TJÄNSTEPERSONENS HANDLINGSUTRYMME -En studie om tjänstepersonens handlingsutrymme på lokalpolisnivå

T

JÄNSTEPERSONENS HANDLINGSUTRYMME

En studie om tjänstepersonens handlingsutrymme på

lokalpolisnivå

Ewa Goczkowska

Handledare: Agneta Blom Seminariedatum: 2020-06-03 Statskunskap kandidat Självständigt arbete 15 hp

Abstract:

Since January 1, 2015, the police authority's largest organizational reform took place, and 21 county police authorities were merged into one unified police authority. The purpose of this was to increase the prerequisites for a stronger operating result with higher quality in the efforts. In connection with the reorganization, they sought to have a more distinct

management where the operations would be employee driven. In this study, the official's space for action is studied, and to what extent the public works are considered regarding the expertise and knowledge of the employees at local police level. Through an interview study the officials of the local police level shared the experiences and how the reorganization's impact on the space of action has affected their ability on making decisions. The analysis of the study takes the biggest inspiration from Lisky's street-level bureaucracy theory but also shows elements of the authority's structure, i.e. top-down and bottom-up perspective. The study also takes into account the public officials’ tools of power and analyzes the exercise of power.

I

1. INLEDNING ... 5

1.1 PROBLEMFORMULERING ... 5

1.2 SYFTE OCH FRÅGESTÄLLNING ... 6

1.3 AVGRÄNSNING ... 7 1.4 DISPOSITION ... 7 2. TIDIGARE FORSKNING... 7 2.1 POLISMYNDIGHETENS OMORGANISATION ... 7 2.1.1 Styrmodell ... 9 2.1.2 Verksamhetsplan ... 11

2.1.3 ” Det finns ett kaos mellan verkligheten och kartan” ... 11

2.2 TJÄNSTEPERSONENS MAKT... 12

2.2.1 Byråkraten ... 14

2.2.2 Den politiska påverkan ... 14

2.2.3 Verkställarens egenskaper ... 15

3. METOD OCH TILLVÄGAGÅNGSÄTT ... 15

3.1 KVALITATIV UNDERSÖKNINGSMETOD ... 15

3.2 INTERVJUSTUDIE OCH ANALYSMETOD ... 16

3.3 MATERIAL... 17

3.4 FALLSTUDIE ... 18

3.5 URVAL ... 18

3.6 DISKUSSION KRING DEN VALDA METODEN: ... 19

4. ANALYTISKT RAMVERK ... 20

4.1 FRONTLINJEBYRÅKRAT ... 20

4.2 TJÄNSTEPERSONENS HANDLINGSUTRYMME ... 22

4.2.1 Top- Down perspektiv ... 22

4.2.2 Bottom-up perspektiv ... 23

4.3 TJÄNSTEPERSONENS MAKTUTÖVANDE ... 25

4.3.1 Tjänstepersonens förutsättningar för makt ... 25

5. RESULTATREDOVISNING OCH ANALYS ... 26

5.1 DE REELLA STATSMAKTERNA ... 27

5.1.1 Frontlinjebyråkrat ... 27

5.2 TJÄNSTEPERSONERNAS HANDLINGSUTRYMME ... 29

5.2.1 ”Topp styrd” eller ”lokalt styrd” ... 30

5.3 TJÄNSTEPERSONERNAS VERKTYG FÖR MAKT ... 32

5.3.1 Initiativ och dagordningsmakt... 33

5.3.2 Prioritering- och beslutsmakt ... 34

6. SLUTSATS OCH AVSLUTANDE DISKUSSION ... 37 6.1 AVSLUTANDE DISKUSSION ... 38 7. REFERENSLISTA ... 40 7.1 LITTERÄRA KÄLLOR ... 40 7.2 ELEKTRONISKA KÄLLOR ... 41 BILAGA 1 ... 42

1. I

1.1

P

I regeringsformen står det att all makt ska utgå från folket, vilket är grundtanken till de folkvalda politiker som finns inom stat, kommun och landsting. Inom den offentliga verksamheten har tjänstepersoner flera krav och förväntningar på sig. Man kan säga att tjänstepersoner är verksamhetens ryggrad genom att de kontinuerligt bär upp ett komplext politiskt system och tar ansvar för det som ska fungera i praktiken. Politiker ska generellt sett arbeta med vad-frågor inom en organisation medan tjänstepersoner samt professionen ska fokusera på hur-frågor. Inom den offentliga förvaltningen råder det ett tätt samarbete mellan politiker och tjänstepersoner där tjänstepersoner får ta ett stort ansvar och fatta beslut med stor betydelse (Hysing & Olsson, 2012, s.9–10).

Utåt ses polismyndigheten som en hierarkisk organisation med stark styrning och kontroll. Med polisens rätt till tvångsmedel följer en stark kontroll från statens sida som präglas av polismyndighetens verksamhet. På ledningsnivå är polisorganisationen formell och ett stort arbete läggs på att skapa legitimitet. Dock skiljer sig organisationen på ledningsnivå markant från de tjänstepersoner som förverkligar statsmakternas önskan i praktiken (Styhre 2009 s.53). Många beslut handlar om makt, inflytande och politisk legitimitet, vilket är statsvetenskapens grundkärna. Polisen är en politiskt styrd myndighet som bygger på en hierarkisk organisation med en stark styrning och kontroll. Polismyndigheten ska verkställa politikernas beslut som genererar att tjänstepersonen ska upprätthålla de offentliga politikernas syfte, vilket

kännetecknas som frontlinjebyråkrati (Lipsky 1989, s.3).

Handlingsutrymmet som frontlinjebyråkrati ger är valet att styra men också att utvärdera förvaltningen utifrån generella mål som i sin tur medför ökade möjligheter att själva kunna utforma sin organisation och verksamhet. Lipsky menar att politiken till stor del består av ”gatunivåbyråkraten”, vilket hänvisar till de tjänstepersoner som framför budskapet i sina arbeten. I detta fall är det poliser i tjänst som följer statens mål och direktiv samtidigt som det framförs med en känsla av professionell autonomi, som är nödvändig för att upprätthålla moralen (Lipsky 1989, s.3).

I januari 2015 genomfördes en av de största organisationsreformerna inom polismyndigheten. De 21 länspolismyndigheterna slogs då ihop till en enda nationell polismyndighet med sju regioner. Syftet med denna reform var att leda polisen närmare medborgarna samtidigt som förmågan att fatta beslut på en samordnad central nivå skulle stärkas. Polisen skulle bli mer lokal och central.

1.2

S

Uppsatsens övergripande syfte är att, med inriktning på frontlinjebyråkratiteorin, belysa tjänstepersonens handlingsutrymme inom polismyndigheten. Vid införandet av

omorganisationen var ett av delmålen att strukturera upp en tydligare ledning, med en tydligare struktur för att göra verksamheten mer medarbetardriven. Detta skulle i sin tur öka tjänstepersonernas handlingsutrymme i beslutsfattandeprocessen. Studien kommer belysa tjänstepersonernas verktyg för makt och hur tillämpningen kan ske i praktiken. Syftet med mitt arbete är att genom en kvalitativ undersökning studera om tjänstepersonerna upplever att omorganisationen uppnått sitt delmål med tydligare styrning och om detta genererat större handlingsutrymme på lokalpolisnivå. Min frågeställning blir därför följande:

• Har omorganisationen uppnått sitt syfte med att utöka tjänstepersonens handlingsutrymme på lokalpolisnivå?

För att besvara min frågeställning har jag skapat tre delfrågor som bryter ner analysen i följande perspektiv:

• I vilken utsträckning betraktas tjänstepersonerna inom polismyndigheten som frontlinjebyråkrater?

• Hur implementeras tjänstepersonernas handlingsutrymme utifrån den aktuella styrningsprocessen?

• Vilka förutsättningar har omorganisationen skapat för tjänstepersonernas maktutövande?

1.3

A

Studiens avgränsning förhåller sig till tjänstepersonernas handlingsutrymme och hur det inom polisområdet Södermanland har förändrats sedan omorganisationen. I och med

omorganisationen har det studerats mycket på utfallet och om det blev som förväntat, men man har inte beaktat tjänstepersonernas handlingsutrymme. Studien begränsades till att kontrollera tjänstepersonerna inom Södermanland. Anledningen till att just denna region valdes är dels författarens geografiska anknytning till regionen i fråga dels att författarens praktik var förlagd hos polisen i Eskilstuna under HT-19. Studien är uppbyggd utifrån en kvalitativ studie där materialet begränsats till intervjuer samt olika dokument som använts för att analysera resultatet. Denna metod och avgränsning valdes för att hinna färdigställa

examensarbetet inom tidsramen som avsattes för det.

1.4

I nästa kapitel kommer tidigare forskning att presenteras, där bland annat polismyndigheten som organisation kommer att beskrivas, men även vad som infördes i samband med

omorganisationen. Därefter följer val av studiens metod och tillvägagångsätt, samt en kort förklaring kring arbetets analysmetod och urval. Vidare redogörs tillämpning av studiens analysverktyg följt av en presentation av resultatet av material och analys. Uppsatsen avslutas med en slutsats där frågeställningen besvaras och en avslutande diskussion som berör egna tankar kring arbetet.

2.

I detta avsnitt presenteras tidigare forskning kring polismyndighetens omorganisation, vilken målbild som fanns, samt den nya styrmodellen och verksamhetsplan som upprättades.

Kapitlet beskriver även tjänstepersonens makt och den politiska påverkan.

2.1

P

Polismyndigheten gick i och med omorganisationen 2015 från att bestå av 21 enskilda

myndigheter, där varje polismyndighet bedrev och ansvarade själva för sitt polisdistrikt, till en samlad myndighet som styrs av regionpolismästare samt ett regionråd. En gemensam

polismyndighet skulle enligt regeringen bidra med goda förutsättningar att uppnå satta mål och krav, men även leda till större enighet (SOU 2012:13). Polismyndigheten bedrivs som en enrådsmyndighet, där rikspolischefen styr på nationell nivå, medan polisregionchefen i samråd med regionsrådet styr respektive enskild region vilka i sin tur är uppdelade i sju polisregioner. Dessa bär helhetsansvaret för polisverksamheten inom ett angivet geografiskt område. Syftet med de sju olika regionerna är att skapa ett effektivare resursutnyttjande samt ökad flexibilitet där myndigheten arbetar för ett tryggare samhälle för medborgarna samt skapar ett säkrare lokalsamhälle. Under dessa tre huvudgrupper, rikspolischef,

rikspolischefskansli samt polisregion är polismyndigheten uppdelad i polisområden (PO) och lokalpolisområden (LPO) (Statskontoret, 2018:18). Se figur 2.1 för en detaljerad bild över polismyndighetens organisation samt figur 2.2 för en övergripande bild över

polismyndighetens sju regioner.

Figur 2.1. Polismyndighetens organisation. Polismyndigheten

Den första januari 2015 skedde den största omorganisationen inom polisen på 50 år. Det har tidigare genomförts en del undersökningar med fokus på reformens implementering och effekt. Regeringens intentioner med införandet av reformen var att skapa bättre

förutsättningar för att stärka polisens förmåga att nå ut till medborgarna och bekämpa brott. Genom tydligare ledning, styrning och större enhetlighet skulle man även öka flexibiliteten samt övergå till att bli mer effektiv i sitt resursutnyttjande. Förutsättningarna för att uppnå målet med omorganisationen innebar bland annat att verksamheten ska bedrivas närmare

medborgarna samt att fler av polisensregionens resurser ska finnas tillgängliga i

lokalpolisområdet. Detta ska sammantaget ge en poliskår med resurser som är tillgängliga för samtliga. Beslutskraften höjer kapaciteten att vidta åtgärder mot, utreda och förebygga brott men även avstyra störningar inom myndigheten. Denna styrning ska ge bilden av polisen som en polis som är nära medborgarna med effektivt agerande, uthållighet och långsiktiga

målbilder. Huvuddelen av polisens kärnverksamhet bedrivs i sju polisregioner vilka är indelade i tre till fem polisområden, som i sin tur är indelade i tre till fem lokalpolisområden (SOU 2012:13).

Figur 2.2. Karta över myndighetens sju regioner. Polismyndigheten

2.1.1 STYRMODELL

I samband med omorganisationen tillämpades en ny styrmodell som ska ge polisen bättre förutsättningar att uppnå sina mål. Polismyndigheten behöver en beständig, enkel och tydlig styrmodell som är applicerbar på hela Polisen. Ett av målen med omorganisationen är att verksamheten bedrivs närmare medborgarna samt att öka samverkan med andra aktörer som har stor betydelse för polismyndigheten. Styrning syftar till att använda tillgängliga resurser på ett rättssäkert, demokratiskt och effektivt sätt. En avgörande förutsättning för en

fungerande styrning inom polismyndigheten är verksamhetsstyrning. Inom myndigheten är det viktigt att olika nivåer i myndigheten har rätt förutsättningar att uppnå de önskade

resultaten. För att få en fungerande verksamhetsstyrning är det nödvändigt med ett bra ledarskap, kunskap om verksamheten samt ändamålsenliga arbetsuppgifter. Inom en statsförvaltning måste verksamhetsstyrningen utformas och anpassas efter myndighetens externa och interna förutsättningar. Det innebär att myndigheten måste förhålla sig inom ramen för de förutsättningar som statsmakterna bestämt (SOU 2012:13).

Styrmodellen upprättades för att skapa en sammanhållen och effektiv polis, närmare

medborgarna. För att åstadkomma detta byggs polismyndighetens organisation underifrån där resurserna är utfördelade och ska finnas tillgängliga i lokalpolisområdet. Detta ska resultera i en sammanhållen polis där resurserna är gemensamma i myndigheten samt beslutskraft som ökar förmågan att effektivt ingripa mot, utreda och förebygga brott. Nedan presenteras figur 2.3 som beskriver polismyndighetens styrmodell, där medborgarna återfinns i mitten av modellen för att tydliggöra utgångspunkten för polisens uppdrag- ”det är därför vi finns” (SOU 2012:16).

Figur 2.3. Styrmodell, SOU 2012:16

Den så kallade ”måltavlan” illustrerar förslagen till styrmodell för polismyndigheten som utgår från givna förutsättningar. Den innefattar en verksamhetsidé, långsiktiga mål på tre till fem år, strategiska initiativ, verksamhetsplan som inkluderar lokala mål och medborgarlöftet, medarbetaruppdraget samt slutligen medborgarna som är kärnan (SOU 2012:16).

2.1.2 VERKSAMHETSPLAN

Utgångspunkten för en verksamhetsplan är att den ingår i den långsiktiga planeringen för verksamheten men innehåller särskilda prioriteringar för verksamhetsåret. Verksamhetsplanen upprättas med inriktning på ett år, mot de effekter som uppnås, trygghet och

tillgänglighet/förtroende. Verksamhetsplanen för polismyndigheten 2015 bestod av innehåll och utformning som riktade sig mot de lokala medborgarlöftena samt aktiveringsplanering. Den nya styrmodellen fokuserade på att inte bryta ner på region-, polisområdes- respektive lokalpolisområde samt avdelningarna. Till grund för verksamhetsplanen tillämpades aktivitetsplanering på samtliga nivåer för att engagera och delegera ansvar till medarbetare samt bygga verksamheten stark underifrån och utifrån. Tanken med detta är att arbetsgrupper på längsta nivå inom myndigheten ska ha möjlighet att besluta lokala mål utifrån de lokala problembilderna. Därifrån arrangeras aktiviteterna upp till exempelvis polisområdesnivå och polisregionnivå, varefter en samlad bedömning görs för att säkerhetsställa prioriteringarna över den lokala problembilden (SOU 2012:16).

2.1.3 ”DET FINNS ETT KAOS MELLAN VERKLIGHETEN OCH KARTAN”

I rapporten ”Det finns ett kaos mellan verkligheten och kartan” (Ivarsson, 2017) tar man upp reaktionerna som väckts efter polismyndighetens omorganisation, där man från både media och enskilda poliser fått kritik mot reformen. Flera anställda inom myndigheten anser att reformen har förstört fungerande arbetsgrupper, kompetenta medarbetare har valt att avgå, samt att reformen bidragit till sämre resultat. Under en förändring ställs stora krav på organisationen. Samtidigt som denna omfattande polisreform ägde rum inträffade även

flyktingströmmen 2015 som tog enormt mycket energi för hela den svenska offentliga sektorn och inte minst polisen. Organisationsforskaren Nils Brunsson har utvecklat en teoretisk förståelse om varför reformer är lockande. Brunsson menar att reformer ska ses som en rad olika egenskaper som förbättrar organisationen. Några positiva egenskaper man eftersträvar är enkelhet, klarhet, ensidighet och framtidssyftning. Dessa egenskaper är tyvärr inte något många förknippar med polisreformen 2015. Målsättningarna med omorganisationen var att strukturera upp en tydligare ledning, med bättre verksamhetsresultat som följd. Det man i detta fall vill åstadkomma var en närmare kontakt med medborgarna, bättre resursutnyttjande och utredningsresultat samt att polismyndigheten skulle bli mer kostnadseffektiva. Med skapandet av en enhetlig polismyndighet ges förutsättningar till en ökad flexibilitet och

möjlighet att flytta resurser mellan polisregionerna, samt att polisen blir mer lokal och central. I den nya styrmodellen som trädde kraft i samband med reformen satte man medborgarna i

centrum och medborgarnas behov tätt inpå. Slutligen handlar det också om bättre

tillgänglighet i förhållande till medborgarna, samt att polisen ska stärka sina kontakter med medborgarna och lokalsamhället (Ivarsson, 2017, s.5). Rapporten syftar till att belysa polismyndighetens historia och vad som skett under tid, och även vilka reaktioner som uppstod i samband med denna omorganisation. Många anser att omorganisationen förstört välfungerande arbetsgrupper, där kompetenta chefer har slutat vilket i sin tur bidragit till försämrat resultat inom myndigheten. Samtidigt bör man ha i åtanke att en omorganisation inte sker över en natt utan tar flera år att implementera (Ivarsson, 2017, s.6)

2.2

T

Det är lagen som är bestämmande över vilka beslut som kan tas av politiker och chefer inom förvaltningen. En majoritet anser att offentlig etik bör stå över lagen och att föredömena istället ska vara ”All makt utgår från folket” och ”Den offentliga makten ska utövas med respekt för varje människas lika värde” (SOU 1999:151–152). Den offentliga trovärdigheten är uppdelad i två olika delar, demokrativärden och ekonomivärden. Ekonomivärdenas innehåll är följande: Ändamålsenlig rationalitet, kostnadseffektivitet och produktivitet. Ekonomivärdena är aktuella både inom den privata och offentliga sektorn, och

demokrativärdena är det som definierar skillnaden mellan den offentliga och privata sektorn (SOU 1999:153–154). Enligt Lundquist är det demokrativärderna som ger det offentliga företaget sin humana och mänskliga sida. Dessa värden ska följas, men då räcker inte bara lagar och regler, utan det krävs också civilkurage. ”Med detta avses att en aktör försvarar sina värden även om han därmed riskerar obehag ” - Lundquist (SOU 1999:154). Rollen som ämbetspersonen i det offentliga utrymmet är att övervaka att den offentliga trovärdigheten iakttas, att den offentliga verksamheten är transparent så att varje enskild har möjlighet att påverka, ha som mål att verksamhetens fokus är att få med befolkningen för att se till att deras intressen uppfylls samt att ta fram ett så bra underlag som möjligt till beslutsfattarna (SOU 1999:157). Arbetsplatsklimatet är även chefens roll att övervaka, att det är ett öppet klimat och att alla får sin chans att få sin röst hörd i diskussioner. Detta leder till att både den ekonomiska och demokrativärdena understödjs. Detta krävs för att undvika en ”Tystnadens förvaltning” (SOU 1999:162–163).

Det finns olika studier gjorda om tjänstepersonernas makt. Uppsatsen ”Ledarskap i mötet mellan politik och förvaltning” skriven av Agneta Blom (2019) belyser balansen inom den

offentliga ledarskapsprocessen mellan politisk ledning och förvaltningsledning. Denna bok beaktar kategorisering av tjänstepersonernas funktion som påvisar varför dessa personer har och använder makt. Blom visar i sin bok att förberedande och beslutsfattarna måste fortskrida på ett bra vis, och därför är det av stor betydelse att roller och vanor är fördelade på ett

omsorgsfullt vis. Det är även av betydelse att varje tjänsteperson ska kunna bidra i dessa skeenden i avseende från sin egen roll och grund, så att bestämmandena kan rättfärdigas (Blom 2019 s. 1). Anställda som tjänsteperson och politiker delas upp av forskningen för att förtydliga rollfördelningen. Ett av detta förhållande är kontinuitet. Mestadels är

tjänstepersoner kvar längre inom förvaltningen än vad politiker är. Detta handlar oftast om att val uppkommer eller att personen i fråga slutar vara politiskt insatt. Därav är tjänstepersoner ett ansikte för kontinuitet i företaget och är därför de första att ta över makten när politikens omstruktureringar görs. Blom påvisar en annan omständighet som menar på att arbeten av avgörandenas fullföljande som Lipsky gjort (1980, som refererad till Blom 2019).

Tjänstepersonerna hamnar ofta som förvaltningens frontfigur eftersom de styr verksamheten som politikerna tagit beslut om. På detta baserar befolkningens sina ståndpunkter om hur politikernas avgöranden om tjänstepersonerna genomför dessa åsikter. Det slutgiltiga

förhållandet handlar om kontaktnät. Många arbetsplatser med sina anställda ser olika på sina uppgifter och det är inte heller något främmande fenomen inom den svenska förvaltningen. De alla olika kommunala förvaltningarna styrs av olika agendor och engagemang beroende på vilken fråga inom politiken som värderas högst, samt i vilken utsträckning man ska tillämpa resurserna. Förvaltningens sakfrågor lyfts upp genom samarbeten med politiken, näringslivet eller andra medborgare som är engagerade. Ur dessa kontaktnät har tjänstepersoner i den kommunala förvaltningen potentialen att hävda sina frågor. Dessa tre omständigheter påvisar komplexiteten mellan politiken och förvaltningen samt substansen för de båda för att begripa de särskilda (Blom 2019, s. 9). Blom anser att politiker och tjänstepersoner arbetar med samma uppgifter, som resulterar i en komplexitet inom det offentliga utrymmet.

Gränsdragningen mellan politikerna och tjänstepersoner är diffust, ett exempel på det är styrande inom politiken värvar tjänstepersoner som delar samma mål och värderingar som de själva. Detta resulterar i att tjänstepersoner i förvaltningen blir följsamma tjänstepersoner. Det är även inte heller ovanligt att dessa personer arbetar utefter sin roll istället med en neutral insikt med integritet, vilket förklarar dessa som icke följsamma. Man menar att

tjänstepersoner utifrån sin erfarenhet rättar till fel i förslagen från politiken. Det existerar även relationer mellan politikerna och tjänstepersoner som ses som kompletterande, där båda sidor har sina egna uppgifter men som slutligen ses som en helhet (Blom 2019, s. 10). Blom hävdar

däremot i sin doktorsavhandling, att högt uppsatta förvaltningschefer i två olika kommuner såg sig själva inneha en roll som guide till de folkvalda politikerna. Detta kan resultera i att tjänstepersoner med erfarenhet får öppningar att styra och ställa över personer som är oerfarna inom politiken.

2.2.1 BYRÅKRATEN

Byråkraten är en tjänsteperson vars utövande står under kontroll av överordnad inom en hierarkisk ordning. Byråkraten verkar sakkunniga inom ramen för det regelverk som är angivet för förvaltningens område (Hysing & Olsson, 2012, s. 39–40). Tjänstepersonen som benämns som byråkrat innehar en stor maktpåverkan i samhället och grunden för denna maktställning ges då byråkraten har större specifik kunskap inom angivet område än de förtroendevalda politikerna. Politikerna är förtroendevalda och verkar inom ett kortare tidsspann medan byråkraten ofta besitter mer erfarenhet och kunskap som utvecklar sin expertis (Hysing & Olsson, 2012, s. 45). Egenintresset för byråkraten får inte äventyra maktpåverkan inom uppdraget, utan byråkraten ska agera oberoende samt alltid agera utifrån reglering och inte beblanda egna personliga åsikter och värderingar (Hysing & Olsson, 2012, s. 46).

2.2.2 DEN POLITISKA PÅVERKAN

I avhandlingen ”Anteciperande förvaltning” skriven av Mats Bengtssons, nämns flera olika sätt en aktör kan påverka utfallet i en policyprocess. Dessa tre maktdimensioner är: agendan, beslutsmakt och tankemakt. Bengtsson nämner även att tjänstepersoner från olika system och nivåer har en viss möjlighet av inflytande, vilket innebär att de kan i viss mån påverka policyprocessens utformning (Bengtsson 2012 s.16,30).

Polismyndigheten utgår inte endast ifrån medarbetarnas agerande utan grunden för

myndigheten kommer ifrån den politiska styrningen. Polismyndigheten ska vara en oberoende och opartisk myndighet, där tjänstepersoner inte ska lägga sin personliga värdering i den politiska styrningen, men fortfarande finns det påverkan ifrån statsmakterna som fort kan påverka myndighetens målbild. Polisen och kommunerna som är inom det geografiska området för regionen ska samverka och tillsammans uppnå framtagna mål för båda parterna. Handlingsutrymmet för tjänstepersonen är mycket brett då de generellt sett har större expertis än de folkvalda politikerna inom sitt arbetsområde.

2.2.3 VERKSTÄLLARENS EGENSKAPER

Boken Förvaltning, stat och samhälle (1992), skriven av Lennart Lundquist fokuserar man på verkställarens egenskaper att förstå, att kunna, samt vilja genomföra beslut med inriktning på styrningen. Utifrån perspektivet ”det styrande och det styre” har teorin som utgångspunkt att verka mellan relationen hos beslutfattande och verkställande, då implementering av politiska beslut förutsätter en styrning. Teorin beskriver den styrdes ställning, hur beslut fattas samt hur åtgärder vidtas. En viktig aspekt är ställningstagande som egenskaperna ”förstår, kan och vill” som har en betydelsefull mening. Lundquist påtalar att varje enskild tjänsteperson besitter dessa egenskaper i någon form av utsträckning. I grunden handlar det om att den som är styrande förstår och uppfattar substansen i styrningen. Kunnigheten resulterar i att den styrande har de färdigheter, handlingsförmåga och påverkan för att subordinera sig själv styrningen. Avslutningsvis att vilja menar i sig att den styrande anser att styrningen är förmånlig (Lundquist, 1992, s.75).

3. M

3.1

K

Denna studie är skriven utifrån en kvalitativ undersökningsmetod, där den insamlade data kommer från intervjuer, tidigare forskning och dokument. Den kvalitativa metoden bygger på sex viktiga delar som ska generera i ett slutresultat, metoden utmynnar i en förståelse genom beskrivningar, tolkningar samt upplevelser (Bryman 2011, s. 459).

Figur 3.1 En överstig beskrivning av de huvudsakliga steg som ingår i en kvalitativ

undersökning (Bryman 2011, s. 460).

Mitt val av relevanta platser och undersökningspersoner är i mitt arbete inom

polismyndigheten och dess medarbetares uppfattningar om hur handlingsutrymmet påverkats efter omorganisationen. Tolkningen av den insamlade data kommer till stor del vara de

intervjuer jag genomför med medarbetena inom polismyndigheten, men även policydokument som är upprättade i syfte för reformens utformning. Det teoretiska och begreppsliga arbetet tillämpar jag genom att diskutera, koppla och förstå resultatens relevans till min

frågeställning.

3.2

I

För att besvara frågeställningen valdes en semistrukturerad intervju, vilket ger arbetet ett brett bedömningsunderlag för studien. De semistrukturerade intervjuerna utgår från att jag som intervjuare har en intervjuguide som innehåller teman samt huvudfrågor. Tanken med semistrukturerade intervjuer är att det finns utrymme för avvikelser, vilket betyder att intervjun formas efter respondentens svar. Tillämpningen av denna metod ger mig möjlighet att få en fördjupad förståelse för respondenternas upplevelse då jag kan forma intervjun utefter deras erfarenheter och intressen inom området som jag inte visste om innan.

Ytterligare en fördel med denna metod är möjligheten till att respondenten kan vidareutveckla sina svar och öka sitt förtroende för mig som intervjuare samt beskriva sina personliga

Under genomförandet av mina intervjuer kommer jag att använda mig av en kvalitativ innehållsanalys som analysmetod, vilket har sitt fokus på att tolka olika texter, i detta fall på de intervjuer som utförts. Denna typ av metod är appliceringsbar på olika sorters texter vilket gör den användbar inom olika forskningsområden. Jag har valt innehållsanalys för att granska och tolka utskriften av de intervjuer som genomfört, för att sedan kunna beskriva variationer genom att identifiera skillnader och likheter i de olika intervjuerna (Bryman 2011, s. 359).

3.3

M

Det material som ligger till grund för denna studie är dels teoretisk men har även inslag av empirisk forskning. Det material som har sin utgångspunkt i mitt arbete är intervjuerna som genomförts. Intervjufrågorna är utformade i olika kategorier för att underlätta samt för att ordningsföljden ska bli sammanhängande. Första delen består av bakgrundsfakta om

respondenten, dock är denna information irrelevant för studiens syfte och resultat men något som däremot är bra för att fånga intresset från respondentens sida. Andra delen av intervjun består av mina temafrågor som berör tjänstepersonernas handlingsutrymme samt påverkan av omorganisationen inom polismyndigheten. De tematiserade frågorna har en anknytning till de teoretiska perspektiv som används i studien.

Studien tillämpar en tillförlitlighet samt äkthet för att stärka tilltron i mitt arbete, varje

intervju spelades in för att sedan transkriberas. Vid önskan om respondentvalidering kommer intervjun skickas till respektive respondent så att materialet kan granskas innan jag använder det i min studie, i syfte att säkerställa att materialet är uppfattat på rätt sätt. Respondenterna är valda med omsorg där samtliga deltagare arbetar inom olika områden i olika

lokalpolisområden, detta för att undersökningen ska ge en så rättvis bild som möjligt över tjänstepersonernas handlingsutrymme. Respondenterna har fått möjligheten att fritt uttrycka sina åsikter och tankar då jag varit opartisk gällande detta ämne. Intervjupersonerna har även arbetat inom polismyndigheten en längre tid och har upplevt myndigheten både före och efter omorganisationen, vilket ger en trovärdig och tillförlitlig studie och en rättvis bild av

omorganisationen.

Utöver intervjuerna så kommer materialet jag använder för att analysera min studie bestå av styrdokument som är upprättade för att analysera resultaten från utformningen av

omorganisationen. Dessa styrdokument är upprättade av bland annat av statskontoret men även interna dokument som är skrivna av internrevisionen med syfte att granska utformningen av omorganisationen, med inriktning på medarbetardriven verksamhet- och

aktivitetsplanering.

3.4

F

För att undersöka tjänstepersonens handlingsutrymme och omorganisationen påverkan har jag valt att använda mig av en fallstudie. Syftet med min studie är att undersöka

handlingsutrymmet för tjänstepersonerna inom polismyndigheten samt vilken effekt

omorganisationen gett. Användningen av en fallstudie gör det möjligt för mig att undersöka individers erfarenheter före och efter reformen. Forskningsmetoden jag har valt används för att undersöka ett visst fenomen, med avgränsning till ett visst län. Jag anser att en fallstudie är lämplig i denna studie då jag är intresserad av att skapa förståelse, men viktigt att ha i åtanke är att resultatet inte ska spegla hela myndigheten utan bara några delar av den. Därför kan resultatet från denna studie skilja sig från andra liknande studier inom samma ämne.

3.5

U

De som berörs av min studie är polismyndigheten och de anställa inom myndigheten. Respondenterna som deltagit i studien har valts med omsorg och har stor kännedom om omorganisationen. Det innebär att deras upplevelser, såväl positiva som negativa, har en viktig betydelse för min undersökning. För att besvara min frågeställning är det dessutom av relevans att respondenterna varit anställda inom myndigheten innan omorganisationen, vilket innebär att de kan beskriva vad omorganisationen bidragit med samt vilka konsekvenser den medfört. För att det i studien skall föreligga validitet och reliabilitet har jag valt personer med olika befattningar som ger ett brett underlag av erfarenhet samt deras upplevelser utifrån deras olika roller inom myndigheten. Respondenternas ålder eller kön är irrelevant för forskningens slutresultat och kommer därför att förbli anonyma. Anonymiteten syftar även till att skapa ett större förtroende hos respondenten så att personen vågar rikta kritik mot sin egen organisation utan att riskera eventuella konsekvenser.

3.6

D

:

Syftet med studien är att analysera och beskriva handlingsutrymmet på lokalpolisnivå hos tjänstepersonerna, utifrån tjänstepersonernas upplevda erfarenheter. Utgångspunkten i en kvalitativ forskning betraktas till stor del av deltagarnas perspektiv, metoden syftar till att beskriva, tolka och förklara. Gentemot den kvantitativa forskningen som fokuserar på att förklara, genom statistik och kvantifierbarhet (Bryman, 2011, s. 490). Kvalitativa studier syftar till ett mindre antal personer som studien inkluderar, vilket innebär att de ”data” som presenteras i resultatdelen utgörs i form av ord samt beskrivningar och inte siffror och

tabeller. Nackdelen med kvalitativa forskningsrapporter är det begränsade urval av deltagare, jag har valt ut kandidater spridda över Södermanland för att utöka mitt bedömningsunderlag. Mitt resultat kommer inte kunna avspegla hela regionen utan enbart utvalda kandidaters uppfattning över lokalområden som berörts i studien. Det är av stor vikt att mina kandidater är opartiska till varandra, då jag vill uppnå en bred och personlig upplevelse från respektive respondent. Mitt resultat ska inte vara format åt något specifikt håll, utan vardera intervju ska vara fristående från de andra.

Mitt tillvägagångsätt för att inhämta materialet till studien har bestått av semistrukturerade intervjuer, där jag fokuserat på ett brett urval för att få en bred och noggrann beskrivning av min problemformulering. Studien grundar sig i deltagarnas uppfattning och genom denna metod finns utrymme för respondenten att vidareutveckla sina svar och avvika från huvudfrågorna. Genom tillämpningen av denna metod får respondenterna en möjlighet att föra samtalet mer naturligt och förklara sin syn på verkligheten, utan att personen leds av mig. En semistrukturerad intervju ger mig möjlighet att få en djupare förståelse för deltagarnas upplevelser, då intervjun kan formas utefter respondenters erfarenheter och intressen inom området. Fördelen denna metod tillför är att med kvalitativa intervjuer går det att

vidareutveckla sina svar på ett sätt som inte är möjligt med enkäter. En annan fördel med personlig kontakt under intervjun är att den ger möjlighet till att fånga olika moment t.ex. gester, ansiktsuttryck, som kan ha en kompletterande verkan till det som intervjupersonen har sagt. Även en annan fördel med personlig kontakt kan vara att intervjupersonen öppnar sig lättare för den som syns än i de fall insamling av data sker skriftligen. En nackdel med semistrukturerade intervjuer är att studien enbart riktar in sig på ett begränsat urval. Hade jag valt att tillämpa en annan metod, exempelvis enkätstudie, skulle min slutsats bli mer generell

och möjligheten att få en fördjupad förståelse hade blivit begränsad (Bryman, 2011, s. 560-565).

4.

I följande avsnitt presenteras olika teorier som valts i syfte att analysera och besvara

frågeställningen. Kapitlet syftar till att redogöra för studiens teoretiska utgångspunkter. Det övergripande syftet med studien är att undersöka tjänstepersonernas handlingsutrymme med avstamp i frontlinjebyråkratiteorin. Det undersöks om tjänstepersonerna inom

polismyndigheten kännetecknas som utpräglade frontlinjebyråkrater med sitt

handlingsutrymme, samt om dessa interagerar direkt med medborgarna och vilket betydande handlingsutrymme som återfinns i deras utövande.

Den första teorin handlar om tjänstepersonernas handlingsutrymme och hur det

implementeras utifrån styrningsprocessen som kommer att analyseras med hjälp av ”top-down” dvs. ”uppifrån-ner” perspektivet som har avstamp i Lundquists parlamentariska styrningskedja. Den andra teorin belyser motsatsen, nämligen ”bottom- up” dvs. ”nerifrån-upp”, där Lipskys påståenden för oss närmare frontlinjebyråkratens maktutövande. Med hjälp av dessa teorier undersöks tjänstepersonernas handlingsutrymme och om myndigheten anses vara top-styrd respektive lokalt styrd.

Slutligen utgås det från Hysing och Olsson som studerar makt hos tjänstepersoner och vilka verktyg de kan bruka för sitt agerande. Dessa teorier har valts ut för att få en fördjupad förståelse över tjänstepersonens maktutövande i sitt handlingsutrymme. Hur är makten fördelad samt i vilken utsträckning ges valet till tjänstepersoner att påverka de formella regleringarna, och utformas beslutprocessen gynnsamt för tjänstepersonernas maktutövande?

4.1

Förvaltningsforskaren Michael Lipsky beskriver i sin bok Street-level bureaucracy (1989) yrkeskategorier som arbetar i politikens frontlinje, dessa kommer härefter att kallas

frontlinjebyråkrater. Frontlinjebyråkraternas myndighetsuppdrag är allt för komplicerat för att detaljeras vilket bidrar till att tjänstepersonerna innehar ett mycket brett handlingsutrymme

inom ramen för myndighetsutövandet. Lipsky belyser gatubyråkraternas centrala

handlingsutrymme vilka besitter ett avsevärt inflytande över beslut som tas och den politiska utformningen i praktiken. Gatubyråkraternas beslutsansvar inom politiken är uppbyggt kring två olika avseenden utifrån deras positioner: Höga nivåer av diskretion och självständighet från myndigheten. Till skillnad från andra arbetstagare som inte arbetar inom yrken där den offentliga politiken ska appliceras i praktisk handling, har frontlinjebyråkraten ett större handlingsutrymme. I rollen som frontlinjebyråkrat innebär det att kunna organisera samt styra förvaltningen ända ut i fingertopparna. Tjänstemannen har fått ökad beslutsmakt och behöver kunna situationsanpassa sitt handlingsutrymme beroende på situation. Tjänstepersonens agerande styrs av ett regelverk som inte är allt för detaljerat formulerat, vilket beror på att implementeringen av dennes agerande gäller inom sakområden. Som frontlinjebyråkrat är man de verkliga policymakarna, genom normer, rutiner och beslut som omvandlar

politikernas önskan till praktisk handling.

Lipsky menar att frontlinjebyråkraterna, med sin expertis och sakkunnighet, har stort inflytande över utformningen av policyprocesserna och hur dessa implementeras i

verkligheten. Det är genom frontlinjebyråkratens stora inverkan på medborgarnas liv som medborgarna faktisk får uppleva politikernas beslut. Utöver frontlinjebyråkratens inflytande på medborgarnas hopp om att kunna påverka beslut som gynnar dem, medverkar

frontlinjebyråkraten till en sorts ”social kontroll”. För att få tillgång till frontlinjebyråkratens tjänster krävs ett visst uppförande från medborgarna (Lipsky 1980, s. 8–11). Lipsky fokuserar på deras handlingsutrymme samt vilket utrymme det finns för att göra ”motstånd” mot

chefens styrning (Lipsky 1980, s. 13). Hur ser frontlinjebyråkratens reella handlingsutrymme ut då det regleras av lagar och bestämmelser? Deras arbetsuppgifter är ofta mycket komplexa och handlingsstyrda vilket gör det svårt att skapa regler utefter varje enskild situation. Deras handlingsutrymme kan inte begränsas på grund av uppgiftens karaktär.

Många beslut som fattas av tjänstepersoner inom myndigheter som är reglerade av statsmakterna, sker långt ifrån rummen där ansvariga politiker samt förvaltningschefer befinner sig. Det är polisen som avgör vem som ska frihetsberövas och vems handlande som kan ses som vårdslöshet. Därefter bestämmer domare vem som får en viss påföljd beroende på brottet. Lärarna i sin tur är de som bestämmer vem som blir avstängd och vem som får stanna kvar i skolan samt gör bedömningen av vilka elever som är öppna för att lära sig. Det

förmodligen mest subtila exemplet på gatubyråkratisk diskretion kommer ifrån

korrigeringsområdet. Fängelsevakter skall rapportera fångar som blivit utsatta för skador men bemöts med tystnad vilket frustrerar anmälaren ytterligare. Detta blir en fråga om beteendet är osnyggt med en viss subjektivitet. Detta betyder inte att andra arbetare på gatunivå blir förhindrade av regler, lagar och andra anvisningar från en högre nivå. Det är i stället tvärtom, de mest fundamentala delarna i den offentliga politiken – de olika nivåerna av fördelar, behörighet, regler och lagar samt tjänster – är formade av den politiska eliten och andra inflytelserika tjänstepersoner. Administrativt arbete, yrkesarbete och samhällsnormer ger struktur åt politiska val för gatubyråkrater. Dessa inflytanden säkerställer

grunddimensionerna i gatunivåpolitiken och står för vilken grad av standardisering som finns i det offentliga utrymmet på både nationell och lokal nivå.

4.2

T

4.2.1 TOP-DOWN PERSPEKTIV

Ett politiskt beslut i denna studie kan liknas vid införandet av omorganisationen som utfördes av ett regeringsuppdrag. Implementeringen av denna omorganisation sker i form av

regleringar från regeringen som styr förvaltningens utförande. Regelverket för denna reform karakteriserar mål, riktlinjer och grundregler som tjänstepersonerna har till sitt förfogande, deras arbetsverktyg (Halvarson, 1999, s.103). Medverkandet i kedjan från lagstiftning till utförande står rangordnat efter klass vilket bildar en styrningskedja (Lundquist 1992, s.70). Första delen i denna styrningsprocess är förvaltningsstyrningen, där lagar och författningar är de politiska styrinstrumenten. Andra delen, organisationsstyrningen, uppkommer i

förvaltningen där riktlinjer iordningställs av berörda myndigheter. Den sista delen,

samhällsstyrning, inträffar under myndigheternas kommunikation med befolkningen. Ur dessa tre moment styr politikerna samhället. En förutsättning för att denna styrning inträffar på korrekt vis är att de föreskrifter som författas högst upp i näringskedjan blir exakta och definitiva.

Figur 4.1. Lundquist 1992 (modifierad version)

I denna studie studeras omorganisationen som utgångspunkt för att granska tjänstepersonernas handlingsutrymme. Samt vilken utsträckning styrningsprocessen sker i förhållande till

omorganisationens styrmodell som förespråkar ett ökat medarbetarinflytande i verksamhetsutvecklingen.

4.2.2 BOTTOM-UP PERSPEKTIV

Sannerstedts traditionella perspektiv ser på relationer mellan tillämpare och beslutsfattare som instrumentet för förvaltningens beslutsfattare (Sannerstedt, 1999, s.19). Huvudtanken med detta är att beslutsfattarna fokuserar på att uppnå det mål som satts upp genom de

politiska besluten. Styrningen bakom förvaltningen gör att åtgärderna fullföljs. Frågan blir då, blir tjänstepersonerna bara ett instrument för de politiska beslutsfattarna?

En annan syn på implementeringsprocessen än den traditionella top-down teorin är

bottom-up teorin. Den myntades av Michael Lipsky, när han 1980 framförde sin teori kring street-level bureaucrats. Han betraktas av majoriteten som skaparen av bottom-up

perspektivet. Lipsky finner intresse i de människor som arbetar med policy-implementeringen och som har den främsta direktkontakten, dvs frontlinjebyråkraterna. Dessa yrkeskategorier innehar ofta en stor handlingsfrihet i sitt yrke, vilket grundar sig i kunskap och kompetenser som brister hos beslutfattarna inom politiken. Frontlinjebyråkratens nivå av handlingsfrihet är hög och inte heller något omöjligt eller ogrundat. Denna typ av frihet anses vara en ”en viktig källa till arbetstillfredsställelse, yrkesstolthet, självrespekt och kreativitet hos den

professionelle.” De människor som besätter de professionella kunskaperna och utför det dagliga arbetet skall också ha det yttersta ansvaret, vilket ökar deras legitimitet. Därmed kan

det även bli svårt för politikens beslutsfattare att kontrollera en sådan verksamhet, vilket kan ses som ett problem men även som en tillgång i vissa fall. En avvikelse från de uppsatta målen kan likväl generera en förbättring sett ur den specifika yrkesrollen personen befinner sig i (Sannerstedt, 2001, s.22,23). Frontlinjebyråkratens arbete formas utifrån hänsyn till de objektiv och policyer som grundar sig i likabehandling av varje enskilt fall. Det kräver att möjlighet till improvisation och anpassning finns. Det förväntas av allmänheten att det läggs tillräckligt mycket energi och resurser på varje specifikt fall. Arbetet präglas samtidigt av tidsbrist, brist på information samt andra resurser vilket medför problem för

frontlinjebyråkraten att kunna ingripa aktivt i varje specifikt fall. Detta resulterar i att frontlinjebyråkraten skapar rutiner för att adaptera och effektivisera sin tillvaro, vilket slutligen påverkar allmänheten. Enligt Lipsky så är dessa beslut, rutiner och mönster som frontlinjebyråkraten skapar sig för att hantera sitt arbete effektivt och de belastningar som kommer med yrket, också den politik som allmänheten ställs inför. Politikerna har givetvis en essentiell roll som beslutsfattare men dessa påvisar inte den fullskaliga bilden av politiken som bedrivs. Därmed måste även frontlinjebyråkratens utformning av politiken i praktiken tas med i den fullskaliga bilden. (Lipsky, 1980). Dock kan tjänstepersonen främst utforma

innehållet i den verksamhet man är aktiv inom. De politiska beslutsfattarna kan influera förutsättningarna för verksamheten genom indirekt styrning, gällande till exempel

organisering och resursfördelning för att forma frontlinjebyråkratens arbetssätt. (Sannerstedt, 2001, s.23). Frontlinjebyråkratens roll, som formgivare av den offentliga politiken på lokal nivå handlar enligt Lipskys teori till största del om innehållet i själva verksamheten.

Politikens beslutsfattare styr indirekt, genom beslut av verksamhetens organisering, tillgångar, utbildning och löner. Beslutsfattarna kan då forma verksamhetens villkor och hur de ska verkställa de politiska besluten. Lipsky menar i sin teori att tjänstepersonernas handlingar är avgörande för medborgarnas uppfattning om den allmänna verksamheten. Detta resulterar i att frontlinjebyråkraten identifieras med den offentliga politiken. Frontlinjebyråkratens

problemlösning vid arbetsuppgifterna har stor betydelse för det allmänna systemets legitimitet. Lipskys teori belyser vikten av beslutsfattande som sker på botten av

organisationen, vilket skiljer sig från det vanliga traditionella top-down perspektiv som lägger fokus på alla beslut från organisationens topp, med andra ord politikerna.

4.3

4.3.1 TJÄNSTEPERSONENS FÖRUTSÄTTNINGAR FÖR MAKT

Boken ”Tjänstemän i politiken”, skriven av Hysing och Olsson, studerar makt hos tjänstepersoner. Boken kategoriserar olika tjänstepersoner i så kallade tjänstemannatyper utifrån deras förhållningsätt i att påverka utfall, prioriteringar samt inflytande inom den politiska agendan. Hysing och Olsson beskriver tjänstepersonernas olika inflytande beroende på deras positioner. Vissa tjänstemannatyper besitter ett större inflytande i den politiska processen medan andra har ett begränsat handlingsutrymme (Hysing & Olsson, 2012, s.119– 120). Beroende på deras förutsättningar finns det olika möjligheter för tjänstepersonerna att utöva makt. Dessa förutsättningar kan ses som verktyg där möjligheten att tillämpa dem skiljer sig beroende på kommun och förvaltningar.

Initiativ och dagordningsmakt

Genom tjänstepersonernas områdesexpertis kan makt och inflytande vara till fördel för att väcka frågor som tas upp till en politisk dagordning, enligt Hysing och Olsson.

Tjänstepersoner bemöts ofta stort förtroende från politikerna då de innehar större kunskaper om sitt eget område än de förtroendevalda politikerna som istället har ”lite kunskap om allt”. Tack vare tjänstepersonernas inflytande kan frågor som tidigare inte varit på tal bli en

”snackis” som ändrar politikens innehåll (Hysing & Olsson, 2012, s.119–120). Besitter tjänstepersonen en högre chefsposition kan inflytandet hos den politiska beslutsfattaren vara till fördel, initiativtagaren kan lättare diskutera lösningsorienterat arbete med fokus på ledarskap. Chansen att kunna påverka utfallet av en politisk fråga är även högre, eftersom tjänstepersonen besitter nödvändig expertiskunskap inom området, vilket innebär att tjänstepersonen har en betydelsefull roll och kan övertyga beslutsfattande politiker i rätt riktning (Hysing & Olsson, 2012, s.122–123).

Fördelning av resurser

Tjänstepersoner har även inflytande över hur resurser fördelas, målsättningar inom

myndigheten, inköp och prioriteringsfrågor. Tjänstepersonernas prioriteringsmakt kan ses i en snävare och en vidare mening. I en snäv mening inskränker sig den till konkreta beslut medan en vid mening omfattar policyprocessens prioriteringar. Många tjänstepersoner skulle vilja påstå att utgångspunkten för prioriteringar sker över deras huvuden snarare än att de själva är

delaktiga i besluten, dock har flera tjänstepersoner denna form av inflytande. Graden av prioriterings-och beslutsmakt varierar, men de allra flesta tjänstepersoner har fortfarande någon form av påverkan (Hysing & Olsson, 2012, s.123–124).

Implementering

Då tjänstepersoner dominerar politikernas genomförande är det tjänstepersonernas uppgift att verkställa besluten i praktiken. Detta innebär att tjänstepersonerna skapar den slutgiltiga produktionen. Genom tjänstepersonens sakkunnighet finns möjligheten att påverka genomförandets utformning och innehåll. Frontlinjebyråkraten ansvarar ofta för

avgränsningar inom ramen för de politiska beslut som kan resultera stora konsekvenser för enskilda individer, vilket innebär att tjänstepersonen i stora drag ansvarar för

implementeringen (Hysing & Olsson, 2012, s.125–126).

5. R

Detta kapitel är uppdelat i tre olika avsnitt där dels intervjumaterialets koppling till de teorier som tillämpats i studien, dels de policydokument som har stor betydelse presenteras. Avsnittet börjar med en kort presentation av samtliga respondenter för att få en fördjupad inblick i deras ”relation” till myndigheten. Första frågeställningen som analyseras är i vilken utsträckning tjänstepersonerna inom polismyndigheten betraktas som frontlinjebyråkrater, vilket tar avstamp i Lipskys frontlinjebyråkratiteori. Vidare presenteras tjänstepersonernas handlingsutrymme i förhållande till top-down samt bottom-up perspektivet. Slutligen analyseras tjänstepersonernas maktutövande utifrån tjänstemannaverktyg och i vilken omfattning de tillämpas i praktiken.

För att de sex respondenterna som intervjuats ska förbli anonyma namnges dom med bokstäver och kommer att refereras till som A, B, C, D, E och F. Samtliga intervjuer har sammanfattats och kommer att refereras i en intervjuguide, se bilaga 1, vilken är uppdelad i fyra olika delar. Första delen är baserad på bakgrundsfrågor som sammanställts för att man som läsare ska få en fördjupad inblick i respondenternas erfarenhet inom myndigheten.

• Respondent A har arbetat inom polismyndigheten i närmare 12 år, under dessa år har personen arbetat på flera olika avdelningar, bland annat olika störningsgrupper, utredning, ingripandeverksamhet, kommunpolis samt utryckningen.

• Respondent B har arbetat inom myndigheten sedan 2014 och arbetar i dagsläget som trafikpolis i yttre tjänst.

• Respondent C har arbetat inom myndigheten i 13 år, inom olika avdelningar så som ingripandeverksamheten, områdespolis, spanverksamhet, UND, UL, och

kommunpolis.

• Respondent D har arbetat inom polismyndigheten i 31 år, har i dagsläget en tjänst som gruppchef men ska inom kort byta till en annan tjänst inom myndigheten.

• Respondent E har arbetat inom myndigheten sedan 2006 och har sedan 2015 arbetat som gruppchef inom ingripandeverksamheten.

• Respondent F har arbetat inom myndigheten i 16 år, dels som trafikpolis, operativ samordnare, ingripandeverksamheten och gruppchef.

5.1

Lipskys frontlinjebyråkratiteori menar att tjänstepersonerna är de reella statsmakterna som förverkligar politikernas beslut. Tillsammans med Lipskys frontlinjebyråkratiteori och

intervjumaterialet kommer här redogöras för tjänstepersonernas handlingsutrymme applicerat på första delfrågan för att analysera resultatet av materialet:

• I vilken utsträckning betraktas tjänstepersonerna inom polismyndigheten som frontlinjebyråkrater?

5.1.1 FRONTLINJEBYRÅKRAT

Utifrån den intervjuguide som tillämpats i studien kan man se att samtliga respondenter har ett stort handlingsutrymme samt nära relation till medborgarna, dock är det reglerat beroende på vilken tjänst man innehar. Lipskys frontlinjebyråkratiteori betonar att frontlinjebyråkraten har ett stort inflytande över utformningen av policyprocessen och dess implementering, vilket kan bekräftas utifrån intervjuerna. Frontlinjebyråkraten agerar utefter sin expertis och

sakkunnighet inom området, tjänstepersonens agerande styrs av ett regelverk som är upprättat av statsmakterna. Flera av respondenterna ser sitt handlingsutrymme och egna ansvar som stort, dock kan detta handlingsutrymme regleras beroende på vilken position man innehar

inom myndigheten. Överlag så uppfattas handlingsfriheten som ”frihet under ansvar och agera i chefens anda”.

Kollar man över det nationella budskapet så är det inom mitt ämnesområde mycket fokus på områdespoliser. Sen är området väldigt brett, vad innebär egentligen brottsförebyggande, trygghetsskapande osv. Hur ska vi förhindra att ungdomar hamnar i kriminalitet, vi måste jobba utöver den lokala problembilden.

- Respondent D

En aspekt som kännetecknar frontlinjebyråkraten är deras relation till medborgarna. Tjänstepersonernas arbete är händelsestyrt och de kan utöva ökad beslutsmakt på

medborgarna. Samtliga respondenter har i någon form en relation till medborgarna, dock skiljer sig relationen åt beroende på vilken tjänst personen innehar. Samtliga respondenter upplever efter omorganisationen att man arbetar på ett annorlunda sätt när det kommer till medborgarna då myndigheten eftersträvar en närmare dialog till dessa.

”Vi eftersträvar medborgarnas synpunkter på det vi ska lägga fokus på. Detta är ett långsiktigt mål som vi hittills inte kan säga har gett resultat. Stävan är att involvera medborgarna i polisens arbete vilket vi gör på flera olika sätt, exempelvis genom sociala medier och medborgardialoger. Efter omorganisationen finns en annan öppenhet, dialog från polisens sida, som jag ser som en stor fördel. Överlag så upplever jag min relation till

medborgarna som positiv, mycket beror på i vilket skede du träffar medborgarna. Jag anser att det finns en vilja inom myndigheten där man vill lyssna mer på medarbetarna och

medborgarna, dock har vi inte nått ända fram i alla ändamål. Vi är för få ingripande poliser och områdespoliser. Vi kommer aldrig kunna lyssna på alla medborgarnas önskemål men vi kommer kunna bli starkare rent brottsförebyggande, vilket innebär att vi kommer ta tillvara på allmänhetens synpunkter på bättre sätt. Planen och viljan finns där men vi har inte resurserna, vilket vi behöver bygga på. Ökar vi personalstyrkan inom

ingripandeverksamheten kommer handlingsutrymmet att öka vilken genererar att man kommer kunna genomföra enskilda insatser i större utsträckning.”

- Respondent A

Även i mindre kommuner anser man att relationen till medborgarna har förbättrats. Södermanland har arbetat många år med kommunpoliskonceptet vilket resulterat i en

förbättrad samverkan med medborgarna samt andra aktörer. Genom den nya styrmodellen så upprättades medborgardialogen, vilket medfört att polisen kommit närmare medborgarna och fångat upp deras ”vad-problem”. Dock upplever både respondent B och D att

omorganisationen har försämrat relationen till medborgarna i vissa avseenden. Generellt sett har det sedan 2014 blivit allt färre poliser som jobbar ute vilket får till följd att resurserna på ingripandeverksamheten inte räcker till. I och med omorganisationen har gruppcheferna fått fler arbetsuppgifter vilket får till följd att det skapas en distans mellan medarbetare och chefer. Avsaknad av chefer som jobbar ute i verksamheten leder till att bemanningen blir tunnare och kan kännas osäker då ”ung leder ung”. Ett av målen i omorganisationen var att komma medarbetarna närmare, men trots det finns det fortfarande områden som inte har områdespoliser. Samhället idag har förändrats och så även brottligheten, myndigheten i stort är inte rustad att möta samhället vi har idag. Myndigheten hinner inte i samma utsträckning med att arbeta brottsförebyggande och trygghetsskapande, tex trafikkontroller, besök på skolor m.m. Detta genererar en känsla av uppgivenhet genom att man inte i samma utsträckning har möjlighet att tillgodose medborgarnas förväntningar.

”Vi är allt för få personal som ska göra det möjligt för oss. Vi vet att områdespoliserna behövs, vi vet att det behövs en satsning på oss för att växa oss starkare och större. Vi börjar med att bygga på myndigheten uppifrån och inte där behovet är som störst”.

”Problemet med att uppnå det önskade resultatet som vi strävar efter är att vi ”alltid” har varit för få i antalet. Det är alltid ”sen när vi blir si och så många kan vi göra detta”, men vi blir aldrig så många. Vi måste trolla med knäna och någon gång måste man sätta ner foten och säga stopp. Vi måste ställa oss frågan: ska vi arbeta brottsförebyggande eller släcka bränder?”

- Respondent D

5.2

T

För att få en fördjupad förståelse för tjänstepersonernas handlingsutrymme kommer resultatet att analyseras dels utifrån intervjumaterialet dels utifrån olika policydokument samt

slutrapporter som upprättats i samband med omorganisationen. Analysen kommer att utgå från top-down samt bottom-up perspektivet för att se om man lyckats nå de mål och

förutsättningar man önskat. För att få en djupare förståelse kommer resultatet utgå från delfrågan:

• Hur implementeras tjänstepersonernas handlingsutrymme utifrån den aktuella styrningsprocessen?

5.2.1 ”TOPP STYRD” ELLER ”LOKALT STYRD”

De teoretiska utgångspunkterna i detta stycke berör myndighetens förutsättningar för styrning. Tjänstepersonernas handlingsutrymme regleras av lagar och bestämmelser som härstammar från statsmakterna. En ny styrmodell upprättades för att skapa en mer effektiv, sammanhållen polis, som skulle komma närmare medborgarna och ge ökat mandat åt lokalpolisområdet. I och med detta beslutades av genomförandekommittén att beslut skulle fattas på lägsta ändamålsenliga nivå, lokalpolisområdena, och att myndigheten ska byggas nedifrån och upp (Statskontoret, 2018:18).

Genomförandet av omorganisationen skulle medföra en tydligare ledning då

länspolismyndigheternas arbetsmetoder tidigare kunde skilja sig åt kraftigt. I och med införandet av omorganisationen strukturerades metoder och arbetssätt upp för hela myndigheten (Statskontoret, 2018:18). Med utgångspunkt i Lundquist teori kommer polismyndigheten generellt sätt alltid vara topp styrd då top-down perspektivet har sin utgångspunkt i de formella beslut som sedan följer en styrningskedja ”nedåt”.

Förutsättningarna för att styrningen ska lyckas ligger hos de tjänstepersoner som utför

handlingarna korrekt med förståelse för vad den som styr önskar. En annan bidragande faktor gäller lagbundenheten som innebär att den offentliga makten är underordnad lagarna

(Lundquist, 1992, s.70). Samtliga intervjupersoner förstod reglerna som styr deras arbetsuppgifter men har delad uppfattning om huruvida de är effektiva.

Omorganisationens huvudsyfte var att skapa ett enhetligt arbetssätt i samtliga regioner, komma medborgarna närmare och förbättra utredningsresultaten. Styrmodellen som infördes fokuserar på ett medarbetarskap, med vilket är menat att ta tillvara på den kompetens

myndigheten besitter. Styrning och ledning ska anpassas och bli mer tillitsbaserad,

medarbetarna ska ges större möjligheter och delegering att påverka myndighetens utveckling på samtliga nivåer. Ett initiativ för att stärka medarbetarperspektivet inom myndigheten är implementeringen av planerings- och uppföljningsprocessen (Hultquist, 2018).

till mottagaren, som i detta fall blir styrgrupper med större mandat. Samtliga respondenter påtalar att de upplever ett relativt stort handlingsutrymme och medarbetardriv när det kommer till utformningen av aktivitetsplanering. En nationell verksamhetsplan togs fram i samband med omorganisationen där samtliga medarbetare i respektive grupp får delta och påverka utformningen. Beroende på tjänstepersonens grupptillhörighet varierar handlingsutrymmet. De respondenter som arbetar inom ingripandeverksamheten upplever sitt handlingsutrymme något begränsat då arbetet är händelsestyrt.

”I rollen som kommunpolis upplever jag att mitt handlingsutrymme är väldigt stort, jag är lokalpolischefens högra hand när det kommer till samverkan med kommunen. Allt det lokalpolischefen inte hinner med är mitt ansvar. Jag arbetar med att utforma arbetssätt utefter den lokala problembilden, vilket jag har förtroende för att upprätta själv utan att bli kontrollerad i det avseendet att jag måste redovisa mitt arbetssätt. Arbetar man inom

utryckningen så har du även ett väldigt stort handlingsutrymme, dock väldigt reglerat då dina arbetsuppgifter är en händelsestyrd verksamhet i vardagen.”

- Respondent A

Respondent B anser att dennes handlingsutrymme är kraftigt begränsat med den enkla anledningen att det saknas resurser inom ingripandeverksamheten. Detta får till följd att tjänstepersoner som är anställda som exempelvis trafikpolis i yttre tjänst sällan får möjlighet att jobba med trafik utan istället ofta täcker upp på ingripandeverksamheten. Idag är

myndigheten mer kommunikativ vilket medfört att man arbetar med andra verktyg än vad man gjorde tidigare, vilket ökar tjänstepersonens handlingsutrymme.

”Jag anser inte att vi i samma utsträckning hinner med att jobba brottsförebyggande och trygghetsskapande, exempelvis trafikkontroller, besök på skolor m.m. Vi har inte samma förutsättningar att tillgodose medborgarnas förväntningar, vilket bidrar med en känsla av uppgivenhet.”

- Respondent B

”Jag är övertygad om att mina chefer har ambitionen att jag skall få jobba med mitt grunduppdrag men resursen räcker inte till och då prioriterar man inte min verksamhet.”

Bottom-up teorin utgår från att beslutsfattandet ska ske på lägsta nivå, vilket innebär att tjänstepersonen bör ha ett större handlingsutrymme då det krävs en viss kunskap och kompetens för beslutfattande. I dagsläget arbetar polismyndigheten med att skapa ett större handlingsutrymme för tjänstepersonerna, via medarbetardriven verksamhet (Hultquist, 2018). Viljan finns inom myndigheten men problematiken är resurserna som inte räcker till. Ökas personalstyrkan inom ingripandeverksamheten kommer även handlingsutrymmet att öka. Genom att stärka polisstyrkan kommer man kunna ta hänsyn till medarbetares intresse och genomföra enskilda insatser i större utsträckning. Tanken med omorganisationen var att öka beslutfattandet hos medarbetarna på lägsta nivå och bygga myndigheten stark underifrån. Istället för att stärka upp myndigheten inom de områden där det faktiskt behövs personal började man med att tillsätta en ny rikspolischef.

”Problemet med att uppnå de önskade resultaten som vi eftersträvar är att vi alltid är för få, sen när vi blir si och så många kommer vi kunna genomföra detta”. Men vi blir aldrig så många.”

- Respondent D

5.3

T

Med utgångspunkt i Hysing och Olsson (2012) studeras tjänstepersonernas maktutövande utifrån tjänstepersonens förutsättningar, även kallat verktyg. Genom de material som använts i intervjuguiden, del 3, kommer resultaten för tjänstepersonernas maktutövande redovisas. Där kommer även styrdokument rörande delegationsordning som upprättades i och med

omorganisationen att redovisas, för att ge en ökad förståelse för tjänstepersonens

implementeringsmakt. Grundtesen i detta avsnitt berör hur tjänstepersonens maktutövande har ökat eller inskränkts efter omorganisationen. Respondenterna har svarat på frågor rörande i vilken utsträckning de kan påverka sitt maktutövande och om deras expertis samt erfarenhet efterfrågas i samband med påverkandet av beslutsunderlag. Därmed kommer resultatet att analyseras utifrån delfrågan:

• Vilka förutsättningar har omorganisationen skapat för tjänstepersonernas maktutövande?

5.3.1 INITIATIV OCH DAGORDNINGSMAKT

Det första verktyget som redovisas bygger på tjänstepersonens områdeskunskaper och expertis vilka kan påverka beslutsunderlag. Frågan som respondenterna har svarat på i detta avseende är i vilken utsträckning de kan bidra med sina erfarenheter och expertis i

beslutsunderlag som fattas, både på lokal, nationell och politisk nivå. Till en början upplevdes omformningen komplex och dysfunktionell, positioner som tidigare haft en välfungerande roll i myndigheten försvann och medarbetarna visste inte vart man skulle vända sig i sitt arbete. Fem år senare har polismyndigheten börjat få en struktur och man kan äntligen börja se resultat av reformen. Nationellt sätt har det blivit en förändring i hur organisationen är

uppstyrd vilket bidrar till en mer effektiv myndighet, där tjänstepersonen lättare kan påverka i beslutsfattandet. På frågan hur respondenterna upplever att dom kan bidra med sina idéer, expertis och erfarenhet i beslutsunderlag, svarar samtliga deltagare att de upplever ett stort inflytande gällande beslutsfattande på lokal nivå. Vissa respondenter anser även att de får gehör högre upp i beslutsprocessen, detta tack vara omorganisationen som medfört nationella- regionala styrgrupper där likande frågor kan lyftas och föras vidare. Det upplevs inte att en större kommun generellt sett har lättare att få upp frågor till dagordningen, utan det som avgör är sakkunnighet samt position inom området. Som kommunpolis har man ett större inflytande över beslutsfattande som rör kommun och medborgare än en gruppchef inom

ingripandeverksamheten då man besitter en viss kunskap inom området. Innehar man en funktion där erfarenhet och sakkunskap efterfrågas har man också ett stort maktutövande. Samtliga deltagare som deltagit i studien besitter just dessa egenskaper inom angivet område vilket medför att de upplever ett väldigt stort maktutövande.

”Ofta blir jag inbjuden till olika sammanhang där det finns utrymme för att påverka de politiska besluten som gynnar den kommun jag arbetar inom. De deltagare som deltar på möten har ett stort förtroende samt värdesätter mig som kommunpolis samt mina synpunkter. Dom tar hänsyn till det vi har att säga, men samtidigt får man inte glömma att besluten oftast styrs på en högre nivå där andra faktorer har en stor påverkan.”

Respondent A

”Jag brukar utgå ifrån påverkanscirklar. Utifrån min position, hur kan jag påverka mitt maktutövande. Jag väljer att lägga min energi på det jag vet att jag kan påverka, lägg rätt energi på rätt saker så märker man förändring.”

5.3.2 PRIORITERING- OCH BESLUTSMAKT

Som det andra verktyget inom tjänstepersonernas maktutövande presenterar Hysing och Olsson prioriteringsmakten, vilken kan ta olika uttryck beroende på samhällets begränsade resurser. Generellt sett har samtliga respondenter ett mycket stort handlingsutrymme och brett spelrum. Dock finns det en bidragande faktor som begränsar deras beslutsmakt, nämligen bristen på resurser. Ambitionen från chefer ovan ger tjänstepersonerna ett fullgott

handlingsutrymme, men som tyvärr blir begränsat genom bristfälliga resurser.

Arbetsuppgifterna måsta anpassas utefter hur resurserna är fördelande inom lokalpolisområdet och i vissa avseenden innebär det att tjänstepersonens grunduppdrag inte går att genomföra. Då resurserna är bristfälliga inom flera områden får exempelvis inte områdespolisen eller trafikpolisen utöva sitt grunduppdrag. I dag är prioriterings- och beslutsmakten begränsad då myndigheten behöver täcka upp luckor inom ingripandeverksamheten, vilket innebär att man behöver ta resurser från andra områden som blir mindre prioriterande. Innan

omorganisationen fanns en stabil styrka poliser i yttre tjänst och möjlighet att styra sitt arbetspass var relativt fritt och utrymme för riktade insatser var större. I dag är det svårt att få ihop resurser och tyvärr blir riktade insatser mot brottsbekämpning inte lika angeläget på grund av den situation man står inför. Om resurserna inte täcker samtliga arbetsområden drabbar det olika ärenden som tex trafikolyckor, inbrott mm.

Tjänstepersonernas övergripande prioritering- och beslutsmakt är inom ramarna för det angivna uppdraget god, men hade kunnat vara bättre med en större polisstyrka. Detta problem är något polismyndigheten bör åtgärda, då myndigheten behöver behålla erfarna medarbetare inom lokalpolisområdena.

Södermanland låg i framkant inom myndighetens övergripande mål redan innan omorganisationen. Det fanns en välfungerande närpolisverksamhet (motsvarande

områdespolis i dagsläget), med en polisstation som var bemannad måndag-fredag i olika kommuner. Detta har i dagsläget ersatts med ett poliskontor som är bemannat en gång i veckan. Poliser är de som har mest mandat att hjälpa ungdomar i rätt riktning och stoppa gängkriminaliteten, Södermanlands prioriteringsmandat, är begränsade på grund av bristande resurser.