Sammanslagning av myndigheter EXAMENSARBETE

EXAMENSARBETE

Sammanslagning av myndigheter

Problem och lösningar

Marcus Tynnhammar

Filosofie magisterexamen Statsvetenskap

Luleå tekniska universitet

Innehållsförteckning

Titel: sid Bakgrund 01 Syfte 04 Teori 05 Metod 10 Operationalisering/Disposition 14 Lyckade sammanslagningar: Skatteverket 15 Regionala kontor 15 Riksskatteverket 15 Sammanslagning 15 Sammanfattning 18 Kriminalvården 19 Regionala kontor 19 Sammanslagning 20 Sammanfattning 22 Misslyckade sammanslagningar: Försäkringskassan 23 Länskassa 23 Riksförsäkringsverket 23 Sammanslagning 24 Sammanfattning 26 Försvarsmakten 27 Regemente 27 Sammanslagning 28 Sammanfattning 30 Framtida sammanslagningar:

Analys av tidigare sammanslagningar 31

Bakgrund

I Sverige har vi haft myndigheter sedan Gustav Vasas tid. Då betecknades myndigheterna som det Kungliga Kansliet. Innan dess hade det förvisso också funnits någon form av byråkrati, med en kunglig sekreterare, men det var först i och med Gustav Vasa som kansliet formaliserades. Karl XII stod för nästa stora förändring, vilket var i form av en uppdelning mellan ansvarsområdena inom kollegiet. Det blev alltså olika grupperingar inom kollegiet med olika ansvarsområden.

Nästkommande stora förändring skedde 1840, då i form av departementsreformen. Istället för kansli inrättades nu sju olika ämbetsverk vilka kallades departement (Internet 1). Dessa departement har ändrats något sedan dess samt utökats, idag är de nio till antalet varav fem är samma som från de ursprungliga sju. Efterhand har organisationer vuxit fram med egna områden att sköta, dessa organisationer kallas för myndigheter. Idag finnas cirka 390 olika myndigheter, antalet är lite olika beroende på definitionen av myndighet, varav alla dessa rapporterar till ett eller flera departement. Myndigheter växer alltså fram över tid, men de tenderar även att försvinna eller slås samman. Detta syns tydligt under de senaste 10 åren, då 490 myndigheter har minskat ner till 390 (Internet 2). I somliga fall har denna nedgång i antal berott på sammanslagningar, i andra fall orsakats av nedläggningar.

Bland dessa 390 myndigheter finns exempel på både sammanslagningar och myndigheter som funnits i en liknande form som sin nuvarande sedan starten. Exempelvis har Arbetsförmedlingen sin grund från 1940, då Statens Arbetsmarknadskommission inrättades. Åtta år senare övergick

kommissionen till Arbetsmarknadsstyrelsen. Nästa ändring skedde 1971 då det inrättades 69 distriktskontor. En större omorganisation skedde 1985, varpå det även infördes målstyrning i organisationen. Det senaste som hände var 2008 då myndigheten övergick till Arbetsförmedlingen. Syftet med myndigheten har varit liknande hela tiden (Internet 3). En annan typ av myndighet som slagits samman är Försäkringskassan. Sjukförsäkringssystem har egentligen funnits sedan 1700-talet, men utvecklats mycket sedan dess. I slutet av 1800-talet hade dessa mindre kassor växt till sig och var numera i fackföreningars regi. Staten försökte nu istället styra upp det med ett regelverk. Problemen kvarstod trots införandet av regelverken. Varpå staten försökte införa fler och fler regler och det fanns då både lokala och centrala organisationer för sjukförsäkringar. Denna typ av

Myndigheter blir till och slås ihop ömsom som de försvinner bort. Samtidigt finns det myndigheter som utvecklas inom organisationen utan någon inverkan utifrån. Det finns förstås flera olika faktorer som påverkar vilken väg en myndighet tar, samt ifall det går bra eller dåligt för

myndigheten. Eftersom det är flera myndigheter det rör sig om, bör det även finnas likheter mellan myndigheters utveckling och avveckling. Vilka lärdomar kan vi dra av detta inför framtiden?

En granskning från 2010 gjord av Riksrevisionen visar på problem när ärendehanteringen skulle slås samman för tre olika myndigheter. Myndigheterna är Försäkringskassan, Skatteverket och Åklagarmyndigheten. Syftet med granskningen var att se till hur utfallet av samarbetet blivit. Anledningen till varför detta är viktigt gällande dessa myndigheter är för att de berör många medborgare och upptar en stor del av statsbudgeten. Även Statskontoret har utrett hur sammanslagningar gått till, med fokus på vad som inte fungerat särskilt bra.

Utvärderingar och liknande granskningar görs oftast efter att en sammanslagning har blivit av. Ibland ger utvärderingar ett negativt resultat om hur det gått vid en sammanslagning. Då är det ofta försent att ändra på organisationen då skadan redan är gjord, utan istället försöker myndigheten reparera de skador som uppstått. Det vore alltså bättre för myndigheten om dessa granskningar kunde föregå en sammanslagning och påvisa eventuella problem innan de uppstår. Det skulle då kunna innebära att problemen löses innan de uppstår. Alltså blir det ett sätt att förutse hur det skulle kunna gå för en sammanslagning innan sammanslagningen görs. Då finns en möjlighet att förhindra de större problemen som annars skulle kunna uppstå. Men för att kunna göra detta måste vi först se till vilka sammanslagningar som gjorts tidigare och hur det har gått för dessa. Sedan kan vi testa att applicera den utgången som faktorer verkar visa, på framtida sammanslagningar.

Det sker fortfarande idag diskussioner om sammanslagning av myndigheter. Exempelvis tog Centerpartiet ett beslut på sin partistämma 2009 i Örebro angående en sammanslagning. Det rörde sig då om att en myndighet borde bildas ur flera, för att sköta all typ av försäkringar som finns idag. Alltså att arbetslivsförsäkring, sjukförsäkring och arbetsskadeförsäkring ska slås ihop för att

underlätta försäkringssystemet för de som är i behov av att nyttja det. Den senare följden av detta beslut är att slå ihop Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen, då det skulle innebära en

Med utgångspunkt i föregående principiella resonemang är det intressant att fråga sig vilka problem/utmaningar som riskerar uppstå ifall Centern får med sig övriga regeringspartier på det förslag om sammanslagning som man alltså beslutade om på sin stämma. utifrån den erfarenhet vi dragit från andra sammanslagningar? Kan vi undersöka tidigare sammanslagningar och dra

paralleller till denna sammanslagning?

Syfte

Utredningen är en följd av det beslut som Centerpartiet tog på sin stämma 2009, nämligen att Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen bör slås ihop. Grundtanken är att strömlinjeforma gångvägen mellan bidrag och arbete. För att kunna gå vidare till den mer praktiska delen av sammanslagningen krävs en undersökning som kan staka ut vägen. Utredningen syftar till att försöka staka ut vägen och peka på vilka faktorer som kan tänkas påverka en sammanslagning i både positivt och negativ riktning. Det finns flera olika sätt att studera detta, i denna utredning väljs historisk institutionalism. Resultatet kan sedan appliceras på sammanslagningar av myndigheter i allmänhet. Grunden från historisk institutionalism används för att förutspå hur vägen kan tänkas bli vid en sammanslagning. Finns det vissa faktorer som alltid förekommer vid de myndigheter som lyckats uppfylla målen vid en sammanslagning? Likaså kanske det finns faktorer som ger en negativ inverkan? De olika faktorerna som kan påverka vid en sammanslagning gås igenom via en empiriska studien av tidigare sammanslagningar mellan andra myndigheter. På så sätt kan en lista göras som sedan kan appliceras på framtida sammanslagningar för att förutse hur det kommer gå.

Syftet blir att utreda hur en sammanslagning kan ske mellan två myndigheter, med fokus på vilka riskerna är så att dessa kan undvikas eller försöka förhindras.

Frågeställningen blir:

* Vilka tänkbara faktorer spelar en större roll, negativt/positivt, vid en sammanslagning som når eller inte når upp till sitt/sina mål?

* Vilka paralleller kan dras gällande betydande faktorer mellan olika fall av sammanslagningar av myndigheter?

Teori - Historisk Institutionalism

Grunden för historisk institutionalism i denna utredning tas från övergripande litteratur men även mer specifik litteratur där argumenten för metodiken tas fram. Vikten blir alltså på att se hur

historisk institutionalism kan användas för att förutse hur en institution förändras. Fördelen med ett sådant tillvägagångssätt är att det underlättar vid framtida utredningar om det nu går att förutse hur utfallet blir. En annan fördel blir att en utvärdering efteråt för att se hur det gick kan hjälpa till att bättre stötta nästkommande utrednings förutsägelser. Oftast används just historisk institutionalism för större jämförande studier. Denna utredning är inte lika omfattande som en del studier som görs inom denna gren, dock tillräckligt stor för att detta tillvägagångssätt ska vara tillämpbart. Den teoretiska grunden tas främst från Kathleen Thelen, som är Professor i Statsvetenskap vid MIT, men får sin bakgrund ifrån Benny Carlsson, som är professor i Ekonomisk Historia i Lund. Kathleen Thelen forskar idag efter principerna som återfinns i historisk instituionalism. Benny Carlsson har forskat om hur historisk instituionalism har skapats och sen utvecklats i Tyskland för att sedan påverka andra forskningsområden världen över, men främst Sverige. Tidigare forskning angående sammanslagningar har gjorts i större skala jämförande mellan stora organisationer mellan stater. Samtidigt har även historisk institutionalism använts för att beskriva och förklara händelseförlopp inom myndigheter. Gällande sammanslagningar har däremot utvärderingar gjorts, dock ingen som sammanfattar och försöker ta lärdom av tidigare sammanslagningar. Inom denna typ av resonemang kommer ofta namn såsom Hegel och Marx upp. Det innebär förstås att även denna utredning

kommer beröra dessa namn. Litteraturen tas ifrån sammanställningar av deras verk, där originaltexter översatts till svenska.

innebär i princip att om vissa variabler finns kommer det per automatik leda till ett specifikt utfall. I Marx fall (Månson 1993 s55ff) rörde variablerna mat, dryck, kläder och bostad. Variablerna finns närvarande i alla samhällen genom historien och att studera hur dessa variabler ser ut gör att

framtida samhällen kan studeras. I sin tur leder det till att det går att förutspå hur samhället kommer utvecklas utifrån hur fördelningen ser ut idag.

Arbetet Rocher gjorde ledde fram till ett försök att ställa upp en modell med stadier som

institutioner anses gå igenom. Dock visades det sig svårt att ställa upp tydliga kulturlagar på det sätt som var eftertraktat. Nästa generation lyckades dock rätta till några av de punkter som kan ha gett det negativa resultatet. Det är inom denna grupp bland annat Marx återfinns. Först och främst avskaffades principen med att försöka skapa lagar som fungerar precis som naturlagar. Sedan plockades det psykologiska antagandet bort om att människor enbart gör saker för egenintresse. Till sist omvärderades även deduktionsmomentet gentemot induktion. Det sistnämnda förklaras närmre av Schmoller som att både din vänster och högerfot behövs för att kunna gå, precis som både induktion och deduktion behövs. Främst ska detta sker genom långvarig och noggrann studie av objektet. Främst skedde detta under 1800-talet i form av insamlande av statistik, sedan försökte forskare dra korrelationer mellan de fenomen som sågs i statistiken. Genom detta kunde det ses mönster och sättas upp lagar. Exempelvis finns Wagners lag från denna tid, som definierar med en viss tydlighet vad historisk institutionalism i grunden handlar om. Lagen säger att när ett

Historiskt sett började alltså teorin med tanken att förutspå hur samhället ändras genom att studera historia och jämföra samhällen med andra samhällen. Hur ser då den historiska insitutionalismen ut idag?

Thelen (2004 s4ff) berättar hur det idag blivit en tillbakagång och åtstramning gällande vissa institutioner, vilket lett till att forskare återgått till historiskt institutionalism för att se hur

institutioner hanterat kriser tidigare. Genom att studera hur institutionerna utvecklats och formats ges möjlighet att bättre förstå hur de hamnade i den sitts de är idag. Själv studerar Thelen mest hur formationen ser ut i början, då grunden är väldigt viktig. Hennes angreppssätt innefattar två huvudmetoder. Först är det en jämförande studier mellan olika nationer, vilket stämmer överens med tidig historisk institutionalism. Sedan gör hon även en longitudinell studie för att se hur utvecklingen ser ut, vilket även det stämmer bra överens med klassisk historisk institutionalism. I sin bok How Institutions Evolve använder hon dessa metoder och applicerar de på fyra olika stater. De frågor som ställs i boken är av slaget hur något växer fram och varför valde de olika staterna olika inriktningar. Sedan ställs svaren mot varandra i en jämförande studie, vilket kan leda fram till en idé om varför det ser ut som det gör idag. De frågor hon ställer sig är: Hur växte fackföreningar fram i de olika staterna? Vad finns det för skillnader mellan hur de växte fram som kan ha påverkat varför de ser olika ut idag? Tanken verkar vara att det finns någon form av jämvikt mellan orsak och verkan.

istället för Policyn? King (m.fl. 2005) verkar hålla med om detta antagande av mig och anser att det finns fyra viktiga punkter att begrunda gällande historisk institutionalism. Första problemet är att desto längre bak du kliver för att få en större helhetsbild, desto färre små förändringar ser du. Min lösning på detta bekymmer är att efter en slutsats nåtts flytta in blicken lite närmre för att verifiera att det inte finns något som motsäger slutsatsen. Om fallet är att allt stämmer överens blir det upp till andra forskare att gå vidare och se ifall de kan falsifiera resultatet eller inte.

Nästa punkt King (m.fl. 2005) nämner är att det bygger på ett antagande om logisk följd, att något följer som en logisk utveckling av något annat. Motbeviset mot detta kan vara att det vi idag tycker är en logisk följd inte var det när det skedde. Vi väljer alltså att tolka in en logik som inte finns inbyggd i systemet. Denna punkt är intressant men inte helt relevant då empiri kan stärka de antagande vi gör. Antar vi att en viss sak följer en viss bana och den sedan gör det är vår logik korrekt, stämmer det inte kan vår logik vara felaktig eller så finns det ingen logik bakom. Det går alltså att efteråt verifiera eller falsifiera antaganden byggda på logisk följd. Dock kan det

fortfarande ifrågasättas när teorin används för att blicka bakåt, det går nämligen nästan alltid att se en logik i ett system i efterhand. I punkt nummer tre angriper King återigen hur teorin kan missa bakomliggande politiska faktorer, fast han erkänner dock att syftet med teorin är inte att kontrollera detta. Med anledning av det ser jag ingen mening med att fokusera mer på den punkten. King återkommer dock igen till detta argument i sin sista punkt, nämligen att historisk institutionalism inte förklarar varför en förändring sker. Jag anser att han till viss del har rätt. Fokus inom teorin ligger mer på att se vad som förändrar vad, alltså korrelationen inte vad som orsakar förändringen i sig.

Även Shu-Yun Ma (2007) tar upp Path Dependency som en viktigt del inom historisk

de inte följde detta paradigmskifte till samma grad som naturvetenskaper gör. Anledningen till skillnaden är för att forskare mer sällan är överens inom samhällsvetenskaperna. Vare sig det är ett paradigm eller inte, eller om det är utsatt för påfrestningar eller inte, är historisk institutionalism en omfattande teori med en tydlig metod som visat sig kunna besvara många frågor och ge många förklaringar. Enligt Su-Yun Ma (2007) är historisk institutionalism en newtonisk del av

statsvetenskapen. Med det verkar han mena att den förutsätter ett visst mekaniskt system, såsom Newton ansåg att hela världen är ett enda stort mekaniskt system. Däremot är det inte lika

newtoniskt som de andra två pelarna inom statsvetenskap. Det beror på path dependency. Historisk institutionalism ligger väldigt nära path dependency-teorin, så pass att de ofta blandas ihop. Tanken inom path dependency är att det finns en orsak som ger en viss verkan, men verkan i sig beror på orsaker mellan startpositionen och målet. Det är alltså inte frågan om ren determinism utan istället en mild variant där det finns en startposition och på väg till målet händer flera olika saker som i sin tur påverkar hur målet blir.

För att summera historisk institutionalism är det viktigt att se till hur något utvecklats för att sedan jämföra det med något annat som utvecklats på liknande sätt. De vanliga frågorna som ställs är: Hur har denna organisation utvecklats? Hur har andra liknande organisationer utvecklats? Vilka

paralleller kan dras mellan organisationerna? Förutom detta förutsätts det att utvecklingen följer ett visst logiskt mönster och varje steg är beroende av föregående steg. I och med detta kan även frågor om framtiden till viss del besvarar. Såsom: Hur kan denna organisation komma att utvecklas i denna stat om en liknande organisation utvecklats på ett annat sätt i en liknande stat? Alltså att dra slutsatsen om att ifall en organisation följer en viss väg i sin utveckling kommer även en annan organisation följa en liknande väg om det finns gemensamma faktorer.

Hur kan då teorin hjälpa till med frågeställningarna?

* Vilka tänkbara faktorer spelar en större roll, negativt/positivt, vid en sammanslagning som når eller inte når upp till sitt/sina mål?

* Vilka paralleller kan dras gällande betydande faktorer mellan olika fall av sammanslagningar av myndigheter?

Den viktiga aspekten här är att kunna sålla mellan faktorer och jämföra myndigheter med varandra. Historisk institutionalism är en teori som ofta använts för denna typ av jämförelse mellan olika myndigheter, men teorin kan även användas för att se till både sammanslagningar och den historiska bakgrunden.

* Återfinns dessa variabler hos Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen?

Om nu teorin stämmer, främst gällande path dependency, bör svaren på de tidigare frågorna vara möjliga att applicera på denna fråga. Alltså om det finns faktorer som spelat roll i de tidigare frågorna bör det undersökas ifall dessa faktorer finns hos Försäkringskassan och

Metod

Hur bör då dessa frågor undersökas?

I och med historisk institutionalism bör andra organisationer undersökas, för att sedan jämföras med det aktuella fallet. Teorin säger att andra organisationer kan studeras för att se vilken väg som gåtts, för att sedan applicera detta på en annan organisation. Då blir det tydligt vilken väg som den

organisationen kommer gå. Den grundläggande empirin består av en utredning där Statskontoret utrett hur sammanslagningar gått till. Källan är bra utifrån att det är deras uppgift att göra denna typ av undersökningar och de har sitt mandat från Regeringen. För att kunna dra några slutsatser krävs flera olika fall som grund. Därför kommer undersökningen att se till två

myndighetssammanslagningar som varit lyckosamma enligt Statskontorets utredning. Med lyckosamma menas att de lyckats uppfylla de mål som ställdes upp innan sammanslagningen. Undersökningen i sig kommer fokusera på att försöka utröna några gemensamma punkter som har underlättat sammanslagningen. För att få en motpol kommer sedan två sammanslagningar

undersökas där måluppfyllelsen inte lyckats enligt Statskontoret. Även denna gång kommer punkter att tas fram som påverkat utgången. Punkterna i sig är en summering av de aspekter som

Statskontoret lyfter som orsak för varför en sammanslagning varit lyckosam eller ej.

De myndighetssammanslagningar som undersöks fås ifrån Statskontorets utredning När fler blir en

- nyttan med enmyndigheter. Det har även förts en dialog med Statskontoret om valet av

myndigheter, för att säkerställa att material för utredning finns att tillgå. När det gäller lyckade sammanslagningar faller valet på Skatteverkets sammanslagning av lokala kontor och

Kriminalvårdens sammanslagning av verksamheter. De återfinns båda två i ovan nämnda utredning av Statskontoret. Kriminalvården slogs samman till en myndighet 2006 från flera olika små

regionala kontor med olika verksamheter. Skatteverket bildades 2004 av flera lokala kontor och Riksskatteverket. Det är alltså båda relativt nya och därigenom relevanta sammanslagningar att se till. Två myndigheter som fått kritik och därigenom bedömts som icke lyckosamma är

Genom den undersökningen finns nu alltså några faktorer som verkar vara av vikt när utfallet av en sammanslagning ska beräknas. För att kunna tolka dessa faktorer korrekt enligt historisk

institutionalism behövs en undersökning av både Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen. Det blir en historisk genomgång av hur de utvecklats var och en för sig, med fokus på de kritiska punkter som den tidigare delen tagit fram. Sedan ställs de båda upp jämsides för en jämförelse om hur utfallet skulle kunna bli. Jämförelsen görs med utgång i de tidigare punkterna. När det väl gjorts blir det tydligare om nu myndigheterna riskerar att inte bli lyckosamma enligt tidigare

sammanslagningar, eller om chansen finns att sammanslagningen lyckas.

Metoden kommer alltså jämföra två sammanslagningar med lyckat resultat. Sedan kommer två sammanslagningar med misslyckat resultat jämföras. Det blir alltså två mindre jämförande studier. Resultatet blir en samlad bedömning om vilka faktorer som är avgörande för en lyckad respektive misslyckad sammanslagning. Sedan jämförs båda dessa resultat med varandra för att se ifall de motsäger sig varandra på något sätt. Alltså två jämförelser där två lika fall studeras och sedan en tredje jämförelse där det är två olika fall. Genom det får vi ett system där ett utfall kan förutspås. Uppfylls kriterierna för vad som ansetts lyckad sammanslagning kan vi anta att även den framtida sammanslagningen kommer bli lyckad. I fallet med denna utredning appliceras punkterna på Försäkringskassan och Arbetsförmedlingens eventuella sammanslagning.

Då informationen som studeras inhämtas genom sekundärkällor blir själva analysen en textanalys av de utredningar som gjorts efter tidigare sammanslagningar. Fokus ligger på den utredning Statskontoret gjorde som tar upp alla de myndigheter jag studerar. Men även de propositioner som ligger till grund för sammanslagningarna. Där målet är att systematisera och kartlägga det i ett logiskt system. I och med denna systematisering kan de faktorer som påverkar utfallet av en

sammanslagning kartläggas. Således är analysen en kvalitativ textanalys av Statskontorets utredning men även av de propositioner som föregått sammanslagningarna.

Då metoden utgår ifrån grundprincipen att alla saker som sker följer ett visst mönster, där en

händelse leder till samma utfall, blir det tydligt att det teoretiska valet bör falla på Path-dependency. Grundtanken i den teorin, som utvecklas vidare i teori-avsnittet, är att allt som händer följer ett visst mönster och kan detta mönster upptäckas går det även att förutspå vad som kommer ske framöver.

Hur relaterar metoden till frågeställningen?

* Vilka tänkbara faktorer spelar en större roll, negativt/positivt, vid en sammanslagning som når eller inte når upp till sitt/sina mål?

Metoden för att besvara denna fråga är alltså att undersöka den utredning som Statskontoret gjort angående de senaste 20 årens sammanslagningar av myndigheter.

* Vilka paralleller kan dras gällande betydande faktorer mellan olika fall av sammanslagningar av myndigheter?

För denna fråga spelar den tidigare utredningen roll, men framförallt sätts den i perspektiv genom att undersöka propositionerna innan sammanslagningar. Det är främst då myndigheternas resa fram till sammanslagningen som är intressant, då det är där som faktorerna kan finnas.

* Återfinns dessa variabler hos Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen?

Till sist behöver båda myndigheterna utredas, där informationen fås ifrån dels deras historia men främst från de förordningar som finns gällande deras syfte och struktur. När det finns kan svaret från den andra frågan appliceras på den fakta som fåtts fram om Försäkringskassan och

Operationalisering/Disposition

Först och främst kommer varje myndighetssammanslagning gås igenom var och en för sig, där även ett resultat återfinns i slutet av varje del. Myndigheterna har fått egna rubriker för att tydliggöra vilken myndighet det handlar om. I den sammanfattning som avslutar varje del återfinns i punktform de viktiga faktorerna för varför det gick på ett visst sätt med sammanslagningen.

Efter att de fyra olika myndigheterna gåtts igenom görs en sammanställning av det resultat som framkommit. Genom en sammanställning blir det tydligt vilka faktorer som spelar roll och på vilket sätt. Sedan kommer en genomgång av Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan med liknande bakgrund som tidigare delar om myndigheter haft. Det ger att den information som krävs finns nu för att göra en bedömning av vilka faktorer som verkar spela en större roll, samt ifall dessa faktorer återfinns hos Arbetsförmedlingen eller Försäkringskassan.

Till sist analyseras resultatet från föregående del, då det kan finnas aspekter som inte återfinns med samma tydlighet i de föregående delarna. Allra sist kommer slutresultatet varvid resultatet

Skatteverket

Skatteverket kontrollerade skatt även innan själva myndigheten skatteverket bildades 2004. Det skedde genom regionala kontor som i sin tur låg under Riksskatteverket.

Regionala kontor

Enligt propositionen 2002/03:99 fanns det tio regionala kontor utspridda över landet, som alla löd under Riksskatteverket i Stockholm. Skatteorganisationen i sig har anor från 1634, det var då landshövdingen fick i uppgift att driva in skatter. Systemet bestod fram till 1860, då länsstyrelsen istället tog över. Det skedde genom bevillingsberedningar som ersattes 1907 av taxeringsnämnder. Nämnderna i sig låg fortfarande då under länsstyrelsen. Fyrtio år senare inrättade skattemyndigheter istället, dock kvarstod länsstyrelsen som chefsmyndighet över dessa skattemyndigheter. Ytterligare tjugo år senare kom förslag på att koppla bort skattemyndigheterna från länsstyrelsen, dock röstades detta ner. Istället var det i och med en omorganisaton 1971 inom länsstyrelsen som skapade en tydligare särställning mellan skattemyndigheten och länsstyrelsen. Det blev en myndighet inom en myndighet. Systemet utsattes fortfarande för förslag om att länsstyrelsen borde släppa på

skattemyndigheten och till slut skedde detta 1987 (prop. 2002/03:99).

Riksskatteverket

Det inrättade en skattemyndighet 1987 för varje län, som i sin tur löd under Riksskatteverket. Alltså var det först nu som skatten sköttes av en fristående myndighet med enbart detta som uppgift. Riksskatteverket i sig hade även hand om kronofogden. I sin tur var Riksskatteverket en relativt ny organisation. En riksmyndigheten för skatteärenden bildades först 1951. Namnet var då

Riksskattenämnden, men innan 1951 hade det kommit förslag på en Taxeringsinspektion som skulle vara på riksnivå. Namnet Riksskatteverket kom först 1971, då i form av en ny myndighet som ersatte den gamla Riksskattenämnden. I och med bildandet 1971 föll även andra myndigheters åtagande på Riksskatteverket. Exempelvis folkbokföringen som än idag sköts av Skatteverket (prop. 2002/03:99).

Sammanslagning

Den nya myndigheten Skatteverket slogs ihop efter en proposition (2002/03:99) från

Socialdemokraterna. Grunden för propositionen kommer ifrån en skrivelse (RSV Rapport 2001:11) av Riksskatteverket 2001. Redan 1995 kom en rapport (RSV Rapport 1995:11) från

som gjordes istället för att slå samman var att en arbetsgrupp tillsattes. Denna grupp hade till

uppgift att utreda om en regionsindelning av skattemyndigheterna var möjlig. Resultatet kom i form av en rapport 1997 (RSV Rapport 1997:7) där en regionsindelning föreslås för att effektivisera arbetet på myndigheterna. Framförallt skulle problemet med en administrativ gräns som följer länsgränsen lösas. Problematiken var när en myndighet skulle utreda ett företag som jobbade över länsgränserna, då detta var svårt att lösa över de administrativa gränserna. Två andra saker fanns också som argument. Det ena var att en optimal arbetsfördelning inte kunde göras mellan regional och central nivå. Det andra bekymret var att kompetensförsörjning skilde sig markant mellan de olika myndigheterna och var i många fall bristfällig. Med grund i denna rapport förordade

Riksskatteverket att det skulle finnas tio regionala skattemyndigheter från och med 1 januari 1999.

Det är intressant att notera att det även i rapporten togs upp ett förslag om att sammanföra alla skattemyndigheter till en enda myndighet, men det förlaget valdes bort. Anledningen till att rapporten hade med det som ett alternativ var till viss del ett långsiktig plan, att det kan börja med tio regionala myndigheter som sedermera ombildas till en enda myndighet. I efterhand ser vi att det är detta som har skett även om beslutet angående tio myndigheter inte tog upp denna aspekt. Efter sammanslagningen gjordes ingen officiell utvärdering. Riksskatteverket har dock bedömt

sammanlagningen som lyckad då rapportens uppsatta mål lyckats eller delvis lyckats uppfyllas, både effektivitet i arbetssätt och ekonomi men även att myndighetsgränserna har blivit färre, vilket underlättar vid arbete över länsgränser. Den samverkan som skedde var bland annat överflytt av personal där personal från andra skattemyndigheter åkte till Stockholm för att arbeta när det behövdes, men även att ärende som överbelastade en myndighet skickade vidare till en mindre belastad myndighet. Det som märktes var att det fortfarande uppstod problem med

myndighetsgränser, även om de nu var färre. Framförallt var det detta som ledde fram till förslag om att slå samman myndigheterna till en myndighet.

gjorde det att andra skattemyndigheter fick sämre rekryteringsunderlag och att det inte var enkelt att flytta personal till andra kontor. Vidare gav det även bekymmer med kompetensen. Om en person anställts med specifik kompetens vid en myndighet blev det svårt att flytta ärende och/eller personen till en annan skattemyndighet om ett ärende uppstod som krävde den kompetensen. Propositionen listar även en rad faktorer som är till gagn ifall det blir en myndighet, listan som innehåller nackdelar är mindre. Den stora nackdelen som lyfts är att det kan uppstå problem för medborgare när de behöver kontakta Skatteverket. Det är inte givet att taxeringsbeslut fattas på närliggande kontor, vilket ger att ifall en medborgare behöver gå upp inför en skattenämnd eller kontakta den tjänsteman som handlägger dennes ärende kan det innebära långa resor. Vidare uppstår ett rättsligt bekymmer då det tidigare gått att överklaga till Riksskatteverket men nu när det blir en myndighet försvinner den möjligheten och ett nytt organ för överklagan behövs. Till sist tas den stora organisationen upp som ett hinder, men försvinner snabbt då Skatteverket är en platt organisation bör det inte leda till mer byråkrati och ledningsbekymmer (prop. 2002/03:99).

Idag består Skatteverket av åtta mindre regioner med egna kontor. Fem av kontoren är geografiskt bestämda, medan de andra tre är fokuserade på specifika områden. Det är dels storföretag som ett område, men även befolkningsmässigt stora områden såsom Stockholm. Verksamhetsledningen för Skatteverket befinner sig vid Riksskatteverkets gamla kontor i Solna (Internet 5). En utvärdering återfinns bland annat i Statskontoret utredning om myndighetssammanslagningar (2010).

Statskontoret (2010) visar på att det funnits brister inför sammanslagningen av Skatteverket. Dessa brister bestod i att det saknades konsekvensanalyser och bedömningskalkyler. Exempelvis att det tas upp väldigt många fördelar med en sammanslagning men få nackdelar. Sammantaget bedöms sammanslagningen som lyckad trots detta. Kritiken i sig är mer riktad mot beredningen av beslutet än själva sammanslagningen. en fördel som lyfts fram är att förändringsarbetet pågått under en längre tid och fortfarande till viss del pågår. Utredningen visar även på att ärenden nu enklare flyttas mellan kontoret samt att en del speciella verksamheter numera är förpassade till ett enda kontor. Genom att samla kompetensen på det sättet ges bättre förutsättningar för att hantera speciella ärenden på ett korrekt och likartat sätt. En annan vinst som gjorts är rent ekonomiskt. I och med att personal och löneadministration numera är samlat på ett ställe sker betydande ekonomiska

medborgare istället. I sin tur är detta ett problem då det inte uppskattas av medborgarna fullt ut samt krävs det en hel del kostnader för att genomdriva förändringarna. En orsak till varför

sammanslagningen lyckats kan ha varit de låga förväntningarna, exempelvis ansåg regeringen att det inte skulle skäras ned på kostnaderna men däremot förvalta dessa bättre. Kostnaderna har visserligen gått upp något men produktionen har ökat ännu mer vilket ger mer arbete för mindre pengar och därför är det lyckosamt trots en ökad kostnad.

Sammanfattning

Det verkar som att myndigheterna successivt vuxit ihop. Uppgiften har varit densamma för myndigheterna hela tiden, men de har slagits ihop av effektiviseringsskäl. Det verkar som att liknande myndigheter har lättare att gå ihop för att de då redan har samma uppdrag, om nu uppdraget i sig blir detsamma i den nybildade myndigheten. De problem som fanns innan sammanslagningen var myndighetsgränsen mellan myndigheterna. Förutom detta nämns även problem med att den demografiska och ekonomiska utvecklingen är markant olika beroende på vilken del av landet som kontrolleras. Det i sin tur leder till olika behov gällande kompetens vid olika tider. Vilket i sin tur leder tillbaka till problemet med myndighetsgränsen. Andra bekymmer bestod i rekrytering, där närliggande universitet/högskolor bidrog till bättre rekrytering som ledde till att andra skattemyndigheter än de närliggande fick det svårare att rekrytera.

I och med sammanslagning försvann myndighetsgränsen, vilket gjorde att problemen i sig inte hopade sig vid gränsen utan det har blivit lättare att jobba mellan kontoren. Främst anser Statskontoret att det är tack vare den tidsmässigt långa sammanslagningen som det lyckats.

I punktform kan fördelarna summeras enligt följande: + Pågått under längre tid

Kriminalvården

Innan dagens Kriminalvård bildades 2006 fanns det 35 olika lokala kriminalvårdsmyndigheter, Kriminalvårdsstyrelsen samt Transporttjänsten (prop 2004/05:176).

Regionala kontor

De 35 lokala kontor som fanns låg under förvaltningsmyndigheten Kriminalvårdsstyrelsen. Under denna myndighet låg även Transporttjänsten. Det fanns även ett visst chefsansvar över

Kriminalvårdsnämnden samt övervakningsnämnderna. Den uppgift som Transporttjänsten hade var att transportera fångar mellan fängelser och domstolar, men även transportera de som blivit

avvisade från Sverige (prop. 2004/05:176).

Systemet med 35 lokala myndigheter inrättades 1998, innan dess fanns det 140 olika myndigheter. Varje häkte, frivårdskontor och så vidare var alltså en egen myndighet fram till 1998 (prop.

2004/05:176).

Kriminalvårdsstyrelsen sattes till för att styra över dessa 35 myndigheter och leddes i sin tur av en Generaldirektör. Framförallt skulle styrelsen se till att myndigheternas verksamhet bedrevs effektivt och uppfyllde sina syften. I sin tur stöddes denna verksamhet av att Kriminalvårdsstyrelsen bestod av ett huvudkontor och fem mindre regionala kontor, vilka då kunde lättare sköta översynen av de närmsta lokala myndigheterna. Det var Regeringen som utsåg ledamöterna samt Generaldirektören i Kriminalvårdsstyrelsen (prop. 2004/05:176).

Dessa 35 mindre myndigheterna bestod i sin tur av anstalter, häkten men även frivårdsenheter. Transporttjänsten i sin tur skötte transporter mellan de olika anstalterna. Förutom detta gjordes även transporter åt polis och migrationsverket. Det som även är värt att notera är att de flesta av

transporterna av fångar skedde av de lokala myndigheterna (prop. 2004/05:176).

Sammanslagning

Grunden för en sammanslagning togs 2004. Enligt JuU2 2005/06 gavs uppdraget till

Kriminalvårdsstyrelsen att utreda hur en sammanslagning skulle kunna gå till. Målet var att minska de ekonomiska kostnaderna.

Det gjordes flera olika utredningar under några år innan sammanslagningen. Där bland annat Statskontoret pekade på att det innan sammanslagningen faktiskt fungerade i princip som en myndighet. Utredningarna som gjordes var externa och fokus låg på styrning och organisation. Sedan följdes utredningarna på uppdrag av Regeringen av en uppföljning på eventuella reformer som gjorts. Slutsatsen som Statskontoret (2010) drar är att detta inte är en garanti för en lyckad sammanslagning, men det är en stor hjälp på vägen.

Vidare ansåg Statskontoret att en sammanslagning skulle stärka chefskapsrollen då det tydliggörs hur mycket ansvar Kriminalvårdsstyrelsen har gentemot de andra myndigheterna. Det går alltså inte att skylla ifrån sig eller skapa ett osäkert läge om det är en myndighet, då det är den myndigheten som är ansvarig. En annan aspekt som Kriminalvårdsstyrelsen lyfte som positivt var möjligheten till att anpassa verksamheten efter samhället enklare. I och med en myndighet blir det enklare att omorganisera inom myndigheten än om alla 39 myndigheter ska omorganiseras. Här tas även begreppet myndighetsgränser upp som ett problem. Alltså att när ärenden ska gå mellan de olika myndigheterna finns det regler som skapar byråkratiska hinder, dessa försvinner om det är en myndighet och ärendet enbart befinner sig inom myndigheten. Ytterligare bekymmer innan

sammanslagningen var att små myndigheter oftast dras med större administrativa organisationer än befogat samt har problem med att upprätthålla specifika kompetenser som inte är efterfrågade på en daglig basis. Mer specifikt rör sig även problemen om att lokala chefer inte har en tydlig

ansvarshetsroll gentemot den egna myndigheten, det är heller inte likställt med övriga

myndighetschefer. Genom en sammanslagning skulle alltså de lokala myndigheterna bli mer lika samtidigt som kompetens och ärenden lättare flyttas till rätt område utan hinder (prop.

2004/05:176).

Den ekonomiska vinningen togs fram bland annat hos Riksrevisionsverket (RRV 1999:27) där det hävdades att en ekonomisk vinning skulle göras genom att effektivisera myndigheterna.

Effektiviseringen i sig skulle göras genom att slå samman dessa myndigheter till en myndighet. Det lyckades enligt Statskontoret (2010), då ledningen efter sammanslagningen har en tydligare blick över verksamheterna samt även har ett tydligare ansvar. De administrativa enheterna som tidigare fanns inom varje mindre myndighet har blivit omflyttade och centraliserade, vilket har inneburit mindre kostnader och även samma möjligheter för all personal då de vänder sig till samma enhet inom myndigheten.

Förutom att flera utredningar gjorts innan sammanslagningen pekar Statskontoret (2010) även på att kärnverksamheten varit liknande den innan sammanslagningen. Det visas bland annat genom att Kriminalvården styrdes och i princip fungerade som en myndighet innan sammanslagningen. Ifall det ska dras till sin spets var det myndighetsgränsen som flyttades och därigenom blev det en enda myndighet på riktigt. Sammanslagningen innebar alltså att anpassa den teoretiska organisationens uppbyggnad med hur det fungerade i praktiken. Det fanns även andra aspekter som löstes genom en sammanslagning. De bekymmer angående chefskap som tidigare lyfts av Statskontoret

tydliggjordes genom att den centrala ledningen fick en tydligare positionen. Det försvann även mellanled med chefer som förhindrade att ledningen hade nära kontakt med de som jobbade i verksamheterna. Ifrån andra perspektivet var det även svårt för de inom verksamheterna att se sig själva som en del av helheten. Alltså hjälpte sammanslagningen till med att organisationen i sig blev tydligare på papperet men även att känslan i verksamheten angående vad som gjordes blev

tydligare. Det blev även enklare att arbeta mot andra myndigheter då de slapp jobba mot flera myndigheter med liknande verksamhet.

Det har även gjorts en utredning angående Kriminalvården, där fokus legat på en utvärdering av en handlingsplan som togs fram 2003. Fokus var alltså inte på sammanslagningen men delar av den bekräftar det som Statskontoret (2010) också pekar på. Det framkommer i utredningen att målen med besparingarna inte uppnåtts, dock har de missats med en mindre del. Besparingar med hjälp av administrationsnedskärningar var planerade med 40-60 miljoner, det slutade istället på 32 miljoner. En besparing skedde alltså, men inte lika stor som beräknat. Sammanslagningen har dock lett fram till besparingar, även om de inte blev så höga som beräknat.

Sammanfattning

Det verkar alltså som alla dessa myndigheter jobbade tillsammans fast var separata myndigheter innan sammanslagningen. Framförallt lyfter Statskontoret att de redan innan jobbade som en myndighet bör ha underlättat sammanslagningen. Samtidigt skedde flera utredningar och

granskningar innan som stärkte den överblick som fanns över myndigheterna, vilket underlättade en sammanslagning. Det enda negativa är att ledningen inte alltid följer ledningsstrukturen, dock bättre än i andra myndigheter som undersökts.

Följande punkter är de som lyfts som huvudsakliga förklaringar till lyckad sammanslagning: + Fungerade innan som en myndighet

Försäkringskassan

Försäkringskassan i sig har en historisk grund från fattigvården, men blev en allmän organisation i och med industrialiseringen i mitten av 1800-talet. Då bildades Sjukhjälpskassor som sedermera blev Länskassor (Internet 6).

Länskassa

Det fanns tidigare 21 allmänna försäkringskassor uppdelade efter varje landsting. Dessa har existerat sedan 1962. Grunden för Länskassorna var de sjukkassor som vuxit fram under första hälften av 1900-talet. Kassorna i sig var inga egna myndigheter, även om de fungerade och uppfattades på ett liknande sätt som en myndighet. Istället var kassorna offentligrättsligt juridiska personer med förvaltningsuppgifter från staten. Genom detta fanns alltså ingen chefsmyndighet utan enbart en förvaltningsmyndighet över Länskassorna. Administrationen i sig betalades av statliga anslag. Dock fanns det framför allt tre punkter där kassorna jämställdes med andra myndigheter, nämligen förvaltning- och sekretesslagen samt tryckfrihetsordningen. Anledningen var för att

säkerställa en säker hantering av de ärenden som kassorna hanterade. Utbildningsnivån var generellt sett låg, alltså bara drygt 20% hade läst något efter gymnasiet. Däremot hade ett flertal en lång och gedigen erfarenhet av arbetet med försäkringarna samt fått internutbildning i hur dessa fungerar. Till sist lyftes ett bekymmer som fanns, nämligen att en större andel anställda var kvinnor men

chefspositionerna besattes av nästan enbart män (prop. 2003/04:69).

Riksförsäkringsverket

Det var Riksförsäkringsverket som stod som ansvarig förvaltningsmyndighet för alla Länskassor. Syftet var att se till att kassorna var rättvisa och effektiva i sin administration. Ansvaret var även att se till andra närliggande bidragssystem, inte enbart de lokala kassorna. Det ansvar som fanns var att ha viss tillsyn, normering, systemägarskap och ekonomistyrning. Tillsynen innebar att gällande författning skulle följas av kassorna, men även tillsyn i vissa enskilda ärenden. Gällande normering handlade det inte enbart om en likformighet i hanteringen mellan ärenden, utan även att

handläggningen skulle ha hög kvalité och vara rättssäkert. Systemägandet handlade om IT.

Riksförsäkringsverket var ansvariga för att säkerställa att det fanns ett gemensamt IT-system för alla kassorna att använda, samt att utveckla detta system. Till sist innebar ekonomistyrningen att både göra en finansiell styrning men även resultatstyrning. Mot allmänhet fanns även ett

uppgifter gällande länskassorna gjorde Riksförsäkringsverket annat arbete också. Främst gällde det olika former av rehabiliteringsprogram med Arbetsmarknadsstyrelsen, Arbetsmiljöverket och Socialstyrelsen. De som jobbade vid verket hade också hög kompetens, cirka 75% hade högskoleexamen (prop. 2003/04:69).

Sammanslagning

Enligt en utredning (SOU 2003:106) borde en sammanslagning ske och den nya myndigheten bör gå under namnet Försäkringskassan. Anledningen är att namnet redan användes på de lokala försäkringskassorna och därför redan var ett inarbetat och välkänt namn. Det viktiga som lyfts i utredningen är att den nya myndigheten ska bedrivas på ett rättssäkert och korrekt sätt, samt ska allmänheten kunna följa och kontrollera verksamheten. Även tidigare SOU (1996:64) pekar på att det bör bildas en riktig myndighet med ansvar över socialförsäkringssystemet. Själva

förändringsarbetet drog igång 1998 med anledning av SOU 1996:64, där regering gav förslag om ansvarsfördelningen mellan Riksförsäkringsverket och de lokala kassorna. Visserligen var det andra förändringar som gjordes än de föreslagna, men syftet var detsamma som i utredningen. Många av förslagen berörde att ansvar skulle flyttas ner till kassorna och dessa skulle bli mer självgående. Senare när systemet utvärderades visade det sig att denna väg verkar ha varit fel väg att gå. Alla utredningar pekade på problem med administrationen och olika former av styrning. Det framkom även kritik gällande tillämpningen av förvaltningslagen inom kassorna. I och med detta lades propositionen fram 2003 (prop. 2003/04:69) för att slå samman alla till en enda organisation. De remissinstanser som var emot förslaget bestod av de lokala kassorna. Argumentet var främst att det fortfarande behövs ett starkt förtroendemannainflytande.

Enligt Statskontoret (2010) tog det lång tid innan reformarbetet startade inom Försäkringskassan. Sedan genomfördes flera förändringar inom organisationen efter sammanslagningen. Exempelvis bildades 60 lokala kontor 2008. De förändringarna har även inneburit att verksamheten inom Försäkringskassan har blivit mer specialiserad och koncentrerad. I och med att verksamhet både specialiserats och koncentrerats har det lett till att personal råkar ut för arbetstoppar när det enbart är några få på en viss plats som har den kompetens som behövs. Det visade sig även att

kommunikationsproblem uppstod när specialiseringen och koncentreringen gjordes. I sin tur ger detta en bristande samsyn inom myndigheten. Problemet är även att enskilda individer blir

Koncentrationen av löne- och personaladministrationen däremot har varit gynnsam och har inom sitt område lett fram till besparingar ekonomiskt. Andra saker som dragits in för att spara pengar är lokala kontor. I Försäkringskassans fall har kontoren lagts ned helt eller flyttat in i samma lokaler som Arbetsförmedlingen. Sedan har även en omflyttning skett på grund av den

lokaliseringsutredning som gjordes efter att Försvarsmakten lagt ned regementen. Den gick ut på att flytta andra myndigheters verksamhet till dessa orter för att bibehålla möjligheterna till jobb. Vilket har en positiv ekonomisk inverkan, men i de fall där kontoren lagts ned helt har möjligheten

minskat för medborgare att göra personliga besök. I fallet med Försäkringskassan är personliga besök något som många människor är i behov av för att reda ut sin situation. Enligt Svenskt Kvalitetsindex hade Försäkringskassan redan lågt förtroende innan sammanslagningen, det är nu ännu lägre. Även Försäkringskassans egna mätningar visar på ett minskat förtroende.

Istället för personliga möten erbjuds tjänster via exempelvis telefon och internet. Exempelvis finns ett nationellt callcenter att ringa till. De besparingar som gjorts på nedläggning har gett en större utgift på att etablera ett IT-system med en infrastruktur för att bemöta medborgare. Lösningen är enligt Statskontoret att ha en tydlig kostnadskontroll och uppföljning gällande dessa nya system. Som en lösning infördes 60 lokala kontor 2008 där syftet var att dessa kontor enbart skulle

handlägga de ärenden som kräver en personlig kontakt. De ärenden som är av enklare karaktär och inte kräver någon personlig kontakt ska istället skötas hos något av de 20 nationella kontoren som finns. De ekonomiska anslag som fås av Regeringen motsvarar inte det behov som finns av både investering av system men även den vanliga ärendehanteringen. Det leder då förstås till ekonomiska bekymmer för Försäkringskassan. Andra bekymmer gällande ekonomin var att det fanns långa hyreskontrakt att betala trots att kontoren lagts ned och personal avskedats eller flyttats.

Vidare när det gäller bekymmer med ledningen handlar det inte om att Försäkringskassan är en stor myndighet, problemet är istället den tidigare kulturen. Inom de lokala kassorna fanns olika mål och synsätt vilket inte varit en bra grogrund för den nya myndigheten. Här spelar även självständigheten roll, kanske till den grad att föregående års förslag innan sammanslagning skapat problem. Innan sammanslagningen gick förslag igenom som gav mer självständighet till de lokala kontoren men den försvann i och med sammanslagningen till en ny myndighet. Det har märkts en mindre skillnad i ärendehanteringen till det bättre. Samsynen är bättre nu än innan, men är fortfarande långt ifrån godkänt (Statskontoret 2010).

Till sist hävdar Statskontoret (2010) att det även rör sig om att det inte skett någon intern uppföljning av förändringsarbetet. Det är endast externa utvärderingar som gjorts, främst då av Statskontoret på uppdrag av Regeringen. Samtidigt som de utvärdering som gjorts har blivit irrelevanta till viss del då det skett ytterligare omorganiseringar inom Försäkringskassan. De förändringar som påbörjades 2008 är inte externt påkallade, utan det är internt initierade förändringar för att förbättra organisationen.

Sammanfattning

Det största bekymret verkar vara att Försäkringskassan gjort en egen omorganisation strax efter att sammanslagningen skett. Konsekvensen blev att sammanslagningen inte hann konsolideras först utan förändringar fortsatte på löpande band.

Försvarsmakten

Försvarsmaktens historia är lång och nära förknippad med staten. Eftersom Försvarsmakten fortfarande av de delar som tidigare var enskilda myndigheter börjar utredning vid hur regementen vuxit fram. Då det finns flera regementen blir avgränsningen att se till tre olika regementens historia. De flesta regementen har en liknande historia. De tre olika regementena är K3, Ing2 samt Amf1.

Regementen

K3 står för Kavalleriregemente tre och har sin historiska början under 1500-talet. Idag benämns regementet Livregementets Husarer men har förkortning sedan tidigare kvar. Det var det första kavalleriorganisationen i Sverige och genomgick en förändring under 1600-talet. Organisationen ändrades då till att bli ryttarkompanier stationerade i de olika landskapen. Sitt nuvarande namn härstammar från 1667, då regementet blev utsett till kunglig livtropp. Detta regemente bestod i närapå 150 år innan det skedde mer förändringar. I och med minskad betydelse av kavalleri

ändrades regementets trupper om och blev både tungt samt flera lättare avdelningar. I sin tur bestod denna ändring fram till 1900-talets början. Nu försvann indelningsverket och vidare på 1950-talet infördes mer mekaniserade plutoner. 1970-talet bidrog också med flera förändringar, då införandet av militärpolis-utbildning gjordes (K3).

Ett annat exempel som hade sin början på 1600-talet är Ing2, där förkortningen står för

Ingenjörsregemente två. Grunden för regementet är Fortifikationen som bildades under 1600-talet, där syftet var att bygga samt riva befästningar. Det var först under 1800-talet som det bildades en särskild ingenjörstrupp i organisationen. Från denna trupp skapades ett sappörkompani som delades i två kompani efter 50 års verksamhet. Ett av dessa kompanier förlades till Karlsborg 1901 och blev grunden för Göta Ingenjörsregemente, som oftast benämns Ing2. Regementet i sig bestod av fem kompanier och flyttades till Eksjö 1925, där det fortfarande ligger (Ing2).

Regementen i sig har alltså vuxit fram under olika tider där det funnits olika behov. Dock har de gemensamt att de lyder under Högkvarteret i Stockholm samt har en liknande organisatorisk uppbyggnad. Trots fristående regementen som är egna myndigheter har order alltid kommit uppifrån och alltså då utanför myndigheten i sig.

Sammanslagning

Beslutet att slå ihop regementen till en enda myndighet kom 1994, där namnet Försvarsmakten blev myndighetsnamnet. Tidigare, från 1975, var Försvarsmakten ett samlingsnamn för alla de

myndigheter som låg under Överbefälhavarens ledning. Bakgrunden till samgående kommer ifrån Dir. 1991:44, där en utredning föreslås för att undersöka möjligheterna med att effektivisera arbetet. Tidigare har fler utredningar gjorts, däribland en från 1977 (prop. 1977/78:63) som föreslog att det skulle skapas fyra myndigheter. I det fallet skulle Överbefälhavaren utgöra en egen myndighet och de andra tre stå för vart och ett av vapenslagen. Syftet med denna lösning var att ledningsarbetet i sig skulle bli mer effektivt då det låg hos Överbefälhavaren, inte som innan då de olika regementena fick egna orders från Överbefälhavaren för deras egna ledning att arbeta med. Tio år senare gav regeringen uppdrag till Överbefälhavaren att utreda hur den långsiktiga utvecklingen och

produktionsledningen skulle se ut inom Försvarsmakten. Detta var då i ett läge där Försvarsmakten fortfarande inte var en enad myndighet utan flera. Utredningen som gjordes pekar på många saker, men främst att samband och andra former av ledning bör gå via samma linje oavsett fred, kris eller krig. Dock kvarstod ledningen sedan innan till respektive myndighet, som i sin tur tog order från Överbefälhavaren. I propositionen 1990/91:102 föreslogs ytterligare förändringar, där fokus låg mer på en klarare uppdelning av vem som gör vad istället för ledningsstrukturen. SFS 1994:642 visar på hur den nya myndigheten skulle fungera. Grunden för sammanslagningen verkar alltså ha varit att få till en tydlig ledningsstruktur där det är klart vem som gör vad och varför.

dessa ha ett ekonomiskt ansvar och därigenom kunna åtgärda de ekonomiska brister som fanns. Problemet med den lösningen var att det innebar visserligen fler civilister i ledningen, men dessa var alltid underordnade militär personal. Samtidigt prioriteras den operativa militära verksamheten över den ekonomiska dimensionen. Det som hade behövts enligt ESV är att de som innehar en civil position ska ha fått mer ansvar och befogenheter i enlighet med tidigare utredning. Problemet med ansvar och befogenheter sträcket sig utanför enbart de civila befattningarna. Ibland saknas ett tydligt regelverk för vem som ska göra vad och varför, men det visade sig även brista i de fall där det fanns ett tydligt regelverk. Det verkar alltså finnas en informell institution som är svår att rubba. Tillsammans leder dessa bekymmer till att ingen befattning har full koll på ekonomin. Bekymret i sig med ekonomin är inte att det slösas för mycket pengar eller något sådant utan att det inte redovisas tydligt. En revision kan inte göras då ingen vet vilka de exakta utgifterna är och till vad pengarna går. Dokumentationen över utgifterna är spridda över flera olika stabsenheter, där kommunikationen emellan dessa är bristfällig. Planeringen däremot får ett gott betyg då det är tydligt vad som ska göras, framförallt gällande den huvudsakliga sysselsättningen. Det är alltså en obalans mellan planering och uppföljning. En annan aspekt angående ekonomin är att alla

positioner som har hand om ekonomi har en hög personalomsättning med en bristande

överlämningsfunktion. Även utredningen från Statskontoret (2010) visar på dessa brister. Enligt utredningen var syftet att tydliggöra de oklarheter som funnits tidigare i ledningen. Främst syftet att centralisera ledningen och därigenom öka effektiviteten. Dock har det inte lyckats. Orsaken enligt Statskontoret är att det pågått ett reformarbete under lång tid samtidigt som det skett ekonomiska nedskärningar inom organisationen. Detta har sedan stärkts av att de olika delarna i sig varit

autonoma, vilket gjort att det varit svårt att få till en centraliserad styrning. Visserligen skriver även Statskontoret att det reformarbete som skett med att ändra försvaret till ett insatsförsvar har

underlättats av att Försvarsmakten är en myndighet. Hade fallet var sådant att det fortfarande hade varit 100 olika myndigheter skulle troligtvis fler problem uppstå. Enligt Statskontorets utredning visar detta på att det inte enbart krävs en lång tid för att en sammanslagning ska ses som lyckad. Utifrån att Försvarsmakten var en av de första myndigheterna att slås samman är det ett intressant exempel. I sin tur blir det mer intressant då det redan innan sammanslagning fanns en tydlig order-struktur där Överbefälhavaren hade makten. Det finns alltså faktorer som innan sammanslagningen visade på möjligheter att lyckas. En förklaring som ges till varför denna typ av ledningsproblem finns fås av Statskontorets utredning. Där hänvisas det till att Försvarsmakten i sig har en

sig till den. Försvarsmakten måste beräkna hur framtiden ser ut och vara beredd på den, då det inte är en enkel sak att göra blir det naturligt svårt att ta fram tydliga styrdokument. Förutom detta påverkas dokumenten av hur riksdag och regering väljer att styra vissa delar av Försvarsmakten i detalj. Ett exempel på den typen av styrning är lokalisering av förband, det blir en regional styrning alltså där jobb och liknande prioriteras över exempelvis strategiskt viktig punkt. I sin tur kommer de otydliga styrdokumentet göra det svårt att få fram tydliga befattningsbeskrivning där korrekt ansvar finns återgivet.

Sammanfattning

De olika regementena var organiserade på ett liknande sätt innan sammanslagningen, vilket kan ha underlättat när Försvarsmakten bildades. Förändringarna i sig skedde under en längre tid, vilket även det borde underlättat en övergång till en myndighet. Problemet i sig verkar vara

ansvarsfördelningen mellan positionerna. Det kan ha haft sin grund i att makten i sig tydligare centraliserades till Högkvarteret, vilket gjorde det svårare att överblicka.

Syftet med sammanslagning var att få en enad Försvarsmakt som lyder under Högkvarteret. Det skulle bli en samordnad ledningen av hela Försvarsmakten till en enda stabsorganisation.

Utredningar som gjorts har visat på att det misslyckats, till och med efter att flera förändringar gjorts för att åtgärda det. Även då det gått en lång tid sedan sammanslagning kvarstår detta problem. Tid verkar kunna lösa problem enligt intuitivt tänkande, men i praktiken är det inte så.

- Skillnad i kultur gentemot gammal och ny personal

Sammanslagning

Först och främst behövs en genomgång och strukturering av punkterna ifrån tidigare

sammanslagningar. Sedan kan det appliceras på den information och historia som finns angående Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan.

Analys av tidigare sammanslagningar

Till att börja med behöver punkterna från tidigare sammanslagningar sättas ihop för att se om det finns några tydliga drag som genomsyrar dem. Följande positiva och negativa punkter återfinns i tidigare sammanslagningar:

+ Fungerade innan som en myndighet

+ Gjordes många utredningar innan sammanslagningen + Pågått under längre tid

+ Målen låg nära dåvarande verksamhet

- Skillnad i kultur gentemot gammal och ny personal

- Otydlig ansvarsfördelning både innan och efter sammanslagning

- Internt motstånd mot sammanslagningen - Koncentrering och Specialisering samtidigt - Fler förändringar direkt efter sammanslagningen

Främst verkar en samhörighet innan sammanslagning underlätta en sammanslagning. Alltså att det finns en gemensam kultur inom de organisationer som ska slås samman. Samtidigt får denna kultur inte vara negativt inställd mot en sammanslagning. En sådan sak skulle kunna undersökas genom enkäter inom organisationen, då det verkar behövas ett visst internt stöd för att lyckas med sammanslagningen.

Till sist behövs en tydlig organisation innan med en tydlig ansvarsfördelning. Helst bör

organisationerna fungera som en myndighet innan, arbetet bör fortlöpa på ett liknande sätt som en enda myndighet innan sammanslagningen.

Hur ser nu detta ut i fallet med Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan?

Arbetsförmedlingen

Bildandet av Arbetsförmedlingen var 2008, men historiskt sett har organisationen funnits sedan 1948. Målet var då att omsätta arbetsmarknadspolitiken till praktik inom hela landet. Myndigheten har även varit ansvarig för olika sysselsättningsbidrag och liknande system. Där syftet då var att underlätta för medborgare att ta sig in på arbetsmarknaden (Internet 3).

Numera, från 2008, finns tre huvudsakliga syften hos Arbetsförmedlingen. Till att börja med ska de verka för en effektiv matchning av arbetskraft mot arbetsbehov. Alltså helt enkelt se till att folk som söker jobb hittar rätt till de som söker folk och vice versa. Nästa punkt är att bryta utanförskapet, där de som står längst bort från arbetsmarknaden ska prioriteras. Till sist ska det även jobbas för att öka sysselsättningen på lång sikt. Det ska även finnas ett särskilt fokus på nyanlända invandrare och handikappade. Bortsett från att matcha potentiella arbetstagare mot arbetsgivare ska även

Arbetsförmedlingen se till att arbetslöshetsförsäkringen endast är en omställningsförsäkring. Det innebär att de som får ut arbetslöshetsförsäkring ska vara på väg till någon annan lösningen, en person ska alltså inte fastna i den typen av försäkring. I och med detta ska myndigheten också se till att ingen fuskar med bidrag, samt samverka med andra aktörer för att förhindra fusket med bidrag. Det återges även tydligare i paragraf 12 där det står att de har ett visst delat ansvar för

arbetslöshetskassor (Förordning 2007:1030. Paragraf 1-15).

Försäkringskassan

Försäkringskassan bildades 2004 och har sedan dess genomgått en större förändring 2008. Mer information om tidigare organisation återfinns i den tidigare delen rörande bildandet av

Försäkringskassan.

Huvudsyftet med Försäkringskassan är att de ska vara en förvaltningsmyndighet för de

socialförsäkringar och liknande förmåner medborgare kan ta del av. En del av det arbetet innebär att bedöma vem som är behörig och inte för att få ersättning, i sin tur är det även en del av att försöka bekämpa fusk med bidrag. Det ska även ske ett samarbete med bland annat Arbetsförmedlingen för att det ska ske en effektiv användning av resurser inom rehabiliteringsområdet (Förordning

2009:1174).

Försäkringskassan leds av en myndighetschef, men det finns även ett insynsråd med max nio medlemmar. Myndighetschefen benämns generaldirektör, men det finns även en överdirektör position i ledningen. Förutom detta har myndigheten själv rätt att bestämma över sin organisation (Förordning 2009:1174).

Chanser

+ Fungerade innan som en myndighet

+ Gjordes många utredningar innan sammanslagningen + Pågått under längre tid

+ Målen låg nära dåvarande verksamhet

I huvudsak har båda myndigheterna liknande uppgifter, där målet är att hjälpa folk till arbete samt framförallt hjälpa de som saknar arbete. För att underlätta en sammanslagning bör detta syfte stärkas inom båda organisationerna innan en sammanslagning görs.

Då kontor redan delas av Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan finns en bra grogrund för att en liknande kultur finns, eller åtminstone kan skapas. Chansen är blir större om denna integration ökar och stärks, på det sättet skulle en mer gemensam kultur skapas innan en sammanslagning. Samtidigt finns en del gemensamma åtaganden såsom stoppa bidragsfusk. Det finns alltså redan ett samarbete och en del gemensamma mål med verksamheten. Det tas även upp i paragraf 14 och paragraf 15 (Förordning 2007:1030) att Arbetsförmedlingen ska speciellt samarbeta med

Försäkringskassan ska samarbeta med Arbetsförmedlingen. De är fristående myndigheter men samarbetar om en del saker, men inte riktigt på samma nivå som en enda myndighet.

I och med ovan paragrafer verkar det som att det finns en del gemensamma mål redan. Exempelvis mål med att stoppa bidragsfusk och samtidigt även mål där bidrag ges av olika anledningar. I och med möjligheten att förändra målen från ett politiskt håll finns möjlighet att ändra målen till mer gemensamma mål.

Risker

- Skillnad i kultur gentemot gammal och ny personal

- Otydlig ansvarsfördelning både innan och efter sammanslagning

- Internt motstånd mot sammanslagningen - Koncentrering och Specialisering samtidigt - Fler förändringar direkt efter sammanslagningen

Risken finns att Försäkringskassan genomgått för många ändringar den sista tiden, vilket leder till att det finns en kultur som är negativt inställt mot en sammanslagning. Detta bör först undersökas både hos Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen med exempelvis en attitydundersökning via enkäter. Kulturerna behöver också matchas mer mot varandra, hur är inställningen till olika saker hos personalen? I och med att gemensamma kontor finns kan det om möjligt antas att det finns några punkter där kulturen liknar varandra.

Det verkar inte finnas något problem nu med en otydlig ansvarsfördelning, vilket antyder att det inte finns en risk i och med det. Vilket bådar gott för en tydlig ansvarsfördelning efter en

sammanslagning.

Risken som till slut finns är flera förändringar efter sammanslagningen. Ifall det sker en

Analys

Det övergripande syftet var att utreda hur en sammanslagning kan ske mellan två myndigheter, med fokus på vilka riskerna är så att dessa kan undvikas eller försöka förhindras. Först och främst verkar tanken att likartat arbete ger en lyckad sammanslagning vara en korrekt tanke, men den tanken visar sig inte stämma i denna utredning. Ifall vi använder oss av Kriminalvården och Försvarsmakten som exempel där båda haft små myndigheter med liknande tjänst som sedan blivit en myndighet. I Kriminalvårdens fall är det lyckat men inte i Försvarsmaktens fall, visserligen skulle skillnaden bestå i att regementen inte är tillräckligt lika. Det argumentet går bort enligt mig, på grund av att de är tillräckligt lika i sin organisatoriska tillhörighet till Högkvarteret i Stockholm. I Kriminalvårdens fall fanns likheten i att de hanterade samma ärenden och därigenom samma ämnesområde, dock fanns inte samma organisatoriska likhet. Detta stärks genom att Försäkringskassan haft annorlunda kultur på de olika kontoren, vilket vållade problem när alla skulle få ett enhetligt arbetssätt. Det fanns en motvilja mot den typen av centralisering. Frågan blir nu, hur är kulturen idag? Beviset för att det är olika kulturer på olika kontor finns inte idag, dock bör vi kunna anta att det fortfarande kan sitta kvar saker i väggarna. Hos Arbetsförmedlingen verkar det inte vara någon skillnad mellan kontoren. Alltså bör det först och främst se till att det är liknande kultur mellan Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan innan en sammanslagning görs. För att öka möjligheten till en lyckad

sammanslagning bör det först göras en utredning om hur exempelvis de olika myndigheterna jobbar i verksamheten. Hur hantera ärenden exempelvis? Genom att utreda det kan förslag tas fram för att likforma hur arbetet går till ute i verksamheterna. Det är ett första steg till en lyckad

sammanslagning. En sammanslagning skulle då ses som mer naturlig, när handläggare redan då skulle arbeta på ett liknande sätt.

När det gäller målet sköter både Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen liknande saker. Skillnaden ligger i att Arbetsförmedlingen försöker matcha arbetstagare med arbetsgivare samt skicka vidare medborgare till exempelvis Försäkringskassan om de inte har möjlighet att arbeta. Samtidigt som Försäkringskassan i sig skickar vidare folk till Arbetsförmedlingen om de bedöms som kapabla till att arbeta. Målet kan diffust uttryckt vara att hjälpa folk till arbete eller till rehabilitering alternativt sjukpension. Genom att sätta upp ett tydligare gemensamt mål att jobba mot kan en större gemenskap kännas, exempelvis målet att alla som kan arbeta ska arbeta på något sätt. Arbetsförmedlingen kan fortsätta matcha potentiella arbetstagare mot arbetsgivare, medan Försäkringskassan kan fokusera på att göra en bedömning över vem som kan och inte kan arbeta. Vilket är likt det som görs nu på myndigheterna. Problemet som kan uppstå är de som hamnar mellan stolarna. De personer som bedöms som kapabla till arbete enligt Försäkringskassan men samtidigt inte kapabla för arbete enligt Arbetsförmedlingen kan råka illa ut. Plötsligt skulle en sammanslagning vara en lösning av detta problem. Om en sammanslagningen skulle ske kan ingen medborgare bollas mellan två myndigheter utan ansvaret faller på en enda myndighet. I sin tur skulle då sammanslagningen innebära att nya rutiner behöver utarbetas för hur dessa människor ska hanteras. Exempelvis skulle det kunna finnas olika former av terapeuter som kan hjälpa människor fram och göra en korrekt bedömning av deras förmågor. I vilket fall krävs det en utredning om detta innan en sammanslagning för att lyckas fånga upp de som idag hamnar mellan myndigheterna.

Det är viktigt att utredningar och förändringarna görs innan en sammanslagning och inte efter. Där är Försäkringskassan ett bra fall som visar på problemen som uppstår om en myndighet skapas och direkt börjar ett förändringsarbete. Istället bör förändringarna ske successivt innan en

sammanslagning sker, för att det sedan blir naturligt för en sammanslagning att ske. Ifall en utredning görs, som behandlar exempelvis en sammanslagning till gemensamt kontor med gemensam mottagning, bör denna förändring ske innan en sammanslagning. Då hinner även en lämplig myndighet utvärdera hur det har gått och ta den lärdomen vidare till nästa förändring. Jag tror inte det krävs många sådana förändringar innan det naturligt uppstår ett konsensus om att en sammanslagning bör ske. Det stora bekymret kan komma ifrån Försäkringskassan som redan genomgått en sammanslagning och flera förändringar på kort tid. Redan innan karusellen körde igång fanns ett visst motstånd inom Försäkringskassan, vilket gör att det fortfarande kan finnas ett visst motstånd kvar. Samtidigt har säkerligen motstånd skapats nu under tiden mot vidare