrakten ämnar definiera kontraktets målsättningar, dvs. vilken form av upphandling det rör sig om, samt att utröna vilken strategi den upphandlande kommunen haft i kontakt med företaget. Metodens utformning är i sig inspirerad till upplägget av analysen i originalartikeln, men skiljer sig på ett flertal punkter.
Den metod som kommer användas i uppsatsens analys är en sorts kvalitativ innehållsanalys, vilket specifikt innebär och definieras som ”a research method for the subjective interpretation of the content of text data through the systematic classification process of coding and identifying themes or patterns”.45 Metoden innebär mer än att enbart räkna och kodifiera ord, och övergår till att se över språket som används för att kategorisera större mängder text till grupperingar med liknande uppenbart eller implicit innehåll.46 Denna metod har sett bruk inom ett flertal områden, i allt ifrån socialpsykologiska undersökningar till kommunikations- och statsvetenskaplig forskning,47 med exempel som Testa et al. från 201648 och Kibiswa från 2019.49 Hsieh och Shannon skriver i en artikel från 2005 att det finns tre olika delmetoder inom kvalitativ innehållsanalys, vilka är konventionell, summarisk och, för denna uppsats mest relevanta, riktad innehållsanalys.50 Den riktade analysen kallas även inom
forskning för ”deduktiv” kvalitativ innehållsanalys, vilket anspelar på en skillnad från den klassiska induktiva metoden, vari teorin byggs av insamlad data.51 I den deduktiva analysen
operationaliseras och konstrueras arbetet utifrån redan existerande teori, vilket ger en stabilare
45 Hsiu-Fang Hsieh & Sarah E. Shannon. Three Approaches to Qualitative Content Analysis. Qualitative Health
Research, Vol. 15, Nr. 9, 2005, s. 1278
46 Hsieh & Shannon. 2005, s. 1278
47 Francesco Testa, Paolo Grappio, Natalia M. Gusmerotti, Fabio Iraldo & Marco Frey. Examining green public
procurement using content analysis: existing difficulties for procurers and useful recommendations.
Environment, Development and Sustainability, Vol. 18, 2016, s. 200
48 Testa et al. 2016, s. 197–219
49 Naupess K. Kibiswa, Directed Qualitative Content Analysis (DQlCA): A Tool for Conflict Analysis. The
Qualitative Report, Vol. 24, Nr 8, 2019, s. 2059–2079
50 Hsieh & Shannon. 2005, s. 1277–1288 51 Hsieh & Shannon. 2005, s. 1279
- 12 -
och potentiellt mer förutsägbar analys än den induktiva, då centrala koncept och indikatorer är på förhand givna.52
Deduktiv kvalitativ innehållsanalys är den analysmetod som används i kapitel 5. Denna sorts analys används av Tesat et al. och Kibiswa ovan, så det finns stöd för att metoden ifråga inte är helt okonventionell inom vetenskaplig forskning, även om den kanske kan anses som sällsynt inom den sorts statsvetenskaplig undersökning som görs här. Frågan om validitet och reliabilitet, och dess skillnad mellan denna uppsats och originalramverket, kan vara värd att se över innan vi går vidare. Den interna och externa validiteten av analysen i denna uppsats bedöms som hög: stickprovet består av en, förhållandevis, jämn fördelning av kontrakt mellan de olika upphandlingsformerna, där eventuella avvikelser motiveras i senare kapitel, där samtliga kontrakt hämtats från samma källa inom ett tidsspann på fem år. Frågan om reliabilitet är något svårare att försäkra sig om, eftersom studien är i huvudsak kvalitativ. Detta tangeras däremot genom att så tydligt som möjligt klargöra vilka parametrar som analysen utförs genom, dess resonemang om slutsatserna samt transparens med källor för teori, empiri och utförande. Därmed bedöms reliabiliteten för denna, delvis kvantitativa, analys som adekvat. Stickprovet på tio kontrakt bedöms som nog stort för att kunna ge indikatorer på samband i Umeå kommuns upphandlingsförfaranden, även om det är svårt att bedöma hur väl resultatet stämmer in på andra kommuner.
I originalramverket är organisationerna från vilka kontraktsdokumenten är hämtade valda på basis av tidigare bekantskap mellan forskarna och tjänstemännen,53 vilket gör det svårt
att upprepa exakt samma analys. Information som Erridge och McIlroy hade tillgång till är sannolikt inte tillgänglig för forskare som antingen ämnar upprepa experimentet eller, som här, ompröva teorin på nytt datamaterial, Även om deras slutsatser utifrån vad de presenterat är rimliga blir analysen i sig situationsbunden, vilket ifrågasätter själva idén om möjligheten till ett generellt ramverk. Denna uppsats kringgår detta genom att helt avstå från tidigare kontakt med vederbörande tjänstemän, på gott och ont, och redovisar därmed materialet som sådant.
I denna analys har enbart kontraktsdokument, med tillhörande specifikationer, använts, hämtade från Umeå kommuns offentliga databas54 vilket försäkrar transparensen i analysen. Kontrakten har analyserats utefter det ramverk som konstrueras i teoriavsnittet med den analytiska metod som beskrivits ovan. Kontrakten har först bedömts och analyserats efter upphandlingsform, vill säga dess prioriteringar. Detta görs utefter de centrala teoretiska
52 Hsieh & Shannon. 2005, s. 1281 53 Erride & McIlroy. 2002, s. 64 54 Umeå kommun. Avtalsdatabas. 2020
- 13 -
aspekterna som presenterats i kapitel 4, där dessa aspekter jämförs med det enskilda kontraktets innehåll för att hitta överensstämmelser mellan kontrakt och teoretiska parametrar. Efter totalbedömningen rangordnades även upphandlingsformerna efter kontraktets prioriteringar, exempelvis om socioekonomiska målsättningar bedöms ha utvägt innovativa, et cetera. Samma process gäller för strategin, där inköpsstrategin bedömdes efter de faktorer som presenteras i samma kapitel. Kontrakten jämförs med de indikatorer som påvisar strategierna, exempelvis form av relation eller riskfördelning, varav följer en sammantagen tolkning av vilken strategi som kommunen generellt använt i kontraktet. Det bör noteras att om en viss upphandlingsaspekt inte står att finna i ett kontrakt noteras detta med ett streck. Resultaten matades sedan i sin helhet in i det schema som står bifogat i kapitlet, liknandes upplägget i originalramverket.55 Slutligen sammanställs de sammanfattade i ett separat schema i resultatkapitlet, så att läsaren får en tydligare bild av hur mål och strategi följer av varandra i respektive kontrakt.
3.2.2. Valet av kontrakt
Empiriinsamlingen gjordes med målet att få en bredd av kontrakt för att visa hur strategier och prioriteringar skiljer sig över olika områden. Detta har gjorts både med utgångspunkt i teori och av vad som uppdagats i sovringen av dokument, då Reglerande/Kommersiella upphandlingar tycks vara överrepresenterade hos kommunen och Umeås preferens av upphandlingsform står utanför syftet med uppsatsen. Därför har kontrakten selektivt valts för att få en jämn fördelning mellan olika upphandlingsformer. Formerna ”reglerande” och ”kommersiell” kommer slås samman i analysen, baserat på att formerna har en nära teoretisk koppling och presenterades i tandem i originalartikelns analys. Kontraktets ålder har inte legat till grund i urvalet, även om åldern på kontraktet håller sig inom ett femårsspann.
För att inkludera intern upphandling i analysen söktes det upp särskilt i databasen, och därmed har upphandlingsstrategin, snarare än upphandlingsformen, legat till grund för valet. Enbart två kontrakt togs med i detta fall. Avseende innovationsupphandlingarna så har även där enbart två kontrakt valts, med ungefär samma motivering som den för intern upphandling. Förutom att en av uppsatsens huvudfokus åligger originalformerna och deras strategier finns ett antal andra begränsningar för kontraktsval både gällande båda dessa tillskott. Kontraktspoolen för någondera är inte nämnvärt stor, och en storlek på tio kontrakt ansågs som passande, då originalartikeln använt fem, vilket gav en passande symmetri och skala på projektet. Denna uppsats är som påpekat av en utforskande art, och en mer kvantitativ kartläggning av
- 14 -
kommunala upphandlingar krävs ett arbete på en betydligt större teoretisk och analytisk nivå än här.
Det bör, slutligen, noteras att ingen skillnad gjorts mellan vanliga avtal och ramavtal i urvalet. Ramavtal definieras av Upphandlingsmyndigheten som ”/…/ ett avtal som fastställer villkoren för kontrakt som senare ska tilldelas under en viss tidsperiod” 56 och av särskild vikt för analysen så ”/…/ kan [ett ramavtal] ingås mellan en eller flera upphandlande myndigheter och en eller flera leverantörer. Endast de upphandlande myndigheter som angetts i ramavtalet får avropa ifrån detta”.57 Denna definition gäller även här. Detta påverkar inte analysen, men vissa resultat i analysen kan bero på detta, så läsaren bör ha detta i åtanke.
4. Teori
4.1. Erridge och McIlroys ramverk
Ramverket ifråga presenterades i Andrew Erridge och John McIlroys artikel från 2002, med titeln ”Public Procurement and Supply Management Strategies”.58 Artikeln består egentligen
av två ramverk rörande former av offentlig upphandling respektive inköpsstrategier, framtagna genom litteraturöversikter på respektive område. Därigenom har tre former för upphandling och sju inköpsstrategier tagits fram vilka ligger till grund för analysen. De två delramverken kommer kort sammanfattas i detta delkapitel, presenterade tillsammans med oöversatta tabeller som i punktform beskriver ramverken utefter deras huvudsakligt utmärkande tendenser.
4.1.1. Upphandlingsformer
De tre upphandlingsformer som ges i originalramverket har översatts på svenska till Kommersiell, Reglerande och Socio-ekonomisk. Dessa står sammanfattade i rutan till höger, men beskrivs i korthet nedan.
Den Kommersiella formen kan anses vara den traditionella policypositionen
på offentlig upphandling hos berörda myndigheter och är starkt influerad av Public Choice-teorier kring frågor som konkurrens och marknadsdisciplin i det offentliga samt effektivitet i produktion och fördelning.59 EU:s upphandlingspolicy kan tas som exempel, som baseras på
56 Upphandlingsmyndigheten, Ramavtal. Upphandlingsmyndigheten.se, 2020 (Hämtad: 2020-12-27) 57 Upphandlingsmyndigheten, Ramavtal. 2020 (Hämtad: 2020-12-27)
58 Erridge & McIlroy. 2002
59 Erridge & McIlroy. 2002s. 53–54
Erridge & McIlroy. 2002, s. 54
- 15 -
liknande principer om ekonomisk effektivitet60 som vilket kort innebär att konkurrens i
upphandlingen resulterar i ökad ekonomisk effektivitet genom kostnadsreduktion, därmed besparingar och effektivare användning av skattebetalarnas pengar.61
”Värde för pengarna” är ett abstrakt begrepp som i mångt och mycket beror på den enskilda aktören eller politisk vilja, men ändå utgör detta en central del av upphandlingsformen. Begreppet bryts av forskarna ned i tre sorter: (economy) Ekonomiskt-, (efficency) Effektivitets- och (effectiveness) Verkansgradsvärde.62 Det Ekonomiska värdet representerar maximen ”så billigt och bra som möjligt”, Effektivitetsvärde innebär en jämn balans mellan output och resursanvändning, och Verkansgradsvärdet anbelangar måluppfyllnad, både avseende kvantitet och kvalitet.63 Hur dessa värden bäst uppnås, eller vad ”värde” i sammanhanget innebär, är omdebatterat. Den klassiska filosofin, där konkurrensdrivna processer för kostnadsminimering och kvalitetsmaximering står i centrum, har utstått kritik för utdragna förhandlingar och osäkra framtidsprognoser, resulterande i kostnadsökningar och opportunistiska kontraktsbrott.64 Därmed har på senare tid förespråkare för en ny samarbetsbaserat policyfilosofi trätt fram, vilka förespråkar samarbete och kommunikation mellan parterna och långsiktigare kontrakt för att få bukt med skenande kostnader och kontraktsopportunism.65
Den Reglerande formen har som huvudfokus att påverka upphandlingsprocedurer både nationellt och internationellt med syftet att främja marknadsideal och jämlikhet för marknadens aktörer genom legislativa initiativ, som etableringen av ekonomiska gränsvärden varvid vissa förfaranden måste följas.66 EU som handelsorganisation spelar en stor del i sådana
projekt, och hade tidigare etablerat tre förfaranden som kan och ska följas om ett kontrakt överskrider givet gränsvärde inom EU:67 den ”öppna”, ”begränsade” och ”förhandlade” proceduren.68 Dessa tre förfaranden skiljer sig i grad om vilka som tillåts delta och hur
informationen utbyts mellan köpare och säljare och i någon mån hur konkurrensdriven
60 Refererat till Jóse M. Fernandez Martins text The EC Public Procurement Rules: A Critical Analysis från
1996, som sammanställer dessa principer. Bibliografisk information står i källförteckningen.
61 Erridge & McIlroy. 2002, s. 54 62 Erridge & McIlroy. 2002, s. 55 63 Erridge & McIlroy. 2002, s. 55 64 Erridge & McIlroy. 2002 s. 55–56 65 Erridge & McIlroy. 2002, s. 56 66 Erridge & McIlroy. 2002, s. 56
67 Se även SFS 2016:1145 5 kap. samt Upphandlingsmyndighetens sida Tröskelvärden och
direktupphandlings-gränser för prisklasser och uppdelningar
- 16 -
processen är.69 Det bör noteras att det tredje förfarandet, det ”förhandlande”, är sällan utnyttjat
pga. komplicerande faktorer.70
Med hänvisning till Bohan och Redonnet71 framläggs fyra argument som talar för
särskild reglering av offentlig upphandling i ett system som EU. Dessa är att upphandlande myndigheter inte nödvändigtvis kan antas optimera sina inköp i linje med medborgarnas intressen; att ett lagstiftat öppet förfarande maximerar marknadens effektivitet; att diskriminering på nationell basis därigenom begränsas och därmed även välfärdsförluster, samt att ett sådant regelverk skulle öppna upp för fler intressenter att delta i upphandlingen, resulterande i ökade ekonomisk effektivitet.72 Den Reglerande formen har å senare tid kommit i konflikt med den Kommersiella, då den mer strategiska approachen som den sistnämnda formen nyligen anammat krockar med den förenämndas grundfilosofi om ökad konkurrens.73 Europeiska Unionens handelsfilosofi om handelsregleringar dominerar i de länder som är underställda dess lag, inklusive Sverige, och att de aktörer som vill arbeta mer strategiskt måste ”arbeta inom systemet” för att uppnå sina mål.74
Den sista, Socioekonomiska, formen tar in en ny dimension i bedömningen av hur offentlig upphandling ska utföras, nämligen det ”allmänna intresset” (public interest) ska styra.75 Detta intresse definieras av forskarna som ”/.../ public interest is taken to represent the normative standards and practices which guide the political life of the society based upon widely shared moral principles or beliefs”.76 Den Socioekonomiska upphandlingsformen vänder
sig mot de två ovanstående formernas Public Choice-inspirerade marknadsfokus med orsak att en sådan filosofi inte nödvändigtvis överensstämmer med eller passar in i definitionen av ”det allmänna intresset”.77 Argumenten för detta ges av Peter Self: individens ekonomisk
självmaximering enligt Public Choice går direkt emot ”det allmänna intressets” grundtes om identifiering med och förståelse för andras behov; att politisk frihet och en autonom marknad inte kan behandlas som självständiga variabler utan måste balanseras, samt att marknaden inte skiljer på koncept vad den enskilda individen ”vill ha” eller ”behöver ha” för ett drägligt liv.78
69 Erridge & McIlroy. 2002, s. 57 70 Erridge & McIlroy. 2002, s. 57
71 Se Niall Bohan & Denis Redonnet EU procurement legislation: does the emperor have clothes? An
examination of the new empirical evidence från 1997. Bibliografisk information står i källförteckningen.
72 Erridge & McIlroy. 2002, s. 56 73 Erridge & McIlroy. 2002, s. 57 74 Erridge & McIlroy. 2002, s. 58 75 Erridge & McIlroy. 2002, s. 58
76 Erridge & McIlroy. 2002, s. 58. Se även Peters Selfs text Government by the Market? från 1993. Bibliografisk
information I källförteckningen
77 Erridge & McIlroy. 2002, s. 58 78 Erridge & McIlroy. 2002, s. 58
- 17 -
Detta innebär att socioekonomiskt inriktade upphandlingar är de vilka ämnar att förbättra den samhälleliga välfärden hos en viss del av eller den totala populationen i samhället.79 Dylika upphandlingar används inom policyområden som minoritetsskydd,
ekonomisk utveckling och minskning av social exkludering, och kan ta sig uttryck i kontrakt inbegripande klausuler med syfte att bekämpa diskriminering på grund av kön, religion eller handikapp, att enbart tillåta små firmor delta i upphandlingar för att främja marknadsjämlikhet och ”gröna” kontrakt där inköpen har ett medvetet miljöfokus för att skydda natur och miljö där medborgarna bor.80
Även denna upphandlingsform har fått viss kritik, som i huvudsak grundar sig i ett marknadsargument där det påstås att sådana upphandlingar bär på dolda eller extra ineffektiva kostnader, vilket föranleder att policy på området bör vara fortsatt marknadsbaserad.81 Forskarna påpekar dock att marknaden är imperfekt, vilket impliceras redan av den kommersiella formen som nämnt ovan, och det offentliga bär ett direkt och moraliskt ansvar att tjäna allmänviljan och dess intresse.82
4.1.2. Inköpsstrategier
I originalartikeln ges sju generella
inköpsstrategier för offentlig upphandling, vilka översatt benämns som (konkurrensbaserad) tvåpartsrelation, inköpshantering, resultats-hantering, koordinerad logistikkedja, aktörs-nätverkssystem, partnerskapsrelation och ström-linjekedja.83 Dessa står oöversatt samman-fattade i tabellen till höger och kan ses som ett kontinuum av distans mellan kommun och företag i upphandlingen. Att beskriva var strategi
för sig är tämligen ineffektivt, så de kommer därför beskrivas utifrån fyra klassificerande kategorier: aktörskarta, informationsdelning, relationsform och riskfördelning.84
Aktörskarta: För att förstå relationen mellan parterna i ett upphandlingskontrakt krävs det en förståelse för vilka partskonstellationer ett kontrakt kan inkludera. Traditionellt är
79 Erridge & McIlroy. 2002, s. 59. I texten är detta en definition hämtad av Fernandez Martins, 1996 80 Erridge & McIlroy. 2002, s. 59
81 Erridge & McIlroy. 2002, s. 59 82 Erridge & McIlroy. 2002, s. 59 83 Erridge & McIlroy. 2002, s. 60 84 Erridge & McIlroy. 2002, s. 60
Erridge & McIlroy. 2002, s. 60
- 18 -
kontraktskonstellationen en (konkurrensbaserad) tvåpartsrelation, utan någon gemensam koordination med andra delar av produktionskedjan.85 Dock är inte tvåpartskontrakt exklusivt
för relationer på armlängds avstånd, utan en sådan strategi kan även användas på spektrumets andra sida i kontrakt av partnerskaps- eller strömlinjekedjeart.86 Resultatshantering ligger i mitten på detta relationsspektrum och skiljer sig från de två ovanstående strategierna genom att säljaren arbetar i ett större nätverk för att uppfylla kontraktet.87 Utöver detta ges två strategier som kräver än större nivå av koordination, där logistikkedjan definieras av att ett flertal aktörer inom ett system koordineras av köpande part, och aktörsnätverkssystemet liknar den koordinerade logistikkedjan, fast på en större skala, med flera ömsesidigt beroende nätverk som verkar tillsammans för att uppfylla ett kontrakt.88
Informationsdelning: Var information går och i vilka kvantiteter den förmedlas i ett kontrakt är även det centralt för att förstå vilken strategi som används. Hur detta flöde ter sig kan gå från ett absolut minimum, som vid den konkurrensbaserade tvåpartsrelationen, till totalt öppet som i partnerskapsrelationen eller strömlinjekedjan.89 Däremellan går skalan från att informationsflödet öppnas upp något och/eller att myndigheten lyssnar på företaget beroende på omständigheterna i kontraktet, som i det två ”-hanterings”-strategierna, till en flerdimensionell, dvs. vertikal, horisontell eller bådadera, informationsdelning som i en koordinerade logistikkedja eller ett aktörsnätverkssystem.90 Det bör dock påpekas att de två
sistnämnda strategierna i originalramverket ger utrymme för informationsasymmetri, vill säga att informationsspridningen skiljer sig mellan kedjans/nätverkets olika delar, och att strategin i sådana fall bör klassificeras på andra grunder.91
Relationsform: Även relationen i ett kontrakt mellan parterna kan ses som på en skala. På ena sidan, den mer konkurrensbaserade och traditionella, håller parterna ”avstånd” från varandra: kontraktsgivaren förhandlar enbart med intressenter som uppfyller kontraktsutförandets grundkrav och det rör sig om engångstransaktioner eller kortsiktiga tidsplaner där parterna kapar förbindelserna efter att kontraktet uppfyllts.92 Vidare på skalan går företag och myndighet närmare varandra, allteftersom kontraktsutförandet kräver ett närmare samarbete. Detta kan gå från en närmast paternalistisk strategi där kontraktsgivaren
85 Erridge & McIlroy. 2002, s. 61 86 Erridge & McIlroy. 2002, s. 61 87 Erridge & McIlroy. 2002, s. 61 88 Erridge & McIlroy. 2002, s. 61 89 Erridge & McIlroy. 2002, s. 61-62 90 Erridge & McIlroy. 2002, s. 61-62 91 Erridge & McIlroy. 2002, s. 61-62 92 Erridge & McIlroy. 2002, s. 62
- 19 -
ger viss assistans till utföraren så kontraktet kan fullföljas, till avtal där kontraktsgivaren inte antar sig besitta mer kunskap än utföraren: utföraren förmodas därmed ha kompetensen att kunna fullfölja kontraktet i huvudsak på egen hand.93 Vid en ännu närmare partsrelationer
öppnas det upp för partnerskapsmodeller i kontraktsutförandet, vilket karaktäriseras av fritt informationsflöde, ömsesidig involvering i projektet samt förtroende mellan produktionskedjans olika parter: en större involvering från köparens sida jämfört med ovannämnda strategier.94 Strömlinjekedjan är den strategi där relationsformaten dragits till sin spets: alla kontraktets parter är jämlika i den interna hierarkin, produkten går genom hela produktionskedjan som en ”integrerad helhet” och relationen bygger på fullkomlig transparens mellan parterna i kontraktet, samt att relationen är vad som utvärderas, inte enskilda aktörer.95
Riskfördelning: Inte mycket kan nämnas här, då just denna indikator är förhållandevis undantagen variation jämfört ovanstående kategorier. Det bör noteras att enbart den konkurrensbaserade tvåpartsrelationen i originalramverket har risken ensidigt fördelad mellan parterna, och de resterande strategier antingen har blandad eller delad till fullt delad risk.96
4.1.3. Ramverket i praktiken – resultatet och användning
Erridge och McIlroy genomförde en analys av fem kontrakt med hjälp av detta ramverk. Artikeln ifråga ger en del intressanta resultat och implikationer, och har tillika vissa problem som bör avhandlas inför den nya teorin och själva analysen, utöver de som lyfts tidigare. Nedan presenteras och kommenteras dessa resultat, dess konsekvenser, huruvida ramverket använts senare och av andra samt vilka potentiella problem som uppdagats vid en kritisk läsning av dito. Resultatet av analysen var att det finns en direkt koppling för kontrakt av Kommersiell eller Reglerande form och konkurrensdrivna inköpsstrategier, samt att Socioekonomiska upphandlingar använder komplexare inköpshanterings- och nätverksstrategier.97 Det verkar som om forskarna själva prefererar strategier av nätverks- eller logistikkedjeform, då de ponerar att socioekonomiska kontrakt, pga. att skalan på projektet generellt är större, som regel bör använda sådana strategier, men att kontrakt med andra huvudprioriteringar inte för sakens skull skall exkludera sådana kontraktsstrategier.98 Detta implicerar två saker av relevans för denna
uppsats: att forskarna anser att sådana flerdimensionella strategier är möjliga, till och med att föredra, för upphandlingar med kommersiella eller reglerande målsättningar, och det motsatta
93 Erridge & McIlroy. 2002, s. 62-63 94 Erridge & McIlroy. 2002, s. 63 95 Erridge & McIlroy. 2002, s. 63 96 Erridge & McIlroy. 2002, s. 63 97 Erridge & McIlroy. 2002, s. 69 98 Erridge & McIlroy. 2002, s. 69
- 20 -
i att mer konkurrensbaserade strategier antingen inte är brukbara, eller i alla fall inte är att föredra, på upphandlingar med socioekonomiska målsättningar. Dessa slutsatser och kommer, på sätt och vis, fungera som hypoteser för den senare analysen, och det kommer antas att ovanstående samband och slutsatser kommer stämma in på Umeå kommuns upphandlingar, även om det inte är en regelrätt hypotesprövning.
Två punkter bör noteras kring detta ramverk: ingen djupare bakgrund eller orsak för sammanfogandet av de två ramverken ges, utan forskarna presenterar ramverken rakt av och99 ramverkets beskrivning är av generell art och talar i termer om ”prioriteringar” och ”generella regler”.100 Den sistnämnda noteringen är full rimlig, och ges av att upphandlingsmarknaden är
komplex och att val av strategi inte är deterministiskt bundet vid enskild upphandlingsform, utan kan vara lika mycket ett syfte i sig som en fråga av ren bekvämlighet eller effektivitet. Det stora frågetecknet blir därmed varför forskarna inte motiverar sammanfogandet noggrannare, snarare än blott i en kort paragraf som enbart presenterar två upplevda utvecklingar på områdena. Vidare analyseras kontrakten separat utefter upphandlingsform och strategi, hur dessa sammanfaller ges enbart kort under den avslutande rubriken utan vidare kommentarer. Om analysen inte är detaljläst kan därför resultatet te sig oklart. Varför forskarna valde att vara opedagogiska i, vad som hintas om att vara, ett hart när banbrytande teoretiskt ramverk kommer inte spekuleras i vidare, i brist på svar.
Under de tio år som föregått underskrivens uppsatsförfattande tycks ramverkets användning ökat, potentiellt sammanfallande med utvecklingen som Koala och Steinfeld noterat.101 Originalramverket har använts vid alltifrån teoretiska konstruktioner för utvärdering
av upphandlingsprestation102 till jämförelser mellan offentliga och privata inköp103 och utvärdering och examinering av aktörers roller i offentlig-privata partnerskap.104 Sammantaget
verkar användningen röra utvärdering och forskning relaterat till offentlig upphandling i en form eller annan. Det tycks dock sällan användas i sin helhet utan snarare styckvis,105 exempelvis för att fylla ut litteraturöversikter. Undantag för detta avser Outi Keränens artikel
99 Erridge & McIlroy. 2002, s. 52 100 Erridge & McIlroy. 2002, s. 59, 64 101 Koala & Steinfeld. 2018, s. 282
102 Andrea Stefano Patrucco, Davide Luzzini & Stefano Ronchi. Evaluating the Effectiveness of Public
Procurement Performance Management Systems in Local Governments. Local Government Studies, Vol. 42, Nr. 5, 2016
103 Arlbjørn, Jan Stentoft & Freytag, Per Vagn. Public procurement vs private purchasing - Is there any
foundation for comparing and learning across the sectors?, International Journal of Public Sector Management. Vol. 25 Nr. 3, 2012
104 Outi Keränen. Roles for developing public–private partnerships in centralized public procurement. Industrial
Marketing Management, Vol. 62, 2017
- 21 -
som direkt påpekar stöd för Erridge och McIlroys ramverk.106 Även en av originalförfattarna,
Andrew Erridge, har använt delar och ämnen i sin artikel, däribland upphandlingsdelen av originalramverket och teman om ”det allmännas intresse” samt vad ”värde” är.107
Ramverkets sällsynta användning som helhet kan ha sina förklaringar. Det tycks konstruerat på så vis att det med lätthet kan plockas ut relevanta stycken och anses möjligen mer användbar för den teoretiska bakgrunden för en analys, snarare än en analys i sig. Avseende just analysen i artikeln är den sannolikt, som sagt, för situationsbaserad för att återskapas som helhet utan omfattande arbete från forskarnas sida. Detta leder till en del dräpande frågor kring användbarheten i ramverket som helhet överhuvud, men de modifikationer som gjorts på både ramverk och metod bör ha åtgärdat dessa.
4.2. Tillbyggnad: innovation och Teckal
Ramverket ifråga byggs ut med ett antal utvecklingar inom offentlig upphandling. Ramverket kompletteras med nya EU-förfaranden, innovationsupphandling som en ny upphandlingsform och för inköpsstrategierna har intern upphandling lagts till. Dessa beskrivs nedan.
4.2.1 Nytt inom: Offentlig upphandling
I detta avsnitt för tillägg i det teoretiska ramverket för upphandlingar kommer uppdateringen av den reglerande formen avhandlas först, varefter en litteraturöversikt av innovationsupphandlingar följer.
För den Reglerande formen har två nya upphandlingsförfaranden tillkommit, ”konkurrenspräglad dialog” och ”projekttävling”,108 Det förstnämnda förfarandet avser särskilt
komplexa kontrakt, där processen inleds genom att myndigheten lägger ut en förfrågan på en tjänst eller produkt där kontraktets parter genom en dialog tar fram en lösning på den efterfrågade produkten eller tjänsten.109 När dialogen, eller dialogerna, avslutats får intressenter lämna in anbud med basis i dessa dialoger och myndigheten väljer sedan det mest passande anbudet för kontraktet.110 Projekttävlingen avser i huvudsak projekt där kontrakterande myndighet efterfrågar en byggnadsplan eller design där valet av vinnande anbud beslutas via en jury.111 Av dessa två nytillkomna förfaranden är det sistnämnda det mer begränsande, då
106 Keränen. 2017, s. 208
107 Erridge, Andrew. Public Procurement, Public Value and The Northern Ireland Unemployment Pilot Project.
Public Administration, Vol. 85, Nr. 4, 2007, s. 1024–1033
108 EC 2004/18, art. 1, § 11c, 11e. I svensk lag står dessa under SFS: 2016:1145, 6 kap. 1, 20–25 §§ samt 18 kap. 109 Rolfstam. 2008, s. 20
110 EC 2004/18, art. 29 § 5–7. SFS: 2016:1145, 6 kap. 1, 20–25 §§. Rolfstam. 2008, s. 20 111 Rolfstam. 2008, s. 20
- 22 -
kontakten mellan myndigheten och företaget är nära icke-existerande, vilket gör att projekttävlingen liknar därför liknar det öppna och slutna förfarandet.112 Projekttävlingen
passar därmed bättre för kontrakt med oklarheter i processen mot sitt uppfyllande, vilket gör den bättre lämpad vid kontrakt avseende nästa, nya, upphandlingsform: innovation.113
Innovationsupphandlingar (fortsatt även kallat PPI, Public Procurement of Innovation) nämndes redan i inledningen av denna uppsats tillsammans andra policymål som annars associeras med den socioekonomiska upphandlingsformen.114 Här har valet att skilja de två upphandlingarna isär
gjorts, baserat på upphandlingens exakta målsättning samt att processen och vägvalen för en upphandling av innovation skiljer sig från vad som generellt kan anses vara en socioekonomiskt inriktad upphandling.
Upphandling som verktyg har under lång tid använts av för främjandet av innovation, men har enligt Lember et al. fram tills millenniumskiftet fått minimal tilldelning av akademisk uppmärksamhet.115116 Denna upphandlingsform har ett flertal olika namn,117 men kommer här fortsättningsvis benämna formen som innovationsupphandling, definierat som:”[Procurement of innovation] occurs when a public agency places an order for a product or system that does not yet exist, requiring technological innovation for the order to be met”.118 Översatt innebär
detta att, exempelvis, en myndighet köper något som ännu inte finns, men kan skapas genom någon form av nyskapande teknologisk utveckling.
Sedan 1990-talet har innovationspolicyer i ökande mån betraktats som statliga verktyg för förbättring och optimering av innovationssystem.119 Aktörerna på denna marknad har
därmed, i allt större utsträckning, börjat använda en system-approach i sitt arbete som lägger vikt vid storleken och heterogeniteten av aktörspoolen, ramverk för interaktion mellan dessa
112 Rolfstam. 2008, s. 20 113 Rolfstam. 2008, s. 20
114 Grandia & Meehan. 2017, s. 303
115 Veiko Lember; Tarmo Kalvet & Rainer Kattel. Urban Competitiveness and Public Procurement for
Innovation. Urban Studies Journal Limited. Vol. 48, No. 7, 2011, s. 1373
116 Att inte innovationsupphandlingar är särskilt omnämnda i Erridge & McIlroys originalramverk är
besynnerligt, då ett sådant upphandlingsmål enligt Lember et al. ovan redan var både historiskt och vetenskapligt väletablerat, inte minst via Charles Edquists och Leif Hommens arbete, under fotnot 124.
117 Lember et al. 2011, s. 1374
118 Charles Edquist & Leif Hommen. Public Technology Procurement and Innovation Theory. I Public
Technology Procurement and Innovation, Edquist et al. (reds). 2000, s. 5
119 Jacob Edler & Luke Georghiou. Public Procurement and Innovation – Resurrecting the Demand Side.
Research Policy. Vol. 36, 2007, s. 952
Huvudteman Uppnås genom Teknologisk utveckling/ Statlig policy applicering Offentliga inköp/ Marknadsstimulering upphandling Nytta i praktisk Gemensam risk- användning hantering Statliga institutioner
- 23 -
aktörer samt att statlig policy på området bör främja systemets olika aspekter och komponenter, inte minst avseende efterfrågan av innovationer.120 Detta kallas av Jacob Edler och Luke
Georghiou ”Demand-side Measures”, vilket definieras som: ”/…/ all public measures to induce innovations and/or speed up diffusion of innovations through increasing the demand for innovations, defining new functional requirement for products and services or better articulating demand.”121
Den litteratur som finns följer i regel två tankeskolor: interdisciplinär innovationsteori och ortodox/nyklassisk ekonomisk teori, där den nyklassiska teorin är den som spelat störst roll i internationell policy och ekonomisk lagstiftning.122 Under slutet av 2000-talet och början på 2010-talet har det statsvetenskapliga analysperspektivet institutionalism börjat användas för studiet av upphandling av innovation, något som kanske främst främjats av Max Rolfstam, men även av Veiko Lember m.fl. samt Charles Edquist och Jon Mikel Zabala-Iturriagagoitiaa.123
Slutligen är det på plats att diskutera den sannolika relationen mellan upphandlande myndighet och kontraktsutförare i PPI-kontrakt. Relationen i PPI-projekt mellan myndighet och utförare beror fullt på risken i kontraktet, här menat den relativa storleken eller skalan av dito.124 Detta gör det på förhand svårt att anta val av strategi för givet kontrakt, då risken skiljer sig från fall till fall. Riskhanteringen är emellertid av två orsaker en för myndigheten central del av kontraktsutförandet: myndigheten är den part som hålls ansvarig av medborgarna vid misslyckande då det är de som finansierat projektet med skattepengar, samt att sannolikheten för ett framgångsrikt projekt, med minimerade kostnader vid bakslag eller misslyckande, ökar om risken kontrolleras.125 Den kontraktsutförande parten vill även de minimera risken, eftersom
företag som åtagit sig kontraktet utsätts för ett flertal risker i ett sådant projekt, allt ifrån finansiella och marknadsmässiga till teknologiska.126 Detta innebär att det, á priori, kan antas
att relationen mellan kontraktsutförare och myndighet kommer att vara förhållandevis nära.
120 Edler & Georghiou. 2007, s. 952 121 Edler & Georghiou. 2007, s. s. 952.
122 Rolfstam. 2008, s. 6–7. Veiko Lember; Rainer Kattel & Tarmo Kalvet. Public Procurement and Innovation:
Theory and Practice. I Public Procurement, Innovation and Policy, Lember et al (reds). 2014, s. 17, 19
123 Rolfstam. 2008. Max Rolfstam. Public Procurement as an Innovation Policy Tool: The Role of Institutions.
Science and Public Policy, Vol. 36, Nr. 5, 2009. Lember et al. 2014. Charles Edquist & Jon Mikel
Zabala-Iturriagagoitiaa. Public Procurement for Innovation as mission-oriented innovation policy. Research Policy, Vol 41, Nr. 10, 2012
124 Jakob Edler, Max Rolfstam, Lena Tsipouri & Elvira Uyarra. Risk management in public procurement of
innovation: a conceptualization. I Public Procurement for Innovation, Edquist et al. (reds). 2015, s 100–101
125 Edler et al. 2015, s. 89, 94 126 Edler et al. 2015, s. 92–93
- 24 -
4.2.2. Nytt inom: Inköpsstrategier
Avseende inköpsstrategier har en ny strategi tillkommit, den interna upphandlingen, i litteraturen även kallad In-House Procurement, vilket blir den en
åttonde inköpsstrategin att läggas till de som står under kapitel 4.1. Strategin kallas även ibland ”Teckal-undantaget”,127 taget från namnet på det fall i vilket undantaget formulerades.
Januari 2013 infördes i LOU ett undantag för konkurrensrätt i svensk upphandling,128 dvs. att upphandlingsskyldigheten kan kringgås under vissa omständigheter enligt svensk lag, efter ett beslut på EU-nivå. Beslutet togs av dåvarande EG-domstolen i en förhandstolkning i fallet Teckal Srl mot Vianos kommun och Azienda GasAcqua Consorziale (AGAC) di Reggio Emilia, där frågan gällde ett förtydligande av direktiv 92/50/EEG:s 6:e artikel.129 Tvisten gällde ett italienskt kommunalt VVS-uppdrag, där Vianos kommun utan föregående annonsering givit företaget AGAC arbetskontraktet. VVS-företaget Teckal Srl. väckte talan mot detta, eftersom kommunen ifråga inte följt det lagstadgade förfarandet för utannonsering av kontrakt vilka överskrider de europeiska tröskelvärdena.130 AGAC är, till skillnad från Teckal Srl., inte ett privat företag, utan en sammanslutning av flera kommuner, däribland Viano, med vissa förvaltningsverksamhetliga uppdrag:131 alltså ett kommunalt bolag. Målet ställer frågan om vilket av två på varandra följande EG-direktiv som är vägledande i tvisten då de inte fullt överlappar varandra, men eftersom uppsatsen inte är en laghistorisk sådan så kommer domstolens utlåtande vara det som fokuseras på härnäst, vilket avser under vilka omständigheter avsteg från praxis får göras.132
Undantag från konkurrenslagstiftningen får enbart göras för kontrakt som i reguljär mening skulle skrivits mellan en eller fler myndigheter, eller kommuner, respektive företag,133 och ger att konkurrenskravet vid upphandling kan åsidosättas om två kriterier uppfylls, som går under ”kontroll-”och ”verksamhetskriterierna”.134 Dessa innebär att den upphandlande
myndigheten behöver utöva ett mått av kontroll över leverantören, motsvarande myndighetens
127 Kristian Pedersen. Upphandlingens grunder. 2017, s. 49
128 Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet. Vägledning: Köp från eget bolag. 3 uppl. 2013, s. 4. För lagrum se
SFS 2016:1145, 3 kap. 11–16 §§
129 ECLI:EU:C:1999:562, Mål C-107/98. Teckal Srl v Comune di Viano och Azienda Gas-Acqua Consorziale
(AGAC) di Reggio Emilia.
130 ECLI:EU:C:1999:562. p. 17–23 131 ECLI:EU:C:1999:562. p. 12 132 ECLI:EU:C:1999:562. p. 50–51
133 Pedersen. 2017, s. 49. SFS 2016:1145 1 kap. 15 §
134 Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet. 2013, s. 6. Pedersen. 2017, s. 49–50
Aktörskarta Informations Relation Risk och av- -delning kastning Tvåparts med Transparent Jämställda Ensidig särskild parter
kontakt
- 25 -
kontroll över den egna förvaltningen, respektive att leverantören i huvudsak utövar sin verksamhet med och för myndigheten ifråga.135 För Sverige betyder detta att om dessa kriterier
inte uppfylls, eller om annat följer av kontraktsdefinitionerna i LOU:s första kapitel, är inte undantaget tillämpligt och förfarandet ska därmed ske enligt LOU i övrigt.136 Eftersom undantaget kringskär europeisk lagstiftning är svenska kommuner och myndigheter uppmanade att vara restriktiva i sin tillämpning av undantaget, och myndigheter och kommuner ska undantaget kan, bör och ska tillämpas.137
Internupphandlingen liknar strömlinjekedjan när det kommer till parternas förhållande,138 men skiljer sig i att strömlinjekedjan inte nämner något om att parterna ingår i samma system, utan enbart att de är i ett väldigt nära samarbete, och säger heller inget om de moder-/dottersliknande bolagsrelationer som krävs vid interna inköp eller upphandlingar.139 Riskdelningen blir därför helt annorlunda, då den ekonomiska risken blir ensidig och tillfaller myndigheten eller kommunen, snarare än att den delas mellan två, i grunden separata, parter. Lagen kan tolkas som att ordinarie upphandlingsförfarande inte föreligger vid intern upphandling, då myndigheten eller kommunen annars skulle skriva att kontrakt med sig själv, vilket gör att detta blir den åttonde inköpsstrategin i det uppdaterade ramverket.
135 Pedersen. 2017, s. 49–50
136 Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet. 2013, s. 9. SFS 2016:1145 1 kap. 15 § 137 Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet. 2013, s. 7
138 Erridge & McIlroy. 2002, s. 63
