Linköpings universitet | TEMA Teknik och Social förändring Kandidatuppsats, 15 hp | Samhällsplanering Vårterminen 2020 | ISRN: LIU-TEMA/SAP-G—2020/016-SE
Linköpings universitet SE-581 83 Linköping 013-28 10 00, www.liu.se
Krympande kommuners möjligheter
till klimatanpassning
En studie om resursprioriteringar
Simon Isberg
Maria Stafverfeldt
Handledare, Dick Magnusson Examinator, Anna Storm
Sammanfattning
Krympande kommuner har ett begränsat skatteunderlag som innebär att de måste göra prioriteringar mellan olika intressen. Syftet med denna uppsats är därmed att undersöka vilka förutsättningar krympande kommuner har att genomföra klimatanpassningsarbete för att förstå hur de prioriterar sina resurser. Uppsatsen baseras primärt på en intervjustudie där vi har genomfört intervjuer med personer från Valdemarsviks och Ydre kommun, Länsstyrelsen Östergötland och SMHI. Vi utgick huvudsakligen från de teoretiska begreppen; tillväxtnorm, klimatanpassningsbehov, resurskoordinering och asymmetrisk ansvarsfördelning.
Vi diskuterar hur det är ett problem att kommunerna har samma uppdrag men olika förutsättningar att genomföra dessa där det inte finns något system för att hantera denna skillnad. Vi presenterar asymmetrisk ansvarsfördelning som en potentiell lösning på detta problem. Vår främsta slutsats är hur kommunernas existensberättigande måste prioriteras framför satsningar inom klimatanpassning.
Nyckelord: krympande kommuner, resurskoordinering, klimatanpassning, asymmetrisk ansvarsfördelning
Abstract
Due to shrinking municipalities having fewer resources they have to prioritise between interests. The aim of this thesis is to explore what opportunities shrinking municipalities have to implement climate adaptation in order to understand their resource prioritisation. We have conducted interviews with Valdemarsviks and Ydre municipality, Länsstyrelsen Östergötland, and SMHI. This study is based on the theoretical concepts; ‘growth norm’, ‘need for climate adaptation’, ‘resource coordination’, and ‘asymmetrical allocation of responsibilities’.
We discuss the problem of municipalities having the same responsibilities but different amounts of resources to execute them. Together with a lack of system to manage this difference this creates a problem. We present asymmetrical allocation of responsibilities as a solution to this problem. Our main conclusions refer to municipalities’ strive to sustain a justification for their existence which leads to them prioritising this over climate adaptation.
Key words: shrinking municipalities, resource coordination, climate adaptation, asymmetrical allocation of responsibilities
3
Förord
Denna kandidatuppsats är en del av samhällsplanerarprogrammet vid Linköpings universitet. Den är skriven under vårterminen 2020 och omfattar 15 högskolepoäng.
Idéen till den här uppsatsen fick vi genom att kombinera våra olika hjärtefrågor, krympande kommuner och klimatanpassning. Den kombinationen anser vi behövs diskuteras i en större utsträckning än vad det görs idag och det har därför varit väldigt kul och givande att få undersöka detta närmare.
Vi vill tacka intervjupersonerna på Valdemarsviks och Ydre kommuner, Länsstyrelsen Östergötland och SMHI som ställt upp trots turbulenta tider. Ni har bidragit med ovärderlig information och det har varit otroligt värdefullt för oss att kunna diskutera de här frågorna med er. Vi vill även rikta ett stort tack till vår handledare Dick Magnusson för värdefulla synpunkter, intressanta diskussioner och inspiration. Tack även för det lugn du bidragit med i vårt arbete, det stödet ska inte underskattas.
Linköping, april 2020
5
Innehållsförteckning
Abstract ... 2
1. Inledning ... 6
1.1 Syfte och frågeställningar ... 6
1.2 Avgränsningar ... 7
2 Bakgrund ... 7
2.1 Kommunutredningen ... 8
2.2 Klimatanpassningsutredningen ... 9
2.3 Länsstyrelsernas och SMHI:s roller inom klimatanpassning ... 9
3 Teori och tidigare forskning ... 10
3.1 Krympande kommuner ... 10
3.2 Faktorer som påverkar klimatanpassningsarbete ... 11
3.3 Resurshantering och ansvarsfördelning ... 12
4 Metod ... 13
4.1 Urvalsprocess ... 14
4.2 Utformning och genomförande av intervjustudie ... 15
4.3 Tematisk analys ... 16
4.4 Metoddiskussion ... 17
4.5 Källkritik ... 18
5 Resultat och analys ... 19
5.1 Olika klimatanpassningsbehov ... 19
5.2 Hantering av befolkningsminskning ... 21
5.3 Begränsade resurser, samma uppdrag ... 23
6 Avslutande diskussion och slutsatser ... 25
Referenser ... 27
Intervjuer ... 29
Figurer ... 29
6
1. Inledning
Idag bor cirka 85% av Sveriges befolkning i urbana områden, en siffra som förväntas öka (Mellander och Bjerke, 2017). Samtidigt upplever ungefär hälften av Sveriges kommuner en befolkningsminskning vilket gör att landets kommuner blir allt mer olika och detta kommer i grunden påverka kommunernas förutsättningar att kunna genomföra sina uppdrag (Häggroth, 2017). Denna uppsats utgår ifrån det teoretiska ramverket för krympande kommuner vilket i denna uppsats definieras som en kommun som upplevt en befolkningsminskning under en längre tid, vilket beskrivs mer i teoriavsnittet.
Tillväxt är en utgångspunkt för många kommuner. Med tillväxt menar vi bland annat satsningar för att attrahera inflyttare eller locka nya företag. I krympande kommuner sker detta arbete ofta i syfte att motverka en befolkningsminskning (Jonsson och Syssner, 2016). Att en kommun krymper får flera konsekvenser. En konsekvens som lyfts i tidigare forskning är att kommuner har begränsade resurser på grund av ett minskat skatteunderlag (Syssner, 2020; Jonsson och Syssner, 2016; Lang, 2012, mfl.). Detta leder till att kommunerna behöver göra prioriteringar mellan olika kommunala uppdrag.
Ett av de kommunala uppdrag som kommunerna behöver prioritera är klimatanpassning. Flertalet studier visar på att höjda havsnivåer och extremare väder kan förväntas vilket i förlängningen blir aktuellt för hur samhällen planeras i relation till vatten (Storbjörk, Hjerpe och Glaas, 2019). Eftersom Sverige har ett kommunalt planmonopol kommer stora delar av
klimatanpassningsarbetet behöva ske genom kommunernas fysiska planering (Storbjörk et.al., 2017). Dock finns det även ett antal statliga myndigheter med klimatanpassningsansvar som exempelvis SMHI, länsstyrelserna, Boverket och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (SMHI, 2020)
Valdemarsviks och Ydre kommun är två kommuner i Östergötland som under en längre tid upplevt en befolkningsminskning. I kommuner med resursbrist konkurrerar ofta investeringar i klimatanpassning med annat, som exempelvis tillväxt. Den här uppsatsen grundar sig i
problematiken som uppstår när kommuner med begränsade resurser behöver prioritera mellan ett stort antal viktiga aspekter. Frågan om kommunernas resursprioritering har varit aktuell i två utredningar som regeringen tillsatt de senaste åren; Kommunutredningen och
Klimatanpassningsutredningen. Kommunutredningen (SOU 2020:8) tillsattes för att undersöka strukturella förändringar som kan krävas för att kommunerna ska klara av sitt uppdrag.
Klimatanpassningsutredningen (SOU 2017:42) tillsattes för att undersöka och klargöra
ansvarsfördelningen inom klimatanpassning mellan olika nivåer. Dessa utredningar innehåller en del aspekter som är relevanta för denna uppsats som vi förklarar i bakgrundsavsnittet.
Forskningsområdet om krympande kommuner är relativt nytt och därmed har det inte forskats i en större utsträckning om detta. Det finns än mer begränsat med forskning om klimatanpassning i krympande kommuner trots att det är en växande problematik. Därför har vi valt detta område för vår uppsats.
1.1 Syfte och frågeställningar
Syftet med studien är att undersöka vilka förutsättningar krympande kommuner har att
genomföra klimatanpassningsarbete, för att förstå hur de prioriterar sina resurser. För att uppnå syftet så ska vi besvara följande frågeställningar:
7
● Hur prioriteras klimatanpassning i relation till tillväxt i Valdemarsviks och Ydre kommun?
● Vilka faktorer påverkar kommunernas möjligheter till klimatanpassningsarbete?
● På vilket sätt kan kommunerna få stöd från myndigheter med klimatanpassningsansvar?
1.2 Avgränsningar
Vi har avgränsat oss till att studera arbetet i två kommuner i Östergötland. Därmed har vi även avgränsat oss till den svenska kontexten där kommunalt självstyre är en viktig del av den
specifika administrativa indelningen. Fokus ligger på kommunal nivå och inom det har vi valt att undersöka krympande kommuner.
Det finns flera statliga myndigheter som har ett klimatanpassningsansvar. Av dessa har vi valt att inkludera länsstyrelsen och SMHI. Eftersom kommunerna ligger i Östergötland föll valet
naturligt på Länsstyrelsen Östergötland.
I uppsatsen undersöks kommunernas klimatanpassningsarbete. Vi har valt att enbart undersöka detta på en generell nivå och har därför inte fokus på specifika klimatanpassningsåtgärder. Valen för dessa avgränsningar motiveras senare i metoddelen.
2 Bakgrund
Sveriges befolkningstäthet är en av de lägsta i Europa och i de rurala delarna av landet är
befolkningen utspridd. Den totala befolkningen ökar men det är generellt sett i landets redan stora städer som ökningen sker (Syssner, 2020). Idag bor ungefär 85% av landets befolkning i städer. (Mellander och Bjerke, 2017).
Valdemarsviks och Ydre kommun ligger båda i Östergötland. Ydre kommun har 3 747 invånare och 2015 bodde 904 personer i centralorten Österbymo vilken är landets minsta centralort. Kommunen ligger i Östergötlands södra del, är högt belägen och består av stora skogsområden (Ydre kommun, 2016).
Valdemarsviks kommun har 7 873 invånare varav cirka 2 800 personer bor i centralorten Valdemarsvik. Kommunen ligger i Östergötlands östra del och har 250 km kust mot Östersjön (Valdemarsviks kommun, 2018).
I Valdemarsviks kommun är befolkningstätheten 10,7 invånare per km2 och i Ydre kommun är befolkningstätheten 5,5 invånare per km2. Befolkningstätheten i de båda kommunerna är lägre än det nationella genomsnittet som ligger på 25,4 invånare per km2. För att jämföra de undersökta kommunerna med större kommuner i en regional kontext ligger Linköpings kommuns
befolkningstäthet på 114,2 invånare per km2 och Norrköpings kommuns på 95,8 invånare per km2 (SCB, u.å.).
Nästan hälften av landets 290 kommuner har minskat befolkningsmässigt sedan mitten på 70-talet. Mer än en tredjedel av kommunerna har minskat med mer än 5% (Syssner, 2020). Valdemarsviks kommun har sedan 1979 minskat sin befolkning med 15% och har idag 7 873 invånare. I Ydre kommun har de minskat med 13% och har 3 747 invånare. Dessa två kommuner är två av de kommuner som minskat mest i Östergötland. Nationellt sett finns det kommuner med större skillnader. Exempelvis har följande tre kommuner från olika delar av landet betydligt
8
större minskningar under samma tidsperiod; Hultsfred (21%), Hagfors (35%) och Åsele (41%). Figur 1 visar befolkningsförändringarna i Valdemarsviks och Ydre kommun mellan 1979 och 2019.
Figur 1. Befolkningsförändringar i Valdemarsviks och Ydre kommuner mellan 1979-2019.
2.1 Kommunutredningen
I februari 2020 presenterade Kommunutredningen sitt slutbetänkande Starkare kommuner – med
kapacitet att klara välfärdsuppdraget (SOU 2020:8). Kommitténs uppdrag från regeringen var att
ta fram strategier för att öka kommunernas möjligheter att genomföra sina uppdrag. Dessutom skulle kommittén undersöka vilka strukturella förändringar som kan komma att krävas för att möta framtida behov. Ett stort fokus låg på att identifiera vad som krävs för att kommuner med små och/eller minskande resurser kan fortsätta att uppfylla sina åtaganden.
I utredningen undersöktes primärt fyra strukturåtgärder som berör resurshantering i kommunal verksamhet; kommunal samverkan, kommunsammanläggningar, förändrade uppgifter, samt en asymmetrisk ansvarsfördelning. I den här uppsatsen kommer vi enbart beröra strukturåtgärden asymmetrisk ansvarsfördelning. Det är dels på grund av det diskuteras i Kommunutredningen som den största förändringen till den nuvarande kommunala förvaltningen och dels då olika forskare lyfter det som ett alternativ för att hantera resursbrist i kommuner. Detta diskuteras mer i teoriavsnittet.
Kommunutredningen skriver att asymmetrisk ansvarsfördelning skulle innebära att kommuner har olika uppgifter utifrån sina förutsättningar. Stora kommuner kan ta över ansvar från statliga och regionala myndigheter medan mindre kommuner överlämnar vissa uppgifter till andra
9
över vissa arbetsuppgifter från statliga lantmäteriet (Wallenskog, 2019). Det som diskuteras i Kommunutredningen berör dock stora strukturförändringar där fler ansvarsområden kan byta huvudmän (SOU 2020:8). I Kommunutredningen lyfts inga specifika ansvarsområden som kan flyttas. I denna uppsats diskuterar vi möjligheterna att förflytta ansvar för
klimatanpassningsarbete och tillväxt från den kommunala verksamheten.
Kommunutredningen menar att asymmetrisk ansvarsfördelning riskerar få negativa demokratiska konsekvenser då det gör det svårare för medborgarna att utkräva ansvar från folkvalda (SOU 2020:8). Denna problematik med asymmetrisk ansvarsfördelning är något som Sveriges
Kommuner och Regioner även lyft (Wallenskog, 2019). Utöver det skriver kommunutredningen att det inte finns bevis för att en asymmetrisk fördelning stärker kommunernas möjligheter att genomföra sina uppdrag.
2.2 Klimatanpassningsutredningen
Klimatanpassningsutredningen som tillsattes 2015 fick i uppdrag av regeringen att undersöka hur ansvarsfördelningen i relation till klimatanpassning ser ut och hur den kan utvecklas. Utredarna valde själva att begränsa uppdraget till det juridiska ansvaret när det gäller bebyggelse och byggnader där det kommunala planmonopolet spelar stor roll. Sammantaget föreslår utredningen ett ökat ansvar hos kommuner men påpekar att det bör finansieras statligt för att kommuner ska klara av detta (SOU 2017:42).
Klimatanpassningsutredningen ledde fram till propositionen Nationell strategi för
klimatanpassning. Den innebär en förändring av Plan- och bygglagen där det ställs krav på att
kommunerna genomför en översyn av risker som de ställs inför i sin översiktsplan och att de har rätt att kräva marklov för åtgärder som negativt påverkar infiltrering av dagvatten. I remissvaren efterfrågar ett antal kommuner resurser för att kunna genomföra det utvidgade arbetet men hur detta ska hanteras är oklart (Prop. 2017/18:163).
Varken Ydre kommuns eller Valdemarsviks kommuns översiktsplaner påverkas av
lagförändringen. Valdemarsviks kommunfullmäktige antog visserligen en ny översiktsplan 2018 men lagen påverkar endast översiktsplaneprocesser som inleddes efter den 30:e juni 2018. Ett ökat ansvar hos kommunerna kräver ett ökat kunskapsstöd från statliga myndigheter då kompetensen att arbeta med klimatanpassning inte kan förväntas finnas hos samtliga 290
kommuner. Klimatanpassningsutredningen föreslår därmed att det ska ske ett förtydligande kring statliga myndigheters ansvar inom kunskapsstöd (SOU 2017:42).
2.3 Länsstyrelsernas och SMHI:s roller inom klimatanpassning
Både länsstyrelsernas och SMHI:s klimatanpassningsansvar regleras i Förordning om
myndigheters klimatanpassningsarbete (SFS 2018:1428).
Länsstyrelsernas roll är att samordna det regionala klimatanpassningsarbetet, främst genom olika typer av kunskapsstöd. De ska sammanställa planeringsunderlag för kommunernas fysiska planering som exempelvis faktaunderlag för regionala risker. Länsstyrelserna har även i uppgift att granska kommunernas detaljplaner och översiktsplaner utifrån ett
klimatanpassningsperspektiv (Länsstyrelsen Östergötland, u.å.).
SMHI är ansvariga för Kunskapscentrum för klimatanpassning. Syftet med detta centrum är att tillgängliggöra kunskap för länsstyrelser, regioner och kommuner (SMHI, 2020). I Förordning
10
om myndigheters klimatanpassningsarbete anger regeringen att samtliga berörda myndigheter ska
rapportera om sitt anpassningsarbete till SMHI. Paragraf 14 anger dessutom att SMHI är ansvariga för att ta fram metoder samt bistå med rådgivning (SFS 2018:1428).
3 Teori och tidigare forskning
I detta avsnitt presenteras relevanta delar av tidigare forskning samt de teoretiska begrepp och resonemang som ligger till grund för analysen.
3.1 Krympande kommuner
I detta avsnitt diskuterar vi de teoretiska begreppen ‘tillväxtnorm’ och ‘anpassningsstrategier’. Dessa begrepp definieras nedan och används i analysen i relation till hur kommunerna arbetar kring befolkningsförändringar.
Att en kommun upplever befolkningsminskning medför flera konsekvenser. Bland annat kan det leda till att olika typer av service som skola, tandvård och banker läggs ned. Det är konsekvenser som blir påtagliga för invånarna (Syssner, 2014). Det finns ingen allmängiltig definition av vad som anses vara en krympande kommun. I det här avsnittet tar vi upp hur olika forskare skriver om fenomenet och vad vår definition är i denna uppsats.
Den svenska kontexten skiljer sig från många andra länder på två sätt. Dels har landet en ojämn befolkningsstruktur vilket innebär att befolkningstätheten är olika mellan kommuner och många områden är glest befolkade. Dels innebär det kommunala självstyret att kommunerna har många uppdrag. Dessa två faktorer gör att kommuner är ansvariga för många olika typer av uppdrag samtidigt som de har väldigt olika förutsättningar (Syssner, 2020).
Den demografiska kontexten i vilken den krympande kommunen ligger är viktig för vilka konsekvenser en minskning medför. Syssner (2020) menar att kommuner i en urban kontext ofta kan välkomna en befolkningsminskning då det kan leda till att planeringsförutsättningarna blir bättre eftersom de får mer yta per invånare. Att en kommun upplever en befolkningsminskning behöver alltså inte vara något negativt. Det är inte befolkningsminskningen i sig som är ett problem för kommunerna utan det är att redan små kommuner inte har råd att bli mindre. Häggroth (2017) förklarar att det är de små kommunerna som minskar i Sverige. Den
demografiska kontexten blir alltså väldigt viktig då redan små kommuner behöver tillräckligt befolkningsunderlag och tillräckliga skatteintäkter för att överleva.
Mellander och Bjerke (2017) diskuterar konsekvenser av utflyttning. I Sverige har många kommuner en äldre befolkning som bland annat beror på utflyttning av den yngre befolkningen samt låga födelsetal (Syssner och Olausson, 2016). Konsekvenserna av att ha en äldre befolkning blir mer påtagligt i en krympande kommun. Att många unga flyttar från de mindre kommunerna och inte sedan flyttar tillbaka gör att kommunerna riskerar att ha en brist på invånare i arbetsför ålder. Att färre arbetar påverkar skatteunderlaget för kommunen. Den relativt låga andelen invånare i arbetsför ålder innebär även att företag har svårt att anställa kompetens. Det gäller för befintliga företag likväl som för nyetableringar. Dessutom innebär den äldre befolkningen att färre kommuninvånare är i barnafödande ålder vilket begränsar möjligheterna för tillväxt.
Som nämnt tidigare finns det ingen allmängiltig definition av vad som räknas som en krympande kommun. Mallach (2017) och Wolff och Wiechmann (2018) skriver om krympande städer men vi anser att samma resonemang går att applicera på krympande kommuner. Mallach (2017) menar att tid är en viktig faktor som avgör om en stad är krympande eller inte eftersom det först
11
är när befolkningsminskningen pågått under en längre tidsperiod som konsekvenserna av detta blir tydliga. Att en befolkningsminskning måste ha pågått under en längre tid diskuterar även Wolff och Wiechmann (2018) som menar att en kortvarig befolkningsminskning inte har samma kännbara konsekvenser. Författarna menar dessutom att en kommun som har haft en
befolkningsminskning under en längre tid kan definieras som krympande även om de upplevt en befolkningsökning under en kortare period.
Forskare har i olika studier definierat krympande kommuner på olika vis. Syssner och Olausson (2016) har i sin artikel undersökt krympande kommuners översiktsplaner i förhållande till anpassningsstrategier. De motiverar sitt urval av kommuner med att de vill ha en tillräckligt lång tidsperiod för att kunna se långvariga förändringar men samtidigt tillräckligt kort för att se om det finns en aktuell minskning. Detta resulterade i ett tidsspann på tio år tillbaka i tiden. I Jonssons och Syssners (2016) urval för studien om kommuner med minskande befolkningsunderlag valde de likt Syssner och Olausson (2016) ut kommuner som minskat inom ett specifikt tidsspann, dock använde de 40 år. Jonsson och Syssner (2016) utgick även från fler aspekter i sitt urval, bland annat avstånd till större ort och antal invånare.
Jonsson och Syssner (2016) lyfter att normen inom planering är tillväxt, oavsett hur länge kommunerna har haft ett minskande befolkningsunderlag. De diskuterar den rådande
tillväxtnormen och poängterar att vid politiska beslut om investeringar prioriteras ofta satsningar på tillväxt. I förlängningen innebär detta att kommunal service riskerar få otillräckliga medel för att klara av sina uppdrag. Syssner (2020) menar att många krympande kommuner är ovilliga att prata om annat än tillväxt, eftersom det finns en tydlig tillväxtnorm. Detta menar även Syssner och Olausson (2016) där de skriver om hur krympande kommuner inte vill riskera att ses som mindre intressanta att bo och investera i. Kommunrepresentanter vill därmed inte riskera att deras kommuner förknippas med utflyttning. Vi kommer använda det teoretiska begreppet tillväxtnorm när vi analyserar hur kommunerna förhåller sig till och arbetar med befolkningsförändringar. Flertalet forskare är kritiska till tillväxtnormen och diskuterar det som vi i den här uppsatsen valt att kalla anpassningsstrategier. Mellander och Bjerke (2017) menar att kommuner inte bör hålla fokus på tillväxt utan att huvudfokus bör vara på hur de kan skapa och bibehålla en god
livskvalitet för invånarna i kommunen. Lang (2012) poängterar i sin studie om krympande samhällen i Tyskland att det finns en norm att arbeta för tillväxt samt en rädsla för att hamna i periferin av samhället. Det anser han har lett till att kommuner inte tagit fram
anpassningsstrategier som syftar till att hantera krympningen utan snarare arbetat för att vända trenden. Detta gör att samhällen ofta inte är beredda att hantera en fortsatt befolkningsminskning. Syssner och Olausson (2016) menar att befolkningsminskning ofta beror på faktorer som
kommunerna själva inte kan påverka. Det är ytterligare ett argument för vikten av förberedelse för att hantera en långvarig befolkningsminskning samt utveckla strategier för att hantera detta. Anpassningsstrategier är ett av de teoretiska begrepp som vi likt begreppet tillväxtnorm använder i denna uppsats för att analysera hur kommunerna arbetar med befolkningsförändringar.
3.2 Faktorer som påverkar klimatanpassningsarbete
Det finns ett flertal viktiga faktorer som påverkar klimatanpassningsarbete. Nedan har vi valt ut och definierar två begrepp, ‘klimatanpassningsbehov’ och ‘intressekonflikter’, som är relevanta för att analysera kommunernas klimatanpassningsarbete.
Flertalet författare diskuterar hur de geografiska förutsättningarna och riskerna för ett samhälle har en stor inverkan på hur relevant klimatanpassning är. Vi har valt att samla dessa faktorer inom begreppet klimatanpassningsbehov. Uiterwyk et al. (2019) menar att kommuner och
12
regioner som har upplevt problem med klimatförändringar i större utsträckning har tagit fram policys och plandokument för att hantera följderna av dessa. Författarna poängterar att hur prioriterad frågan är beror på hur påtagliga klimatförändringar är i den bebyggda miljön. Detta påverkar även hur prioriteringar görs mellan olika typer av klimatanpassning, exempelvis havsnivåhöjningar mot ras och skred. I de tre kustkommuner som de undersökt i nordöstra USA har policydokument tagits fram för att hantera just de klimatrelaterade risker som påverkar dem mest. Exempelvis har samtliga haft problem med havsnivåhöjningar vilket korrelerar med vilka policys som kommunerna har tagit fram. Även Smith et al. (2017) lyfter att behoven för att genomföra klimatanpassningsåtgärder bör styra hur resurser prioriteras. Vidare i denna uppsats använder vi det teoretiska begreppet klimatanpassningsbehov i relation till hur kommunerna arbetar med klimatanpassning.
Storbjörk et al. (2017) skriver om tre svårlösta problem som kommuner står inför i sitt arbete med klimatanpassning; tillämpning av uppsatta mål, intern kraftsamling och extern kraftsamling. I denna uppsats fokuserar vi på den första frågan som handlar om svårigheter kring tillämpning av uppsatta mål. Storbjörk et al. (2017) diskuterar att kommuner ofta har svårt att tolka vad olika redan uppsatta mål, exempelvis i en översiktsplan, innebär konkret och även i relation till andra mål. Detta skapar osäkerhet under det praktiska planarbetet där intressekonflikter försvårar ett säkerställande av klimathänsyn. Författarna tar upp exemplet inom klimatanpassningsåtgärder där den attraktivitet som vattennära byggande bidrar med omkullkastar försiktighetsprincipen och ökar nivån av kompromiss och förhandling i beslutsfattandet. Som en lösning på detta problem så menar Storbjörk et al. (2017) att kommunerna måste kunna ta ställning för klimatfrågan även i sammanhang när detta står i strid med andra intressen som exempelvis tillväxt. De menar att det krävs ett starkare politiskt ledarskap som kan hantera de obekväma frågorna och stimulera ett mer klimatorienterat besultsfattande. Utifrån detta använder vi det teoretiska begreppet
intressekonflikt för att analysera hur kommunerna gör prioriteringar mellan intressen.
3.3 Resurshantering och ansvarsfördelning
I det här avsnittet diskuterar vi tidigare forskning inom resurshantering och ansvarsfördelning mellan olika nivåer såsom kommun, region och stat. Teoretiska begrepp som vi diskuterar i det här avsnittet är ‘resursprioritering’ och ‘resurskoordinering’ vilka båda berör hur resurser fördelas. I denna uppsats används resursprioritering för att beskriva fördelning inom kommunen och resurskoordinering fördelning mellan olika administrativa nivåer. Begreppen syftar både till finansiella och personella resurser. I detta avsnitt definieras även det teoretiska begreppet ‘asymmetrisk ansvarsfördelning’ som även lyfts som en del av Kommunutredningen i
bakgrundsavsnittet. I uppsatsen använder vi begreppet som en föreslagen strukturåtgärd för att hantera resursbrist.
Resursprioritering är ett begrepp som används i forskning inom klimatanpassning. Smith et al. (2017) poängterar att klimatanpassningsarbete ofta sker med relativt begränsade resurser och ofta behöver konkurrera med andra kommunala investeringar. Uiterwyk et al. (2019) diskuterar hur frågan sätts på sin spets när avvägningar behöver göras mellan långsiktiga investeringar i klimatanpassning och andra uppdrag som bland annat skola, vård och bostadsförsörjning. Smith et al. (2017) menar att investeringar i andra uppdrag ofta får ett snabbare genomslag som är mer påtagligt för medborgare. Därmed kan det i många fall bli mer prioriterat hos lokalpolitiker att genomföra dessa satsningar. Det teoretiska begreppet resursprioritering använder vi när vi analyserar vilka ekonomiska förutsättningar kommunerna har att genomföra
13
Cash och Moser (2000) menar att finansiella resurser likväl som kunskap och kompetens bör koordineras mellan olika nivåer för att lokala myndigheter ska kunna hantera utmaningar som bäst hanteras på en lokal nivå. Vi tolkar det till en svensk kontext som att resurser bör
koordineras mellan kommuner, regioner och stat. Författarna menar att dessa nivåer har olika möjligheter att tackla utmaningar och att resurser behöver fördelas utifrån dessa för att skapa en resurseffektiv arbetsform. Bland annat kan lokala organisationer arbeta fram specifika policys som är anpassade efter den platsspecifika kontexten medan regionala och statliga myndigheter har en annan möjlighet att driva forskningsarbete samt göra storskaliga utredningar.
Cash och Moser (2000) menar att resurskoordingering är särskilt relevant i frågor som rör klimatförändringar eftersom de inte är begränsade av de administrativa gränser som finns. De menar att klimatanpassning därmed kommer behöva vara gränsöverskridande för att hanteras på ett ordentligt sätt. Clar (2019) lyfter även vikten av en tydlig ansvarsfördelning mellan olika nivåer. Han menar att det krävs ett tydligt system för hur ansvar ska fördelas samt med vilka resurser klimatanpassningsarbete ska genomföras. Han pekar på att de som internationellt sett kommit långt med sitt klimatanpassningsarbete i dagsläget ofta är större städer som har relativt stora resurser. Ett bristande system för att hantera ansvar och resurskoordinering menar Clar (2019) riskerar leda till att resursstarka städer arbetar utan att samarbeta med omkringliggande kommuner och andra nivåer. I förlängningen leder det till en ineffektiv användning av kunskap och finansiella resurser. Vi använder det teoretiska begreppet resurskoordinering i syfte att analysera flernivåsperspektivet med klimatanpassning.
Ett alternativ till att koordinera resurser mellan olika nivåer är att flytta uppgifter mellan nivåer. Ett sätt att göra detta på är genom asymmetrisk ansvarsfördelning. Lidström och Syssner (2017) diskuterar kring hur kommunernas olika förutsättningar bör styra vilka uppgifter de har och att kommuner med färre resurser får färre uppgifter. Detta kopplar vi ihop med begreppet
asymmetrisk ansvarsfördelning vilket innebär att uppgifter ska fördelas utifrån kommunernas resurser och förutsättningar. Lidström och Syssner (2017) menar vidare att det skulle kunna leda till att kommuner med små resurser har möjlighet att genomföra de uppgifter som ligger kvar på dem på ett bättre sätt om uppgifter som inte nödvändigtvis behöver vara kommunala flyttas till andra huvudmän. Det finns ingen konsensus om vilka uppgifter som kan flyttas men ansvaret för befolkningsminskningar är ett förslag som lyfts. Syssner (2020) diskuterar att vissa forskare menar att befolkningsminskning inte bör vara den lokala nivåns ansvar utan istället ligga på en regional nivå. Zingale och Riemann (2013) instämmer att ansvaret för befolkningsminskningar bör ligga på en regional nivå.
Lidström och Syssner (2017) påpekar att olika uppgifter är olika lämpliga att flytta eftersom vissa uppgifter har tydliga fördelar med att ansvaret ligger kvar hos kommunerna. Dels handlar det om demokratiska fördelar med att kommunerna behåller uppgifterna och dels är det avgörande om det finns tydliga kvalitetsfördelar med att uppgifterna ligger kvar på kommunen. I denna uppsats använder vi det teoretiska begreppet asymmetrisk ansvarsfördelning som en föreslagen
strukturåtgärd i diskussion kring resursbrister i kommuner.
4 Metod
Denna uppsats bygger på en fenomenologisk ansats som fokuserar på tolkningar och kontext (David och Sutton, 2016). Uppsatsens huvudområde ligger inom det teoretiska ramverket om krympande kommuner. Inom detta har vi valt att avgränsa oss till kommunernas resurser och för att exemplifiera detta har vi valt att undersöka hur kommunerna arbetar med klimatanpassning. Klimatanpassningsåtgärder kräver stora investeringar och nyttan ses först på längre sikt vilket gör
14
att de ofta nedprioriteras. Detta gör att det är ett bra exempel på hur prioriteringar sker i kommuner med resursbrist.
För att besvara frågeställningarna valde vi att genomföra intervjuer. Vi valde att genomföra kvalitativa intervjuer för att få en djupare förståelse för ämnet. Till skillnad från exempelvis en enkätundersökning har intervjupersonerna givits möjlighet att resonera kring varför situationen ser ut som den gör och hur de ser på detta. Genom enbart en dokumentstudie hade det varit svårt att besvara frågeställningarna (David och Sutton, 2016). Vi har intervjuat kommunrepresentanter på två kommuner, Valdemarsvik och Ydre. För att få ytterligare perspektiv inom ämnet har vi valt att även intervjua Länsstyrelsen Östergötland och SMHI eftersom dessa är några av de statliga myndigheter som har ett klimatanpassningsansvar.
Nedan redogör vi för hur vår urvalsprocess har gått till, hur vi utformat intervjustudien och resonerar kring fördelar och nackdelar med metoden samt våra källor.
4.1 Urvalsprocess
Vi gjorde ett selektivt urval av intervjupersoner vilket innebär att forskaren väljer ut personer som bedöms vara relevanta för studien. Den här urvalstypen baseras helt på forskarens
uppfattning om vad som gör intervjupersonen intressant för studien. Vi valde denna urvalstyp då det var viktigt att intervjupersonerna hade specifika kunskaper i frågan. För oss var det viktigt att intervjupersonerna hade kunskap om klimatanpassning men som även hade förståelse för
planeringsfrågor. Vårt urval är ett icke-sannolikhetsurval som används då bland annat
tidsrestriktioner gör att det är nödvändigt att välja ut intervjupersoner istället för att slumpmässigt identifiera fall i populationen (David och Sutton, 2016). Vidare beskriver vi hur vi gjort dessa bedömningar.
Vi valde att studera två kommuner i Östergötland, Valdemarsviks och Ydre kommun, för att vår ambition var att genomföra intervjuerna på plats. Under rådande omständigheter med Covid-19 och Folkhälsomyndighetens råd att arbeta hemifrån i största möjliga mån kunde vi inte
genomföra fysiska intervjuer men då vi redan hade inlett arbetet behöll vi urvalet som planerat. Vi begränsade oss till två kommuner då vi bedömde att ett större antal kommuner skulle leda till att vi inte kunde genomföra en ordentlig analys av materialet. Två kommuner var dock ett minimum för att kunna genomföra en jämförelse.
Vi valde ut de två kommunerna utifrån deras förändringar i befolkningsantal och använde oss av data från Statistiska centralbyrån. Vi exporterade datan till ett Excel-dokument och räknade där ut vilka kommuner som haft den största befolkningsminskningen i Östergötland sedan 1979. Detta årtal valdes då det är tillräckligt långt tillbaka i tiden för att materialet inte ska påverkas av tillfälliga befolkningsförändringar och då datan enbart gick fram till 2019 så valde vi ett jämt antal år. Detta tidsspann är även vad Jonssson och Syssner (2016) använde sig av i deras urval av krympande kommuner. De två kommuner som vi valde ut var de två kommuner i länet som hade den största skillnaden mellan år 1979 och 2019. Valdemarsviks kommun hade 85% av
befolkningen de hade 1979 och Ydre kommun hade 87%. Kommunerna har redan ett relativt litet befolkningsunderlag vilket gör att minskningar kan leda till större konsekvenser. Det här gör att vi definierar Valdemarsviks och Ydre kommun som krympande kommuner.
För att få ett djup och ytterligare perspektiv på kommunernas förutsättningar att genomföra klimatanpassningsarbete och undersöka på vilket sätt kommunerna kan få stöd i det valde vi även intervjua Länsstyrelsen Östergötland och SMHI. Länsstyrelsen valde vi då de har ett ansvar att stötta kommunernas klimatanpassningsarbete samt arbeta för samverkan mellan länets
15
kommuner. De har även ett tillsynsansvar för att kontrollera att kommunerna följer lagstiftning och förordningar. De kan exempelvis överpröva detaljplaner som inte tagit med aspekter om klimatanpassning (SFS 2010:900, 5 kap 14 §). SMHI valde vi då de har ett ansvar att
tillhandahålla kommuner med kunskap och metoder om hur de kan arbeta med klimatanpassning (SFS 2018:1428, 14 §). Kunskapsöverföringen kan ses som ett viktigt stöd till kommuner som inte har möjligheten att anställa personal eller ta in konsulter med expertkunskap.
I tabellen nedan (figur 2) har vi listat våra intervjupersoner samt deras organisationstillhörighet. Vår ambition var att intervjua både en tjänsteperson som arbetar med planeringsfrågor och en politiker i vardera kommun. Detta var eftersom vi ville kunna fånga upp eventuella skillnader mellan förvaltning och politik. I Valdemarsviks kommun lyckades vi endast intervjua en tjänsteperson då ingen politiker hade möjlighet att ställa upp. Detta innebär att vi saknar förhållandet mellan tjänsteperson och politiker från Valdemarsviks kommun. Eftersom vi bara fått det perspektivet från en av de undersökta kommunerna har det lett till att vi enbart har gjort en begränsad jämförelse mellan politik och förvaltning presentationen av resultatet.
Organisation Roll
Valdemarsviks kommun Plan- och byggchef
Ydre kommun Andra vice ordförande i kommunstyrelsen
Ydre kommun Planeringssekreterare
Länsstyrelsen Östergötland Klimatanpassningssamordnare
SMHI Samhällsvetenskaplig expert med kunskap
om klimatanpassning
Figur 2. Intervjupersoner och organisationstillhörighet.
4.2 Utformning och genomförande av intervjustudie
Formen på intervjuerna var semistrukturerade intervjuer där frågornas form och ordning inte är densamma för alla intervjuer. Vi valde denna typ av intervjustruktur då vi ville ha kärnfrågor som styrde samtalet men att vi samtidigt kunde vara öppna för spontana följdfrågor kopplat till
intervjupersonens svar. Frågorna var av halvstandardiserad karaktär vilket innebär att vi inte begränsade intervjupersonernas utrymme för resonemang genom bestämda svarsalternativ men att vi ändå hade frågor inriktade på ett specifikt ämne. Vi valde att göra intervjuer eftersom det ger en möjlighet för en djupare analys då intervjupersonernas resonemang får ta plats (David och Sutton, 2016).
Vi utformade tre intervjuguider utifrån fyra huvudsakliga ämnesområden; befolkningsförändring/krympning, aktuella klimatanpassningsåtgärder, stöd och
krav/målsättningar. Dessa baserade vi på befintlig forskning inom området. Vi utgick ifrån samma intervjuguide till samtliga intervjuer med kommunrepresentanterna. Till intervjuerna med Länsstyrelsen Östergötland och SMHI skiljde sig vissa delar.
Bilaga 1 är intervjuguiden till kommunerna och de största skillnaderna mellan de olika
intervjuguiderna är att ämnet om befolkningsförändringar fick större utrymme i intervjuerna med kommunerna eftersom det är på lokal nivå som detta får störst konsekvenser (Syssner, 2020). De
16
frågor som berörde befolkningsminskning i intervjuerna med Länsstyrelsen Östergötland och SMHI fokuserade på om detta var en faktor som påverkar deras stöd till kommunerna. En annan skillnad mellan intervjuguiderna är att vi till länsstyrelsen och SMHI ställde frågor där vi bad dem resonera kring vilka förutsättningar som kan påverka hur kommuner prioriterar
klimatanpassning.
Inför intervjuerna förberedde vi ett samtyckesformulär som intervjupersonerna fick ta del av i förväg. Då vi inte hade möjlighet att hålla fysiska intervjuer så bekräftade vi samtycket muntligen innan intervjun började. Intervjuerna hölls via Microsoft Teams och spelades in. Intervjuerna tog mellan 30-45 minuter. Vi transkriberade inspelningarna i sin helhet där vi inkluderade samtliga delar av samtalet. Dock valde vi att inte inkludera detaljer som exempelvis tonlägen och pauser. Braun och Clarke (2006) menar att dessa detaljer inte är lika viktiga för en tematisk analys som andra typer av analyser. Transkriberingarna analyserades tematiskt vilket vi diskuterar mer nedan.
4.3 Tematisk analys
För att analysera intervjumaterialet valde vi att göra en tematisk analys. Vi valde denna metod då den är användbar för att sammanställa data från ett flertal olika källor samt belysa likheter och skillnader (Braun och Clarke, 2006). Det är värdefullt för denna studie att vi kan sammanställa material då vi vill kunna jämföra svar mellan de olika intervjupersonerna för att identifiera mönster.
Inledningsvis kodade vi transkriberingarna induktivt tillsammans. Detta gjorde vi genom att skapa kommentarer i dokumentet. Braun och Clarke (2006) säger att kodningen bör innefatta både delar som forskaren vet har betydelse för studien och även sånt som eventuellt blir intressant vid en sammanställning av koderna. Därför gjorde vi relativt specifika koder för att undvika att missa semantiska skillnader. Exempel på några koder är; ‘fokus på inflyttning’, ‘förebyggande investeringar’, ‘länsstyrelsen som bollplank’, ‘väga attraktivitet mot risker’ och ‘glesbebyggt så allt blir dyrt’.
Utifrån koderna skapade vi teman. Inledningsvis använde vi oss av temana från intervjuguiden där vi grupperade koderna utefter dem. Samtliga teman från intervjuguiden genomsyrades av resursprioriteringar och vi la därmed till det som ett tema i detta stadie. Denna genomgång gjorde att vi fick en tydlig översikt av materialet även om de temana inte användes i resultatet. Utifrån detta identifierade vi ett antal mönster i koderna som resulterade i fem teman; ‘ekonomiska förutsättningar’, ‘behov av åtgärder’, ‘geografiska förutsättningar’, ‘fokus på tillväxt’ samt ‘stöd/kompetens’. Denna uppdelning är vad som ligger till grund för analysen. Dock upplevde vi att koderna som utgjorde temat ‘geografiska förutsättningar’ var grundläggande information som redan inkluderats i bakgrundsavsnittet. Därför exkluderades detta tema i presentationen av resultatet. Dessutom valde vi att kombinera ‘ekonomiska förutsättningar’ och ‘stöd/kompetens’ då vi ansåg att ekonomiska resurser och personella resurser påverkar varandra i för hög grad för att separeras. Detta utmynnade i att de teman som presenteras i avsnittet för resultat och analys är; ‘olika klimatanpassningsbehov’, ‘hantering av befolkningsminskning’ och ‘begränsade resurser, samma uppdrag’.
Vi har även genomfört en tematisk analys på Valdemarsviks samt Ydre kommuns översiktsplaner i syfte att triangulera vårt resultat. Där lyfte vi ut de avsnitt som handlade om
befolkningsförändringar och klimatanpassning då dessa områden var det i översiktsplanerna som var av relevans för vår undersökning. Vi valde att göra detta då användningen av flera metoder kan höja resultatets validitet (David och Sutton, 2016). Vi kodade materialet på samma sätt som
17
beskrivits ovan för intervjumaterialet och inkluderade dessa koder i de teman som vi skapade utifrån intervjumaterialet.
4.4 Metoddiskussion
Det hade varit önskvärt att kunna generalisera vårt resultat för alla krympande kommuner i landet eftersom krympande kommuners möjligheter är något som inte diskuteras tillräckligt. Dock är det svårt att göra generaliseringar utifrån kvalitativa studier då datamängden inte är stor nog. Det blir även svårare att generalisera resultatet då vi har haft en induktiv ansats (David och Sutton, 2016). Vi har enbart undersökt två kommuner där majoriteten av våra intervjupersoner är verksamma i ett och samma län vilket innebär att materialet riskerar att enbart vara applicerbart för denna geografiska avgränsning. Vår ambition i denna uppsats behöver därmed begränsas till en beskrivning av ett fall och inte en generalisering. Vårt resultat går dock i linje med tidigare forskning och det går därmed att argumentera för studiens reliabilitet. Vi har i vår
litteraturgenomgång av tidigare forskning alltså inte hittat något resultat som visar på motsatsen av vårt resultat.
I studien har vi genomfört fem intervjuer vilket innebär att vi inte med säkerhet kan säga att det resultat vi tagit fram är representativt ens inom de organisationer vi gjort intervjuerna. Det är enbart på Ydre kommun som vi genomfört två intervjuer och därmed fått flera perspektiv på frågan. Deras svar skiljer sig inte men även det är intressant då det antyder en gemensam uppfattning om läget inom kommunens organisation. I Valdemarsvik genomförde vi enbart en intervju, vi bedömer dock att trianguleringen genom dokumentanalysen stärker trovärdigheten av intervjun. Vår ambition var att kunna beskriva hur kommunerna samarbetar med olika
myndigheter i frågan. Dock har vi enbart intervjuat en person på vardera av två myndigheter vilket gör att det riskerar ge en ofullständig bild av hur den relationen ser ut. Huvudfokus i studien ligger på kommunernas arbete vilket gör att myndigheternas perspektiv mer kan ses som ett komplement. Vi bedömde ändå deras medverkan i studien som nödvändig då de är två av de myndigheter som är mest involverade i klimatanpassningsarbete.
En annan fråga som vi har reflekterat över är om vi hade fått ett annat resultat om vi hade intervjuat andra personer från de olika organisationerna. Urvalet i kommunerna kunde vi inte styra över i så stor utsträckning då det är få personer på vardera kommun som arbetar med dessa frågor. På Länsstyrelsen Östergötland intervjuade vi klimatanpassningssamordnaren vilket gav ett tydligt fokus på det praktiska i klimatanpassning. Hade vi intervjuat någon annan är det möjligt att vi fått andra insikter i hur länsstyrelserna ser på kommunernas resursprioriteringar.
Tjänstepersonen på Länsstyrelsen Östergötland var den enda som bad om frågorna i förväg vilket kan påverkat hens svar. Hen fick frågorna i förväg och kan därmed ha planerat sina svar utifrån en agenda. Det var dock ingenting som vi märkte av under intervjun och eftersom den var semistrukturerad kom vi in på frågor som inte nödvändigtvis fanns med i intervjuguiden. David och Sutton (2016) menar att intervjuer i grunden handlar om sociala interaktioner. I och med att vi har genomfört intervjuerna via videolänk kan vissa delar av kommunikationen försvåras, exempelvis är det inte lika lätt att läsa av kroppsspråk. Dessutom menar de att det är viktigt för intervjun att det inte sker några avbrott. Vi hade vissa problem med att samtalen bröts vilket störde flödet i intervjun. Intervjuerna kan därmed ha blivit negativt påverkade av att vi gjorde dem via videolänk.
Som tidigare nämnt har vi i denna uppsats tagit en fenomenologisk ansats. Detta betyder att vi är medvetna om att våra tolkningar inom ämnet påverkar resultatet, och att det som presenteras
18
enbart går att se som våra tolkningar. David och Sutton (2016) menar att denna ansats strävar efter att studera individers synvinklar vilket gör att intervjupersonernas tolkningar och våra tolkningar påverkar resultatet.
David och Sutton (2016) menar att intervjupersonerna i en kvalitativ studie kan ha en inverkan i hur studien inriktas. En sak som är viktig att tänka på i bearbetningen av materialet är att
intervjupersonerna väljer hur de formulerar sig och hur de ska framställa eventuella agendor de har inom ämnesområdet. De kan försöka få sin egen organisation att se bra ut och därmed inte svara sanningsenligt. Vi har dock inte uppmärksammat något exempel på det i denna studie. Vi har valt att ta med namnen på de kommuner och myndigheter där vi genomfört intervjuer. Det tyckte vi var viktigt för att den geografiska kontexten har stor betydelse i studien. Vi använde oss även av intervjupersonernas jobbtitlar i syfte att tydliggöra deras roll inom organisationerna vilket påverkar deras kunskap inom området. Det finns en problematik med att inkludera detta då det relativt enkelt att identifiera personerna vilket kan inskränka deras integritet (David och Sutton, 2016). Vi fick samtycke till att inkludera detta av intervjupersonerna.
Vår utgångspunkt var en induktiv ansats vid kodningen och bearbetningen av intervjumaterialet. David och Sutton (2016) menar att det är viktigt att inleda analysen redan i insamlingen av data men det är dock viktigt att fortfarande hålla sig öppen och inte redan då försöka se slutgiltiga resultatet. Det är något som vi diskuterat och upplevt att det har varit svårt när vi läst tidigare forskning i området att vara helt induktiv. Vi har försökt undvika att enbart bekräfta de
förutfattade meningar vi har. Vi behövde även lägga fokus på att under dokumentanalysen inte bara ta med det som passar in i de teman vi redan identifierat av intervjumaterialet utan även försöka hitta det som inte stämde överens med övriga resultatet.
Då vi valde ut vissa avsnitt från kommunernas översiktsplaner som var kopplade till
befolkningsförändringar och klimatanpassning så finns det en risk att vi kan ha missat relevant information. Då dokumentanalysen framförallt genomfördes i syfte att komplettera
intervjumaterialet så är det inte avgörande för resultatet.
Vi valde att inte inkludera teori om praktiska lösningar till klimatanpassningsåtgärder då vårt huvudfokus i studien handlar om hur kommuner prioriterar resurser för klimatanpassning och inte specifikt vilka åtgärder de genomför.
4.5 Källkritik
För att hitta relevant litteratur har vi använt sökord såsom: shrinking cities, resource priority, krympande kommun. Utifrån de artiklar och böcker som vi hittat med dessa sökord har vi funnit ytterligare källor som vi har använt för att skapa vår teoretiska utgångspunkt.
En stor del av teoriavsnittet om krympande kommuner baseras kring svensk litteratur då vi bedömde att den svenska kontexten är relativt unik. Inom detta fält finns begränsat med tidigare forskning där ett fåtal författare är aktuella. Detta har lett till att en stor del av den tidigare forskningen och teorin är baserad på antologin av red. Syssner, Häggroth och Ramberg (2017) och en bok av Syssner (2020). Att två böcker utgör en så pass stor del av vårt teoretiska ramverk kan vara problematiskt då det riskerar att bli ensidigt men då vi har gjort en induktiv
intervjustudie har teorin inte använts på ett sätt som styr resultatet. Vi utelämnar inte eventuella avvikelser från teorin i intervjupersonernas svar.
19
Majoriteten av teorin kring resurshantering är baserat på artiklar skrivna i en amerikansk kontext. Skillnader i förvaltning gör att det riskerar att inte vara relevant för den svenska kontexten i vår studie. De amerikanska studierna går i linje med svenska studier som berör ansvarsfördelning mellan olika nivåer och vi bedömer därmed att de går att koppla till vårt material. Vissa av de aspekter som lyfts i denna uppsats kommer från en internationell kontext.
Viss del av den tidigare forskningen som ligger till grund för teorin är baserad på amerikanska studier inom resurshantering på flera administrativa nivåer. Syssner (2020) menar dock att de svenska kommunerna har två utmärkande förutsättningar; en ojämn befolkningsstruktur där många områden är glest befolkade och ett ansvar för välfärdsuppdraget som är väldigt ambitiöst. De förutsättningarna blir utgångspunkten i denna uppsats och resultatet blir därmed svårt att förhålla till en internationell kontext.
I bakgrundsavsnittet presenteras utvalda delar ur Kommunutredningen och
Klimatanpassningsutredningen. Dessa har inkluderats eftersom de visar på aktualiteten av
problemen som vi studerar. De statliga utredningarna kan inte anses vetenskapliga och har därför inte inkluderats i teoriavsnittet men ger ändå en viktig bild av statens syn på utvecklingen inom ämnesområdet. Lagförändringarna som Klimatanpassningsutredningen har lett till visar att kommuner får ett allt större ansvar i klimatanpassningsarbetet. Det anser vi är en viktig utgångspunkt för arbetet.
5
Resultat och analys
Som nämnt ovan har vi genomfört en tematisk analys av vårt intervjumaterial. Temana handlar om olika aspekter av hur krympande kommuner hanterar klimatanpassningsfrågan. I detta avsnitt presenterar vi intervjumaterialet tillsammans med teorin som beskrivits i teoriavsnittet.
5.1 Olika klimatanpassningsbehov
Under samtliga intervjuer blev det tydligt att det finns ett antal grundläggande förutsättningar som avgör hur relevant klimatanpassningsfrågan är i kommunen. I förlängningen påverkar förutsättningarna även hur frågan hanteras och det kan vara en anledning till att kommuner har kommit olika långt i klimatanpassningsarbetet. Framförallt är det de fysiska förutsättningarna i kommunerna som gör att de är olika sårbara mot klimatförändringar. Valdemarsviks kommun med en betydande kustlinje och skärgård är exempelvis sårbar för havsnivåhöjningar medan detta är helt obetydligt för Ydre kommun som helt saknar havskust. Vi fördjupar den här diskussionen i det här avsnittet.
I Ydre kommun nämnde tjänstepersonen likväl som politikern dess geografiska läge som en avgörande faktor för deras klimatanpassningsarbete. Kommunen ligger inte vid havet och ligger även högt och de menar att deras geografiska läge gör att de inte är utsatta i samma utsträckning som andra kommuner (Intervju 2, Ydre kommun, 2020; Intervju 3, Ydre kommun, 2020).
Tjänstepersonen på Länsstyrelsen Östergötland påpekar att Ydres geografiska läge innebär att de inte haft några större utmaningar inom klimatanpassning (Intervju 4, Länsstyrelsen Östergötland, 2020). I andra änden av spektrat ligger Valdemarsviks kommun där framförallt
översvämningsrisker är något som är aktuellt och som de är väl medvetna om vilket citatet nedan exemplifierar.
Alltså det här, det är ju en jätteaktuell fråga hos oss och det har det ju alltid varit då vi har haft en hel del incidenter när det gäller skyfall och även översvämningar. Senast här bara för en och en
20
halv månad sen så hade vi en jätteöversvämning i centrala Valdemarsvik där havsnivån steg, och det är ju inte första gången det händer och vi var ju inte direkt överraskade för vi vet ju om de problemen vi har. (Intervju 1, Valdemarsvik kommun, 2020)
Tjänstepersonen i Valdemarsvik beskriver även Valdemarsvik som en “gryta” då tätorten ligger i en dalgång vilket gör dem extra utsatta. Den här skillnaden blir även tydlig i översiktsplanerna för respektive kommun. Valdemarsvik har en relativt utförlig beskrivning av vilka risker med klimatförändringar som finns i dagsläget samt prognoser för framtida risker (Valdemarsviks kommun, 2018). Ydre kommun har tvärtemot en begränsad beskrivning av hur
klimatförändringar kommer att påverka dem i framtiden (Ydre kommun, 2011). Detta kan tolkas som att Ydre kommun inte är lika förberedda men kan lika gärna vara på grund av att de saknar större utmaningar. Tjänstepersonen på Länsstyrelsen Östergötland menar att detta kan vara fallet som citatet nedan visar.
Vi har ingen representant där som kommer till våra möten och så. Så det är uppenbart att den här frågan är extremt lågprioriterad hos dom. De har andra bekymmer att ta sig an. Det behöver ju inte alls betyda att Ydre står sämre rustat än [namn på annan kommun1]. Mycket talar för att det är
tvärtom och att man inte har så stora bekymmer. (Intervju 4, Länsstyrelsen Östergötland, 2020) Tjänstepersonen på Länsstyrelsen Östergötland fortsätter att diskutera ämnet och menar att exempelvis den rankning som IVL Svenska miljöinstitutet2 gör över klimatanpassning inte nödvändigtvis är en indikator på hur robusta kommunerna är mot klimatförändringar. Då denna ranking baseras på hur många policys och plandokument relaterat till klimatanpassning som kommunen tagit fram ses den inte i relativitet till hur stora risker kommunerna har (Intervju 4, Länsstyrelsen Östergötland, 2020).
Smith et al. (2017) och Uiterwyk et al. (2019) skriver om den inverkan fysiska förutsättningar har på klimatanpassningsbehovet. Det betyder att de kommuner som har ett geografiskt läge som begränsar klimatförändringarnas inverkan har ett lågt klimatanpassningsbehov och därmed inte har ett behov av att genomföra klimatanpassningsåtgärder. I Ydre kommuns översiktsplan redogör de inte för några uttryckliga strategier för klimatanpassning. Valdemarsvik har upplevt översvämningar under senare tid och har även utvecklat en noggrann beskrivning av vilka risker de har samt hur de kan hantera dessa. Detta tyder på att det inte går att definiera kommuner som gjort ett extensivt klimatanpassningsarbete som bättre rustade än kommuner som inte gjort det. Därmed är det relevant att se bortom vad kommunerna skriver i sina strategiska dokument för att förstå hur robusta kommunerna är.
Olika klimatanpassningsbehov diskuterar även Cash och Moser (2000) i relation till
resurskoordinering mellan olika delar av regioner och länder. De menar att resurser behöver fördelas utifrån ett antal aspekter där klimatanpassningsbehov bör vara en faktor eftersom klimatförändringar inte förhåller sig till de administrativa gränser som finns. Valdemarsvik och Ydre har två vitt skilda klimatanpassningsbehov och kommer därmed ha olika kostnader i relation till klimatanpassning. Det betyder att de kommer ha olika behov av resurser vilket innebär att en förändring i resurskoordinering för att hantera klimatanpassning kan vara aktuell.
1Vi har valt att inte inkludera namn på kommuner som inte ingår i studien.
2IVL Svenska Miljöinstitutet sammanställer varje år en ranking över hur kommuner arbetar med klimatanpassning. Den är
baserad på ett frågeformulär där kommunerna själva rapporterar in på vilket sätt de arbetar med klimatanpassning. Varken Valdemarsviks eller Ydre kommun besvarade frågeformuläret 2019 (IVL Svenska miljöinstitutet, 2019).
21
5.2 Hantering av befolkningsminskning
Både Ydre och Valdemarsviks kommuner har minskat befolkningsmässigt under många år. Under intervjuerna framgick det tydligt att tillväxt var prioriterat i båda kommunerna. I Valdemarsviks kommun är befolkningsantalet en viktig fråga och fokus ligger på tillväxt. Kommunen påpekar dock att de har en realistisk bild av utveckling och att det primära fokuset ligger på att inte understiga det befolkningsantal de har i dagsläget (Intervju 1, Valdemarsviks kommun, 2020).
Ydre kommun menar inte att de är en krympande kommun men att befolkningsunderlaget sviktar mellan olika mätningar och att om de växer så är det marginellt (Intervju 3, Ydre kommun, 2020). Tillväxt är något som prioriteras i Ydre som citatet nedan illustrerar. Kommunen har dock, likt Valdemarsviks kommun, ingen ambition att jobba för en stor befolkningsökning.
Tjänstepersonen i Ydre kommun menar att de är medvetna om att en stor ökning av befolkningen kan bli svår att uppnå.
Egentligen kan man säga att man planerar för hur det är idag då. Och så hoppas vi ju arbeta för att vi ska få lite ökad befolkning därför att vi exploaterar bostadsområden (...). Så säg att vi planerar för en marginell ökning då. (Intervju 3, Ydre kommun, 2020)
Detta resonemang går i linje med det flertalet forskare diskuterar kring den rådande tillväxtnormen (Syssner, 2020; Jonsson och Syssner 2016; Lang, 2012). Inom forskningen diskuteras flera anledningar till varför det finns en tillväxtnorm vilket bland annat är att
kommunerna inte vill förknippas med utflyttning eller anses vara en mindre intressant kommun att bo och investera i. Utöver dessa faktorer har vi noterat utifrån vårt material att en stor anledning till att kommunerna har ett tillväxtfokus är för att bibehålla ett existensberättigande. Med detta menar vi att kommunerna behöver bibehålla en befolkningsnivå som genererar ett tillräckligt skatteunderlag för att kommunerna ska kunna genomföra sina kommunala uppdrag. Detta är något som inte diskuteras i tidigare forskning.
Under intervjuerna lyfter kommunrepresentanterna från de båda kommunerna hur de arbetar för att bibehålla ett existensberättigande. De båda kommunerna är i dagsläget några av de
befolkningsmässigt minsta kommunerna i landet. Med en fortsatt befolkningsminskning finns det en risk att de båda kommunerna kan ha svårt att uppfylla sitt uppdrag. Politikern i Ydre kommun beskriver anledningen till att de fokuserar på tillväxt så här: “...fokus ligger givetvis på tillväxt (...), vi måste ju bygga för och ha ett existensberättigande som egen kommun liksom, då behöver vi människorna här.” (Intervju 2, Ydre kommun, 2020). Detta resonemang har även
tjänstepersonen på Valdemarsvik som menar att de behöver växa för att motverka en fortsatt befolkningsminskning och “hålla befolkningsnivån på en bra nivå” (Intervju 1, Valdemarsviks kommun, 2020).
Flera forskare kritiserar tillväxtnormen och argumenterar för olika typer av anpassningsstrategier (Syssner, 2020; Syssner och Olausson, 2020; Mellander och Bjerke, 2017; Lang, 2012). Det är ingen av kommunerna som under intervjuerna menar att de arbetar med anpassningsstrategier. Tjänstepersonen i Valdemarsvik menar att de ändå har en positiv inställning till sådana strategier men att det inte är något som prioriteras i dagsläget (Intervju 1, Valdemarsviks kommun, 2020). Syssner (2020) diskuterar att det är kommunens befintliga demografiska förutsättningar som är viktiga i hur en befolkningsminskning påverkar kommunen. En redan befolkningsmässigt liten kommun har ofta inte råd att bli mindre då kommunerna behöver ett tillräckligt
22
argumentera för att kommunerna måste prioritera att hålla ett existensberättigande som kommun för att sedan kunna fokusera på anpassningsstrategier.
För att motverka befolkningsminskningen genomför de båda undersökta kommunerna satsningar på att attrahera inflyttare. Kommunerna har en äldre befolkning och anser därför att satsningar för att locka inflyttande barnfamiljer bör prioriteras. Kommunerna lyfter specifika värden som ska möjliggöra detta. Båda kommunerna beskriver pendling och närhet till större städer i
Östergötland som en bra förutsättning för att attrahera invånare till sina respektive kommuner (Intervju 1, Valdemarsviks kommun, 2020; Ydre kommun, 2011). Att kommunerna har ett fokus på tillväxt kan därmed även kopplas till den ojämna befolkningsstrukturen.
Ett annat sätt som kommunerna arbetar för tillväxt är genom att skapa attraktiva områden för bebyggelse av bostäder (Intervju 1, Valdemarsviks kommun, 2020; Intervju 2, Ydre kommun, 2020). Kommunerna diskuterar kring att det som anses som ett attraktivt läge ofta innefattar områden som har en högre risk när det kommer till klimatförändringar. Exempelvis handlar det om byggnationer i vattennära lägen där politikern i Ydre kommun diskuterar att de gör satsningar inom LIS-områden3 (Intervju 2, Ydre kommun, 2020). Denna intressekonflikt gör att
kommunerna behöver göra avvägningar mellan tillväxt och klimatanpassning vilket även tjänstepersonen i Valdemarsvik diskuterar.
De områden som är, vad ska man säga, farligast och så, det är ju oftast där folk vill bygga. (...) Men om man är en mindre kommun så kan det vara så att det finns inte så många som vill satsa. Då kan det vara svårare, alltså rent politiskt, att säga nej om någon vill bygga på en yta som kanske är lite för låg eller som kanske skulle kunna bli översvämmad. (Intervju 1, Valdemarsviks kommun, 2020)
Det blir tydligt att kommunerna har en intressekonflikt mellan tillväxt och klimatanpassning och att tillväxt prioriteras även i detta fall. Det här är en problematik som även tjänstepersonen på SMHI diskuterar. Hen har dock förståelse för att kommuner prioriterar annat som citatet nedan illustrerar.
Och någonting som jag har blivit lite luttrad efter några år, det här med alla kommuner som bygger nytt (...) med vattenutsikt, att det är ju väldigt många sådana byggen som man kanske egentligen inte borde ha byggt just där, eller inte på det sättet i alla fall för att det är väldigt utsatta områden för översvämningar av olika typer då. Men det är ju andra saker som styr då, så klart. (Intervju 5, SMHI, 2020)
Storbjörk et al. (2017) menar att kommunerna är de som är ansvariga för klimatanpassning och därför måste prioritera det vid intressekonflikter, där intressen för tillväxt och klimatanpassning går emot varandra. Det är tydligt utifrån intervjumaterialet att det är en svår fråga för
kommunerna att hantera dessa motstridiga intressen. Jonsson och Syssner (2016) poängterar att kommuner som upplever befolkningsminskning ofta har svårt att prioritera andra uppgifter före tillväxt. Storbjörk et al. (2017) menar vidare att det krävs starkare politiska ställningstaganden i dessa situationer. Tjänstepersonen i Valdemarsvik upplever att det är svårt att ta det starka ställningstagandet även för politikerna då de behöver ett tillräckligt befolkningsunderlag innan klimatanpassning blir en relevant fråga (Intervju 1, Valdemarsviks kommun, 2020).
Sammanfattningsvis blir också frågan om intressekonflikter problematisk då kommunernas arbete för att bibehålla ett existensberättigande går före även här. Även om kommunerna är medvetna
23
om nackdelarna med att bygga i vattennära områden så känner de sig tvingade att prioritera tillväxt.
5.3 Begränsade resurser, samma uppdrag
Att kommunernas skatteunderlag begränsas av en liten och eller minskande befolkning är något som alla intervjupersoner diskuterade och båda kommunerna lägger fram ekonomifrågan som en av de största konsekvenserna av en minskande befolkning. Under intervjun med Valdemarsviks kommun (Intervju 1, Valdemarsviks kommun, 2020) gav tjänstepersonen exemplet att det begränsade skatteunderlaget gör att skola och omsorg får färre resurser och i Ydre kommun (Intervju 3, Ydre kommun, 2020) har de varit tvungna att lägga ner skolor av denna anledning. Sveriges kommuner har samma uppdrag inom klimatanpassning men förutsättningarna för att klara av dessa skiljer sig drastiskt. Tjänstepersonen på SMHI anser att två av de största
anledningarna till att vissa kommuner inte har kommit igång med klimatanpassningsarbetet är brist på tid och finansiella resurser (Intervju 5, SMHI, 2020). I Valdemarsvik lyfter
tjänstepersonen att en anledning till att de inte har ett extensivt strategiskt arbete med klimatanpassningsfrågor är att de inte har tid och resurser till det (Intervju 1, Valdemarsviks kommun, 2020). Även Länsstyrelsen Östergötland lyfter att begränsade skatteintäkter påverkar vilka möjligheter kommuner har att vidta klimatanpassningsåtgärder (Intervju 4, Länsstyrelsen Östergötland, 2020).
Trots att förutsättningarna skiljer sig så mycket är stödet från statliga myndigheter, som länsstyrelserna och SMHI, i klimatanpassningsfrågan detsamma. Det är inte ett val som myndigheterna gör själva utan det är deras uppdrag att erbjuda samma stöd till samtliga kommuner. Tjänstepersonen på Länsstyrelsen Östergötland menar att de har förståelse för att kommunerna har olika förutsättningar och beskriver relationen till kommunerna så här: “vi erbjuder egentligen samma grundutbud sådär, det är mer att vi finns till hands för er liksom, sen är det mycket upp till dom att, vad dom vill ha oss till om dom behöver oss till någonting” (Intervju 4, Länsstyrelsen Östergötland, 2020).
Tjänstepersonen på Länsstyrelsen Östergötland poängterar att det finns möjligheter för kommunerna att söka finansiellt stöd från statliga myndigheter till klimatanpassningsåtgärder men dessa är begränsade. Det är inte ett huvudsakligt ansvar för länsstyrelserna utan det stöd de erbjuder är framförallt kunskapsmässigt (Intervju 4, Länsstyrelsen Östergötland, 2020). Detta innebär att de investeringar som sker och behöver ske generellt sett finansieras av skatteintäkter i kommunen. Krympande kommuner som har ett minskande skatteunderlag kan därmed ha
begränsade möjligheter att genomföra nödvändiga klimatanpassningsåtgärder.
Utöver finansiella resurser blir det tydligt i intervjuerna att kommunerna även saknar den
kompetens som behövs för att genomföra klimatanpassningsåtgärder. Kommunerna menar att de saknar den spetskompetens som krävs för att identifiera risker samt ta fram planer för att hantera dessa. Politikern i Ydre kommun menar att eftersom de saknar spetskompetensen så läggs ansvaret på samtliga inom kommunen vilket illustreras av citatet nedan.
Just klimatanpassning är ju som jag säger… Det är ju en del av mitt arbete för att jag är tvingad till det. Jag är inte fullt så insatt i exakt vad vi gör utan det är mer när det kommer upp på bordet så får jag det. (Intervju 2, Ydre kommun, 2020)
Att spetskompetensen saknas hos kommunerna innebär att de är beroende av extern kompetens för att klara av uppdraget. I Ydre kommun genomförs nästan allt planarbete av konsulter. Detta
