Migrationskrisen i Europa,
vårt gemensamma ansvar?
Spänningarna mellan nationella intressen och den europeiska
unionens grundläggande värderingar
The European migration crisis,
our shared responsibility?
The tensions between national interests and the European
Union's fundamental values
Sara Pedersen
1989-03-13 3927
Internationella relationer 61–90 Malmö Högskola Kandidatuppsats 15hp Globala politiska studier
IR103S, Vt. 2018
Förkortningar
C – Centerpartiet
EG – Europeiska gemenskapen
EKSG – Europeiska kol- och stålgemenskapen EU – Europeiska unionen
FN – Förenta nationerna
IO – Internationell organisation
IOM – Internationella organisationen för migration IR – Internationella relationer KD – Kristdemokraterna L – Liberalerna M – Moderaterna MP – Miljöpartiet MR – Mänskliga rättigheter S – Socialdemokraterna SD – Sverigedemokraterna
UNHCR – Förenta nationernas flyktingkommissariat V – Vänsterpartiet
Sammanfattning
Migration är en gränsöverskridande fråga. Samtidigt har det blivit en av de frågor som man samarbetar med minst inom EU. Flyktingsituationen i Europa har sedan år 2015 präglats av mellanstatliga motsättningar i synen på nationellt ansvarstagande och unionen har riktats internationell kritik för den bristfälliga hanteringen av asylsökande. Med utgångspunkt i EU:s grundläggande värderingar är syftet med uppsatsen, att med Sverige som exempel, identifiera uttryck för normer och/eller nationella intressen vid EU-nämndens samråd, som kan bidra till en djupare förståelse för medlemsländernas agerande i flyktingfrågan. Ett ytterligare syfte är att klargöra huruvida den svenska positionen kan anses ligga i linje med EU:s principer, eller om den främst har haft för avsikt att tillgodose nationella egenintressen. För att kunna undersöka spänningarna mellan nationella intressen och den normativa strukturen i EU:s värdegrund, vilar studien på en socialkonstruktivistisk teori. Den kvalitativa innehållsanalysen bidrar vidare till en explicit och implicit granskning av materialet. Uppsatsens resultat visar att Sverige har handlat utifrån nationella intressen i flyktingsituationen, mellan år 2015 och 2017.
Antal ord: 16 376
Abstract
Migration is a cross-border issue. At the same time, it has become one of the areas in which the EU countries have proven less likely to collaborate. Since 2015, the refugee situation in Europe has been characterized by intergovernmental disputes in the view of what constitutes national responsibility, and the Union has dealt with international criticism for the inadequate handling of asylum seekers. Based on the EU's fundamental values, the purpose of the paper is to identify expressions of norms and/or national interests in the consultation of the Swedish EU board, which could contribute to a deeper understanding of the conduct of member states in the refugee situation. An additional purpose is further to clarify whether the Swedish position coincides with the EU's principles, or whether it primarily has intended to meet national interests. To examine the tensions between national interests and the normative structure that constitute the EU's value base, the study rests on a social constructivist theory. The qualitative content analysis further contributes to an explicit and implicit evaluation of the material. The results of the study show that Sweden acted on national interests in the refugee situation, between the years of 2015 and 2017.
INNEHÅLLSFÖRTECKNING
1. INLEDNING ………... 1
1.1 SYFTE OCH FRÅGESTÄLLNING ……….……… 2
1.2 DISPOSITION ... 3
2. FORSKNINGSÖVERSIKT………..…………...……...…...……….……..…… 4
2.1 EU SOM INTERNATIONELL AKTÖR ….….……...……….………..……….…………...… 4
2.2 NATIONELLA INTRESSEN ………..………...….………..………...…………... 6
2.3 SAMMANFATTNING AV TIDIGARE FORSKNING ..……….….…..………..….…. 9
3. TEORI ……….…………...……….…..…. 9
3.1 SOCIALKONSTRUKTIVISM SOM TEORETISKT PERSPEKTIV …….….……….………. 9
3.1.1 NATIONELL IDENTITET ..……….………..………...……. 10
3.1.2 ANDRAFIERING ……….………..………..….….. 12
3.1.3 NORMER ELLER INTRESSEN? ……….………..… 13
3.2 DEFINITION AV CENTRALA BEGREPP ………..……..…………..…... 14
3.3 SAMMANFATTNING AV TEORI ……….……...………..…...……….. 15
4. METOD ………...………. 16
4.1 KVALITATIV INNEHÅLLSANALYS SOM METOD ………..…..….………... 16
4.2 KOPPLING MELLAN TEORI OCH METOD ….………..…….……….. 17
4.3 MATERIAL ………...……….………..……….. 18
4.3.1 AVGRÄNSNINGAR OCH URVAL ………...……….. 19
4.4 ANALYSPROCESSEN ……….………..……….………..……… 20
4.5 SAMMANFATTNING AV METOD ………...………..……..……….. 21
5. ANALYS ………...……….….. 21
5.1 EU-NÄMNDENS SAMRÅD, NOVEMBER 2015 …………..………...………... 21
5.1.1 ANALYS ………22
5.2 EU-NÄMNDENS SAMRÅD, SEPTEMBER 2016 ………..….……….27
5.2.1 ANALYS ……….……….. 27
5.3 EU-NÄMNDENS SAMRÅD, OKTOBER 2016 ……….………..……….... 35
5.3.1 ANALYS ………..………. 35
5.4 EU-NÄMNDENS SAMRÅD, FEBRUARI 2017 ……….. 39
5.4.1 ANALYS ………..………..…40
5.5 RESULTAT ………...………. 44
6. SLUTDISKUSSION ………...………. 45
1
1. Inledning
Vi [Sverige] har gjort vad som krävs nationellt för att få ordning och reda på flyktingmottagandet. Det har fungerat. Det ska vi hålla i. Sverige kommer inte kunna ha en asylpolitik som väsentligen skiljer sig från övriga EU, och vi måste få ett nytt asylsystem som bygger på att alla medlemsstater tar sitt ansvar. [---] Signalen till andra länder ska vara
tydlig. Alla måste ta sin del av det som är vårt gemensamma ansvar. (Löfven 2017).
Så beskriver statsminister Stefan Löfven Sveriges ställningstagande till flyktingsituationen i Europa, genom sitt tal ”Vårt Europa – vårt gemensamma ansvar” år 2017. Bakgrunden till uttalandet är den så kallade ”flyktingkrisen” som innebar att Europa, främst till konsekvens av den arabiska våren och inbördeskriget i Syrien, fick ta emot omkring en miljon asylsökande år 2015. Vid samma tidpunkt misslyckades en del av den Europeiska unionens medlemsstater med att registrera de ankomna flyktingarna enligt Dublinförordningens kriterium om att låta asyl-rätten prövas i det första ankomstlandet. En av följderna blev att många av människorna på flykt valde att fortsätta vidare till norra Europa (Europaportalen 2018). Samma år registrerades fler än 160 000 asylansökningar i Sverige (Migrationsverket 2018).
Efter införandet av gränskontroller, både inom och utanför unionen, har det politiska samtalet kommit att beröra omfördelningen av flyktingar och migranter från länder som liksom Sverige, har fått ta emot och ansvara för en större del av de asylsökande. Frågan har väckt blandade reaktioner bland medlemsstaterna och kommit att leda till motsättningar i synen på nationellt ansvarstagande (Europaportalen 2018). Den till synes bristfälliga förmågan av Europeiska unionen (EU), att på ett mer humant och effektivt sätt organisera och hantera flykting-situationen, har heller inte undgått internationell kritik (Amnesty International 2017, Förenta nationerna 2016). Förutom bristerna som har uppdagats i EU:s asylsystem, har problematiken tyckts bero på meningsskiljaktigheter mellan staterna, snarare än deras praktiska förmåga att leva upp till de folkrättsliga bestämmelser som de har åtagit sig (Guterres 2015).
Föreställningen av EU som en global aktör, med ett särskilt stort inflytande i ekonomiska och socialpolitiska frågor, har gett upphov till omfattande studier inom Internationella relationer (Bull 1982, Duchêne 1973, Manners 2002). Benägenhet att analysera unionen utifrån dess civila makt, vilar främst på förståelsen av EU:s demokratiska och moraliska värdegrund som anses vara fundamental till den institutionella utvecklingen (Duchêne 1973:20, Lucarelli 2006:5). EU:s normativa struktur utgör därför en viktig komponent i unionens internationella aktörskap. Med en sådan identitet följer också förväntningar på hur EU bör agera och svara på globala
2 utmaningar (Manners 2002:252). Därmed blir det möjligt att dra paralleller mellan identitet och utrikespolitik (Lucarelli 2006:6).
Kraven på kollektivt agerande har inte enbart kommit från aktörer på utsidan, utan även från medlemsländerna själva (Smith 2003:5). Samtidigt som EU-länderna måste värna de egna utrikespolitiska intressena, behöver de även försäkra sig om att den förda EU-politiken orsakar dem minimal skada. Det kan vidare komma att kompliceras av betydelsen av statlig suveränitet, oförenliga intressen eller bristen på politisk vilja (Strömvik 2005:4). Även om medlemsstaterna kommit överens om att handla kollektivt, kan det därför uppstå motsättningar som sätter hinder för en gemensam utrikespolitik (Smith 2003:3). På motsvarande sätt kan EU också utgöra en plattform för möjligheterna till att stärka nationella intressen (Smith 2003:7).
För att förstå varför EU har misslyckats med att presentera en enhällig lösning till flykting-situationen, är det därför relevant att låta fokus övergå till statlig nivå. Den svenska regeringen menar att Sverige har agerat som ett föredöme i frågan och uppmanar övriga medlemsländer att ta samma solidariska initiativ (Regeringen 2018). Samtidigt har man infört interna gräns-kontroller, en åtgärd som äventyrar den fria rörligheten som Schengensamarbetet avser (Europaportalen 2017). Man har också förespråkat böter eller minskat ekonomiskt stöd till de EU-länder som motsätter sig vad man menar är en rättvis omfördelning av asylsökande inom unionen (Europaportalen 2018).
Å ena sidan tycks Sverige förorda något som man själv anser vara ett normriktigt beteende. Å andra sidan har man vidtagit kontroversiella metoder för att hjälpa den nationella situationen, samtidigt som man också har manat för konsekvenser om kraven inte uppfylls. Det är den här föreställningen som gör Sverige till en intressant analysenhet i undersökningen av spänningarna mellan nationella intressen och EU:s normativa värdegrund.
Inom Internationella relationer (IR) har mycket av forskningen kring EU syftat till att förklara unionens framväxande roll och uppträdande i världspolitiken. Med ovan antaganden om EU:s identitet och medlemmarnas möjligheter att föra sina nationella agendor i den mellanstatliga organisationen, är det därför betydelsefullt att studera hur nationen och unionen samverkar för att kunna förstå den politiska problematiken kring flyktingsituationen i Europa.
1.1 . Syfte och frågeställning
De senaste åren har EU präglats av en omvälvande kontext med förhöjda säkerhetshot, rysk aggression och brittisk sorti. Samtidigt har man också upplevt den största flyktingsituationen
3 sedan andra världskriget (Fägersten 2017:138). Utifrån klimatets sociala förändringar och de utmaningar som medlemsländerna ställts inför, har kraven på europeiskt samarbete kommit att öka. I anknytning till de politiska motsättningarna som flyktingmigrationen har framkallat på den mellanstatliga nivån är syftet med denna uppsats, att med Sverige som exempel, identifiera uttryck för normer och/eller nationella intressen i den politiska diskursen som kan bidra till en djupare förståelse för medlemsländernas agerande i flyktingsituationen.
I centrum för analysen står den svenska positionen. Sverige har som tidigare förklarats tagit sig an en progressiv roll i flyktingfrågan, kantad av vad som beskrivits vara ett ”lämpligt beteende”. Samtidigt har man vidtagit diskutabla åtgärder och förespråkat ekonomiska sanktioner för de EU-länder som motsätter sig en omfördelning av flyktingar inom unionen. Genom att undersöka huruvida det kan finnas spänningar eller motsägelser mellan uttrycken för nationella intressen och den normativa strukturen som utgör EU:s värdegrund, är ytterligare ett syfte att bringa klarhet i frågan om Sveriges ståndpunkt kan anses ligga i linje med EU:s grundläggande principer, eller om den snarare har syftat till att tillgodose nationella intressen. Förhoppningen är att studien ska kunna ge en inblick i förutsättningarna för europeiskt samarbete även inom andra omtvistade frågor.
Uppsatsens övergripande frågeställningar lyder:
• Hur uttrycks synen på Sveriges nationella ansvarstagande i flyktingsituationen i Europa, i riksdagens EU-nämnd, mellan år 2015 och 2017?
• Hur stämmer EU-nämndens yttranden överens med den Europeiska unionens värdegrund om de mänskliga rättigheterna, fred och frihet?
För att kunna besvara studiens frågeställningar kommer undersökningen att operationaliseras genom följande problemformuleringar:
• Vilka av EU:s normer (mänskliga rättigheter, fred och frihet) kan identifieras vid EU-nämndens sammanträdanden?
• Vilka normativa, ekonomiska och säkerhetsrelaterade intressen går att urskilja? • Hur, om alls, kopplas normerna samman med nationella egenintressen?
1.2. Disposition
Uppsatsen inleds med ett kapitel om tidigare forskning i anknytning till problemområdet. Forskningsöversikten i kapitel 2 har en tematisk uppdelning och berör först EU:s internationella roll och aktörskap, för att sedan diskutera synen på nationella intressen utifrån olika teoretiska
4 ståndpunkter. Kapitel 3 redogör för uppsatsens teoretiska ramverk, det socialkonstruktivistiska perspektivet. I kapitel 4 motiveras den kvalitativa innehållsanalysen som metod. Här diskuteras också kopplingarna till teorin, valet av material, urval och avgränsningar. I kapitel 5 analyseras empirin, för att mynna ut i ett avsnitt som presenterar studiens resultat. Uppsatsens slutsatser redovisas i kapitel 6.
2. Forskningsöversikt
I det här kapitlet diskuteras tidigare forskning utifrån studiens problemområde. Med bakgrund till att Sveriges handlingsutrymme i flyktingsituationen är nära förankrat till EU:s strukturer, utgår det första avsnittet från forskning som har problematiserat EU:s roll i världspolitiken. Det andra avsnittet behandlar teorierna till nationella intressen. I avsnitt 2.3 sammanfattas kapitlet.
2.1. EU som internationell aktör
Sedan de västeuropeiska staterna tog initiativ till en ökad integration, genom grundandet av den europeiska kol- och stålgemenskapen (EKSG) år 1952, har det gjorts betydande forskning inom olika discipliner om det som idag kallas för den Europeiska unionen (Lucarelli & Manners 2006:2). Inom IR har forskningen bland annat syftat till att tolka utgångspunkterna för unionens kontextuellt betingade framväxt, de efterföljande integrationsprocesserna och unionens globala aktörskap (Bull 1982, Diez 2005, Duchêne 1973, Manners 2002).
EU har en karaktäristisk uppbyggnad som utgörs av en kombination av mellanstatligt samarbete och överstatliga institutioner. Det innebär att EU, som ett politiskt system (polity), befinner sig någonstans mellan en internationell organisation (IO) och en federal stat som står överordnad sina medlemmar. Därför har unionen beskrivits vara unik i sin karaktär, sui generis (Claes & Førland 1999:120, Smith 2003:15). Studier som har syftat till att förklara EU:s globala roll, har framförallt undersökt vilka intressen och värderingar som unionen främjat och eftersträvat internationellt. Debatterna som har varit mest framträdande på området har riktats mot unionens politiska inflytande i icke-militära situationer under koncept som civil makt, normativ makt och
postmodern makt (Bull 1982, Diez 2005, Duchêne 1973, Manners 2002).
Redan år 1973 skrev Duchêne om den Europeiska gemenskapens (EG:s) civila former av inflytande. Efter andra världskrigets slut hade det skett en viktig övergång i västra Europas maktpolitik. Europa hade ”mjuknat upp” och genom det mellanstatliga samarbetet utgjorde man nu ett viktigt ekonomiskt centrum i det internationella samhället (1973:19). Denna essentiella källa till civila maktmedel hade gett Europa en ny chans att utöva ett fortsatt politiskt inflytande.
5 Duchêne ansåg att EG borde ta till vara på möjligheten genom att utveckla nya strategier som skulle ha sin utgångspunkt i gemenskapens innersta karaktärsdrag. De menade han, utmärktes av civila medel och mål, samt den inneboende känslan av kollektiv handlingskraft, vilka tillsammans gav uttryck för social rättvisa, tolerans och jämlikhet. Genom att göra internationella angelägenheter till gemensamma frågor, skulle de politiska strategierna ”spilla över” och väcka intresse även i andra länder (Duchêne 1973:20).
I kontrast till Duchênes ekonomiskt orienterade syn på EG:s/EU:s framtid, menade Bull (1982) istället att Europa inte kunde ses som en internationell aktör och troligtvis aldrig skulle bli det (1982:151). Enligt honom bestod EG endast av en mindre grupp stater, där stormakter som Tyskland, Frankrike och Storbritannien, försökte stärka sina nationella intressen genom att involvera mindre stater och internationella organisationer. Han var även skeptisk till frågan om överstatlighet och menade att makten fortfarande och oavkortat, låg kvar hos de suveräna staterna. Om det hade funnits någon form av överstatlighet inom EG, ansåg Bull att det snarare hade utgjort en svaghet. Med referens till historian mellan de europeiska länderna, betonade han istället behovet av att utveckla den nationella, militära kapaciteten (Bull 1982:163). Trots olika infallsvinklar ansåg både Bull och Duchêne att EG:s/EU:s intressen var av betydelse för att kunna förklara unionens internationella roll och inflytande. År 2002 skulle även Manners intressera sig för idéerna kring EU:s civila makt. I sin artikel ”Normative Power Europe: A Contradiction in Terms?” bygger han vidare på Duchênes koncept med ett tillägg av normativ
makt. Med utgångspunkt i debatten om EU:s ekonomiska och militära makt, menade han att
den historiska kontexten som gett upphov till de idémässiga principerna som unionen vilar på, hade försummats (Manners 2002:239).
Efter andra världskriget började de europeiska staterna eftersträva en bättre framtid, något som förmådde dem att överlämna en del av den statliga suveräniteten till förmån av fred och frihet (Manners 2002:240). Det är den unika föreställningen, menade Manners, som ligger till grund för unionens normativa värdegrund och som är talande för EU:s distinkta karaktär och identitet (2002:252). Enligt honom går det att identifiera fem centrala normer i EU som återspeglar sig i unionens politik och lagar. De är: fred, frihet, demokrati, rättsstatsprincipen och respekt för
de mänskliga rättigheterna. Vidare påpekar han att det inte är EU:s grundvalar som gör den
Europeiska unionen till en normativ makt. Den normativa makten definieras istället genom förmågan att förändra föreställningen om vad som anses vara ”normalt” (Manners 2002:242). Konceptet innefattar även sättet på vilket normerna sprids. I en lista över olika tillvägagångssätt, talar han bland annat om hur EU:s idéer oavsiktligt kan ”smitta av sig” på andra aktörer. Här
6 drar han paralleller till den regionala tullunionen Mercosur i Sydamerika, som han menar har hämtat inspiration från EU. Ett annat exempel på normspridning är den öppna utbredningen som sker som ett resultat av EU:s fysiska närvaro i ett land eller i en internationell organisation (IO) (Manners 2002:244–245).
Den nästan idealistiska synen av EU som en normativ makt, som snarare än att fokusera på militära maktspel, sprider demokratiska värderingar, har kommit att problematiseras av bland andra Diez (2005). I kritik till Manners artikel lyfter han fram frågan om identitet och menar att representationen av EU som en normativ makt, i själva verket är vad som ger unionen sitt inflytande. Genom att reproducera diskurser om EU som ett språkrör för universella rättigheter, upprätthålls föreställningen om det progressiva och ”unika” aktörskapet i internationella relationer (Diez 2005:613–614).
En sådan distinkt identitetskonstruktion, menar Diez, medför en egenrättfärdigande definition av självet (self) i relation till de andra (others) utanför EU. Den sociala praktiken andrafiering (Othering) tjänar därmed till att framhålla den egna identiteten som företrädare för de ”riktiga” normerna, samtidigt som de andra konstrueras som annorlunda, underlägsna eller eventuella hot (Diez 2005:628). Även om Diez inte påstår att det underminerar EU:s normativa makt, anser han att det behövs närmare studier om i vilken utsträckning medlemsländerna själva eftersträvar unionens gemensamma mål och värderingar. Sådana studier skulle kunna dekonstruera projektionen av EU:s ”unika ställning” och bidra till en mer verklighetstrogen bild (Diez 2005:636). Idéerna kring andrafiering utvecklas i avsnitt 3.1.2.
2.2. Nationella intressen
I inledningen förklarades Sveriges utrikespolitiska ställning i relation till behovet av att anpassa sig till händelser och situationer som ibland ligger utanför den egna, lagstiftande makten. Det blev särskilt tydligt år 1995, då Sverige efter en oppositionell tveksamhet, valde att ansluta sig till EU (Fägersten 2017:140). Snarare än att ge en historisk beskrivning av Sveriges inträde i unionen, redogör följande avsnitt för den relevanta IR-forskningen som berör problemområdets övergripande frågor om nationella intressen.
Manners och Whitman (2000) definierar utrikespolitik som förhållandet mellan den egna staten och andra aktörer. Förhållandet kan variera från relationer mellan enskilda stater, till den bredare definitionen av externa relationer, som innefattar flera aktörer och/eller IO:s (2000:2). Brommesson och Ekengren (2007) tillägger att utrikespolitik ofta handlar om interna besluts-processer och staters förmåga att skicka politiska budskap till andra aktörer i IR (2007:19).
7 Traditionell IR-forskning har framförallt syftat till att förklara staters utrikespolitik utifrån två teoretiska modeller. Den första är den rationella aktörsmodellen som förknippas med realismen och liberalismen. Enligt det neorealistiska perspektivet är det internationella systemet präglat av en maktkamp mellan suveräna stater (Waltz 1979/2010:93). Eftersom det inte finns någon makt som står överordnad staterna, karakteriseras systemet av anarki, där varje stat måste säkra sin egen överlevnad (Waltz 1979/2010:111). Staterna kommer därför att föra en utrikespolitik utifrån rationella intressekalkyler som syftar till att stärka det ständiga säkerhetsbehovet, genom att utöka den ekonomiska och militära kapaciteten (Waltz 1979/2010:131).
I ett försök att uppnå det yttersta målet om säkerhet, behöver staterna främst förlita sig på sina egna maktmedel, men kan även utnyttja andra arrangemang till sin fördel. Genom maktbalans (balance of power), kan mindre stater bevara eller stärka sin position i det internationella systemet via ett samarbete med andra, mindre inflytelserika stater. Maktbalansen syftar till att upprätthålla systemets stabilitet genom att begränsa eventuella staters maktaspirationer (Waltz 1979/2010:120). Även om neorealismen bygger på en statscentrerad uppfattning, medger Waltz att det finns andra viktiga aktörer inom IR. Han betonar däremot att det är de suveräna staterna som ytterst formar och definierar de rådande strukturerna i det internationella systemet (Waltz 1979/2010:93).
Den andra teorin inom den rationella aktörsmodellen är neoliberalismen, som bland annat företräds av Keohane. I Power and Governance in a Partially Globalized World diskuterar han betydelsen av internationella institutioner, interdependens och globalisering, i anknytning till terrorattackerna i USA år 2001 (Keohane 2002). Även om han delar uppfattningen om staternas rationalitet, riktar han kritik till neorealismens försummande av internationella institutioner. De menar han, spelar en viktig roll i att reducera osäkerheten som karakteriserar internationella relationer (2002:6). Genom att stater förbinder sig till institutionella arrangemang för att främja långsiktiga samarbeten och vinna ömsesidiga fördelar, ställer de sig samtidigt under tillsyn av regler och normer. Institutioner påverkar därför staternas beteende genom att begränsa deras handlingar och förebygga intressekonflikter. Interdependensen, eller det ömsesidiga beroendet, reducerar också misstänksamheten gentemot andra genom att erbjuda möjlighet till gemensam utveckling (Keohane 2002:259). Det kan vidare appliceras på Sveriges medlemskap i EU, där ländernas intressen binds samman och deras handlingar bevakas utifrån unionens regler och normer.
Neorealismen och neoliberalismen förklarar därmed utrikespolitiska beslut genom begrepp som rationalitet, måluppfyllelse och nytta. Det synsättet skulle under slutet av 1980-talet komma att
8 problematiseras och omvärderas inom IR (Demker 2007:52). Det socialkonstruktivistiska perspektivet kom då att förklara utrikespolitik utifrån uppfattningen om hur idéer, normer och identitet spelar en betydande roll i att vägleda politiska beslut (Demker 2007:53). I boken Social
Theory of International Politics, utvecklar Wendt (1999) de konstruktivistiska idéerna genom
att ställa teorin i relation till de rationella perspektivens antaganden om individualism och materialism. Wendt förnekar inte att stater handlar efter upplevda intressen och att dessa ibland syftar till egennyttan (Wendt 1999:113). Poängen är istället att det som konstituerar intressen, bara delvis utgörs av materiella faktorer. Nationella intressen menar han, härrör från idéerna om vad som utmärker en särskild aktör. För att förstå vilka intressen ett land väljer att eftersträva, måste vi därför förstå vad som kännetecknar den särskilda identitetskonstruktionen (Wendt 1999:115).
Förhållandet mellan identitet och intressen är något som har riktats stor uppmärksamhet inom den socialkonstruktivistiska teorin. I linje med Wendt, förklarar Finnemore (1996) att det inte går att förstå vad stater ”vill ha” (nationella intressen), utan att förstå den sociala strukturen i vilken de ingår. Resonemanget bygger på förståelsen om hur stater är ”inbäddade” (embedded) i internationella nätverk av sociala relationer och institutioner, som formar deras uppfattningar om världen (verklighetsbild) och deras roll i den. Stater socialiseras således till att eftersträva somliga utrikespolitiska mål snarare än andra (Finnemore 1996:2).
Under andra världskriget förde Sverige en så kallad neutralitetspolitik som kom att känneteckna landets utrikespolitiska hållning (Bjereld 2007a:36). Enligt socialkonstruktivistisk teori skulle en sådan identitet inrymma föreställningar om vilken roll Sverige borde spela i internationella relationer. Idén om Sverige som en neutral stat, gjorde det möjligt att forma utrikespolitiken på ett särskilt sätt. Det kom också att medföra en ökad handlingsförmåga under efterkrigstiden, då neutralitetspolitiken övergick till en aktiv utrikespolitik. Sverige började då visa engagemang för utvecklingsfrågor i övriga delar av världen, samtidigt som man även kritiserade andra stater för att inskränka på de mänskliga rättigheterna (Demker 2007:62, Möller 2007:127).
Efter att ha studerat de olika teorierna till nationella intressen, tycks socialkonstruktivismen erbjuda djupare möjligheter i undersökningen av Sveriges politiska handlande i flyktingfrågan. Snarare än att ta staters intressen för givna och göra generella antaganden om deras preferenser, kommer studien att undersöka hur nationella intressen konstitueras och formas av både sociala föreställningar och materiella faktorer.
9
2.3. Sammanfattning av tidigare forskning
EU:s internationella roll har främst kommit att tolkas utifrån unionens inflytande i icke-militära operationer. Duchêne (1973) förklarade det utifrån konceptet civil makt och Manners (2002) genom en redogörelse av unionens normativa makt. I kritik till Manners menade Diez (2005) att EU:s normativa makt borde ställas i relation till begreppet andrafiering, för att synliggöra konsekvenserna av en sådan identitetskonstruktion. Det utvecklas i kapitel 3.
I teorierna till nationella intressen betonade de rationella perspektiven frågor om säkerhet och ekonomiskt välbefinnande. Det neoliberalistiska synsättet talade främst om betydelsen av den långsiktiga nyttan, snarare än de relativa och kortsiktiga vinsterna som eftersträvades enligt neorealistisk teori. Även om den neoliberala teorin inrymmer förklaringar till hur normer påverkar staters handlingsförmåga, belyser den inte det tillräckliga inflytandet som idéer och identiteter har för formuleringen av nationella intressen. Undersökningen kommer därför att utgå från en socialkonstruktivistisk teori som ger möjlighet att studera de politiska samtalen utifrån både materiella faktorer, som ekonomi och säkerhet, samt immateriella faktorer som idéer, identitet och normer. Framförallt kommer teorin att fungera som ett viktigt verktyg i tolkningen av hur dessa fenomen samverkar i frågan om flyktingsituationen.
3. Teori
Kapitlet redogör för socialkonstruktivismen som vetenskapsteori och behandlar även frågan om nationell identitet och andrafiering. Därefter diskuteras relationen mellan normer och intressen för att mynna ut i ett avsnitt om centrala begrepp. Kapitlet sammanfattas i avsnitt 3.3.
3.1. Socialkonstruktivism som teoretiskt perspektiv
Den socialkonstruktivistiska teorin utvecklades i kritik till de rationella perspektivens objektiva antaganden om verklighetens materiella beskaffenhet (Wenneberg 2010:11). Snarare än att ta stater och deras preferenser för givna, problematiseras relationen mellan aktörer och strukturer genom inflytandet av immateriella faktorer (Burr 2003:2). I linje med de aktörsdrivna teorierna, menar man att det finns en materiell verklighet som existerar oberoende av aktörer. Social-konstruktivismen understryker dock att det även finns en social verklighet som är kritisk i tolkningen av det internationella samhället (Wendt 1999:166).
Den sociala verkligheten utgörs av sociala konstruktioner som exempelvis innefattar stater, identiteter, idéer och intressen. Sociala konstruktioner konstitueras i ett ömsesidigt förhållande
10 mellan aktörer och strukturer (Finnemore 1996:4). Det innebär att både aktörer och strukturer är föränderliga och tillskrivs mening i samspelet av social interaktion (Finnemore 1996:128). Verkligheten reproduceras genom sociala processer som bidrar till att forma vår föreställning av omgivningen (Wenneberg 2010:12).
En sådan uppfattning om verkligheten bygger på liknande ontologiska antaganden som görs inom postmodernistisk filosofi. Den postmodernistiska positionen betonar det kritiska studiet av sociala fenomen (som diskurser och kunskap) i syfte att dekonstruera eller avslöja, hur dessa genomsyras av osymmetriska maktförhållanden. Även om den socialkonstruktivistiska teorin ger idéer och normer en egen ontologisk status, skiljer den sig från den postmodernistiska ståndpunkten om att den sociala verkligheten är den enda som existerar (Björkdahl 2002:10). Socialkonstruktivistisk teori utmanar både de ontologiska (om verklighetens beskaffenhet) och epistemologiska (läran om kunskap) grunderna som utgör de rationella och postmodernistiska positionerna. Av den anledningen har teorin kritiserats för att selektivt kompromissa mellan olika teoretiska utgångspunkter (Björkdahl 2002:10). För att utveckla förståelsen för aktörers politiska handlande i IR, understryker bland andra Finnemore (1996) och Wendt (1999) att det socialkonstruktivistiska perspektivet bör ses som kompletterande, snarare än konkurrerande till de rationella och postmodernistiska teorierna. Genom att studera både den sociala och den materiella verkligheten, blir det möjligt att undersöka de idémässiga strukturerna inom vilka strategiska val görs. Normativa strukturer har effekter som både begränsar och möjliggör politiskt handlande då de konfronterar aktörer med vad som anses vara ett lämpligt beteende (Wendt 1999:184). Normer kan förse stater med särskilda preferenser, samtidigt som de även bidrar med effektiva och legitima strategier för att uppnå dessa mål (Björkdahl 2002:21). Det utvecklas i avsnitt 3.1.3.
3.1.1. Nationell identitet
Frågan om nationell identitet har fått allt mer utrymme i förklaringarna till staters handlande. Identitetens inverkan på utrikespolitikens utformning, har framförallt utvecklats inom den socialkonstruktivistiska teorin (Burgoyne & Routh 1999, Demker 2007, Goldmann 2008, Smith 1994, Williams 1999 m.fl.). Till skillnad från konceptet stat, råder det inga uppfattningar om vilka allmänna faktorer som konstituerar en nationell identitet. Istället pekar forskarna på en samverkan av olika källor som tillsammans utgör kriterierna för nationell tillhörighet. De är bl.a. ett gemensamt språk och ursprung, samt specifika kulturella drag som religion, historia och ideologi (Williams 1999:7).
11 Konstruktionen av nationell identitet är därför både komplex och abstrakt till sin natur, med flerdimensionella inslag som aldrig kan reduceras till ett element. Den kulturella, sociala och politiska sammansättningen fyller vidare en funktion av socialisering (se avsnitt 2.2), genom att beteckna ett band av samhörighet mellan invånarna (Smith 1994:14–15). Den nationella identiteten är subjektiv i den mån att den grundar sig i en inre självuppfattning om vem nationen upplever sig vara. Samtidigt är den också ett kollektivt fenomen, beroende av intersubjektiva uppfattningar, då föreställningen även måste bekräftas av yttre aktörer (Demker 2007:59–60). Dessa föreställningar skapar samhörighet mellan invånarna, samtidigt som de också bidrar till att formulera intressen som kan företrädas i förhållande till andra aktörer (Goldmann 2008:22). Innan en stat kan vilja ha något, måste den vara någon. Vilka intressen en stat väljer att eftersträva är därför avhängigt vem den upplever sig vara. Efter att vi antagit en viss identitet måste vi upprätthålla den. Nationella intressen handlar därför inte bara om att uppnå rationella, nyttomaximerande mål, utan även om att försvara och upprätthålla en särskild självbild (Demker 2007:61). I politiska termer ger den nationella identiteten inte bara uttryck för ett lands styrelseskick, utan legitimerar därför även politiska mål och handlingar (Smith 1994:144, Wendt 1999:177).
Forskning som har inriktat sig på Sveriges nationella identitet, har diskuterat den betydande förbindelsen mellan nationen och den förda socialpolitiken (Esping-Andersen 1994, Therborn 1994 m.fl.). Den svenska modellens politiska idéer, som växte fram under 1930-talet, har idag kommit att utmärka den svenska välfärdsstaten. Vad som anses göra den svenska staten unik har främst varit den offentliga sektorns principer om allmängiltighet och solidaritet (Esping-Andersen 1994:75). De strukturella dragen av universalism, medborgerliga rättigheter, politisk effektivitet och jämlikhet, har bidragit till att den sociala tryggheten blivit ett utmärkande drag i den svenska, nationella identiteten (Therborn 1994:63).
Sveriges nationella identitet uttrycker sig bland annat genom särskilda ställningstaganden till globala utmaningar. Oavsett vilka utrikespolitiska frågor det rör, är Sveriges stöd för eller mot olika idéer om hur världen ska utvecklas, förankrat i den egna självbilden som utsätts för ständig prövning av omgivningen (Brommesson & Ekengren 2007:11). Sedan inträdet i EU år 1995, har Sverige kommit att anta en ny roll som medspelare på den europeiska arenan, med möjlighet att söka uppslutning i politiska frågor (Bynander 2004:212). I anknytning till studiens syfte, är frågan om nationell identitet därför viktig för att förstå de politiska valen i flyktingsituationen.
12
3.1.2. Andrafiering
I avsnitt 2.1 nämndes andrafiering i diskussionen om EU:s normativa makt. Där förklarades det att föreställningen om den egna identiteten alltid konstrueras i relation till den andra, som ett sätt att markera, hävda eller rättfärdiga den egna självbilden. Enligt Diez (2005) går praktiken att spåra i politiska tal och texter (2005:628). I det här avsnittet diskuteras de olika formerna av andrafiering kortfattat.
Diez (2005) identifierar fyra former av andrafiering. Den första innebär representationen av den
andra som ett påtagligt hot mot den nationella säkerheteten. Den andra är konstruktionen av den andra som underlägsen. Den tredje formen av andrafiering skildrar den andra som
överträdare eller förbrytare mot internationell rätt eller universella rättigheter. Den här strategin kan tolkas som en skarpare version av den andra formen av andrafiering, då den medför en konstruktion av självet som inte bara är överlägset, utan också föreskriver universell giltighet. En konsekvens av det är hur den andra kan blir övertalad eller tvingad att acceptera självets principer (Diez 2005:628). Youngs (2004) förklarar närmare att tendensen att prata om normer och värderingar i utrikespolitiska sammanhang, kan tolkas som ett sätt att legitimera nationella mål, genom vad som kan uppfattas som ett normriktigt beteende (2004:419). Den fjärde och sista formen av andrafiering är konstruktionen av den andra som annorlunda. Här ses den andra varken som ett hot eller underlägsen, vilket minskar möjligheterna för andra stater att ingripa (Diez 2005:629).
Andrafiering har bl.a. kommit att tillämpas inom postkolonial teori och sociologi. Där har undersökningarna främst syftat till att avslöja hur konstruktionen av ett ”vi och dem” bidrar till att skapa stereotypa föreställningar av grupper (Genus 2018). Här kommer praktiken istället att appliceras på konstruktionen av nationella identiteter för att möta uppsatsens syfte.
3.1.3. Normer eller intressen?
Under 1980-talet identifierade den neoliberalistiska teoretikern Keohane tre nationella intressen som han menade var allmängiltiga för samtliga stater i det internationella systemet. Dessa var: 1. Fysisk överlevnad 2. Autonomi och 3. Ekonomiskt välbefinnande. Med fysisk överlevnad (1) syftade han till intresset att bevara statens existerande territorium, som neorealismen anser vara statens främsta intresse. Med autonomi (2) menade han förmågan att vidmakthålla den nationella suveräniteten, att fritt och självständigt få utöva maktmonopol inom de egna gränserna utan inskränkning från övriga stater (Wendt 1999:235). Keohane framhöll dock att
13 en del av självstyret kunde komma att bytas bort i de fall då fördelarna övervägde kostnaderna. Ekonomiskt välbefinnande (3) syftar till förmågan att underhålla statens produktionssätt och befintliga egendom (Wendt 1999:236).
I ett tillägg till det kom Wendt (1999) att lyfta fram ytterligare ett intresse som han menade var fundamentalt för nationens överlevnad, nämligen den ”kollektiva självkänslan” (4). Den idén är hämtad från det mänskliga behovet av att känna sig tillfreds med sig själv, för att uppnå en känsla av tillhörighet, respekt eller status. Det menade Wendt, var lika betydelsefullt för stater som för individer. Den kollektiva självkänslan är beroende av vår relation till omgivningen och våra signifikanta andra (others), och spelar därför en avgörande roll för hur vi formulerar våra intressen. Wendt delade upp den kollektiva självkänslan i negativa eller positiva självbilder. De negativa självbilderna träder fram i förödmjukelsen eller uteslutandet från andra stater (Wendt 1999:236). För att möta behovet av kollektiv självkänsla kan nationen inte tolerera sådana bilder särskilt länge. Istället kommer de att försöka kompensera det genom anpassning, självhävdelse eller aggression mot de andra. Positiva självbilder blir istället framträdande i förhållanden som inbegriper ömsesidig respekt och samarbete (Wendt 1999:237).
De nationella intressena (1 - 4) kan således ses som underliggande behov som måste säkerställas för att kunna svara på interna krav och yttre omständigheter. De olika uttrycken för respektive intresse varierar utifrån nationens särskilda identitet (Wendt 1999:235).
Diskussionen om kollektiva självbilder för betydelsen av tillhörighet, respekt eller status i det internationella samhället, leder in på diskussionen om normer. Enligt Finnemore och Sikkink (1998) definieras normer som ett set av intersubjektiva eller delade, förståelser som föreskriver vad som utgör ett lämpligt beteende för stater och andra aktörer i en given kontext (1998:891). Normer innefattar därför förväntningar på hur aktörer borde uppföra sig och de kollektiva utvärderingarna bidrar till att de efterlevs (Björkdahl 2002:15). Den föreskrivande karaktären av normer skiljer de åt från konkreta lagar och regler. Istället kan de tolkas som uttryck för särskilda värderingar, vilka framkallar både rättigheter och skyldigheter (Björkdahl 2002:21). Normer brukar delas upp i konstitutiva och regulativa normer. Konstitutiva normer definierar en aktörs särskilda identitet och de specifika kategorierna för intressen eller handlingar som får
de andra aktörerna att erkänna och bekräfta identiteten. Regulativa normer föreskriver istället
det lämpliga beteendet för redan definierade identiteter, genom att ordna och begränsa deras handlingar utifrån givna premisser (Finnemore & Sikkink 1998:89, Katzenstein 1996:54). Effekterna av internationella normer kan därför appliceras direkt på en nationell identitet och
14 nationella intressen. Eftersom normer, intressen och identiteter är ömsesidigt konstituerande, är det inte möjligt att bevara den konceptuella skillnaden mellan dem som är central i de rationella teorierna (Björkdahl 2002:21).
Flyktingsituationen i Europa har visat att många politiska frågor både har sitt ursprung och sina lösningar över nationsgränser. EU utgör därför en viktig plattform för att kunna påverka världs-politiken (Bynander 2004:201, Silander 2004:20). En metod för att nå ökat inflytande inom den regionala och globala nivån, är att presentera en enad och välorganiserad nationell ståndpunkt (Silander 2004:21). I linje med det har Sverige kommit att söka partipolitiska kompromisser, snarare än att eftersträva ideologiskt betingad perfektionism, i utrikespolitiska frågor (Bynander 2004:201). Utrikespolitiken har därmed varit mer eller mindre konsensusbaserade sedan andra världskriget. Förmågan att kunna enas över partigränserna genererar en trovärdighet som ökar chanserna för samarbete, samtidigt som det gör det svårare för eventuella motparter att utnyttja den interna splittringen i mellanstatliga förhandlingar (Bjereld 2007b:67). Det kan kopplas till förklaringen om positiva självbilder och tolkas därför som ett normativt intresse.
3.2. Definition av centrala begrepp
För att uppsatsens resultat inte ska bli slumpartade, krävs särskilda kriterier för den empiriska slutsatsdragningen. Enligt Esaiasson m.fl. (2003) bör man konstruera operationella indikatorer som preciserar vilka egenskaper som kännetecknar de centrala begreppen (2003:20).
Med nationella intressen avses Keohanes allmängiltiga intressen (se avsnitt 3.1.3). Intresset för fysisk överlevnad (1) och autonomi (2), binds samman under kategorin Säkerhetsintressen. Ekonomiskt välbefinnande (3) utgör Ekonomiska intressen och Wendts tillägg av den kollektiva självbilden (4), omfattas av den tredje kategorin Normativa intressen. Med säkerhetsintressen avses diskurser som betonar den nationella säkerheten eller självständigheten, genom att skildra flyktingmigrationen som ett hot eller problem. Med ekonomiska intressen avses diskurser som berör finansiella åtgärder eller möjligheter, i anknytning till flyktingsituationen. Här innefattas bland annat frågor om tillväxt, ekonomisk stabilitet, samt finansieringen av bistånd eller humanitära projekt, i syfte att främja, reglera eller kontrollera migrationen. Normativa intressen avser diskurser som syftar till nationell identitet och den sociala praktiken andrafiering.
Enligt Finnemore och Sikkink (1998) kan vi bara ha indirekta bevis om normers existens precis som med andra motiv till politiskt handlande. På grund av den svårfångade naturen kan de heller inte enbart ses som en reflektion av makt eller statliga intressen (1998:902). Regulativa normer utgår många gånger från moraliska värderingar som föreskriver lämpligt handlande för redan
15 definierade aktörer (se avsnitt 3.1.3). Eftersom Sverige är medlem i EU, är landet en del av en särskild social kategori som förväntas leva upp till specifika normer. För att besvara uppsatsens andra frågeställning, har tre av Manners (2002) fem identifierade normer inom EU valts ut (se avsnitt 2.1). De är mänskliga rättigheter, fred och frihet.
Med mänskliga rättigheter avses diskurser som refererar till de mänskliga rättigheterna utifrån EU:s definition:
De mänskliga rättigheterna (…) omfattar rätten att inte diskrimeras på grund av kön, ras, etniskt ursprung, religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning, rätten till skydd av personuppgifter och rätten att få sin sak prövad inför domstol.
(Europeiska unionen 2018a).
Med fred avses diskurser som refererar till följande definition av EU:s mål och värderingar: Målet för EU:s utrikes- och säkerhetspolitik är att bevara freden och öka
säkerheten i världen [---] Enligt den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken bidrar medlemsländerna […] vid behov med trupper för gemensamma insatser för avrustning, humanitärt bistånd och räddningsinsatser, militär rådgivning och hjälp, konfliktförebyggande och fredsbevarande åtgärder, krishantering, t.ex. fredsskapande insatser och stabiliseringsåtgärder efter konflikter.
(Europeiska unionen 2018b).
Med frihet avses diskurser som relaterar till EU:s mål om att: ”erbjuda frihet, säkerhet och rättvisa utan inre gränser” (Europeiska unionen 2018a) samt:
Rörelsefriheten ger EU-medborgarna rätt att fritt röra sig och uppehålla sig i unionen. Enskildas rättigheter som respekt för privatlivet och tanke-, religions-tanke-, mötes-tanke-, yttrande- och informationsfrihet skyddas av EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna.
(Europeiska unionen 2018a).
3.3. Sammanfattning av teori
Att undersöka spänningarna mellan de rationalistiska och konstruktivistiska teorierna har länge varit en utmaning inom IR. Normativa angelägenheter och strategiska intressen har visat sig vara särskilt sammanflätade i utrikespolitiska frågor (Diez 2005:625). För att förstå hur nationella intressen formas inom normativa strukturer, anses de rationella teoriernas utstakade förklaringsmodeller vara otillräckliga för att uppnå studiens syfte. Därför kommer analysen att bygga på socialkonstruktivistiska antaganden om att idéer inspirerar och vägleder politiska
16 beslut, samt att efterlevnaden av normer och vidmakthållandet av identitet, är väsentligt för att förstå staternas vilja och möjligheter att agera i internationella relationer.
4. Metod
Kapitlet redogör för den kvalitativa innehållsanalysen som är uppsatsens metod. Här diskuteras även kopplingar till teorin, material, urval och avgränsningar, samt analysprocessen.
4.1. Kvalitativ innehållsanalys som metod
En innehållsanalys innefattar en systematisk granskning av innehållet i skriftliga eller muntliga källor (Esaiasson m.fl. 2003:221). Den kvalitativa innehållsanalysen är en vetenskaplig metod för datainsamling och utvecklades i kritik till den kvantitativa karaktären av den klassiska innehållsanalysen (Kohlbacher 2006:11). Medan en kvantitativ innehållsanalys främst syftar till att besvara frågor om frekvens, genom en numerisk analys av det manifesta innehållet (Esaiasson m.fl. 2003:221), innebär den kvalitativa metoden snarare en tolkning textens latenta strukturer. För att utveckla en förståelse för de implicita meningar och motiv som kan finnas i materialet, bygger metoden på en nära samverkan med vald teori. Med stöd av definierade begrepp blir det möjligt att tolka och kategorisera aspekter av empirin som sällan kan utläsas direkt (Kohlbacher 2006:12, Halperin & Heath 2012:331). Den kvalitativa innehållsanalysen ger därför möjlighet att utforska både det dolda och klart uttalade innehållet i materialet. Med förmodan om att normer och intressen inte alltid står klart urskiljbara i politiska tal, erbjuder metoden både flexibilitet och precision.
Istället för att se den kvantitativa och kvalitativa innehållsanalysen som konkurrerande metoder, bör de snarare ses som strategiska tillvägagångssätt vars skillnader i datainsamling och analys, lämpar sig olika bra för olika frågeställningar. Den kvantitativa innehållsanalysen används med fördel i studier som avser större analysenheter, då den medför strikta avgränsningar för det empiriska materialet. En vanlig strategi är då att räkna förekomsten av enskilda ord som enkelt kan observeras texterna (Halperin & Heath 2012:319).
Eftersom uppsatsens frågeställningar har en karaktär som kräver en noggrann granskning av texternas innehåll, behövs en mer genomgripande undersökning. Genom att dissekera en text i mindre beståndsdelar för matematisk räkning, riskerar man att missa meningarnas inneboende värde (Kolbacher 2006:11). Den kvalitativa innehållsanalysen förespråkar istället en försiktig läsning av textens alla delar för att kunna tyda dolda uttryck (Halperin & Heath 2012:319) och lämpar sig därför bättre för studiens undersökning. En annan fördel jämfört med andra
17 kvalitativa metoder som exempelvis intervju, är den statiska formen av textmaterialet. Som forskare behöver vi inte oroa oss över att det empiriska materialet kan komma att ändra karaktär (Halperin & Heath 2012:331).
4.2. Koppling mellan teori och metod
Att den kvalitativa innehållsanalysen är teoriorienterad till sin karaktär, innebär att särskilda begrepp lyfts fram och tolkas enligt välgrundade kriterier. Teorin avgör vad som eftersöks i texterna och vilka tolkningar som görs av empirin (Lamont 2015:89–90). Då studien vilar på en socialkonstruktivistisk teori, har vissa begrepp varit av särskild betydelse (se avsitt 3.2). De fungerar som undersökningens analytiska verktyg och illustreras i tabellerna nedan.
Årtal 2015 2016a 2016b 2017
Nationella intressen EU-normer
Starkast
Analysens huvudkategorier är Nationella intressen och EU-normer (se ovan). Då kategorierna fortfarande är breda, behövs mer uttömmande underkategorier som medför snävare antaganden om vad som kan inkluderas och uteslutas under varje kategori, vilket bidrar till undersökningens tillförlitlighet. Normerna är hämtade från Manners (2002) analys av EU:s normativa makt.
EU-normer Årtal 2015 2016a 2016b 2017 Mänskliga rättigheter Fred Frihet Starkast
18 Nationella intressen Årtal 2015 2016a 2016b 2017 Ekonomiska intressen Säkerhetsintressen Normativa intressen Starkast
För att kunna besvara studiens frågeställningar, har undersökningen operationaliserats genom följande frågor som ställs direkt till materialet:
• Vilka av EU:s normer (mänskliga rättigheter, fred och frihet) kan identifieras vid EU-nämndens sammanträdanden?
• Vilka normativa, ekonomiska och säkerhetsrelaterade intressen går att urskilja? • Hur, om alls, kopplas normerna samman med nationella egenintressen?
4.3. Material
Materialet som ligger till grund för analysen är uppteckningar från nämndens samråd. EU-nämnden är ett organ i Sveriges riksdag och utgörs av sjutton stycken ledamöter från samtliga riksdagspartier. Platserna fördelas i proportion till hur många mandat respektive parti har i den folkvalda riksdagen (Sveriges riksdag 2017).
När Sverige ska förhandla i EU företräder regeringen den nationella positionen (Regeringen 2015). Eftersom Sverige är en demokrati, måste regeringen rådgöra med riksdagen. Regeringen samråder därför med EU-nämnden innan den svenska ståndpunkten kan presenteras. Nämndens uppgift är att tillsammans med regeringen, bestämma den förhandlingsposition som ska drivas på EU-nivå (Regeringen 2015, Sveriges riksdag 2017). Efter att regeringen har redovisat sin ståndpunkt får ledamöterna möjlighet att lämna kommentarer eller invändningar. Det formella sättet att invända eller att reservera sig mot den föreslagna politiken, kallas för att lämna en
avvikande mening. Om en majoritet av nämndens ledamöter bestrider regeringen på någon
punkt, förväntas regeringen följa det. För att det ska ske måste de dock ställa sig bakom samma avvikande mening, något som tillhör ovanligheten (Europaportalen 2016).
EU-nämnden samråder med regeringen inför varje möte i ministerrådet (även kallat Europeiska unionens råd), samt inför mötena mellan stats- och regeringscheferna i Europeiska rådet
19 (Regeringen 2015). Talarordningen under samråden inleds med att ordföranden öppnar mötet. Under mandatperioden mellan år 2014 och 2018, har ordförandeposten tillfallit ledamöter från Miljöpartiet. Efter öppnat möte går ordet till den minister vars departement behandlar den aktuella frågan. Ordningen tillfaller sedan partierna efter storleksordning (Regeringen 2015, Sveriges riksdag 2017). Uppteckningarna från EU-nämndens samråd finns i skrift på riksdagens hemsida som offentliga handlingar.
Genom att delta i processen som formar Sveriges position i EU, utgör EU-nämnden en viktig länk mellan den nationella ståndpunkten och den förda politiken i EU. I undersökningen av Sveriges ställningstagande i flyktingsituationen, är uppteckningar därför ett relevant material. Slutligen bör det nämnas att det finns en medvetenhet om förhållandet mellan särskilda attityder och partitillhörighet. I avsnitt 3.1.3 förklarades det att Sverige haft en tendens att sammanföra de partipolitiska åsikterna för att nå en konsensusbaserad utrikespolitik. De samlade uttrycken i EU-nämnden kommer även här att sammanställas till en gemensam position.
4.3.1. Avgränsningar och urval
Materialet som analyseras i uppsatsen består av fyra uppteckningar från EU-nämndens samråd, framtagna mellan år 2015 och 2017. Motiveringen till uppteckningar diskuterades i föregående avsnitt och förklarades utifrån EU-nämndens roll och funktion. Materialet ger en god inblick i hur flyktingfrågan har diskuterats på statlig nivå och vilken linje som har förts på EU-nivå. Tidsramen för materialet utgår från perioden mellan år 2015 och 2017. Närmare bestämt har eftersökningen av material gjorts mellan den 15 augusti 2015 och den 31 december år 2017. Argumentet för det är den så kallade ”flyktingvågen” som under samma tidpunkt innebar en rekordstor ökning av antalet flyktingar i Europa (Migrationsverket 2018).
Urvalsprocessen för EU-nämndens uppteckningar följer därmed en kronologisk avgränsning. En blank sökning inom den angivna tidsramen resulterade i 126 uppteckningar på Sveriges riksdags hemsida (Sveriges riksdag 2018). Då EU-nämnden sammanträder med regeringen i samtliga EU-frågor (Regeringen 2015), krävdes det ytterligare avgränsningar för att ringa in det relevanta materialet. Nästa steg kom därför att innefatta följande sökord:
Asyl, Migration, Ansvar, Flyktingar, Asylpolitik, Flyktingsituation, Eu, Sverige, Gränskontroll, Tillväxt, Stabilitet.
Avgränsningen resulterade då i fyra uppteckningar. Samtliga sökord återfinns i Stefan Löfvens tal ”Vårt Europa – vårt gemensamma ansvar” (se kapitel 1) och indikerar därför några av de
20 begrepp som kommit att prägla den svenska diskursen i flyktingsituationen. Förutom att peka ut de relevanta uppteckningarna, har sökorden även syftat till att inkludera minst en uppteckning från varje årtal inom den angivna tidsramen. Materialet består därmed av en uppteckning från år 2015, två från år 2016, samt en från år 2017.
Då varje uppteckning utgör ett omfattande samtal om flyktingsituationen, anses materialet vara tillräckligt för att besvara uppsatsens frågeställningar. En kvantitativ innehållsanalys hade antagligen inkluderat fler uppteckningar för att till exempel dra slutsatser om hur många gånger ord som ”säkerhet” eller ”solidaritet” uttalats i det politiska samtalet. En avgörande risk med det hade dock varit försummandet av sammanhanget i vilket orden eller meningarna utväxlats.
4.4. Analysprocessen
Analysen har en deduktiv ansats vilket innebär att teori och tidigare forskning ligger till grund för de förutbestämda kategorierna. I det här avsnittet diskuteras det analytiska tillvägagångs-sättet för att generera transparens och spårbarhet.
Det första steget rör frågan om avgränsning. Det innebär att identifiera vilket material som är
relevant för problemområdet och som kan besvara studiens frågeställningar (Halperin & Heath 2012:320). Materialet som kommer att analyseras i uppsatsen består av fyra uppteckningar från EU-nämndens samråd. Avgränsningarna diskuterades närmare i avsnitt 4.3. Till skillnad från en kvantitativ innehållsanalys, förespråkas här en intensiv läsning av materialet i sin helhet. Det medför en djupare förståelse för kontexten i vilken texterna ingår (Halperin & Heath 2012:320).
Det andra steget handlar om tolkning och vad som eftersöks i texterna. Efter att materialet är
identifierat behövs en tydlig uppfattning om vad som är relevant för uppsatsens frågeställningar (Halperin & Heath 2012:320–321). Här kommer den deduktiva ansatsen in. Utifrån studiens teoretiska verktyg har kategorier utformats (se avsnitt 4.2) som indikerar vilka meningar som innehåller relevant information för studiens problem (de meningsbärande enheterna). Det mest centrala med kategorierna är att de är fullständiga och ömsesidigt uteslutande (Esaiasson m.fl. 2003:238). Av den anledningen utvecklades även underkategorier.
Det tredje steget avser en kondensering av de meningsbärande enheterna. Efter att de relevanta
meningarna och fraserna har plockats ut från materialet, sammanfattas och komprimeras de till mindre delar. Syftet är sedan att kunna placera samtliga enheter under en relevant kategori. Som tidigare nämnt, är målet med kategorierna att de är uttömmande och ömsesidigt uteslutande. I
21 praktiken kan det dock uppstå svårigheter med det. När kondenseringen är klar bör ingen av de meningsbärande enheterna tillhöra mer än en kategori (Esaiasson m.fl. 2003:238).
Det fjärde steget och sista steget är kodning som innebär att de kondenserade enheterna får en
viss etikett. Syftet är att på ett systematiskt sätt kunna identifiera vilka teman som träder fram under respektive kategori (Halperin & Heath 2012:322). För att styrka studiens trovärdighet har kategorierna begränsats genom tydliga definitioner. Trots medvetenheten om att verkligheten ter sig mer komplex, har detta gjorts för att göra analysen empiriskt genomförbar och för att undvika slumpmässiga slutsatser. När koderna har skapats markerar de vilka fenomen som ska undersökas (Halperin & Heath 2012:322).
I analysen kommer varje uppteckning att studeras separat. Genom att koda vilka uttalanden och reaktioner som har genomsyrat respektive samråd, är målet att kunna urskilja vilka attityder som har präglat ett särskilt årtal. Därefter kommer resultaten att sammanställas för att besvara uppsatsens frågeställningar.
4.5. Sammanfattning av metod
Kapitlet inleddes med en diskussion om uppsatsens metodval. I avsnitt 4.1 gjordes en avvägning mellan den kvantitativa och kvalitativa innehållsanalysen, där den senare kom att motiveras i anknytning till uppsatsens problem. Metoden innebär en nära samverkan med vald teori, det diskuterades i avsnitt 4.2. Här redovisades också de begrepp som ligger till grund för analysen. Avsnitt 4.3 behandlade uppsatsens material och i avsnitt 4.3.1 motiverades studiens urval och avgränsningar. I avsnitt 4.4 beskrevs analysprocessen för att öka undersökningens transparens.
5. Analys
Det empiriska materialet analyseras i kronologisk ordning. Varje undersökning inleds med en sammanfattning av huvuddragen från respektive samråd. I efterföljande analys tolkas materialet utifrån socialkonstruktivistisk teori. I avsnitt 5.5 sammanställs resultaten.
5.1. EU-nämndens samråd, november 2015
Uppteckningarna som analyseras i nästa avsnitt utgår från sammanträdandet som justitie- och migrationsminister Morgan Johansson höll med EU-nämnden den 6 november år 2015. Samrådet syftade till en överläggning inför ett möte i Europeiska unionens råd. På dagordningen stod frågan om återvändandeprocesser för flyktingar i EU, samt frågan om ett ökat samarbete med Turkiet. När mötet avslutades fanns det stöd för regeringens positiva inställning till
22 omfördelningen av asylsökande och det utökade stödet till Turkiet, med avvikande meningar från KD och SD (EU-nämndens uppteckningar 2015/16:12).
5.1.1. Analys
Vilka av EU:s normer (mänskliga rättigheter, fred och frihet) kan identifieras vid EU-nämndens sammanträdanden?
Analysen visade att diskursen kring fred var särskilt framträdande bland EU-normerna år 2015. Redan i sitt första anförande betonade ministern regeringens åsikt om att stärka kapaciteten hos de stater som hade utsatts för ett större tryck under flyktingmigrationen. Syftet med det, menade han var ”att motverka risk för humanitära kriser samt motverka de stora sekundära rörelser som noterats mellan länderna längs med migrationsrutten vid östra Medelhavet och västra Balkan.” (Johansson (S) anf. 78 2015/16:12). Genom att låta EU bidra med finansiellt och politiskt stöd till Turkiet, uttrycktes ändamålet vara att garantera en humanare behandling av flyktingarna på väg till Europa (Johansson (S) anf. 78 2015/16:12).
Efter en tolkning av texten, anses regeringens ställningstagande ligga linje med EU:s värdering om fred. Resonemanget om att bistå särskilt utsatta stater uttrycktes vidare genom att framhålla den nationella rollen: ”Sverige är en stor biståndsnation och fortsätter att vara det. Vi är en av de fyra största biståndsgivarna till UNHCR.” (Johansson (S) anf. 88 2015/16:12). Värt att nämna är att en analys av EU:s normativa makt (se avsnitt 2.1), antagligen hade problematiserat samarbetet med dessa länder, eftersom bistånden villkorades av både politiska och ekonomiska krav på effektivitet och anpassning (Concord 2018).
Förutom hänvisningarna till normen om fred, åberopades även mänskliga rättigheter. Samtalen om krishantering kopplades till vikten av att undanröja människosmugglingen över medelhavet för att rädda liv. Omfördelningen av flyktingar inom unionen förklarades främst syfta till att flytta folk från de krisdrabbade EU-länderna. Med undantag från ett kritiskt uttalande från SD, var majoriteten av riksdagspartierna eniga kring justitie- och migrationsministerns ståndpunkt:
När människor är registrerade i andra länder tillämpar vi Dublinförordningen och hänvisar människor tillbaka till de länderna. Bekymret är när det är tiotusentals, kanske uppemot 100 000, bara i Tyskland som inte är registrerade. […] Då säger Genèvekonventionen att vi ska pröva deras asylskäl i Sverige. Det är precis den politiken som vi håller oss till.
23 Spår av normen om frihet hittades bara enstaka gånger under sammanträdandet. När frågan om rörelsefriheten kontra gränskontrollerna lyftes fram, hänvisades den till inrikesministerns bord (EU-nämndens uppteckningar 2015/16:12).
Slutsatserna kan sammanfattas med att det fanns kontinuerliga uttryck för EU:s norm om fred. Diskussionerna om att bevilja ett utökat bistånd till de krisdrabbade länderna, ligger i linje med unionens mål att bevara säkerheten både inom och utanför Europa (Europeiska unionen 2018b). Nämndens åsikter om att värna de mänskliga rättigheterna genom Dublinförordningen och Genèvekonventionen, var också ett återkommande inslag från flera partier. Den grundläggande värderingen om frihet var istället nästintill frånvarande.
Resultaten som trädde fram efter kodning och kategorisering illustreras genom tabellen nedan.
EU-normer Årtal 2015 2016a 2016b 2017 Mänskliga rättigheter Ibland Fred Ofta Frihet Sällan Starkast Fred
Åberopandet av EU-normerna som identifierades i uppteckningarna från år 2015, stod ofta klart uttryckta i texten. För att undersöka om det finns eventuella dolda meningar eller motiv bakom hänvisningarna till EU:s värderingar, ägnas följande stycke åt nationella intressen.
Vilka normativa, ekonomiska och säkerhetsrelaterade intressen går att urskilja?
Trots tonvikten på humanitära bistånd, för att säkerställa situationen i de krisdrabbade länderna, visade analysen på undertoner av nationella säkerhetsintressen. Den politiska viljan som bl.a. identifierades i ett anförande om att bevilja ekonomiska bistånd till Irakiska Kurdistan, verkade snarare genomsyras av farhågorna för ytterliga en flyktingvåg:
Man säger att om det blir en offensiv gentemot Isis i Mosul kommer ungefär 500 000 – 800 000 människor att bege sig på flykt. Bekämpa IS vill vi, men även UNHCR räknar med att över en halv miljon då kommer att bege sig på flykt. När det gäller den här regionen kommer det alltså att behövas jättestora resurser även i Irak, så glöm inte det landet! (Désirée Pethrus (KD) anf. 84 2015/16:12)
24 Den obesvarade frågan om gränskontroller som nämndes ovan, formulerades med en uttryckt oro över den statliga förmågan att upprätthålla de nationella gränserna: ”När, anser statsrådet, ska vi använda den nationella suveräniteten, om den yttre gränskontrollen inte fungerar?” (Pethrus (KD) anf. 68 2015/16:12). Det kopplas här till intresset för fysisk överlevnad vilket är förankrat till neorealismens antagande om självhjälp (Waltz 1979/2010:111).
SD:s åsikt om att ”migrationspolitiken i första hand är en nationell fråga” (Pavel Gomov (SD) anf. 79 2015/16:12), tolkas som ytterligare ett exempel på ett säkerhetsintresse med inriktning på autonomi (Wendt 1999:235). Genom att självständigt få utöva maktmonopol inom de egna gränserna och som i det här fallet, få besluta över den nationella migrationspolitiken, hade partiet en uttalad önskan om att gå mot en restriktivare asylpolitik. Som tidigare förklarat har de nationella intressena ”fysisk överlevnad” och ”autonomi” kopplats samman under kategorin ”säkerhetsintressen”. Citaten ovan används därför för att visa hur dessa tolkningar har gjorts. De normativa intressena knyter an till diskurser som berör synen på den egna och övriga staters roller och insatser i flyktingsituationen. De var mindre framträdande än säkerhetsintresset och yttrades framförallt i samtalet om den inomeuropeiska ansvarsfördelningen. I avsnitt 3.1.2 diskuterades andrafiering och under nämndens samråd uttrycktes det genom ett delat missnöje över hur länder som Sverige, Tyskland och Österrike, hade bidragit med ett större mottagande av asylsökande än vad Frankrike, Spanien och Polen gjort (Johansson (S) anf. 96 2015/16:12). I EU-nämndens samtal ansågs de sistnämnda länderna ha samma praktiska förmåga att leva upp till de åtagandena som bl.a. hade genomförts av Sverige. Därför tolkas deras yttranden syfta till konstruktionen av de andra som överträdare eller förbrytare mot europeiska (eller universella) överenskommelser. Det medför samtidigt en representation av universell giltighet för den egna identiteten, något som legitimerar utövandet av sanktioner eller tvång mot de andra (Diez 2005:628). Som det nämndes i kapitel 1, har Sverige lagt fram ett förslag om böter eller minskat ekonomiskt stöd för de medlemsländer som motsätter sig en omfördelning av asylsökande inom unionen (Europaportalen 2018), vilket vidare bekräftar tolkningen.
Ett annat exempel på andrafiering skildras genom följande citat: ”Jag tycker inte att det är tillfredsställande att länder som Grekland har viftat förbi folk utan att registrera alla. Det är inte okej.” (Pethrus (KD) anf. 94 2015/16:12). Trots konversationen om den pressade situationen i Grekland, tar dialogen en ny vändning. Antydan om att Grekland har ”viftat förbi folk” på ett ansvarslöst sätt, kan jämföras med hur landet inte (ens?) kan hantera ringa uppgifter. En sådan
