Utredning kring effekter av hemtjänståtgärder

(1)

ID: Utredning kring effekter av hemtjänståtgärder 130213[1]

2013-02-14

Dnr: 2013/62-NF-012

Sociala nämndernas förvaltning Bengt Gustafsson - bb707

E-post: bengt.gustafsson@vasteras.se

Kopia till

Kommunstyrelsen

Nämnden för funktionshindrade

Utredning kring effekter av hemtjänståtgärder

Förslag till beslut

Nämnden för funktionshindrade beslutar att godkänna rapporten och överlämna den till kommunstyrelsen.

Ärendebeskrivning

Kommunstyrelsen gav i februari 2012 i uppdrag till äldrenämnden och nämnden för funktionshindrade att i verksamhetsberättelsen för 2012 redovisa vilka effekter som de för hemtjänsten föreslagna åtgärderna har fått.

De olika åtgärderna har bedömts var för sig. En del av dem är svåra att bedöma, särskilt i ett så kort perspektiv som ett drygt halvår. Här krävs längre tid för att bedöma effekterna. Andra åtgärder är mer direkta och här har ekonomiska effekter kunnat avläsas.

Sammantaget kan positiva ekonomiska effekter konstateras. För de åtgärder som under året kunnat följas upp kan de ekonomiska effekterna bedömas till 12 miljoner kronor. Vissa åtgärder kommer troligen att ha större påverkan kommande år då full helårseffekt nås. Övriga åtgärder kräver längre tid för att kunna bedömas.

Sociala nämndernas förvaltning har i skrivelse den 13 februari 2013 lagt fram

förslag till beslut.

(2)

Utredning kring effekter av hemtjänståtgärder

Sammanfattning

Kommunstyrelsen gav i februari 2012 i uppdrag till äldrenämnden och nämnden för funktionshindrade att i verksamhetsberättelsen för 2012 redovisa vilka effekter som de för hemtjänsten föreslagna åtgärderna har fått.

De olika åtgärderna har bedömts var för sig. En del av dem är svåra att bedöma, sär- skilt i ett så kort perspektiv som ett drygt halvår. Här krävs längre tid för att bedöma effekterna. Andra åtgärder är mer direkta och här har ekonomiska effekter kunnat avläsas.

Sammantaget kan positiva ekonomiska effekter konstateras. För de åtgärder som under året kunnat följas upp kan de ekonomiska effekterna bedömas till 12 miljoner kronor. Vissa åtgärder kommer troligen att ha större påverkan kommande år då full helårseffekt nås. Övriga åtgärder kräver längre tid för att kunna bedömas.

Bakgrund

Under senare år, från 2009 och fram till 2012, har kostnaderna för hemtjänsten ökat kraftigt. För att ta reda på orsakerna till denna kostnadsökning har flera utredningar genomförts under åren. Uppdrag har bland annat lämnats till Ernst & Young som under 2010 gjorde en analys av volymutvecklingen. Utifrån denna analys beslutade de båda nämnderna, äldrenämnden och nämnden för funktionshindrade, att staben skulle göra en risk- och väsentlighetsanalys samt ta fram ett system för att stärka kontroll och uppföljning inom ersättningsprocessen. Detta uppdrag gavs vidare till Ernst & Young som i augusti 2011 överlämnade en rapport med förslag till åtgärder.

I samband med kommunfullmäktiges beslut om budgetramar för 2012 gavs de båda nämnderna i uppdrag att kartlägga orsakerna bakom den kraftiga ökningen av kostnaderna.

Utifrån Ernst & Youngs rapport föreslog staben ett antal åtgärder för att komma till rätta med kostnadsutvecklingen. Under januari 2012 beslutade de båda nämnderna att ställa sig bakom åtgärdsförslagen.

I februari 2012 beslutade kommunstyrelsen att godkänna rapporten och uppdra till de båda nämnderna att ”… i verksamhetsberättelsen för 2012 redovisa vilka effekter de föreslagna åtgärderna fått under året.”

Åtgärder och effekter

De olika åtgärderna kan grovt sammanfattas i fyra punkter. För var och en av dessa kommer de bedömda effekterna att beskrivas. För de båda första kan det vara svårt att göra denna bedömning, särskilt då detta är åtgärder där resultatet inte märks på en gång. De båda andra punkterna har direkt effekt och kan lättare avläsas i den ekonomiska redovisningen.

(3)

- Västerås stad har en hög ambitionsnivå. Förtydliga riktlinjer och tillämp- ningsanvisningar, ta fram bedömningsinstrument och beräkningsmall.

De båda nämnderna beslutade under april månad 2012 om reviderade riktlinjer för bland annat biståndsbedömning av hemtjänst. Nämnderna har fortfarande en hög am- bitionsnivå, men vissa förändringar har skett som kan tänkas påverka antalet timmar.

Som exempel kan nämnas att nya beslut om städning gäller var tredje vecka mot tidigare varannan vecka. De nya tillämpningsanvisningarna ger en mer strikt biståndsbe- dömning, men det är svårt att mäta hur mycket detta har påverkat besluten och timmarna. Någon sådan uppföljning finns inte att tillgå.

Samtidigt med dessa förändrade riktlinjer och tillämpningsanvisningar pågår ett arbete med att förbättra bedömningen och få till mer likvärdiga beslut oavsett biståndshand- läggare. Omvårdnadsbehovet uppmärksammas idag bättre av biståndshandläggarna.

Det innebär exempelvis att den enskilde som från början ansökt om städning kan bli beviljad fler insatser då det under utredningens gång framkommer ytterligare behov.

Detta innebär att antalet timmar kan öka då bedömningarna är bättre och görs enligt nya metoder. Här ingår även biståndshandläggarna inom äldreomsorgen i ett nationellt projekt kring kartläggnings- och bedömningsinstrument som beräknas vara klart i februari 2013. Härefter kommer ställning att tas till om detta nya instrument ska infö- ras.

- Processer och rutiner för ersättning till utföraren. Förtydliga tillämp- ningsregler, incitament, utvecklade kontroller och bättre rapporter i IT- system.

De båda nämnderna beslutade under april månad 2012 om reviderade regler för registrering och ersättning av utförd tid. Här gjordes förtydliganden om hur registrering ska gå till och påpekanden om vikten av att den enskilde leverantören upprätthåller en god internkontroll. Detta skapar grund för en mer korrekt hantering av utförda timmar.

För att följa upp att hanteringen är korrekt krävs olika former av kontroller.

I februari 2012 beslutade de båda nämnderna att i projektform inrätta en biståndsupp- följnings- och controllerfunktion. Syftet var att dämpa kostnadsutvecklingen inom hemtjänsten. För att nå syftet formulerades effektmål och övergripande produktmål.

Effektmålen var att minska kostnaderna med 3 procent, skapa en långsiktigt hållbar struktur för uppföljning av biståndsbeslut och skapa en god intern kontroll av rappor- tering av utförd tid.

Projektet startade i mitten av augusti och är tänkt att pågå under hela 2013. Projekt- gruppen består av två personer som arbetar heltid och två personer som vardera arbetar 25 procent i projektet. Under en dryg vecka varje månad pågår arbetet med av- stämningar av inrapporterade utförda timmar från leverantörerna. Övrig tid används till att ta fram statistik, olika former av analyser av statistik, riktlinjer, tillämpningsan- visningar, regler och att åtgärda de risker som framkommit i rapporten från Ernst &

Young.

De avstämningar som genomförs efter varje månads slut har gjorts på olika sätt och med olika inriktning. Generellt kan dock sägas att det gäller att jämföra den utförda inrapporterade tiden mot den beviljade. I princip ska den överensstämma, men av flera olika naturliga skäl finns det alltid avvikelser. De kontroller som gjorts varje månad har inneburit att leverantörernas begäran om ersättning reducerats. Totalt sett har timmar motsvarande en kostnad om 1,4 miljoner kronor avfärdats under projektettiden.

Detta är en direkt ekonomisk effekt av projektet. Troligen har också vetskapen om att

(4)

projektet pågår inneburit att leverantörernas egna kontroller förstärkts och att den ekonomiska effekten därmed är större.

Övrigt arbete som lagts ned i projektet är av mer långsiktig karaktär och några nya riktlinjer eller anvisningar har ännu inte förts fram till de båda nämnderna. Under våren 2013 kommer revideringar att aktualiseras.

När det gäller att ta fram bättre rapporter ur IT-systemen är en ny rapport på gång.

Den beräknas vara klar under februari och kommer att underlätta arbetet för såväl leverantörer som ersättningshandläggarna.

Att skapa incitament för leverantören att minska antalet timmar hos en person är svårlöst. Istället för att enbart ersätta antal utförda timmar vore det angeläget att få till en modell som tar hänsyn till vilket resultat som uppnås. Hur kan ett rehabiliterande förhållningssätt och hjälp-till-självhjälp premieras? Detta är en stor och svår fråga och där det inte finns någon liknande modell bland Sveriges kommuner. Det finns dock ett intresse hos flera att vara med och utveckla en sådan modell.

- Reducerad ersättning per timme för brukare med mer än 140 timmars behov per månad.

Från januari 2012 förändrades ersättningen för de personer som har mer än 140 timmars behov per månad. Detta gjordes eftersom ersättningen per timme från början utformats för att täcka leverantörernas kostnader utifrån förhållandevis korta besök och därmed en stor andel kringtid som inte kan debiteras. Om det då finns personer med många timmar blir ersättningen därmed också orimligt stor. Leverantören bör här kunna minska kringtiden och därmed ha en lägre kostnad.

Denna förändring har under 2012 inneburit en lägre kostnad för de båda nämnderna med tillsammans 8,6 miljoner kronor, varav 5,6 miljoner kronor för äldrenämnden och 3 miljoner kronor för nämnden för funktionshindrade.

- Höjd hemtjänstavgift

Från januari 2012 höjdes avgiften för hemtjänst från 146 till 198 kr per timme. För de personer som har större omsorgsbehov finns ett maxbelopp som ingen betalar mer än.

Detta motsvarar cirka 9 timmars behov per månad.

I underlaget till beslutet om höjd timavgift bedömdes att intäkterna skulle öka med 0,4 miljoner kronor. Härutöver antogs att en del av de personer som hade ett litet (1-9 timmar per månad) behov av hemtjänst istället skulle välja hushållsnära tjänster. Detta skulle i sin tur innebära att ersättningen till leverantörerna skulle minska. Denna kost- nadsminskning uppskattades till 5,6 miljoner kronor.

Det är svårt att beräkna vad utfallet av avgiftshöjningen verkligen blev. För att kunna göra det krävs dels en beräkning på var och en som fick en förändrad avgift och dels någon form av enkät till de som avsagt sig hemtjänstinsatser för att få reda på orsaken till detta. Eftersom det inte anses ekonomiskt motiverat att lägga ned den tiden som behövs för att beräkna detta resultat kommer istället några uppgifter kring avgifter och antal personer i intervallet 1-9 timmar att redovisas.

Antalet personer i intervallet 1-9 timmar har minskat från 1 401 i december 2011 till 1 241 i december 2012, en minskning med 160 personer. Den genomsnittliga minskningen under året är runt 60 personer. Samtidigt som en del personer avslutat sin hemtjänst under året har andra utökat antalet timmar och kommit upp i ett annat inter-

(5)

vall. Dessutom har nya personer tillkommit. Därför är det svårt att bedöma hur stor ekonomisk effekt som avgiftshöjningen haft. Översiktligt kan den totala kostnadsminskningen i timintervallet 1-9 timmar beräknas till 1,5 miljoner kronor. Detta är ett nettobelopp och kostnadsminskningen med anledning av enbart taxehöjningen bedöms vara högre.

Avgiftsintäkterna har för äldrenämnden ökat mellan 2011 och 2012 från 28,7 miljoner kronor till 29,9 miljoner kronor, en ökning med 4,2 procent. I den ekonomiska redovisningen syns en tydlig nivåhöjning från april månad. Det verkar som att det tog ett par månader för den nya taxan att få genomslag. Utfallet av den höjda taxan uppskat- tas ligga i nivå med den beräknade ökningen på 0,4 miljoner kronor.

När det gäller nämnden för funktionshindrade har de totala avgiftsintäkterna under året minskat, från 2,6 miljoner kronor 2011 till 2,3 miljoner kronor 2012. Den be- räknade intäktshöjningen vid höjningen av taxan bedömdes dock som marginell, 9 000 kronor. En viss nivåhöjning kan skönjas mot slutet av året. Vad detta beror på behöver analyseras vidare, men har antagligen inte med avgiftshöjningen i början av året att göra.

Utöver dessa punkter tar de båda nämnderna upp behovet av fler platser i särskilt bo- ende, som en åtgärd för att minska kostnaderna inom hemtjänsten. Några nya platser har dock inte tillkommit under året. Däremot kommer fler platser i korttidsboende att stå klara under våren 2013 på Gryta. Ett nytt äldreboende på Zethelius är på gång och beräknas vara klart under hösten 2014.

Sammanfattande bedömning av utvecklingen från 2009 till 2012

Kostnader

Under de tre senaste åren har kostnaden för hemtjänsten ökat med totalt 150 miljoner kronor, eller 58 procent.

Kostnadsutvecklingen inom hemtjänsten 2009 – 2012 för äldrenämnden och nämnden för funktionshindrade, miljoner kronor

År Kostnad i Mkr Ökning i Mkr Ökning i procent

2009 256,8

2010 332,0 75,2 29,3

2011 372,2 40,2 12,1

2012 406,9 34,7 9,3

Kostnadsökningen beror på två parametrar, timmar och timkostnad. Till den allra största delen beror kostnadsökningen på ett ökat antal utförda timmar. Orsakerna till detta är flera, vilket har belysts i de olika utredningar som genomförts under åren. Er- sättningen per timme höjdes kraftigt under 2010. Den genomsnittliga timkostnaden steg då med 13 procent. Detta förklarar den extra kraftiga procentuella ökningen under 2010.

Den stora kostnadsökningen har fortsatt mellan 2011 och 2012, dock i en lägre takt.

Här har den lägre ersättningen för de personer som har behov av hemtjänst under mer än 140 timmar i månaden begränsat ökningen något. Denna förändring av ersättningen har, som tidigare nämnts, ”sparat” 8,6 miljoner kronor på helåret.

De båda tabellerna nedan redovisar kostnadsförändringen hos var och en av de båda nämnderna.

(6)

Kostnadsutvecklingen inom hemtjänsten 2009 – 2012 för äldrenämnden, miljo- ner kronor

2009 217,5

2010 275,4 57,9 26,6

2011 306,0 30,6 11,1

2012 342,6 36,6 12.0

Kostnadsutvecklingen inom hemtjänsten 2009 – 2012 för nämnden för funk- tionshindrade, miljoner kronor

2009 39,3

2010 56,6 17,3 44,0

2011 66,2 9,6 17,0

2012 64,3 -1,9 -2,9

Av tabellerna framgår att utvecklingen varit olika i de båda nämnderna. Nämnden för funktionshindrade hade en kraftigare ökningstakt det första året, vilken för 2012 för- bytts i en viss minskning av kostnaden. För äldrenämnden är kostnadsökningen fortfarande bekymmersam med en ökning mellan 2011 och 2012 med 37 miljoner kronor eller 12 procent. Det finns dock en positiv utveckling under 2012 där kostnadsök- ningen successivt avtagit. Detta framgår tydligt av timmarnas utveckling.

Utförda timmar

Under de tre senaste åren har antalet utförda timmar ökat med totalt 323 000 eller 40 procent.

Utvecklingen av antalet utförda timmar inom hemtjänsten 2009 – 2012 för äldre- nämnden och nämnden för funktionshindrade

År Utförda timmar Ökning i timmar Ökning i procent

2009 809 141

2010 928 889 119 748 14,8

2011 1 035 712 106 823 11,5

2012 1 131 928 96 216 9,3

Antalet timmar mellan de båda senaste åren har ökat med drygt 96 000 timmar eller 9,3 procent, vilket är en minskad ökning.

Ökningstakten under 2012 har dessutom markant avtagit. Vid en jämförelse mellan januari 2011 och januari 2012 hade antalet utförda timmar ökat med 15,9 procent medan samma jämförelse mellan december 2011 och december 2012 ger en begränsad ökning med 0,1 procent. Det finns dock en viss osäkerhet i siffrorna, framför allt för december månad 2012, eftersom antalet beviljade timmar stadigt ökat under hela 2012 och att differensen mellan beviljade och utförda timmar är ovanligt stor i just december. Detta kan vara ett tecken på att även de utförda timmarna kommer att öka under de närmaste månaderna.

De båda tabellerna nedan redovisar förändringen av timmar hos var och en av de båda nämnderna.

(7)

Utvecklingen av antalet utförda timmar inom hemtjänsten 2009 – 2012 för äldre- nämnden

2009 675 590

2010 764 058 88 468 13,1

2011 850 811 86 753 11,4

2012 944 444 93 633 11,0

Utvecklingen av antalet utförda timmar inom hemtjänsten 2009 – 2012 för nämnden för funktionshindrade

2009 133 551

2010 164 831 31 280 23,4

2011 184 901 20 070 12,2

2012 187 484 2 583 1,4

Vid uppdelning av timmarna på äldrenämnden och nämnden för funktionshindrade framgår att timmarna mellan de båda senaste åren ökat med 11 procent för äldrenämn- den men enbart 1,4 procent för nämnden för funktionshindrade. Vid jämförelse mellan december månad 2011 och 2012 är utvecklingen klart positiv för båda nämnderna.

Inom äldrenämndens område är ökningstakten 0,3 procent medan timmarna avseende nämnden för funktionshindrade till och med minskat med 0,9 procent. Antalet utförda timmar i december 2012 är också lägre än antalet utförda timmar i januari. Detta gäller för båda nämnderna.