Statsvetenskapliga institutionen
Styrningen av förskolan
En fallstudie ur de anställdas perspektiv
Emma Sjöberg
Självständigt arbete, 15 hp Statsvetenskap III (30 hp) Vårterminen 2019
Handledare: Martin Qvist Antal ord: 12 684
Abstract
This study sets out to explore how pre-school personnel in Sweden are affected by the increased focus on education and the increased use of management by documents. Focus is put on professional status and the study also sets out to examine how the personnel are affected by working under three different steering logics - the bureaucratic logic, the market logic and the professional logic - and how these logics coexist within the preschool. A bottom up perspective is used and the study builds on semi-structured interviews with five people working in different positions at a pre-school. The study shows that all the three steering logics are present at the pre-school and that they, for the most part, does not get into conflict with each other. There seems to be no inherent conflict between most of the steering documents and the profession. Instead, it seems to be the shortage of resources that gives rise to conflict between the steering logics.
Nyckelord: Profession, förvaltning, styrlogiker, new public management, förskola, närbyråkrati
Innehållsförteckning
1. Inledning... 1
1.1 Bakgrund... 1
1.2 Syfte och frågeställning ... 3
2. Teori ... 4
2.1 Professionsbegreppet ... 4
2.1.1 Att definiera en profession... 4
2.1.2 De övriga attributens roll ... 6
2.1.3 Tre professionstyper ... 7
2.2 Styrlogiker ... 9
2.2.1 New Public Management... 10
2.2.2 Relationen mellan styrlogikerna - balans eller konkurrens?... 10
2.3 Förskolan som närbyråkrati ... 11
2.4 Sammanställning av teoretiskt ramverk... 12
3. Tidigare forskning ... 13
3.1 Att styra professioner... 13
3.2 Styrningen av förskolan... 15
4. Metod och material... 17
4.1 Forskningsansats... 17
4.2 Intervjuer... 19
4.2.1 Forskningsetik... 21
4.2.2 Val av frågor och teman ... 21
5. Analys... 22
5.1 Professionalisering... 22
5.2 Den byråkratiska logiken... 24
5.3 Marknadslogiken ... 27
5.4 Den professionella logiken ... 29
5.5 Resursbrist som hot mot yrkets status ... 30
6. Slutsatser ... 32
Bilaga 1: Intervjuguide... 34
Referenser... 35
1
1. Inledning
1.1 Bakgrund
Det finns en pågående debatt kring hur den offentliga verksamheten bör styras (se exempelvis Alvehus & Andersson 2017 och SOU 2018:38). Under 1980-talet inleddes en rad förvaltningspolitiska reformer för vilka samlingsbegreppet New Public Management (NPM) har kommit att användas. Det som förenar NPM-reformerna är att de bygger på idén om att den offentliga sektorn bör styras utifrån teorier hämtade ur det privata näringslivet. Tanken är att verksamheterna ska rationaliseras och effektiviseras genom bland annat resultatstyrning och mätbara mål (Hood 1991).
På senare tid har dock allt mer kritik riktats mot NPM, såväl i Sverige som internationellt.
Mycket av denna kritik grundar sig i att NPM-reformerna, som syftat till att minska den byråkratiska styrningen, istället skapat ett växande behov av metoder och insatser för resultatmätning som gett upphov till ännu mer byråkrati. Till denna sida av debatten bidrog Michael Powers tidigt med den inflytelserika boken The Audit Society (1997). En uppmärksammad problematik är att det många gånger har visat sig vara ytterst komplicerat att utveckla mått som faktiskt mäter det som de är avsedda att mäta, vilket har lett till att också verksamheters fokus förskjutits från dess verkliga mål till vad som synliggörs i mätningar och kontroller. En annan vanlig kritik är den ökade administrativa börda som åläggs professionella yrkesutövare och stjäl tid från kärnverksamheten. NPM förknippas ofta med nyliberala idéströmingar såsom ett ökat marknadstänk inom den offentliga sektorn, även om vissa menar att det snarare bör förstås som en samling administrativa principer som likväl skulle kunna kombineras med ekonomiska principer andra än marknadens (Brante 2014).
Förskolan är en verksamhet som genomgått stora förändringar sedan 1990-talet. År 1996 gick förskoleverksamheten från att ha hört till socialdepartementet till att börja handhas av utbildningsdepartementet. Sedan dess har verksamheten allt mer kommit att inriktas på utbildning (Martin Korpi 2015). Under 1990-talet blev också förskolans kvalitet en allt mer uppmärksammad fråga. Systematiskt arbete med kvalitetsförbättring och effektivisering skulle nu användas för att ta förskoleverksamheten till en högre nivå. En viktig förändring under denna tidsperiod var det förvaltningspolitiska skiftet från processtyrning till
2
målstyrning och efterkontroll. Detta skifte medförde även att många nya metoder utvecklades för att mäta effektivitet och kvalitet (SOU 2018:38). I den nya skollagen som kom att gälla från och med 1 juli 2011 hade ett nytt avsnitt lagts till som gäller just uppföljning, utvärdering och utveckling. Syftet med att införa utvärdering som en del av skollagen var att detta skulle bidra till ökade kunskaper om förskolans kvalitet som skulle kunna användas till att utveckla verksamheten vidare (Martin Korpi 2015).
Man kan argumentera för att utvecklingen i riktning mot utbildning, med bland annat införandet av en läroplan, innebär en professionalisering av förskolläraryrket och i viss mån även barnskötaryrket - att dessa två yrken går mot att kunna benämnas som professioner eller semi-professioner. Samtidigt har förändringarna innefattat högre krav på insyn och kvalitet och en mer markant styrning av förskoleverksamheten. Detta kan istället ses som ett steg i riktning bort från en professionalisering; då autonomi är något som ofta inkluderas i definitionen av ett professionsyrke (Brante 2014). Det finns dock en rad olika perspektiv på och definitioner av professionsyrken och huruvida det rör sig om en avprofessionalisering beror i hög grad på valet av sådana utgångspunkter. Det är möjligt att vi bör tala om professionsyrkena som under förändring, snarare än på nedgång.
De effekter som förändrade styrmetoder har på professionsyrken - och därigenom också för det övriga samhället - har studerats inom bland annat professionsforskningen. I boken The Third Logic (2001) diskuterar Eliot Freidson byråkrati och marknad som styrlogiker vid sidan om den tredje, professionella logiken. I Sverige har det talats mycket om tillit. I forskningsantologin Styra och leda med tillit från Tillitsdelegationen diskuteras tillit som styrprincip och i denna bemärkelse överlappar begreppet i många avseenden med vad Freidson benämner som den professionella logiken (SOU 2018:38). Nya (kombinationer av) styrsystem inom den offentliga sektorn, såsom NPM, har varit föremål för en lång rad studier och ofta har professionsyrken inom vård och utbildning, såsom läkare och lärare, stått i centrum för diskussionen. Betydligt mindre utforskade är yrkesgrupperna inom förskolan.
3 1.2 Syfte och frågeställning
Den här studien syftar till att undersöka om, och i så fall hur, förskollärarnas och barnskötarnas egna uppfattningar om sitt yrkesutövande och sin yrkesroll påverkas av den förändrade styrningen av förskolan - dels i riktning mot en mer utbildningsinriktad verksamhet, dels de ökade inslagen av dokumentation, utvärdering och insyn. Fokus läggs på yrkesgruppernas professionella status och ett mer övergripande syfte är att undersöka hur yrkesgrupperna inom förskolan påverkas av att verka under olika styrlogiker samt hur dessa styrlogiker samspelar med varandra. En förhoppning är att även kunna bidra till det bredare forskningsfältet kring styrning av offentlig verksamhet. Studien utgår ifrån följande frågeställningar:
● Hur påverkar ökade inslag av utbildning och dokumentstyrning inom förskolan förskollärares och barnskötares syn på sitt arbete och sin yrkesroll?
● På vilket sätt samexisterar olika styrlogiker inom förskolan?
4
2. Teori
2.1 Professionsbegreppet
2.1.1 Att definiera en profession
Professionsforskningen är ett forskningsfält som började växa fram under 1900-talet. Sedan dess har en rad olika förslag på hur en profession kan definieras lagts fram av olika forskare, men en allmänt accepterad definition saknas fortfarande. Eftersom professionen utgör själva studieobjektet utgör denna avsaknad av en gemensam definition en viktig problematik för hela forskningsfältet (Brante 2014). Syftet med den här studien inte är att utreda professionsbegreppets innebörd, men eftersom jag valt att använda mig av professioner och professionalism som teoretiska begrepp är det ändå av yttersta vikt att reflektera över hur de kommer att konceptualiseras inom ramen för studien. Som jag kommer visa i detta avsnitt finns en rad olika perspektiv på och definitioner av professioner och beroende på valet av utgångspunkt kommer olika saker att framstå som relevanta. I det här avsnittet ges därför en kort genomgång av debatterna kring professionsbegreppet, samt en redogörelse för utgångspunkterna för den här studien.
Att definiera vad en profession är innebär att avgöra vad det är som skiljer en profession från andra yrken, samt att identifiera vilka egenskaper det är som professioner delar. Gemensamt för de tidiga förslagen är att de i hög grad reflekterar den bredare samhällssyn som dominerade under den tid då de utvecklades. Forskarna utgick från den dominerande samhällsteorin och försökte reda ut vart i denna som professionerna passade in. När professionsforskningen tog fart ordentligt under 1930-talet influerades den starkt av strukturfunktionalismen - ett teoretiskt perspektiv inom vilket samhället ses som en organism som endast kan fungera optimalt då dess olika delar samverkar med varandra. Utifrån detta perspektiv diskuteras professioner därför i termer av deras samhällsfunktion (Brante 2014, Krejsler 2005).
Förslagen på hur en profession ska definieras hade under denna period ofta formen av en lista med ett antal kriterier som en yrkesgrupp måste uppfylla för att kunna benämnas som en profession. Bland de kriterier som återfinns i många av dessa listor är autonomi över sitt yrkesutövande, en särskild yrkesetik och en praktik som bygger på någon form av
5
komplicerade, teoretiska kunskaper. Professioner ses här som bärare och förmedlare av svåråtkomliga rationella kunskaper och värdesystem som samhällets fortsatta utveckling är beroende av och därför tillskrivs de en oerhört viktig samhällsroll. Därav ses de också som yrkesgrupper som inte bör kontrolleras av utomstående grupper - dessa anses inte besitta de kunskaper som krävs för att bedöma hur de professionellas arbete bäst ska utföras. Istället utövar yrkesgruppen kontroll över sig själv. Yrkets natur anses även vara av sådan art att de professionella socialiseras till att sätta det allmänna bästa före sin egennytta, vilket ger upphov till en slags kollektiv altruism. Yttre kontroll över professioner framstår därför som både överflödigt och omöjligt (Brante 2014).
Dessa, i funktionalismen grundade, teorier och definitioner stod inte oemotsagda. Under 1970-talet började ett annat samhällsvetenskapligt paradigm ta över fältet - nyweberianismen.
Detta bar med sig en omfattande kritik mot flera av funktionalismens grundläggande antaganden. Inom båda traditionerna är makt centralt för förståelsen av samhället och samhällsutvecklingen, men synen på hur makt tar sig uttryck i samhället skiljer perspektiven åt. Inom funktionalismen ses makt som något som fördelas i samhället på ett ändamålsenligt sätt, genom att de professionella agerar utefter samhällets bästa och, som nämnts, anges en altruistisk drivkraft ofta som ett av kriterierna för en profession. Inom nyweberianismen ser man istället professionerna och deras kollektiva handlande som karaktäriserade av egenintresse. Mycket fokus läggs på professionernas kollektiva strävan efter att utöka sin makt i förhållande till andra yrkesgrupper. Här frångås listorna och professioner definieras istället utifrån sin skyddade maktposition i samhället och sina strategier för att kontrollera densamma (Brante 2014). Det som avgör om en yrkesgrupp når professionell status är i det här fallet huruvida andra konkurrerande yrkesgrupper kan stängas ute från fältet. Detta kan uppnås bland annat genom att få staten att utfärda restriktioner för vilka grupper som tillåts att tillhandahålla en viss tjänst (Krejsler 2005).
Det som förenar det funktionalistiska och det nyweberianska synsättet är ansatsen att utgå ifrån en bredare samhällssyn och försöka finna vart professionerna passar in i denna och vilken funktion de fyller i samhället. Denna ansats ger teorierna en universalistisk prägel som Brante menar är djupt problematisk. Att se på professioner som alltigenom karaktäriserade antingen av altruism eller av kollektiv egoism är problematiskt både vad gäller teori och praktik. Brante varnar för riskerna med enkla teorier av det här slaget, då de ofta ger upphov till “missvisande generaliseringar” och användning av “absoluta begrepp för att beskriva
6
relativa företeelser”. Detta utan att förneka att teorierna mycket väl kan vara användbara för att förklara delar av helheten och säga oss något om hur professionella har sett på sig själva och sin roll under olika tidsepoker (Brante 2014:115).
På senare tid har forskningsfältet sett en tillbakagång till vad Brante kallar för attributansatsen - det vill säga strategin att definiera genom att lista de attribut som är utmärkande för professioner. Samtidigt har det skett en utveckling bort från att försöka placera in professionerna i en bredare samhällsteori och på sätt undvika de ideologiska tendenser som sågs hos de tidigare, funktionalistiska definitionerna. Trots det är Brante kritisk till de listade attributens förmåga att ge en allmän och transhistorisk definition. Han pekar även på att de listor som påträffas i litteraturen inte ackompanjeras av någon beskrivning av hur attributen ska förstås, det är exempelvis oklart hur många av dem som behöver vara uppfyllda och om alla väger lika tungt. Själv menar Brante att det enda attribut som är användbart i att definiera professioner är kunskap. En profession utmärks av att den representerar den högsta kunskapen inom sitt ämnesområde och vad som betraktas som den högsta kunskapen är idag vetenskapen. Därav är det idag de yrkesgrupper som baserar sin praktik på vetenskaplig kunskap som kan benämnas som professioner. Innan vetenskapen i stora delar av världen slog igenom som den högsta kunskapen var det vanligen religionen som innehade denna roll. Under den perioden var det istället präster och andra som sågs som bärare och förmedlare av denna högsta kunskap som kunde betraktas som professioner och därmed innehade särskilda yrkesmässiga privilegier (Brante 2014).1
2.1.2 De övriga attributens roll
Men om det enda attribut som kan användas för att definiera professioner är kunskap, vilken roll kan tillskrivas andra ofta föreslagna attribut, såsom handlingsutrymme, kollegial organisering och särskild yrkesetik? Hur kan exempelvis en inskränkning av det professionella handlingsutrymmet förstås utifrån detta perspektiv? Till att börja med är det viktigt att notera att Brante (2014) inte avfärdar samtliga övriga attribut som kännetecknande för professioner, utan enbart som definitionsfaktorer - detta är grunden till min förståelse för bland annat handlingsutrymmets roll. Detta har implikationer för huruvida vi kan förstå
1 Brante (2014) går även vidare och diskuterar hur denna professionella kunskap kan förstås ur ett
vetenskapsteoretiskt perspektiv. Denna fördjupade diskussion är dock inte väsentlig för att förstå resonemangen i den här studien och därför går jag, för enkelhetens skull, inte in på den här.
7
effekterna av NPM som en eventuell avprofessionalisering. Eftersom Brantes definition enbart bygger på attributet kunskap så blir svaret på den här frågan nej - så länge förändringarna inte har någon negativ inverkan på den kunskapsbas som den professionella praktiken bygger på. Brante uttrycker det på följande sätt.
Avprofessionalisering skulle innebära kognitiv styrning i form av förytligande, nivellering och mekanisering av professionernas kunskapsbas och praktik, något som eventuellt kan ske i samband med tendensen att införa evidensbaserad praktik i den mening som beskrivits ovan, det vill säga om resultatet är kunskaper om enkla orsakssamband ersätter sökandet efter djupare mekanismkunskap och om standardisering ersätter reflektion. (Brante 2014:354)
Frågan blir då huruvida kunskapsbasen kan påverkas av dessa reformer, samt om professioner kan påverkas på något annat sätt av reformer som NPM. Det är tänkbart att exempelvis handlingsutrymme är nödvändigt för att professioner ska kunna verka på ett optimalt sätt - även om det inte påverkar deras status som professioner. För att undersöka detta har jag valt använda mig av det teoretiska ramverk som utvecklats av Freidson (2001) och som bygger på tre olika styrlogiker. Innan jag går vidare till att utveckla detta, är det lämpligt att presentera några olika professionstyper som det är användbart att skilja på.
2.1.3 Tre professionstyper
Det går att urskilja åtminstone tre olika professionstyper; klassiska professioner, nya professioner och preprofessioner. Typerna kan även förstås som generationer av professioner då de är starkt kopplade till olika tidsperioder. Till de klassiska professionerna hör bland annat läkare, jurister, civilingenjörer och arkitekter. De är professioner vars organisationsstruktur ofta härrör från 1800-talet och de är, som namnet antyder, de äldsta professionerna. De kan skiljas från övriga professionstyper utifrån den kunskapsbaserade definition som presenterades i föregående avsnitt. Som nämnts bygger moderna professioner enligt denna definition på vetenskaplig kunskap och de klassiska professionerna utgörs därmed av de yrkesgrupper som sedan länge erkänts som i hög baserade på just denna kunskapsform (Brante 2009, 2014). Ur kunskapsattributet kan sociala och organisatoriska kännetecken härledas - såsom handlingsfrihet, kollegial organisering samt hög inkomst och samhällsstatus. Detta kommer förklaras närmare i avsnittet om styrlogiker.
8
De nya professionerna är yrkesgrupper som uppnått en viss nivå av professionell status, men som (helt eller delvis) saknar vissa av de egenskaper som kännetecknar de klassiska professionerna. Därför kallas de även för semiprofessioner. Kategorin innefattar många yrkesgrupper som ofta är anställda inom offentlig sektor - bland annat sjuksköterskor, lärare och socialarbetare - och kom därför att växa i takt med att välfärdsstaten utvecklades under 1900-talet. I detta grundar sig den något ovanligare benämningen välfärdsstatens professioner (Brante 2009). I enighet med den kunskapsbaserade definitionen av en profession kan dessa yrkesgrupper definieras utifrån att deras praktik inte grundar sig i vetenskapliga teorier på samma erkända vis som de klassiska professionerna. Detta kan ta sig uttryck som bland annat splittring kring huruvida praktiken ytterligare bör teorianknytas eller om exempelvis praktisk erfarenhet och etiska principer bör väga tyngre. Inom det akademiska fältet finns ofta flera konkurrerande teoribildningar som ger upphov till “metadebatter om paradigm, metoder och korrekta epistemologiska utgångspunkter” (Brante 2014:223-224).
Inom de klassiska professionerna råder inte samma uppdelning mellan akademi och profession. Att yrkesgrupper tillhörande de nya professionerna har professionaliserats beror på att de kopplats till högskolorna och universiteten - detta genom upprättandet av forskningsinstitutioner, forskarutbildningar och krav på yrkeslegitimation som uppnås genom en universitetsexamen. Detta har skapat en länk mellan praktik och systematisk, vetenskaplig kunskap. Socialt och organisatoriskt präglas de nya professionerna av lägre status och inkomst och högre grad av byråkratisk styrning, jämfört med de klassiska professionerna (Brante 2014).
Till preprofessionerna räknas en mycket heterogen skara yrkesgrupper som kan delas in i ett flertal olika undergrupper. Det som förenar dem är att de idag håller på att knytas an till högskolor och universitet. Exempel på yrkesgrupper som kan räknas till denna kategori - och som även illustrerar dess variation - är fastighetsmäklare, programmerare, börsmäklare, biomedicinska analytiker och fritidsledare. Även förskollärarna brukar benämnas som preprofessioner. Inom kategorin finns både yrken som kan ses som strävandes efter en högre professionell status och yrken som tycks sakna dessa ambitioner. Brante (2014:316) menar att just förskollärare är ett exempel på det förra, medan vad kallar för
”entreprenörsprofessionerna” exemplifierar det senare.
9
Även om de klassiska professionerna brukar ses som själva urtyperna för vad en profession är så betonar Brante (2009, 2014) att övriga två professionstyper inte bör ses som lägre stående eller som längre bort ifrån det sutgiltiga målet. Visserligen innehar de klassiska professionerna ofta en högre social status än de nya professionerna, men detta är inte givet av begreppsdefinitionerna. Begreppen är i sig analytiska och fria från värderingar (ibid).
2.2 Styrlogiker
För att förstå de övriga attributens roll, samt ytterligare belysa de förvaltningspolitiska förändringar som den här studien avser att undersöka, är det fruktbart att diskutera professionalism även ur ett institutionellt perspektiv. Brante (2014) diskuterar (utifrån Freidson (2001)) den professionella logiken som en institutionell logik vid sidan om marknadslogiken och den byråkratiska logiken - där alla tre bör ses som idealtyper snarare än direkt observerbara fenomen. Han återkommer här till en mer allmän bild av professioner.
Förutom att vara representanter av den högsta kunskapen inom ett särskilt område inkluderas i denna bild kollegial organisering, autonomi och yrkesetiska förpliktelser att underordna sig allmänhetens bästa.
Det är viktigt att notera att detta är förenligt med att definiera professioner utifrån kunskap.
Brante (2014) ser det som att det är kunskapsattributet som gör att professionerna tillskrivs den autonomi som de så ofta förknippas med - eftersom de representerar den högsta kunskapen bör de inte styras av andra utan istället organiseras och kontrolleras kollegialt.
Detta handlingsutrymme vilar på folkets förtroende och kan därmed tänkas ge upphov till ovan nämnda yrkesetik, då relationen mellan professionerna och det övriga samhället kommer baseras på tillit. Det här utgör grunden för den professionella styrlogiken.
Ur detta idealtypiska perspektiv blir därmed allmänhetens förtroende, möjligheten att organisera sig kollegialt och frånvaron av incitament som överskuggar det allmänna bästa avgörande för att professionalism som institution ska kunna upprätthållas. Detta kan kontrasteras mot marknadslogiken och byråkratins logik. Marknadslogiken bygger på tanken om att den offentliga verksamheten bör styras utefter marknadens principer. Här kontrollerar yrkesgruppen själv inte sitt eget arbete, istället är det marknadsmekanismerna som styr. Att den offentliga verksamheten privatiseras och konkurrensutsätts är uttryck för
10
marknadslogiken och konkurrensutsättningen innebär att medborgarna tillskrivs rollen som kunder, vars efterfrågan styr marknaden. Den byråkratiska logiken bygger istället på att de offentliga tjänstemännens arbete kontrolleras av chefer högre upp i byråkratin - organisationen är ordnad hierarkiskt istället för kollegialt. Den byråkratiska logiken tar sig uttryck genom detaljstyrning och kontroll av de offentliganställdas arbete. (Freidson 2001, Brante 2014).
2.2.1 New Public Management
Utifrån diskussionen ovan kan relationen mellan professionalism och marknadsreformer som New Public Management (NPM) förstås som en konflikt eller en förändrad balans mellan den professionella logiken och de andra två logikerna. Marknadslogiken bygger på antagandet om individer som rationella egoister - ett antagande som rimmar illa med yrkesetiska principer om att underordna sig det allmänna bästa. NPM har istället inneburit ett ökat antal kontroll- och regleringsmekanismer, vilka i sin tur skapar nya incitamentsstrukturer som riskerar att överordnas vissa yrkesetiska principer. Paradoxalt nog tycks många av de marknadsreformer som syftade till att ersätta den byråkratiska logiken på så sätt ha skapat ännu mer byråkrati - i form av exempelvis kontrollerande myndigheter. NPM kan på så sätt innebära ökade inslag av både marknadslogik i form av bland annat målstyrning och konkurrensutsättning, samt byråkratisk logik i form av hierarkiska organisationstyper och extern granskning.
2.2.2 Relationen mellan styrlogikerna - balans eller konkurrens?
Hur kan vi då förstå relationerna mellan de olika styrlogikerna? Freidson (2001) ser det som att det är en balans mellan de tre styrlogikerna som bör eftersträvas. Målet är alltså inte att styrningen av den offentliga verksamheten ska utgå från enbart en av principerna, tvärt om så uppstår problem när någon av principerna tillåts att ta över och rubba balansen. Samtidigt finns ett spänningsfält mellan de olika styrlogikerna, som ställer olika krav på de offentligt anställda. Marknadslogiken och den byråkratiska logiken kan te sig som varandras motsatser då den förra bygger på målstyrning och resultatinriktning bygger den senare på detaljstyrning och inriktning på procedur. Den professionella logiken kan också ses som i konflikt med de övriga två genom att den bygger på tillit till en profession som förväntas följa vissa yrkesetiska principer, detta utan att kontrolleras av varken marknad eller byråkrati.
11
Det är dock inte omöjligt att se hur de olika styrlogikerna skulle kunna kombineras på ett fungerande sätt, vilket också är utgångspunkten för Tillitsdelegationens forskningsantologi Styra och leda med tillit (SOU 2018:38). I antologins inledande kapitel framställs problematiken som en obalans mellan styrlogikerna, där marknadslogiken och den byråkratiska logiken uppnått en dominerande roll på bekostnad av den professionella logiken.
2.3 Förskolan som närbyråkrati
Lipsky (2010) erbjuder ett perspektiv som kan användas för att nyansera diskussionen kring de tre styrlogikerna. Utifrån Lipskys teoretiska ramverk kan barnskötare och förskollärare sägas vara så kallade närbyråkrater (“street level bureaucrats”) i och med att de som offentligt anställda har i uppgift att implementera politiken och att de i sitt dagliga arbete har direktkontakt med medborgarna - i det här fallet barnen på förskolan och deras vårdnadshavare. På så sätt verkar närbyråkraterna som en länk mellan stat och medborgare.
Något som enligt Lipskys teoribildning förenar de anställda inom närbyråkratin är att de alla har ett relativt stort handlingsutrymme gällande hur de väljer att utföra sitt arbete. Att detta handlingsutrymme uppstår motiveras med att det är nödvändigt för att närbyråkraterna ska kunna utföra sina arbeten då verksamheten inom denna sektor präglas av komplexitet, som bottnar i arbetets mänskliga dimension, och därmed även ett behov av responsivitet hos de anställda (Lipsky 2010).
Närbyråkratin präglas också av att den befinner sig i ett konstant tillstånd av resursbrist. Detta beror på att om mer resurser sätts in så att kvaliteten på servicen ökar, så kommer också efterfrågan att öka proportionellt. Att ständigt befinna sig i detta tillstånd skapar hos närbyråkraterna ett behov av att forma vissa hanteringsmekanismer - det kan bland annat handla om att fysiskt eller psykiskt dra sig undan från arbetet; modifiera sin egen bild av uppdraget så att det blir lättare att leva upp till; blint följa regelverk för att slippa undan personligt ansvar; samt att sluta se sitt arbete i sin helhet och istället specialisera sig inom delar av det (Lipsky 2010).
Begreppet närbyråkrat möjliggör en ytterligare kategorisering av den mycket heterogena skaran yrkesgrupper som kan räknas till någon av tre professionstyperna. Att uppmärksamma
12
de ovan nämnda arbetsförhållanden som Lipsky menar präglar närbyråkratin kan sannolikt bidra till förståelsen för hur anställda upplever och påverkas av en förändrad styrning.
Lipskys teoretiska perspektiv kan även bidra med ett annat sätt att se på handlingsutrymme.
Ovan har handlingsutrymmet härletts ur synen på professioner som representanter av den högsta kunskapen - som idag är vetenskapen (se avsnitt 2.2). Även Lipsky förklarar närbyråkraters handlingsutrymme utifrån arbetets komplexitet, men här handlar det inte om att deras praktik baserar sig på komplexa, vetenskapliga teorier utan en komplexitet sprungen ur arbetets mänskliga dimension. Här tycks det med andra ord handla om så kallad know-how snarare än know-why - där know-how kan beskrivas som praktisk kunskap som är svår att förmedla genom text medan know-why är den slags vetenskapliga kunskap som Brante (2014) menar är utmärkande för moderna professioner.
Lipsky (2010) visar även på att det är på den så kallade gräsrotsnivån, där närbyråkrat och medborgare möts, som politisk policy implementeras och eftersom närbyråkraterna har det förhållandevis stora handlingsutrymme som de har spelar de därmed, i praktiken, en viktig roll i att utforma offentlig policy. På så sätt kans hans teori även användas som ett motiv till att utgå från det så kallade bottom-up perspektiv som används i den här uppsatsen.
2.4 Sammanställning av teoretiskt ramverk
Ett av de mest centrala begreppen för studien är profession, där jag främst kommer att utgå ifrån Brantes (2014) kunskapsbaserade definition. Detta då det är en transhistorisk definition som inte är bunden till hur professioner betraktats och organiserats under en viss tidsepok.
Professionsbegreppet används för att analysera hur yrkesgrupperna inom förskolan påverkas av de förändringar av förskolan som den här studien avser att undersöka. Utifrån Brantes definition innebär professionalisering att en yrkesgrupp i högre grad baserar sin praktik på vad som i samhället betraktas som den högsta kunskapen - vilket idag är vetenskaplig kunskap.
Flera av de övriga attribut som brukar tillskrivas professioner, såsom handlingsutrymme, kollegial organisering och yrkesetik, kan härledas från deras roll som representanter av den högsta kunskapen (Brante 2014). Detta är kompatibelt med Freidsons (2001) syn på
13
professionen som styrlogik. Den professionella styrlogiken bygger på att vissa yrken baserar sin praktik på en särskild form av specialiserad, svåråtkomlig kunskap som gör att de inte lämpar sig för att styras av varken marknad eller byråkrati - utan istället bör styras kollegialt (Freidson 2001). Freidson menar också att denna handlingsfrihet som tillskrivs professionerna är baserad på tillit, det vill säga tilltro till att professionerna kommer att följa någon form av yrkesetik.
Fredisons teori om styrlogiker utgör också en central del av studiens teoretiska ramverk.
Centrala begrepp hämtade ur denna teori är professionslogik, marknadslogik och byråkratisk logik. Teorin används för att konceptualisera de förvaltningspolitiska förändringar av förskolan som den här studien avser att undersöka, samt för att knyta an till det bredare forskningsfältet kring styrning av offentlig förvaltning. Teorin möjliggör också en mer systematisk analys av attribut som av Brante avfärdats som definitionsfaktorer, men som ändå kan bidra till förståelsen - ett exempel är handlingsutrymme, som här används som ett analytiskt begrepp i sig.
För att nyansera analysen används Lipskys (2010) teoretiska ramverk. Begreppet närbyråkrat bidrar med ett ytterligare perspektiv på yrkesgrupperna barnskötare och förskollärare. Teorin bidrar också med ett annat sätt att se på begreppet handlingsutrymme. Den viktiga roll i att realisera offentlig policy som Lipsky tillskriver närbyråkraterna utgör ett motiv till studiens bottom-up perspektiv.
3. Tidigare forskning
3.1 Att styra professioner
Inom professionsforskningen finns mycket skrivet om principer för styrning av offentlig verksamhet, inte minst NPM. Ofta ses NPM-reformer som negativa ur ett professionsperspektiv, bland annat på grund av att dokumentationskrav anses inskränka det professionella handlingsutrymmet. Brante (2014) refererar till en enkätstudie som undersökt inställningen till NPM, i form av ökad byråkratisk och ekonomisk styrning, hos anställda inom några av de mer klassiska professionsyrkena. Missnöjet är klart störst inom yrken som vanligtvis tillhör den offentliga sektorn; i toppen hamnar läkare, lärare, sjuksköterskor och
14
psykologer. Det var också dessa yrkesgrupper som i störst utsträckning ansåg att den ekonomiska och byråkratiska styrningen ökat (SSP 2010, Brante 2014).
Agevall och Jonnergård (2007) har utifrån tre tidigare studier diskuterat effekterna av dokumentstyrning (“management by documents”) på professioner. De uttalar sig inte specifikt om NPM men eftersom dokumentstyrning ofta ses som en del av NPM är resultatet ändå relevant. De delar upp dokumentstyrning i två aspekter - preskriptiva dokument och de dokumentationskrav som åläggs anställda för att resultaten ska kunna följas upp. Utifrån de studier de har tittat på drar de slutsatsen att preskriptiva dokument riskerar att hos de anställda skapa en känslomässig distans till arbetet, hämma förmågan att uppmärksamma situationer som kräver moraliska avvägningar; samt reducera känslan av individuellt ansvar.
Den andra aspekten av dokumentstyrning, det vill säga dokumentationskraven, riskerar att leda till att de anställdas fokus förflyttas, dels från den aktuella situationen till det potentiella resultatet, men även från vissa delar av verksamheten till andra. Vart fokus hamnar kommer sannolikt att bero på vad som synliggörs i de dokument som efterfrågas. Författarna refererar till en studie av dokumentstyrning av sjuksköterskor där ytterligare en effekt kunnat påvisas - sjuksköterskorna upplevde att professionen i vissa avseenden stärktes av dokumentationen, då den synliggjorde deras arbete och höjde dess abstraktionsgrad (Blomgren 1999, se Agevall och Jonnergård 2007).
Liknande resultat presenteras av Agevall, Jonnergård och Krantz (2017) i en ytterligare studie av dokumentstyrningens effekter på professioner. Studien baseras på en undersökning av tre yrkesgrupper - revisorer, lärare och socionomer. Författarna påpekar att socionomer väljer att avsäga sig sina fasta anställningar på grund av “en förändrad yrkesroll, en reducerad autonomi, en pressad arbetssituation, mycket tid vid datorn, mindre tid för kärnuppgifter...”
(Agevall, Jonnergård och Krantz 2017:177). Anställda inom förskolan vittnar om en liknande situation och uppger att större barngrupper, högre ljudnivåer och ett ökat ansvar bidrar till att höja stressnivåerna (se exempelvis Vinnardag 2018). En slutsats som dras är att dokumentstyrning i form av redovisningsskyldighet utgör ett hot mot de anställdas autonomi och möjligheter att ta professionellt ansvar. Det finns risk för att ansvaret istället helt riktas mot dokumenten och dokumentationen. Vad som är fokus för dokumentationen tenderar också att påverka vilka arbetsuppgifter som prioriteras av de anställda. Sådana omprioriteringar baserade på styrdokument innebär en risk för deprofessionalisering av yrkesgruppen i fråga. Dokument som styrmedel avfärdas inte av författarna, men det
15
framhålls att utformningen av en fungerande sådan styrning sällan är okomplicerad (Agevall, Jonnergård och Krantz 2017:177-178).
3.2 Styrningen av förskolan
Vad gäller förskollärare och barnskötare är de, inom ramen för professionsforskningen, betydligt mindre utforskade än många andra yrkesgrupper. Vanligare är att forskningen kring styrning av professioner fokuserar på yrkesgrupper som redan ses som mer eller mindre etablerade professioner - i syfte att upptäcka och kartlägga en eventuell avprofessionalisering.
Detta utgör en anledning till varför det är intressant att studera just förskolan. Det finns anledning att misstänka att etablerade professioner kommer att uppleva NPM på ett annat sätt än yrkesgrupper som snarare kan beskrivas som strävande efter professionell status.
Mukhtar-Landgren och Altermark (SOU 2018:38) har genomfört en fallstudie av Malmö Stad där de tittat på hur förvaltningens arbete med så kallade utvecklingsbesök i förskolan kan förstås mot bakgrund av en förvaltningspolitisk avvägning mellan tillit och kontroll. En av slutsatserna som dras utifrån undersökningen är att utvecklingsbesöken i högre grad tenderar att uppfattas i termer av granskning och kontroll ju längre ned i organisationen man kommer.
Detta menar författarna beror på att dessa uppfattningar grundas i upplevelsen av att vara underordnad. Det framhålls att metoder som av personer högre upp i organisationen uppfattas som “stödfunktioner” kan uppfattas som “granskning” av personer som befinner sig längre ned i hierarkin (SOU 2018:38). Det här resultatet är intressant för min studie eftersom det belyser att en viss företeelse kan uppfattas på mycket olika sätt på olika nivåer inom samma organisation och därmed också värdet av att utgå ifrån ett bottom up-perspektiv. Studien belyser även den konfliktdimension som tycks kunna finnas mellan att utveckla organisationen, på ett sätt som skulle kunna tänkas vara positivt för professionen, och att kontrollera eller granska densamma, på ett sätt som skulle kunna vara negativt för professionen.
Löfgren (2015) har studerat dokumentation i den svenska förskolan genom att intervjua tolv förskollärare. Intervjufrågorna har varit öppna och förskollärarna har fått prata väldigt fritt om sina upplevelser av dokumentation. Löfgren uppmärksammar oss på hur sällan förskollärare i dessa samtal om dokumentation talar om omsorg i förhållande till hur ofta de
16
talar om lärande. Detta utgör studiens huvudsakliga resultat, utifrån vilken Löfgren drar ett antal slutsatser. Om förskollärare som profession skriver han följande:
A conclusion that can be drawn for the preschool teaching profession is that the obscuring and intellectualization of care when teachers talk about the daily work with documentation in preschool stand out as a way to ‘do’ professionalism without addressing care as a main professional trait. This way of practicing professionalism clearly is demarcated from narratives of domestic duties, babysitting, or maternalistic discourses and is in line with agendas of professionalization in preschool. (Löfgren 2015:22)
Löfgren tar detta ett steg längre genom att dra slutsatsen att om denna utveckling fortsätter i samma riktning kommer vi troligen att se förskollärare som är mer fokuserade på barns lärande och intellektuella utveckling på vägen mot att bli vuxna än på deras nuvarande välmående. Han pekar även på de konsekvenser detta kan få för samhället i stort i och med att barn lär sig att lägga större vikt vid sin utveckling än vid sitt, och andras, välmående (Löfgren 2015). Dessa slutsatser tycks vara något långtgående i förhållande till resultatet av studien, men studien utgör ändå en intressent referenspunkt för denna undersökning. Skiftande prioriteringar är en eventuell konsekvens av styrning av professioner, vilket även påpekats av Agevall, Jonnergård och Krantz (2017).
Ett annat intressant resultat som uppmärksammas av Löfgren (2015:19-21) är att barnskötarna ges ett väldigt litet utrymme i samtalen. Förskollärare har till skillnad från barnskötarna en akademisk utbildning och i Läroplan för förskolan (Lpfö 98 2016) ges de också ett betydligt större ansvar för utbildnings- och dokumentationsuppdraget - vilket också rimligen bör leda till att samtal kring dokumentation huvudsakligen kommer kretsa kring förskollärarnas yrkesgrupp. Detta visar på att förändringarna inom förskolan inte nödvändigtvis kommer ha samma inverkan på förskollärare och barnskötare och bidrar därigenom till mitt intresse för att inkludera barnskötarna i undersökningen.
17
4. Metod och material
4.1 Forskningsansats
Studien utgår ifrån Lipskys bottom up-perspektiv och syn på förskollärare och barnskötare som närbyråkrater. Att anta ett bottom-up perspektiv innebär att ta sin utgångspunkt i den nivå på vilken policy implementeras. Detta istället för att, enligt top-down perspektivet utgå ifrån den nivå på vilken besluten fattas. Dessa två perspektiv utgör två olika tankeskolor inom studiet av offentlig policy. Top-down perspektivet utgör den äldre tankeskolan, som kommit att kritiseras bland annat för att förbise de politiska aspekterna av policyimplementering och för att inte beakta den expertis som närbyråkraterna besitter och som kan vara viktig att ta fasta på vid utformningen av policy. Istället ses närbyråkraterna vanligen som en grupp som måste kontrolleras för att policy ska kunna få avsedd effekt. Vissa förespråkare för bottom-up perspektivet menar att en sådan kontroll rent av är omöjlig. Bottom-up perspektivet har fått kritik för att lägga för stor vikt vid implementeringsnivån och även en normativ kritik som grundar sig i demokratiska principer - kontrollen över hur policy implementeras bör ligga hos folkvalda representanter (Matland 1995).
Eftersom syftet med studien är att undersöka hur den förändrade styrningen av förskolan påverkar de anställdas syn på sitt arbete och sin yrkesroll är det rimligt att utgå från just ett bottom-up perspektiv. Att utgå ifrån den nivå på vilken besluten har fattats säger inte nödvändigtvis något om hur det ser ut i praktiken. Antagandet om att implementeringen av policy har en politisk dimension är viktigt för att understryka studiens relevans ur ett statsvetenskaplig perspektiv. För min metod innebär detta val av perspektiv att jag riktar in mig på att, med hjälp av intervjuer, undersöka vilka uppfattningar som finns hos närbyråkraterna själva - det vill säga anställda inom förskolan.
Studien är en fallstudie av en kommunal förskola i Stockholmsregionen och bygger på sammanlagt fem intervjuer - med två barnskötare, två förskollärare och en förskolechef.
Ansatsen är kvalitativ då detta är den forskningsmetod som lämpar sig bäst för studier i vilka människors upplevelser är i fokus. Det huvudsakliga syftet med en fallstudie är inte att generalisera, målet är istället att undersöka ett fall på djupet (Bryman 2018:96-98). I det här fallet vill jag åt de anställdas upplevelser och tankar kring styrningen av förskolan, något som varit svårt att fånga med hjälp av kvantitativa metoder. Att intervjua alla de tre
18
yrkesgrupperna - barnskötare, förskollärare och förskolechef - gör det möjligt att nå en djupare förståelse för verksamheten som helhet. Eftersom de olika gruppernas uppgifter och ansvarsområden skiljer sig åt så är det rimligtvis så att de inte kommer att påverkas på precis samma sätt av en förändrad styrning, vilket också tidigare studier har visat (se Mukhtar- Landgren och Altermark (SOU 2018:38)).
Kvalitativ forskning brukar kritiseras för att inte kunna uppnå generaliserbara resultat. För att uppnå statistisk generaliserbarhet krävs ett slumpmässigt urval av ett flertal fall ur en väl avgränsad population. I en fallstudie utgör inte det studerade fallet ett stickprov ur en sådan väl avgränsad population, till vilken resultatet kan generaliseras. Inom kvalitativ forskning bör forskaren istället sträva efter att uppnå vad som har kallats för “analytisk generalisering”
(Yin 2009, se Brante 2014:284-485), vilket innebär att forskningsresultaten generaliseras till teori istället för en population. De empiriska resultaten lyfts upp till den teoretiska nivån genom att uttryckas med teorins abstrakta begrepp - resultat från intervjuerna kan exempelvis ses som uttryck för en viss styrlogik inom förskolan eller, för att lyfta det ett steg till, inom den offentliga förvaltningen. Att avgöra hur högt ett resultat kan lyftas, det vill säga hur långt det kan generaliseras, görs genom att bedöma likheter och skillnader mellan det studerade fallet och andra fall. För att kunna göra en sådan bedömning krävs en rik och detaljerad beskrivning av det undersökta fallet (Kvale 1997).
Att intervjua fem personer med olika roller möjliggör en djupare förståelse för fallet som helhet och bidrar därför till den analytiska generaliserbarheten. Information om bland annat hur länge respondenterna arbetat inom förskolan och att det rör sig om en kommunal förskola är också av vikt för att kunna göra analytiska generaliseringar. Även om en rik beskrivning av det undersökta fallet underlättar läsarens bedömning av i vilken utsträckning ett resultat är överförbart till en annan kontext, är det viktigt att vara medveten om att det rör sig om just en bedömning av fallens likheter och skillnader. Detta innebär att generaliseringar av den här typen ändå är förhållandevis begränsade, jämfört med statistiska generaliseringar.
Kvalitativ forskning brukar också kritiseras för att vara subjektiv, vilket innebär att studiens resultat påverkas av forskarens intressen och egenskaper (Bryman 2014:484). Det här är dock en kritik som kan riktas mot all forskning eftersom forskning alltid innefattar någon form av subjektiva bedömningar. Istället för att sträva efter att uppnå fullständig objektivitet, vilket alltså inte är möjligt, bör forskaren sträva efter att vara medveten och transparant angående
19
hur forskningsprocessen har sett ut och vilka personliga egenskaper och intressen som eventuellt kan ha påverkat resultatet. I den här studien presenteras därför tydliga beskrivningar av bland annat urvalsmetoder och genomförande av intervjuer. Den intervjuguide som använts under intervjuerna finns presenterad i Bilaga 1.
Ytterligare en kritik som brukar riktas mot kvalitativ forskning är att kvalitativa studier är mycket svåra att replikera (Bryman 2014:484). Det här är också ett problem som är svårt att komma ifrån eftersom sociala miljöer ständigt förändras och resultaten i en kvalitativ studie i högre grad påverkas av forskarens egenskaper och intressen. Ett sätt att hanteraproblemet är, igen, att forskaren presentera en tydlig beskrivning av hur forsningsprocessen har sett ut. I det här fallet bidrar beskrivningar av förskolan, intervjudetagarna och tillvägagångsätt vid intervjuer och analys till möjligheterna att genomföra en i många avseenden liknande studie.
4.2 Intervjuer
Det material som har använts i studien är intervjuer med två förskollärare, två barnskötare och en förskolechef, alla verksamma vid samma förskola. Alla intervjuer hölls på den aktuella förskolan, avskilt i ett personalrum och varade mellan ungefär 30-55 minuter.
Samtliga intervjuerna spelades också in och transkriberades. Som utgångspunkt för intervjuerna användes den intervjuguide som finns presenterad i Bilaga 1.
Den intervjuform som används är semistrukturerade intervjuer; vilket innebär en användning av frågor som är öppna och breda till formen. Respondenterna uppmuntras genom frågornas öppna karaktär till att i viss mån bestämma samtalets inriktning. I semistrukturerade intervjuer kan samtalet också tillåtas att till viss del avvika från en eventuell förberedd intervjuguide och istället följa respondentens intressen (Bryman 2018:561-565). Ovan nämnda intervjugudie fungerade som utgångspunkt för intervjuerna, men ordningen i vilken frågorna ställdes och hur de formulerades anpassades något efter den aktuella samtalssituationen, för att samtalet skulle få en mer naturlig form och spegla vad respondenterna ansåg vara viktigt. Respondenterna skiljde sig åt gällande i vilken utsträckning de valde att utveckla sina svar, vilket gjorde att antalet underfrågor som behövde ställas också skiljde sig åt mellan intervjuerna.
20
I en strukturerad intervju är syftet ofta att mäta särskilda begrepp och fokus läggs då istället på att uppnå en hög grad av validitet och reliabilitet genom att standardisera intervjuerna och få fram svar som är enkla att koda. I den här studien är syftet istället att undersöka vilka tankar och åsikter som finns hos respondenterna. Mitt motiv för att använda mig av denna intervjuform är att respondenternas val av fokuspunkter kan bidra till förståelsen för hur respondenterna tänker kring de aktuella frågorna. För att nå en djupare förståelse är detaljerade svar att föredra framför svar som är enkla att koda. Att ändå upprätthålla en viss grad av struktur underlättar jämförelser mellan respondenternas svar och förhindrar att samtalets fokus hamnar för långt ifrån ämnet för uppsatsen (Bryman 2018:561-565); därför har jag valt semistrukturerade intervjuer framför ostrukturerade intervjuer.
Urval har skett på två nivåer - urval av fall (förskola) samt urval av enheter inom fallet (intervjudeltagare). För att få med fler perspektiv och på så sätt nå en djupare förståelse för det valda fallet ville jag intervjua personer med olika roller inom förskolan - närmare bestämt två barnskötare, två förskollärare och en förskolechef. I detta avseende har urvalet varit målstyrt. I övrigt har bekvämlighetsurval tillämpats som urvalsmetod. Urvalsprocessen har utgått ifrån en kontakt med en förskolechef som upprättats via mitt personliga kontaktnät.
Förskolechefen i fråga informerades om studiens syfte och var själv intresserad av att delta.
Hon erbjöd sig sedan att höra sig för vid de förskolor över vilka hon är chef, för att se om det hos personalen fanns intresse av att delta i studien. Eftersom att det kan vara svårt att hitta en förskola där två barnskötare, två förskollärare samt en förskolechef har tid och lust att delta i en undersökning och att tidsramen för studien har varit begränsad, valdes den första förskolan vid vilken denna möjlighet fanns. Följden av att använda ett icke-sannolikhetsurval är att resultaten inte går att statistiskt generalisera till en bredare population (Bryman 2018:496).
Som nämnts ovan är detta inte heller målet med en fallstudie, som syftar till att ge en rik beskrvining av ett enda fall.
Efter att intervjuerna transkriberats lästes allt material noga igenom och färgkodades utifrån fyra teman som härletts ur teorin och som även återspeglas i upplägget för studiens analysavsnitt - professionalisering; den byråkratiska logiken; marknadslogiken samt den professionella logiken. Ytterligare ett tema - resursbrist - lades till under analysarbetets gång, eftersom intervjudeltagarna ofta kom in på ämnet. Många gånger berörde ett och samma stycke flera olika teman och gavs då flera färgkoder.
21 4.2.1 Forskningsetik
I en studie som involverar människor är det viktigt att ta hänsyn till vissa grundläggande etiska principer rörande frivillighet, anonymitet, integritet och konfidentialitet. Alla respondenter bör också informeras om studiens syfte och den data som insamlats får enbart användas inom ramen för studien (Bryman 2018:170-171). Alla intervjudeltagare informerades innan intervjuerna inleddes om vad studien avsåg att undersöka samt att varken deras, förskolans eller kommunens namn kommer att skrivas ut. Alla intervjudeltagare har också informerats om och godkänt att intervjuerna spelades in. Namnuppgifter och ljudfiler har lagrats privat och raderas efter att studien färdigställts.
4.2.2 Val av frågor och teman
Som nämnts användes huvudsakligen öppna frågor i intervjuerna. Frågor om vad respondenterna såg som de viktigaste förändringarna och största utmaningarna inom sitt yrke var inte kopplade till någon specifik teori utan syftade till att få en övergripande bild av vad de upplevdes som viktigt - vilket i efterhand kan användas för att knyta an till teorin.
Både Brantes (2014) definition av professioner och Freidsons (2001) professionslogik bygger på att professioner baserar sin praktik på teoretiska, svåråtkomliga kunskaper - därför ställdes också frågor kring i vilken utsträckning barnskötarna och förskollärarna upplevde att deras praktiska arbete bygger på någon form av teoretisk kunskap. En fråga om hur respondenterna skulle beskriva en bra förskollärare eller barnskötare samt ett flertal frågor om hur verksamheten planeras och utformas ställdes också, delvis för att se om respondenterna hänvisade till någon teoretisk kunskap. Frågan om vad som utmärker en bra förskollärare eller barnskötare ställdes medvetet först, för att undvika att själv påminna respondenterna om att nämna något om teoretiska kunskaper.
En stor del av intervjuerna ägnades åt frågor som kan kopplas till de olika styrlogikerna.
Frågor om dokumentation, styrning, handlingsutrymme, ekonomisk styrning och relation till vårdnadshavarna kunde alla tänkas bidra till en sådan analys. Upplevelser av höga krav på dokumentation, kontroller uppifrån och begränsat handlingsutrymme skulle kunna kopplas till den byråkratiska logiken medan marknadslogiken skulle kunna manifesteras som en syn på vårdnadshavare som kunder, ett upplevt behov av att hantera konkurrens och göra andra
22
ekonomiska överväganden. Den professionella logiken skulle kunna yttra sig genom stort organisatoriskt och individuellt handlingsutrymme, hög yrkesstatus, yrkesetiska principer som allmänheten har tillit till och en praktik baserad på teoretiska kunskaper.
5. Analys
I det här avsnittet presenteras och analyseras studiens resultat. Eftersom samtliga intervjudeltagare utlovats anonymitet kommer de att refereras till som Förskollärare 1, Förskollärare 2, Barnskötare 1, Barnskötare 2 samt Förskolechef. Beteckningen personal syftar enbart på barnskötarna och förskollärarna. Förskolärare 1 och 2 har arbetat som förskollärare i 1,5 respektive 14 år och barnskötare 1 och 2 har arbetat som barnskötare i 21 respektive 13 år. Förskolechefen har arbetat som förskolechef i 13 år och tidigare i sin karriär även 10 år som föreståndare, en tjänst som på 1990-talet ersattes av förskolechefen. Avsnittet är uppdelat i fem delar. Den första delen behandlar professionsstatus och professionalisering och bygger på Brantes (2014) definition av professionsbegreppet. Efterföljande tre delar ägnas åt var och en av de tre styrlogikerna. Den sista delen behandlar resursbristen i förskolan, ett ämne som ofta återkom i intervjuerna men som inte är uttryck för någon specifik styrlogik.
5.1 Professionalisering
Förskolläraryrket brukar räknas till preprofessionerna, eftersom det idag håller på att knytas an till universiteten och högskolorna genom upprättandet av utbildningar, forskningsinstitutioner och en legitimation som kräver en examen. Detta skapar en länk mellan praktik och systematisk, vetenskaplig kunskap. Att förskoleverksamheten tilldelats en läroplan och nu ska inkludera utbildning, är starkt kopplat till denna utveckling. Intervjuerna visar på att vetenskaplig kunskap till viss del ligger till grund för det praktiska arbetet på förskolan, men att personalen samtidigt inte fullt ut anammat denna nya roll.
Något som snabbt kan konstateras är att alla respondenter är positivt inställda till det ökade fokuset på utbildning inom förskolan. All personal framhåller dock vikten av att ta ner begreppet utbildning till förskolans nivå. Förskolechefen menar att utbildning alltid funnits i förskolan, men att begreppet fortfarande är nytt och personalen ännu inte helt känner sig
23
bekväma med det. När jag frågar personalen om vad de anser är utmärkande för en bra förskollärare och barnskötare är det ingen som nämner egenskaper eller förmågor som direkt kan kopplas till teoretisk kunskap och utbildning - istället nämns förmågor och egenskaper som att "vara närvarande i barnens lek", "vara kreativ" och "vara lyhörd". En av förskollärarna nämner särskilt förmågan att kunna vara närvarande med barnen och släppa allt annat runt omkring, som exempelvis pappersarbete. Detta stärker bilden av att personalen inte främst identifierar sig med uppdraget att utbilda och de teoretiska kunskaper som detta förutsätter. Detta resultat stämmer väl överens med en studie utförd från 2014, som även den visar på att förskollärare sällan nämner teoretiska kunskaper eller ett vetenskapligt förhållningssätt när de får en fråga kring vad som utmärker en bra förskollärare (Grander Berglund & Wolf 2014).
På frågan om i vilken utsträckning personalen baserar sin dagliga praktik på vetenskapliga teorier svarar tre av fyra att den inte är särskilt hög. Båda barnskötarna säger att de sällan aktivt söker upp och läser ny forskning på området. Den förskollärare som har arbetat längst, det vill säga 14 år, uppger att hon gärna och ofta läser ny forskning, men att hon upplever det svårt att koppla detta till sitt praktiska arbete.
Jag känner att jag läser jättemycket om teorier och forskning. Men jag har jättesvårt just när jag är här och nu - med de barnen som jag jobbar med just nu - att kunna koppla ihop det med en gång. Mycket går på magkänslan för jag vet att jag har läst det någonstans, men inte vart. Och då är det samtidigt så att jag känner att jag är medveten om det - men jag skulle inte kunna benämna vilken teori jag jobbar efter eller vilken forskning det bygger på. (Förskollärare 2)
Den enda av personalen som uttrycker att hon i “väldigt hög” utsträckning baserar sin praktik på teoretisk kunskap är den relativt nyutexaminerade förskolläraren, som arbetat som förskollärare i 1,5 år.
Jag är ju ganska nyutexad och min utbildning är ju akademisk, det är ju forskning jag har läst i tre och ett halvt år. [...] Det är ju med mig i hur jag pratar, hur jag förhåller mig till barn, hur jag förhåller mig till dokumentation, hur jag uttrycker mig i den dokumentation jag skriver. Ja, i alla plan har man med sig den. (Förskollärare 1)
24
Att det är den av respondenterna som allra senast slutförde sin utbildning som också sticker ut på det här sättet kan ses som ett tecken på att yrket rör sig mot att i allt högre grad basera sin praktik på vetenskaplig kunskap - det vill säga professionaliseras.
I intervjun ställs även en fråga om vad respondenterna anser har varit de viktigaste förändringarna inom förskolan och här finns en skillnad mellan barnskötarna och förskollärarna. Förskollärarna, samt förskolechefen, säger alla direkt att det är läroplanen som utgjort den största förändringen. En av barnskötare nämner också läroplanen, men lägger då fokus på hur den påverkat relationen mellan barnskötare och förskollärare. Den andra barnskötaren pratar mer generellt kring att man idag har en annan typ av dialog med barnen, ställer fler frågor och lyssnar på deras åsikter - samt att barngrupperna har blivit större.
5.2 Den byråkratiska logiken
I intervjuerna ställs ett flertal frågor som rör de dokumentationskrav som ålagts personalen inom förskolan. Här är det två tankegångar som lyfts fram i samtliga intervjuer med personal - dokumentationsarbetet beskrivs dels som mycket viktigt, dels som mycket tidskrävande.
Vad gäller merparten av dokumentationsarbetet beskrivs dock inte tidsåtgången som ett problem i sig självt. Problemet uttrycks istället som en brist på resurser, medan mycket av dokumentationsarbetet upplevs som viktigt och meningsfullt.
Särskilt den pedagogiska dokumentationen lyfts fram som mycket viktig. Vad gäller den är det inte dokumentationen i sig som upplevs som kravfylld - den beskrivs snarare som något personalen vill göra eftersom de ser den som meningsfull. Personalen talar kring denna dokumentationsform i termer av de skulle vilja hinna med snarare än vad de känner sig tvungna att göra. Istället är det brist på tid och resurser som av samtlig personal lyfts fram som det som gör att dokumentationen blir krävande. Detta framgår tydligt i följande citat.
Jag vill gärna lägga upp som en liten dagbok egentligen. För att de (vårdnadshavarna) ska kunna samtala med sina barn om vad de har gjort på dagen. Det är särskilt viktigt för de barnen som har språkstörningar eller inte har språket med sig - så föräldrar kan läsa och återigen benämna vad de har gjort eller förstå också i sammanhanget vad barnen pratar om. Då ser jag det som väldigt viktigt. Lika som barnets enskilda lärloggar, för det kommer att följa med dem i flera år och då känner jag att det är viktigt att de får med sig allting. Även om jag nu sitter i slutet av terminen och kommer pusha ut alla bilder för jag är inte hunnit med - så tycker jag att de ska ha dem. (Förskollärare 2)
25
Personalen gör dock skillnad mellan olika typer av dokumentation, allt upplevs inte vara lika meningsfullt som den pedagogiska dokumentationen. Detta framkommer i samtliga intervjuer med personal, bland annat i följande citat.
Jag tycker att den pedagogiska dokumentationen är superviktig. Den tillsammans med den dokumentationen som vi gör för att hitta vidare i projektet eller vad det är barnen är intresserade av.
Vad är det för lärande vi ser? Det är superviktigt för det driver hela verksamheten framåt och ger riktning och stöd. Men det andra, som är mycket att visa upp, kan jag uppleva tar ganska mycket tid ifrån andra saker som man känner är viktigt - att kunna få sitta med ett barn och sitta kvar i ett samtal och inte hela tiden känna den stressen att behöva springa iväg och dokumentera. (Förskollärare 1)
Både förskollärare och barnskötare nämner även att det inte alltid är tydligt för vem de utför vissa delar av dokumentationsarbetet. Vissa delar av det upplevs inte gynna - eller till och med missgynna - barnen. En av förskollärarna pratar om arbetet med att varje avdelning ska ta fram en arbetsplan och att dessa sedan ska sammanställas till en gemensam som täcker hela området - vad syftet med detta är vet hon inte. Det finns med andra ord krav på att genomföra vissa arbetsuppgifter som personalen inte upplever som viktiga och meningsfulla.
I stort upplevs dock inte dokumentationskraven som särskilt detaljerade. Det handlingsutrymme som personalen har att själva utforma hur de vill arbeta med dokumentation beskrivs av alla som omfattande.
Det är ju jag själv som skriver. Om jag vill satsa tio minuter på ett inlägg eller bara sätta upp bilder och skriva en mening till - det är ju väldigt upp till mig. Sedan kan jag tycka att det är viktigt att i vissa lägen sätta högre krav på mig själv och skriva lite mer om det barnet har lärt sig. (Förskollärare 2)
Personalen upplever inte heller efterkontrollen på det här området som särskilt stor. När en av förskollärarna får frågan om hur hon skulle beskriva kontrollen av att arbetet utförs svarar hon att hon ofta önskar en större kontroll - att brist på respons skapar osäkerhet kring huruvida de som läser har förstått och om de anser att det som skrivits är tillräckligt utförligt eller kanske för detaljerat eller korthugget.
Vi har ju fått lite respons och man har fått något svar på till exempel likabehandlingsplaner. Då fick man en kommentar vid sidan om: “Hur menar ni här?”, “Har ni tänkt si och så?”, “Kan ni utarbeta det
26
lite mer så jag förstår vad ni menar”. Så man får höra åtminstone att någon har läst det. Så det känns bra. Det är väldigt, väldigt uppskattat. Men de andra har vi inte hört lika mycket av. Så där har man ju undrat vem det är man skriver för egentligen. (Förskollärare 2)
Det är värt att särskilt notera att citatet ovan utgör svaret på frågan “Hur skulle du beskriva kontrollen av att ni gör det här arbetet som ni ska?”. Den här frågan för alltså respondentens tankar till uppskattad feedback, snarare än någon form av påfrestande granskning.
Vad gäller preskriptiva dokument uttrycks också ett flertal positiva synpunkter som grundas i att dessa dokumenten kan innebära en ökad tydlighet och därmed också trygghet. En av förskollärarna pratar i positiva ordalag om ett tydliggörande av uppdraget - i samband med införandet av läroplanen - som en av de viktigaste förändringarna sedan hon började arbeta inom förskolan. Såhär uttrycker hon sig om läroplansmålen.
Ja,jag gillar det här tydliga, att “såhär ska du göra, det här bör finnas med”. Som en liten pricka-av-lista. Det gillar jag. (Förskollärare 2)
Samma förskollärarna säger också uttryckligen att hon tror att dokumentationsarbetet har en statushöjande effekt.
Skulle vi inte skriva vad vi håller på med då tror jag inte att vi skulle kunna höja statusen.
(Förskollärare 2)
Detta kan kopplas till den tidigare nämnda studien utförd av Agevall och Jonnergård (2007), där liknande resonemang kunde påvisas hos sjuksköterskor.
Vad kan vi då dra för slutsatser utifrån detta? Att dokumentstyrningen överhuvudtaget finns och har blivit mer omfattande är ett uttryck för den byråkratiska styrlogiken. De resultat som presenterats i det här avsnittet visar dock på att stora delar av dokumentationsuppdraget inte upplevs som ett problem i sig, istället uppfattas mycket av den som meningsfull och viktig då den gynnar barnen och även verkar statushöjande för yrkesgrupperna. De preskriptiva dokumenten upplevs även som något som ger ökad tydlighet, vilket beskrivs som positivt. Att personalen i så pass låg utsträckning uppfattar dokumentstyrningen som problematisk - bortsett från bristen på tid - visar på att den byråkratiska logiken inte är i konflikt med den professionella logiken i dessa avseenden.
