EU-NÄMNDENS SAMRÅD, SEPTEMBER 2016

Uppteckningarna som analyseras i nästa avsnitt utgår från samrådet som statsministern höll med EU-nämnden den 15:e september år 2016. Det var det första mötet sedan Storbritannien röstat för ett utträde ur unionen (Brexit). På agendan stod frågan om EU-samarbetets utveckling med fokus på den gemensamma utrikespolitiken, handeln och bistånden. När mötet avslutades fanns det stöd för regeringens ståndpunkt om att stärka samarbetet med flyktingmigrationen, genom att upprätthålla unionens yttre gränser och föra en skarpare retorik om omfördelningen inom unionen. Inga avvikande meningar anmäldes (EU-nämndens uppteckningar 2016/17:1).

5.2.1. Analys

Vilka av EU:s normer (mänskliga rättigheter, fred och frihet) kan identifieras vid EU-nämndens sammanträdanden?

28 Innehållsanalysen visade att diskursen kring mänskliga rättigheter var mest framträdande av normerna. Framförallt betonades vikten av att medlemsländerna gemensamt och aktivt stod upp för MR genom att tillämpa ett mer enhetligt asylsystem, baserat på rättssäkra och likvärdiga bedömningar (EU-nämndens uppteckningar 2016/17:1). Den inomeuropeiska kontexten hade samma år präglats av brittisk EU-sorti och terrordåd i bl.a. Frankrike och Belgien. Utifrån det framhöll statsministern behovet av att möta medborgarnas förväntningar och leverera i viktiga politiska frågor, för att undgå att stå ”handlingsförlamade” som under flyktingkrisen föregående år (Löfven (S) anf. 2 2016/17:1).

Även om ett mer generöst mottagande av de övriga medlemsländerna hade ”gynnat” Sverige (som tog emot en större andel flyktingar under år 2015), görs här en tolkning om att uttrycken för att stå upp för flyktingarnas rätt att få asylen prövad enligt EU:s stadgar, ligger i linje med EU:s värdering, snarare än strikta intressen. Trots den oroväckande utvecklingen som hade skett i Europa, pressade både regeringen och EU-nämnden för kontinuiteten i att fortsätta driva MR både inom och utanför EU (EU-nämndens uppteckningar 2016/17:1). Det förtydligas genom följande citat: ”Mänskliga rättigheter och rättsstatens principer är något vi måste gå bräschen för. Vi måste ta ansvar för att man diskuterar det mycket mer och även kommer fram till beslut och gemensamma ställningstagande.” (Solveig Zander (C) anf. 8 2016/17:1).

Ett annat orosmoment som uttrycktes under sammanträdandet angående förverkligandet av det gemensamma asylsystemet, var Europeiska rådets ordförande Donald Tusks inställning till hur Europa, i kölvattnet av terrordåden, helt borde stänga sina gränser (Jonas Sjöstedt (V) anf. 9 2016/17:1). Regeringen hoppades då att UNHCR:s uppdrag, om att ta fram en ny global policy med särskilda standarder för flyktingar och migranter, skulle kunna påverka rättighetsdebatten i EU (Löfven (S) anf. 13 2016/17:12). I linje med MR fattade Sverige även beslut om att öka mottagandet av andelen kvotflyktingar (Löfven anf. 13 2016/17:1).

Normen om fred yttrades framförallt genom Sveriges utrikespolitiska roll, vilken beskrevs vara viktig i uppbyggnaden av stabila samhällen. Främst talade man om de humanitära insatserna som man ville se i Syrien. Genom att vara en framstående biståndsgivare, var förhoppningen att underlätta den svåra situationen och bidra till en kommande fredsprocess (Löfven (S) anf. 7 2016/17:1). I dialogen om Syrienkonflikten, uttrycktes också betydelsen av att inte enbart blicka inåt på de interna angelägenheterna: ”Vi kan aldrig låta frågan om flyktingkrisen fokuseras på flyktingar som tagit sig till Europa. Den krisen måste ha sitt fokus vid roten, det vill säga vid de våldsamheter, terrorhandlingar och krig som förs runt omkring.” (Ordföranden (MP) anf. 6

29 2016/17:1). Enligt tolkning stämmer den politiska linjen överens med EU:s ambition att stödja fredsskapande insatser i världen (Europeiska unionen 2018b).

Vidare talade man även om hur investeringsplanerna i några av de afrikanska länderna skulle kunna avhjälpa migrationskrisen i Europa (Pethrus (KD) anf. 11 EU-nämndens uppteckningar 2016/17:1). Även frågan om Turkiet, som diskuterades brett under samrådet år 2015, kom upp på dagordningen. Under tiden som gått hade situationen i Turkiet förvärrats av statskupper och godtyckliga massgripanden (Larsson 2016). Vänsterpartiet uttryckte kritik för det fortsatta EU- avtalet med Turkiet, men trots att läget beskrevs som ”bekymmersamt” av regeringen, menade statsministern att bistånden syftade till att hjälpa människorna i nöd (Löfven (S) anf. 13 EU- nämndens uppteckningar 2016/17:1).

Det som framförallt skiljer samtalen om fred i EU-nämnden från år 2015 till 2016, är hur man under det senare samrådet också började diskutera fredsbevarande åtgärder även inom unionen. Terrorattentaten som inträffade i Europa tycks därmed ha präglat den politiska diskursen åt en riktning som talade för ett tydligare behov av att skydda unionens medborgare ur ett mer uttalat säkerhetsperspektiv: ”Den senaste tiden har vi skakats av några allvarliga terrordåd och en alltmer osäker omvärld. (…) En av våra viktigaste uppgifter framöver kommer att vara att stärka samarbetet inom just det området.” (Löfven anf. 2 2016/17:1). Huruvida det kom att inverka på nationella intressen, diskuteras längre fram.

Normen om frihet var minst närvarande i den politiska dialogen men kom till uttryck genom följande anförande:

Siffran över antalet dödade i Syrien är nu 300 000, och det ser inte ut som om det finns något slut även om det finns en viss ljusning. (…) Det enda vi gör nu är att se till att det yttre skalskyddet, precis som i riksdagen, blir starkare och starkare för att skydda oss från dem vi inte vill möta, naturligtvis på bekostnad av friheten för andra som skulle behöva komma in i länderna. (Tina Acketoft (L) anf. 10 2016/17:1).

Det faktum att statsministern aldrig besvarade yttrandet, medför en tolkning om spänningarna mellan nationella intressen och EU:s värderingar. Detta utvecklas under frågan om kopplingar mellan EU:s normer och nationella intressen.

Analysen av EU-normerna visade att mänskliga rättigheter var mest förekommande i samtalen. EU:s fredsbevarande mål nämndes i mindre utsträckning och syftade då främst till humanitära bistånd åt utomeuropeiska länder. Fredsdiskursen innefattade också en diskussion om att öka

30 säkerheten inom unionen till konsekvens av de aktuella terrordåden. Normen om frihet var nästintill frånvarande.

EU-normer

Årtal 2015 2016a 2016b 2017

Mänskliga

rättigheter Ibland Ofta Fred Ofta Ibland

Frihet Sällan Sällan

Starkast Fred MR

Vilka normativa, ekonomiska och säkerhetsrelaterade intressen går att urskilja?

Analysen visade att samtalet om säkerhet var mest utbrett av de nationella intressena. Inte sällan uttrycktes det med hänvisning till kontexten av Brexit, terrordåden och den fortsatta flykting- migrationen. Samrådet hölls inför ett möte i Europeiska rådet och Moderaterna framhöll att ”Ni möts i ett läge där det europeiska samarbetet inom unionen står inför sin största kris någonsin.” (Karlsson anf. 3 2016/17:1). Utifrån det påtalade även statsministern behovet av att fördjupa samarbetet över nationsgränserna för att öka säkerheten inom unionen: ”Det är klart att jag nog hellre ser ett starkt EU som är tydligt i att stå upp för mänskliga rättigheter och den europeiska säkerhetsordningen. Att göra det tillsammans i EU är betydligt starkare än alternativet.” (Löfven (S) anf. 13 2016/17:1).

Tolkningen som görs här, kopplas till neorealismens antaganden om hur mindre inflytelserika stater kan använda sig av mellanstatliga arrangemang för att uppnå sina säkerhetsambitioner i det internationella systemet. Den så kallade maktbalansen syftar då främst till att stärka eller bevara den nationella positionen i relation till andra stater (Waltz 1979/2010:120). Dagens sammanlänkade värld har dock tydliggjort hur hot mot den nationella säkerheten inte enbart utgörs av statliga aktörer, utan också av våldsbejakande nätverk (Keohane 2002:273). Löfvens uppfattning om att samarbeta över nationsgränserna för att möta den delade rädslan för terror, tolkas därför som ett nationellt säkerhetsintresse.

Kopplingarna till intresset för säkerhet gjordes även i uttrycken om att förlänga de inre gräns- kontrollerna, med hänvisning till medborgarnas säkerhet och unionens yttre gränser: ”Det är

31 positivt att det går framåt i arbetet för en förstärkning av EU:s yttre gränser. Vi behöver fortsätta stödja berörda medlemsländer för att kunna upprätthålla den yttre gränsen.” (Löfven (S) anf. 2 2016/17:1). På ett liknande sätt som år 2015, var majoriteten av riksdagspartierna överens om att prioritera en mer ”rättvis” fördelning av flyktingarna i Europa. Arbetet med omfördelningen ansågs dock gå trögt, vilket bedömdes öka trycket på den egna statsapparaten (EU-nämndens uppteckningar 2016/17:1). Sveriges positiva inställning till den fortsatta förstärkningen av EU:s yttre gränser, tolkas därför som ett säkerhetsintresse med antagande om att en mer kontrollerad invandring till Europa, skulle resultera i en mer reglerad migration till Sverige.

I övrigt diskuterades även EU:s gemensamma säkerhetspolitik och frågan om en europeisk armé kom på tal. Samtidigt som nämnden var för ett europeiskt säkerhetssamarbete, var alla partier överens om att värna den nationella suveräniteten i frågan (EU-nämndens uppteckningar 2016/17:1). Det kopplas därför till intresset av att vidmakthålla den statliga autonomin (Wendt 1999:236).

De ekonomiska intressena genomsyrade också betydande delar av samrådet. De yttrades bl.a. genom behovet av att söka nya bundsförvanter för att bevara det nationella inflytandet och säkra den ekonomiska utvecklingen inom unionen. En av nämndens främsta prioriteringar var att Sveriges bidrag till EU-budgeten inte skulle öka till följd av situationen som Storbritanniens utträde hade medfört. Man betonade även nödvändigheten av att förmå andra europeiska stater att hantera migrationsströmmarna på ett mer kontrollerat och effektivt sätt, i syfte att garantera Schengensamarbetets överlevnad: ”Hur ska en svag ekonomisk union utan konkurrenskraft gentemot omvärlden, med utbrett utanförskap och parallellsamhällen klara av att axla de gränsöverskridande problem inom unionen som verkligen behöver lösas?” (Karlsson (M) anf. 4 2016/17:1).

Förhoppningen om att få övriga medlemsländer att vidta sociala åtgärder för att kunna hantera den inomeuropeiska flyktingsituationen, tolkas som ett ekonomiskt intresse eftersom det främst syftade till att stärka unionens och därmed Sveriges, ekonomiska handlingskraft. Uppfattningen om att goda sociala villkor hänger samman med ekonomisk tillväxt, har sedan länge varit ett utmärkande drag i den svenska politiken (Therborn 1994:63). Enligt socialkonstruktivistisk teori kan EU-nämndens ståndpunkt därför illustrera hur nationella intressen konstitueras av idéer om både den sociala och materiella verkligheten, eftersom föreställningarna om Sveriges identitet också är förankrade i ekonomiska faktorer (Wendt 1999:137). Snarare än att se anförandet om sociala åtgärder som ett hjälpsamt råd till välstånd, tolkas åsikten om de övriga

32 medlemsländernas inrikespolitik som ett sätt att uppnå ekonomiska egenintressen. Det blir även tydligt genom följande citat:

I dessa diskussioner måste Sverige vara drivande för ett tydligt samband mellan länder som tar ansvar för problem som hela unionen möter och länder som väljer att överge gemensamma åtaganden och regler. Denna typ av samband mellan åtaganden inom unionen och det ekonomiska stöd man får som land måste också bli tydligare.

(Karlsson (M) anf. 4 2016/17:1).

Som det nämndes i kapitel 1, har Sverige år 2018 kommit att yrka för böter eller minskat ekonomiskt stöd till de EU-länder som motsätter sig vad man från regeringens sida anser vara en mer rättvis omfördelning av flyktingar inom unionen (Europaportalen 2018). Enligt Smith (2003) behöver medlemsländerna ständigt försäkra sig om att den förda EU-politiken orsakar dem minimal skada (2003:3). Att Sverige år 2016 valde att ta nya politiska krafttag genom förslaget om ekonomiska sanktioner, skulle vidare kunna tolkas i anknytning till Brexit. Med Storbritanniens utträde förlorade Sverige en nära allierad. Länderna hade haft en delad syn på flera politiska områden, däribland EU-budgeten och den inre marknaden (Zachariasson 2016). Den omvälvande miljön belyser följaktligen hur sociala strukturer är föränderliga och tillskrivs mening genom sociala processer, vilka påverkar villkoren för aktörernas handlingar (Finnemore 1996:128). Jämfört med analysen från samrådet år 2015, kom Sverige att betona de ekonomiska intressena mer frekvent. De ekonomiska åtgärderna tolkas således som en strategi för att kunna kontrollera övriga EU-länders delaktighet i flyktingsituationen, samt för att hävda det inom- europeiska inflytandet i samband med Storbritanniens avgång.

De normativa intressena uttalades minst under sammanträdandet och framkom egentligen bara i diskussionerna om att förverkliga den gemensamma flyktingpolitiken. Enligt statsministern låg problematiken i hur flera av de europeiska länderna handlat på ett sätt som inte ingav något vidare förtroende. Samtidigt uttrycktes den egna rollen ligga i linje med universella rättigheter: ”Vi står upp för någonting. Det är värderingar om mänskliga rättigheter, rättsstat och att vi vill ha en sådan utveckling.” (Löfven (S) anf. 13 2016/17:1). Konstruktionen av de andra EU- länderna som förbrytare mot rådande värderingar och föreställningen av självet som en nästan idealistisk förebild, utgör ett tydligt exempel på andrafiering (Diez 2005:628). Den retoriken kom även att legitimera förslaget om ekonomiska åtgärder som nämndes ovan.

Analysen av nationella intressen visade att säkerhetsintressena var mest framträdande. Däremot var de inte mer uttalade än år 2015. Den största skillnaden var istället den ökande förekomsten

33 av ekonomiska intressen. Det tolkades utifrån förändringarna som Storbritanniens utträde ur unionen innebar för Sverige och den politiska miljön. Om det inte vore för terrorattentaten som skakade Europa vid samma tid, finns det därför anledning att tro att de ekonomiska intressena eventuellt hade varit än mer betonade än de om säkerhet. De normativa intressena var nästintill frånvarande men användes för att legitimera förslaget om ekonomiska sanktioner.

Nationella intressen

Årtal 2015 2016a 2016b 2017

Ekonomiska

intressen Sällan Ofta Säkerhetsintressen Ofta Ofta

Normativa intressen Ibland Sällan

Starkast Säkerhet Säkerhet

Hur, om alls, kopplas normerna samman med nationella egenintressen?

Under samrådet år 2016a var hänvisningarna till normen om de mänskliga rättigheterna mest utmärkande. Främst pratade man om betydelsen av att utforma ett enhetligt asylsystem inom unionen, vilket skulle garantera likvärdiga bedömningar för alla asylsökande (EU-nämndens uppteckningar 2016/17:1). I den inledande undersökningen gjordes bedömningen att nämndens ställstagande låg i linje med MR, snarare än nationella egenintressen. Analysen av nationella intressen visade å andra sidan på politikens komplexa karaktär. Utifrån socialkonstruktivistisk teori, tolkades åberopandet av mänskliga rättigheter som ett sätt att befästa den nationella identiteten. Genom att referera till MR kunde EU-nämnden legitimera förslaget om ekonomiska sanktioner. I det här fallet synliggörs både svårigheterna och behovet av att kombinera de rationella och konstruktivistiska teorierna för att kunna undersöka spänningarna mellan nationella intressen och normativa strukturer. Då hänvisningarna till MR också trädde fram i förslaget om att öka mottagandet av andelen kvotflyktingar, samt i den uttalade förväntan om att UNHCR:s policy skulle förbättra villkoren för människorna på flykt, görs en avvägning om att nämndens ståndpunkter präglades mer av viljan av att eftersträva mänskliga rättigheter. Diskursen om fred yttrades bland annat genom behovet av att stabilisera konflikten i Syrien, samt i frågan om att utöka de ekonomiska bistånden till några av de afrikanska länderna (EU-

34 nämnden uppteckningar 2016/17:1). Även om de stabiliserande åtgärderna innefattas i EU:s norm om fred (Europeiska unionen 2018b), väckte KD:s anförande frågor om huruvida det i det här fallet kan ha föranletts av nationella intressen: ”Det krävs demokrati och mänskliga rättigheter för att dessa länder ska utvecklas och för att människor inte ska välja att lämna dem.” (Pethrus anf. 11 (KD) 2016/17:1). Tolkningen som görs här, är att det finns kopplingar mellan investeringsplanen i Afrika och intresset av att förhindra en ny migrationsvåg till Europa. Det styrks vidare av nämndens positiva inställning till förstärkningen av EU:s yttre gränser.

På ett liknande sätt finns det kopplingar mellan Sveriges fortsatta stöd till EU-samarbetet med Turkiet. Redan år 2015 diskuterade EU-nämnden huruvida Turkiet kunde anses vara ett säkert land för flyktingarna att återvända till (EU-nämndens uppteckningar 2015/16:12). Som tidigare nämnt hade den politiska situationen i landet eskalerat sedan dess och Vänsterpartiet uttryckte oro över det fortlöpande flyktingavtalet (Sjöstedt (V) 2016/17:1). Statsministern menade istället att avtalet skulle uppmuntra till ett rättighetstänk inom landet och att det var viktigt för EU att närvara i den bekymmersamma situationen:

Jag tror inte på en linje där vi alieneras från Turkiet och säger att det nu är slut. (…) Vi ska komma ihåg att den uppgörelse som har gjorts mellan EU och Turkiet är att hjälpa flyktingar på plats.

(Löfven (S) anf. 13 2016/17:1).

Att flera av riksdagspartierna hade ifrågasatt om Turkiet kunde anses vara ett säkert land redan innan statskupperna, gör det svårt att förstå deras nya hållning. Läget i Turkiet hade förvärrats och landets politiska ledare riktades internationell kritik för att ha inskränkt på MR (Andersson 2016). Av den anledningen kopplas Sveriges fortsatta stöd för Turkietavtalet till det nationella säkerhetsintresset.

Normen om frihet var liksom år 2015, nästintill frånvarande i nämndens samtal. Frågan om rörelsefrihet inom unionen lyftes fram av Liberalerna, som påpekade de etiska problemen med de inre gränskontrollerna (Tina Acketoft (L) anf. 10 2016/17:1). Statsministern lämnade frågan obesvarad. Den positiva inställningen till förstärkningen av EU:s yttre gränser antyder däremot att regeringen ansåg säkerhetsintresset vara mer betydande än normen om frihet. Det bekräftas även genom hur Sveriges gränskontroller som infördes år 2015, har förlängts sedan dess med hänvisning till den nationella säkerheten (TT 2018).

Analysen visade att uttrycken för EU:s normer och de nationella intressena var förhållandevis jämna. Däremot kunde hänvisningarna till EU:s värderingar många gånger kopplas till det

35 nationella intresset, vilket bidrar till slutsatsen om att det var mer styrande i samtalet. MR var mest förekommande av de tre normerna och säkerhetsintresset var mest framträdande av de nationella intressena. Årtal 2015 2016a 2016b 2017 EU-norm Fred MR Nationella intressen Säkerhetsintressen Säkerhetsintressen Starkast Nationella intressen Nationella Intressen