Statsvetenskapliga institutionen

Statsvetenskapliga institutionen

Organisationsförändring inom

polisen

Exemplet Nationellt bedrägericenter

Jenny Viström

Självständigt arbete, 15 hp Statsvetenskap III (30 hp) Vårterminen 2021

Handledare: Torbjörn Larsson

Organisationsförändring inom

polisen

Exemplet Nationellt bedrägericenter

Jenny Viström

Sammanfattning/Abstract

This study is a case study regarding organizational change within the Swedish police, using the example National Fraud Center (Nationellt bedrägericenter). The study aims to investigate what requirements and expectations are formulated in the government’s steering documents, and how the police handled these requirements when establishing the fraud center. Theoretically, the study is placed within a combination of neo-institutional organizational theory, and a theory of governance that connects the governance perspective with organizational theory. The material consists of appropriation directives, budget bills and a government assignment, as well as three documents from the police describing the police's considerations during the emergence of the center. A qualitative content analysis shows that the police, by establishing a fraud center, could accommodate many of the government's requirements and expectations. This can be explained by the fact that the government's steering of the police had an impact in this specific case.

Nyckelord

Innehållsförteckning

1. Inledning ... 1

1.2 Syfte och frågeställningar ... 2

1.3 Avgränsningar ... 2

1.4 Studiedesign ... 2

2. Teoretisk förklaringsmodell ... 3

2.1 Organisationer och den institutionella omvärlden ... 3

2.2 Politisk styrning ... 4

2.2.1 Organisering ... 5

2.2.2 Mikrostyrning ... 6

3. Tidigare forskning ... 7

3.1 Förvaltningspolitik och styrning ... 7

3.2 Polisen som organisation ... 8

3.3 Internationella influenser ... 9

3.4 Nya professioner och expertis ... 9

3.5 Legitimitet och förtroende ...10

4. Metod och material ... 11

4.1 Beskrivning av fallet ...11

4.1.1 En kort bakgrund ...11

4.1.2 Val av fall ...11

4.2 Material och datainsamling ...12

4.3 Metod och analysverktyg ...13

4.4 Metoddiskussion ...14

5. Resultat ... 15

5.1 Regeringen ...15

5.1.1 Förändrad omvärld – nya förutsättningar och krav ...15

5.1.2 Fragmentering ...16

5.1.3 Geografisk ojämlikhet ...17

5.2 Rikspolisstyrelsen ...18

5.2.1 Förändrad omvärld – nya förutsättningar och krav ...18

5.2.2 Organisatoriska problem ...18

5.2.3 Förslag på lösningar och åtgärder ...19

5.3 Polismyndigheten i Stockholms län ...21

5.3.1 Utgångspunkter för förslaget ...21

5.3.2 Likriktning, samordning, enhetlighet ...22

5.3.3 En proaktiv och specialiserad funktion ...22

5.4 Sammanfattningsvis ...24

6. Diskussion och slutsatser ... 24

6.1 Polisorganisationen och den institutionella omvärlden ...24

6.2 Styrning genom organisering ...25

6.3 Antecipering av den politiska viljan ...26

6.4 Slutsatser och förslag på framtida forskning ...27

Litteraturförteckning ... 28

Övrigt ...29

Material ...29

Från regeringen ...29

1

1. Inledning

Kriminalpolitiska frågor har under det senaste decenniet seglat upp högt på den politiska agendan. Det märks bland annat i den senaste SOM-undersökningen (SOM-institutet, 2020). som visade att lag och ordning är en av de viktigaste frågorna för väljarna. En central aktör för de kriminalpolitiska målen är Polismyndigheten, vars arbete kan bidra till att både minska brottsligheten och öka tryggheten. Med frekventa rapporter i media om brott och rättsväsendets effektivitet, blir det viktigt för både regeringen och Polismyndigheten att den sistnämnda kan möta samhällets förväntningar. Polisen får alltså ökad politisk betydelse i takt med att dess ansvarsområden får ökad samhällelig och politisk betydelse.

Det finns dock få svenska studier av polisen som organisation, men däremot goda skäl för en statsvetare att intressera sig för den. Organisationen har stor betydelse för såväl statsbudgeten som för rättssäkerhet, demokrati, och medborgarnas säkerhet. Många av de studier som har gjorts baseras på kriminologisk och beteendevetenskaplig grund, medan studier om polisens roll i statsförvaltningen är mera frånvarande. Och befintliga organisationsteoretiska studier tar dessutom ofta ett helhetsgrepp om organisationen; mycket intresse har (med rätta) riktats mot de omfattande, politiskt initierade, reformer som polisen genomgått (se t. ex. Ivarsson Westerberg, 2004, 2020; Wennström, 2013). Samtidigt genomgår de flesta organisationer, myndigheter inkluderat, andra organisationsförändringar som helt eller delvis drivs på av organisationen själv, som kan motiveras av exempelvis förändrade verksamhetsbehov.

Den här studien kretsar kring en organisationsförändring som genomfördes inom det svenska polisväsendet 2013, när Nationellt bedrägericenter (NBC) inrättades vid dåvarande Polismyndigheten i Stockholms län. Centret fick i uppgift att bland annat samordna och effektivisera myndighetens arbete mot bedrägerier (Nationellt bedrägericenter/NBC, 2014). Det är en ovanlig organisatorisk lösning, vilket gör den intressant som studieobjekt. Inte minst mot bakgrund av att en tidigare studie visat att alltmer av polisens arbetskraft läggs på aktiviteter som samordning och planering, som dock inte per definition bidrar till en mer effektiv verksamhet (Ivarsson Westerberg, 2004). Det kan alltså tyckas motsägelsefullt att det skapas en ny organisatorisk enhet, vars verksamhet åtminstone delvis ska ägnas åt ”skrivbordsarbete”, när detta inte nödvändigtvis bidrar till ökad effektivitet. Vid den här tiden hade dock bedrägeribrottsligheten ökat markant under flera år (Brottsförebyggande rådet, 2016). Polisen hade svårt att hinna med och fick kritik för alltför långa handläggningstider, och regeringen var följaktligen också missnöjd. Det kan alltså konstateras att åtgärder förväntades, men varför just Nationellt bedrägericenter blev lösningen på problemet – det är vad denna undersökning handlar om.

2

studier om hur polisorganisationen faktiskt fungerar för att kunna formulera adekvata och fruktbara problembeskrivningar om polisens organisation och verksamhet.

1.2 Syfte och frågeställningar

Syftet med den här undersökningen är att studera organisationsförändring inom polisen med hjälp av exemplet Nationellt bedrägericenter. Närmare bestämt vilka krav och förväntningar som formuleras i regeringens styrning av polisen, och hur polisen hanterade dessa krav vid framväxten av bedrägericentret.

Den mer specifika forskningsfrågan lyder:

- Varför inrättades Nationellt bedrägericenter inom polisen?

Svaret på frågan kan tyckas självklar; bedrägeribrotten hade ökat markant och polisen behövde därmed förbättra sin förmåga att hantera dessa. Samtidigt som detta påstående inte är osant, så finns det möjligen ett mer uttömmande svar på frågan. Det är ett sådant svar som den här uppsatsen ämnar formulera. För även om det är givet att polisen (och regeringen) måste förhålla sig lösningsorienterat till nya samhällsproblem, är det inte en naturlag hur man väljer att angripa dem. Varför en ny organisatorisk enhet sågs som det bästa alternativet kan alltså ha fler förklaringar än att det är en reaktion på ett problem. Ett alternativ till att skapa en ny enhet som skulle fungera som en nationell resurs, hade kunnat vara att öka kompetensen hos polisanställda över hela landet, och på så sätt sträva mot bättre resultat.

Viktigt att poängtera här är dock att frågeställningen inte kan få ett absolut svar i en undersökning av ganska begränsad omfattning. Styrning, förväntningar och krav är mycket komplexa företeelser och den här undersökningen, genom att ställa frågan varför, kan därför också ses som ett sätt att lyfta fram denna komplexitet.

1.3 Avgränsningar

Undersökningen kommer inte att kunna besvara frågor om centrets arbete gör polisens arbete mer effektivt i den meningen att fler brott klaras upp, eller om det leder till att bedrägerierna minskar. En annan avgränsning är att undersökningen inte handlar om att etablera några generaliserbara orsakssamband; syftet är inte att kunna dra slutsatser om att ett visst krav leder till en viss åtgärd i alla situationer.

1.4 Studiedesign

3

av existerande teorier och förklaringsfaktorer på ett område försöka förklara vad det var som hände i just detta fall.” (Esaiasson et al, 2007, s. 42).

För att söka förklaringar till det studerade fenomenet kommer jag att analysera material från de aktörer som i huvudsak var inblandade i processen, nämligen regeringen och polisen. Materialen analyseras var för sig, för att jag sedan ska kunna jämföra vad som uttrycks i dem och dra slutsatser med hjälp av den teoretiska förklaringsmodellen.

2. Teoretisk förklaringsmodell

De teorier som jag använder i studien, bygger på en kombination av nyinstitutionell organisationsteori (Meyer & Rowan, 1977; Furusten, 2007), och en teori om styrning som kopplar ihop governanceperspektivet med organisationsteori (Jacobsson et al, 2015). I den sistnämnda finns det med andra ord redan ett nyinstitutionellt organisationsteoretiskt perspektiv, men jag kommer att betona den delen något starkare.

2.1 Organisationer och den institutionella

omvärlden

Med organisationer menas i den här studien formella organisationer, exempelvis myndigheter. De ska ses som aktörer i en ständigt föränderlig samhällelig kontext, och det ligger i organisationernas natur och intresse att förändras med samhället (Meyer & Rowan, 1977). Organisationer verkar nämligen i det som inom nyinstitutionell organisationsteori kallas för institutionell omvärld, som här definieras som ”den omvärld som bestämmer de förutsättningar organisationer måste anpassa sig till och hantera för att bli betraktade som legitima aktörer inom den verksamhet de bedriver” (Furusten, 2007, s. 10). Exempel på hur organisationer anpassar sig till omgivningen kan vara hur de strukturerar och bedriver sin verksamhet; vilka procedurer, principer och praktiker de väljer att inkorporera.

4

Organisationer kan också sägas vara i ständig förändring. Problem som uppstår måste lösas, nya formella och informella krav tillkommer som måste hanteras, och man vill kanske utveckla någon del av organisationen. Utifrån ett nyinstitutionellt perspektiv innebär förändringsprocesser att organisationerna främst strävar efter legitimitet, men även ökad effektivitet. Eller som Meyer & Rowan uttrycker det:

“All organizations, to one degree or another, are embedded in both relational and institutionalized contexts and are therefore concerned both with coordinating and controlling their activities and with prudently accounting for them.” (Meyer & Rowan, 1977, s 353)

Meyer & Rowan (1977, s 354) menar också att organisationer vars verksamhet yttrar sig i svårmätta och/eller svårtolkade resultat är mer beroende av att framstå som legitim i omgivningens ögon. Polisen kan vara ett exempel på en sådan organisation. Dessa organisationer är därför, i större utsträckning än andra, beroende av att ägna sig åt aktiviteter som skapar förtroende för verksamhetens arbete och resultat. Det är ligger nära till hands att tolka detta som att en organisation anpassar sig till den institutionella omvärlden, oavsett om verksamheten kräver det eller ej. Min tolkning är dock att organisationsförändring drivs av att organisationer av praktiska och rationella skäl eftersträvar mer effektiva processer och praktiker, men också av att de förändringar som genomförs ska göras på ett sådant sätt att de stämmer överens med de institutionella krav som finns på organisationen och dess verksamhetsområde. Det är med andra ord inte alltid enkelt att särskilja mellan effektiviserande och legitimerande aktiviteter.

Förutom att anpassa sig till den institutionella omgivningen, har organisationer också en aktiv roll i att forma den. Organisationer är alltså inte enbart passiva mottagare av institutionella krav, utan bidrar också till att forma sin omvärld. Till exempel kan en ny avdelning försöka professionalisera just den delen av verksamheten genom att skapa nya regler och rutiner som omgivningen sen måste följa (Meyer & Rowan, 1977, s. 348). En viktig aspekt i det här sammanhanget är dock att institutionella krav inte uppstår magiskt och sprids osynligt. Furusten (2007, s. 105) beskriver ett exempel om modeindustrin: ”Anledningen till att nya moden skapas är att vissa aktörer utför vissa handlingar.” Det är alltså individer som ser till att idéer uppkommer, sprids och vidmakthålls.

2.2 Politisk styrning

5

internationalisering, och en snabb utveckling av informationsteknologi. Det här har fått regeringens roll att bli mer koordinerande än vad den tidigare var. Även politiska beslutsfattare befinner sig alltså i den institutionella omvärlden. Och utifrån det nyinstitutionella perspektivet har de därmed ett givet handlingsutrymme, inom vilket vissa handlingar och beslut blir möjliga, och andra inte (Jacobsson et al, 2015, s. 7ff.; Furusten, 2007, s. 10).

Jacobsson et al (2015) argumenterar för att politiska beslutsfattare upprätthåller både styrningen av, och avståndet till, förvaltningen genom att först organisera den på ett ändamålsenligt och effektivt sätt, och därefter utöva det som kallas mikrostyrning.

2.2.1 Organisering

Organisering innebär att skapa en slags spelplan där regeringen kan verkställa sin politik. Styrning genom organisering handlar således om att skapa en ansvarsfull förvaltning, som har en förmåga att se problem och lösningar inom sina ansvarsområden. Eftersom politiska beslutsfattare verkar i en komplex och ständigt föränderlig värld, blir det ogörligt för dem att formulera exempelvis mål och strategier på en detaljerad nivå. Det hänger också ihop med att politiker varken kan ha sådan expertis, eller förfoga över så mycket tid, som en inblandning på detaljnivå skulle kräva (Jacobsson et al, 2015, s. 44).

Syftet med att organisera förvaltningen är skapa förutsättningar för att kunna hantera problem som uppstår. Hanteringen av ett problem sköts därmed – åtminstone inte i första hand – av politikerna själva, utan av de organisationer i statsförvaltningen som är satta att ansvara för just den typen av problem. Ansvariga organisationer ska därmed kunna följa utvecklingen inom sina ansvarsområden och hantera problem som uppstår, i enlighet med övergripande mål och strategier som regeringen har formulerat (Jacobsson et al, 2015, s. 45f.).

I organiseringen lyfter författarna fram fem komponenter. Först och främst skapar regeringen organisationer, till exempel myndigheter, vilka ska bidra till att uppmärksamma och omhänderta olika frågor. Det kan handla om såväl departement och myndigheter, som underavdelningar inom dessa (Jacobsson et al, 2015, s. 47). För det andra så positionerar regeringen organisationerna gentemot andra aktörer, exempelvis universitet och kommuner. Syftet med detta är att utsätta organisationerna för inverkan från andra aktörer på samma eller näraliggande områden (Jacobsson et al, 2015, s. 50). Den tredje komponenten handlar om att regeringen utsätter organisationer för någon form av konkurrens, i syfte att öka effektivitet, kreativitet, och kvalitet. Här handlar om ett slags kundtänkande, där regeringens vilja är att myndigheterna ska bedriva och utveckla sitt arbete på ett sådant sätt att ”kunderna” inte väljer andra alternativ (Jacobsson et al, 2015, ss. 57f., 61).

6

självständighet, desto mindre skuld kan falla på regeringen för eventuella problem och felaktigheter. Men oavsett grad av autonomi för en statlig organisation, ser regeringen alltid till att skapa informella kommunikationskanaler genom vilka det är möjligt att tillse att organisationen arbetar i enlighet med regeringens vilja (Jacobsson et al, 2015, s. 61ff.).

Och den femte och sista komponenten i hur regeringen styr genom organisering av förvaltningen, handlar om det som kallas storytelling. Det vill säga, regeringen skapar en berättelse kring en viss fråga som legitimerar vissa förändringar. Vid förestående reformer så behöver politiker vissa narrativ kring problem och lösningar. Svenska politiker har stora möjligheter till storytelling, genom till exempel kommissioner, utredningar, lagförslag och riksdagsdebatter. Här har regeringen möjlighet att skapa och upprätthålla berättelser om vilka problem som är mest angelägna, problemens natur, hur de bör lösas och vilka som ska lösa dem. Storytelling har över tid fått ökad betydelse för styrningen av myndigheter i Sverige (Jacobsson et al, 2015, ss. 66, 72).

2.2.2 Mikrostyrning

När organiseringen av förvaltningen fungerar väl så kan regeringen iaktta verksamheten på avstånd. Men regeringen behöver även kunna styra förvaltningen löpande, för att se till att den strävar mot de politiska mål som satts upp. Det som kallas mikrostyrning handlar om sådan styrning som sker när den organisatoriska spelplanen redan är fastställd. Den utspelar sig vid sidan av hierarkiska strukturer och baseras på ett ömsesidigt förtroende mellan regeringen och departementen å ena sidan, och organisationerna inom statsförvaltningen – exempelvis myndigheter – å andra sidan.

Mikrostyrning innebär bland annat frekventa informella kontakter mellan departementen och myndigheterna, och med hjälp av sådana kan de organisatoriska strukturerna i statsförvaltningen bibehållas när förändringar behövs. Informella kontakter av det här slaget är tillåtna, men får endast handla om klargöranden och inte om regelrätt styrning. Det dagliga arbetet inom den svenska statsförvaltningen präglas mycket av den här typen av utbyte, och kan ses som en effekt av en kombination av svensk institutionell design och den svenska politisk-administrativa kulturen (Jacobsson et al, 2015, s. 79ff.).

” The combined effect of institutional design (organizing) and a culture emphasizing shared goals and meanings makes the Swedish administration comparatively responsive to even very subtle political signals” (Jacobsson et al., s 79).

Det finns ett stort behov av informellt utbyte hos både den politiska nivån och hos statsförvaltningens organisationer. För de sistnämnda är det viktigt att försäkra sig om att de politiska beslutsfattarna stödjer hur verksamheten bedrivs, och för regeringen innebär de informella kontakterna att det finns möjligheter för klargöranden, och för att få input från myndigheterna (Jacobsson et al, s 81).

7

strategierna innebär att den aktuella frågan ligger kvar hos ansvarig myndighet, medan de andra två medför att frågan hamnar på regeringens bord. Bland statsanställda ses det dock ofta som ett misslyckande att återsända frågor till regeringen, vilket till stor del har att göra med att politiker har så många frågor som kräver deras uppmärksamhet. Och tjänstepersonerna är då motvilligt inställda till att bidra ytterligare till detta. Därför försöker de primärt att hantera uppkomna problem på egen hand, utan att störa politiken, men ändå på ett sådant sätt att dess vilja följs (Jacobsson et al, 2015, s. 80).

Antecipering innebär att förvaltningen försöker tolka och följa politikens mål och viljor, genom vad som framkommit i tidigare kontakter med politiken, eller genom att studera politiska texter och uttalanden. Det kan också uttryckas som att statsanställda ”lär känna” politikerna och deras preferenser över tid, via de informella kontakterna. ” the officials over time get to know the politicians quite well – how they generally perceive problems, which kinds of solutions they prefer, which actors they consider important etc.”. Statsanställda kan alltså bygga upp en erfarenhet och kännedom om politikernas vilja, och antecipera hur denna kan införlivas i myndighetens aktuella frågor, problem, och förestående förändringar (Jacobsson et al, 2015, ss. 81f.). Ibland räcker dock inte det informella utbytet till, och då kan statsanställda studera texter och uttalanden från politiken, och leta efter ”ledtrådar” om hur man bör agera – vilken typ av lösning man bör välja.

I det fall detta inte räcker för att en myndighet ska komma vidare så kan de via informella kontakter fråga efter vägledning. Om inte heller detta är tillräckligt kan frågor skickas åter till regeringen. Slutligen, om inget av detta har fungerat så kan regeringen välja att styra genom att modifiera organiseringen, det kan till exempel handla om att byta ut en generaldirektör.

3. Tidigare forskning

Som tidigare nämnts så innebär nyinstitutionell organisationsteori att organisationer och deras handlingsutrymme påverkas av den institutionella omvärlden, det vill säga både formella regler och krav, men även informella normer och större strömningar i samhällsutvecklingen (Furusten, 2007, s. 104f.). Följande avsnitt bör därför läsas både som en genomgång av tidigare forskning, och som ett sätt att placera in studieobjektet i dess institutionella omvärld.

3.1 Förvaltningspolitik och styrning

För omkring ett decennium sedan slog regeringen fast det förvaltningspolitiska målet: ”Alla myndigheter i Sverige ska bidra till en innovativ statsförvaltning som är rättssäker och effektiv, med hög kvalitet, service och tillgänglighet, och därmed bidrar till Sveriges utveckling och ett effektivt arbete i EU” (Regeringen 2010:27, cit. i: Jacobsson et al, 2015, s. 6).

8

efterfrågan på expertis. Här har myndigheter fått mer makt att avgöra hur de ska organiseras och vilken expertis deras verksamhet kräver. En konsekvens av detta blir således att politikernas möjlighet att använda myndigheterna för att förverkliga sin politik, minskar. Studien visar också att det över tid har blivit svårare med styrning, särskilt på grund av den påverkan som sker på den globala och europeiska politiska arenan (Jacobsson et al, 2015, ss. 6, 34). Det är dock inte enbart styrningen som har påverkats av internationalisering och europeisering, utan politiken och därmed även statsförvaltningen har i ökande utsträckning kommit att utsättas för exempelvis granskningar och regleringar (Ehn & Sundström, 2020, s. 14).

Samma författare argumenterar också för att förvaltningspolitiken i Sverige under de senaste åren kan tolkas som en typ av motstrategier till New Public Management. Regeringen har försökt ”motverka fragmentering och suboptimeringar genom att efterlysa mer samordning inom staten och mer samverkan mellan staten och det omgivande samhället.” (Ehn & Sundström, 2020, s. 26). Här är tanken att samhällets gemensamma krafter ska riktas mot identifierade problem, och anställda inom statsförvaltningen ska känna ansvar och lojalitet mot problem och ansvarsområden istället för den egna organisationen.

3.2 Polisen som organisation

En studie av polisen (Ivarsson Westerberg 2004) visar att organisationen i ett historiskt perspektiv har påverkats av relativt många förvaltningspolitiska trender, exempelvis New Public Management. Myndigheten har genomgått flera omorganisationer; den har centraliserats och decentraliserats och sen centraliserats igen. Nu senast (2015) har den svenska polisen har också, likt många andra polisorganisationer runtom i Europa, följt en centraliseringstrend som inneburit att polisväsenden har reformerats till en sammanhållen myndighet (Tops & Speiler, 2013, s. 173f.). Reformen i Sverige var tänkt att bland annat öka polisens effektivitet och tillgänglighet. Det har dock riktats kritik mot den, bland annat på grund av skepsis mot om reformen kunde lösa de problem som avsågs, men också för att den sen inte föll ut riktigt som det var tänkt (Ivarsson Westerberg, 2020; Wennström, 2013).

Polisen har även varit föremål för andra typer av reformer, till exempel närpolisreformen, som beskrivs nedan, samt att olika typer av verksamhetsstyrning har införts vid olika tidpunkter. Administrationen inom polisen har också förändrats och växt över tid. Några förändringar hänger samman med de förvaltningspolitiska trenderna, medan andra beror på den tekniska utvecklingen. Organisationen har också växt och blivit mer komplex på det sättet att både de administrativa aktiviteterna och den organisatoriska kartan blivit mer omfattande och uppdelad på fler enheter/avdelningar (Ivarsson Westerberg, 2004, s 213f.).

9

3.3 Internationella influenser

Under 90-talet reformerades polisen i den så kallade närpolisreformen. Den skedde mot bakgrund av att polisen under lång tid dessförinnan fått kontinuerligt höjda anslag, med en åtföljande expansion av verksamheten (Ivarsson Westerberg 2004, s 140f.). När anslagstilldelningen drogs åt i slutet av 80-talet började polisen intressera sig för hur man kunde utveckla arbetssätt och metoder för att få bättre valuta för sina resurser. Det fanns vid den här tiden internationella influenser, främst från USA, där idéerna handlade om att polisarbetet skulle skifta fokus från ett reaktivt arbetssätt till ett modernare, förebyggande och proaktivt sådant. Syftet var att göra polisarbetet mer effektivt eftersom en förebyggande inriktning skulle kunna förhindra att brott begås, snarare än att resurserna skulle användas till allt arbete och kostnader som begångna brott för med sig. De arbetssätt som förespråkades var bland annat ”Problem-Oriented Policing”, som bygger på att polisarbetet ska utgå ifrån noggranna analyser av brottsligheten och dess orsaker, och att åtgärderna ska anpassas därefter. I Sverige var man från politiskt håll redan inne på liknande tankegångar; det uttrycktes att en större andel av polisens resurser borde läggas på den förebyggande verksamheten (prop. 1989/90:155, s. 19), samt att det redan hade införts särskilda funktioner för analys och planering i distrikten. Närpolisreformen medförde dock – trots att siktet var inställt på effektivisering – ett ökat antal administrativa inslag i polisarbetet, till exempel planering, analys och uppföljning (Ivarsson Westerberg 2004, s. 142, 209).

Tidigare forskning visar också att polisen som organisation påverkas i allt större grad av att befinna sig i en internationell kontext. Globaliseringen har medfört att polisen numera är en aktör på en internationell arena. Särskilt stor påverkan har Sveriges inträde i EU haft, med efterföljande åtaganden gentemot bland annat Europol. Men polisens ansvarsområde – brottsligheten – har också den internationaliserats, med exempelvis gränsöverskridande stöld- och narkotikabrottslighet, och brott som sker på internet. Här har polisen inte fullt ut lyckats hänga med i utvecklingen vilket har skapat vissa gråzoner för både polisen och kriminella. Sammantaget har detta ökat komplexiteten i polisarbetet, och fört med sig nya krav på vad organisationen och dess medarbetare ska ägna sig åt (Ivarsson Westerberg, 2004, s. 241; Tops & Speiler, 2013, s. 174; Wennström, 2013, s. 170)

3.4 Nya professioner och expertis

Samtidigt som polisarbetet har påverkats av de internationella influenserna har det även skett förändringar kring det administrativa arbetet, till exempel ekonomi- och analysarbete. En sådan förändring är en attitydförändring gällande administration – från att ses som okvalificerat rutinmässigt arbete till att mer betraktas som viktiga arbetsuppgifter som kräver viss (akademisk) expertis. Detta hänger delvis ihop med den tekniska utvecklingen eftersom ny teknik möjliggör exempelvis mer avancerade analyser och uppföljningar. Och när nya kompetenser, exempelvis ekonomer och samhällsvetare, träder in i myndigheten tar de också med sig normer kring hur arbetet ska utföras och avlönas. På det här sättet sker det alltså en professionalisering av administrationen inom polisen (Ivarsson Westerberg, 2004, s 209ff.).

10

informationsteknologin. Sammantaget har detta inneburit att regeringens roll i styrningen av myndigheter har ändrats, från att vara ”kommenderande” till ”koordinerande” (Jacobsson et al, 2015, s. 7f.).

3.5 Legitimitet och förtroende

Enligt nyinstitutionell organisationsteori är organisationer med svårmätta och/eller svårtolkade verksamhetsresultat extra känsliga för att i omgivningens ögon uppfattas som legitima aktörer (Meyer & Rowan, 1977, s. 354). Myndigheter i allmänhet, och kanske polisen i synnerhet, kan anses vara sådana organisationer. Det yttersta målet för den offentliga förvaltningen är ju någon form av mer eller mindre långsiktig samhällsnytta, vilket kan vara svårare att mäta än ett mål som handlar om ekonomisk vinning. En studie från Statskontoret (Statskontoret, 2015, s. 61ff.) som innefattar bland annat Skatteverket och Polismyndigheten, visar att myndigheterna i ökande utsträckning styrts mot att de ska ha medborgarnas förtroende. Studien pekar också på att det finns goda skäl att sträva mot ett högt förtroende eftersom detta kan ha positiva effekter på både myndigheternas effektivitet, och på samhällsutvecklingen i stort. Det finns till exempel ett positivt samband mellan länder med stort socialt kapital och graden av välstånd. Och för enskilda myndigheter kan det handla om att ett högt förtroende hos medborgarna gör det lättare att få in skattemedel, eller att människor vittnar i rättsprocesser.

Andra studier visar också att polisen är beroende av att uppfattas som en legitim samhällsaktör, vilket medför att den lägger viss kraft på kontakter med media och allmänhet. Det samhälleliga ”trycket” på polisen kan också sägas ha ökat över tid i form av medierapportering, granskningar, kontroller, och krav från politiker (Ivarsson Westerberg, 2004, s. 229; Wennström, 2013, s. 159). Ivarsson Westerberg argumenterar också för att:

11

4. Metod och material

4.1 Beskrivning av fallet

4.1.1 En kort bakgrund

I september 2013 startades NBC:s verksamhet vid dåvarande Polismyndigheten i Stockholms län. Dess ansvarsområdet var dock hela landet; centret skulle fungera som en nationell resurs och fick i uppgift att samordna och effektivisera myndighetens arbete mot bedrägerier (Nationellt bedrägericenter/NBC, 2014, s. 2). Bedrägeribrottsligheten hade då ökat ganska markant sedan mitten av 2000-talet och ärendeinflödet till polisen hade således också ökat (Brottsförebyggande rådet, 2016, s. 52).

Vid den här tiden hade polisen ännu inte genomgått den stora ombildningen, då landets polismyndigheter slogs ihop till en. Fram till och med december 2014 bestod polisen av 21 länsmyndigheter, och förvaltningsmyndigheten Rikspolisstyrelsen som bland annat skulle verka för samordning av polisväsendet (förordning 1989:773).

Några år tidigare hade Justitieombudsmannen riktat mycket allvarlig kritik mot en bedrägerirotel i Stockholm, på grund av alldeles för långa handläggningstider. Bedömningen var att både regeringen och polisen behövde vidta åtgärder för att komma tillrätta med problemen (Justitieombudsmannen, 2010). Ungefär samtidigt framförde Riksrevisionen kritik mot polisens och Åklagarmyndighetens hantering av mängdbrott – där bedrägerier ingår – och menade att myndigheterna inte gjort tillräckligt för att lösa sedan länge kända problem med hanteringen av mängdbrott (Riksrevisionen, 2010, s. 8). Regeringen var inte heller nöjd med mängdbrottshanteringen inom rättsväsendet, och 2009 hade man gett Rikspolisstyrelsen, Åklagarmyndigheten och Domstolsverket i uppdrag att ”gemensamt vidta åtgärder för att säkerställa en effektiv samverkan och handläggning av mängdbrott” (Mängdbrottsuppdraget 2009). Detta uppdrag leder så småningom till att NBC inrättas.

4.1.2 Val av fall

En viktig anledning till varför NBC är intressant som studieobjekt är polisen har få liknande organisatoriska lösningar. NBC är alltså ett särskilt center för en särskild brottstyp; det finns få andra brottstyper som kan stoltsera med något sådant. Och i egenskap av ovanlig lösning blir denna aspekt av polisen intressant ur ett nyinstitutionellt perspektiv. Här menar jag att det – genom det aktuella fallet – är möjligt att studera hur polisorganisationen förhåller sig till en förändrad omgivning och dess krav (Furusten, 2007, s. 103). Inte minst mot bakgrund av att polisen kan anses vara en organisation som är beroende av att omgivningen uppfattar den som en legitim aktör (Meyer & Rowan, 1977, s. 354).

12

och interna processer inte tjänas av ett sådant förhållningssätt. Mitt valda fall kan med andra ord även ses som ett sätt att gå i en riktning som pekats ut av forskare inom fältet.

Valet att studera just inrättandet av NBC kan också ses mot bakgrund av att jag via mitt arbete är bekant med centret och dess verksamhet. Fram till 2020 så var NBC placerat i polisregion Stockholm1 _{– trots} att det är en nationell resurs och trots att Polismyndigheten sedan ombildningen 2015 har nationella avdelningar där centret egentligen borde ”passa” bättre (Polismyndigheten, 2020). Jag har därför reflekterat över att det var en märklig organisatorisk hemvist, inte minst med tanke på att jag i informella samtal med anställda inom polisen förstått att detta skapade vissa begränsningar för centrets uppdrag.

4.2 Material och datainsamling

För att kunna besvara min forskningsfråga har jag valt att analysera material från både regeringen och polisen. Tanken är att krav och förväntningar på polisen som organisation kommer till uttryck i både den politiska styrningen av myndigheten, och i polisens resonemang kring beslutet att inrätta NBC. Inrättandet menar jag nämligen kan ses som en form av problemlösning. Och för att kunna undersöka frågan om varför centret inrättades behövs således underlag som både ger problembeskrivningar, och beskriver vad som är eftersträvansvärt i problemlösningen.

Datainsamlingen kan beskrivas som en iterativ process, vilket innebär att jag har gått stegvis tillväga i syfte att hitta ett material som är väl lämpat att besvara min frågeställning (Drisko & Mashi, 2015, s. 14). Genom datainsamlingsprocessen har jag därmed också skaffat mig en bättre bild av händelseförloppet, samt att jag allteftersom insett att visst material inte innehöll tillräcklig, om ens någon, information om inrättandet av NBC. Drisko & Mashi (2015, s. 17) menar att just det här problemet kan uppstå i kvalitativ forskning, det vill säga att det valda materialet inte alls kan svara på forskningsfrågan, eller att det inte ger tillräckligt ”rika” beskrivningar av det som ska studeras. De förespråkar därför en mer flexibel datainsamling, som gör att materialet blir ändamålsenligt på det sättet att forskningsfrågan går att besvara. Ett problem med detta kan naturligtvis vara att urvalet blir tendensiöst, det vill säga att jag genom att inte följa på förhand uppsatta kriterier för materialurvalet så riskerar jag att missa beskrivningar som går i en annan riktning än mina teoretiska förväntningar. Samtidigt som jag inte vill förminska denna problematik, så menar jag att tidigare nämnda fördelar sammantaget väger tyngre. Det vill säga, dels att datainsamlingsprocessen gett mig en mer fullödig bild av händelseförloppet, dels att studien nu baseras på ett material som är anpassat till syftet med undersökningen.

Materialet från regeringen är regleringsbrev för polisen, samt budgetpropositioner för rättsväsendet, för tidsperioden 2009–2011. Dessa dokument utgör viktiga delar av regeringens styrning av polisen, och innehåller både problembeskrivningar för rättsväsendet som helhet, och de formella krav som regeringen ställer på polisen. Tidsperioden har jag valt för att den tidsmässigt ligger före, men överlappar lite, den interna process inom polisen som resulterade i att NBC inrättades. I regleringsbrevet för 2010 framkom

1 _{Numera är det placerat på Nationella operativa avdelningen, som, precis som namnet antyder, är en nationell}

13

dock att regering gett polisen ett regeringsuppdrag med relevans för den här studien, det så kallade mängdbrottsuppdraget. Även detta har inkluderats i materialet, både för att det innehåller relevant information, och för att övriga dokument från regeringen inte innehåller så mycket information specifikt om mängdbrott och bedrägerier.

Gällande materialet från polisen så består det av tre delar. Två av handlingarna har upprättats av Rikspolisstyrelsen och är en fortsättning på mängdbrottsuppdraget. Det tredje dokumentet kommer från dåvarande Polismyndigheten i Stockholms län och utgör själva förslaget till hur bedrägericentrets verksamhet ska se ut. Samtliga dessa tre har begärts ut via registrator i polisregion Stockholm.

Tabell 1. Översikt över materialet som ingår i undersökningen.

Aktör 2009 2010 2011 2012 2013

Regeringen Regleringsbrev Regleringsbrev Regleringsbrev

Budgetproposition Budgetproposition Budgetproposition

Mängdbrotts-uppdraget Rikspolisstyrelsen Överenskommelse mellan Rikspolisstyrelsen, Rikskriminalpolisen och polismyndigheterna om samverkan mot mängd- och seriebrottslighet Förstudierapport för nationell handlings-plan mot bedrägerier

Polismyndigheten i Stockholms län Slutrapport bedrägeri. Inrättande av ett Nationellt bedrägericenter…

4.3 Metod och analysverktyg

Utifrån syftet med studien har jag valt att göra en kvalitativ innehållsanalys av ovan beskrivet material. Inledningsvis så läste jag igenom materialet översiktligt, för att därefter läsa det igen mer noggrant, och göra anteckningar om övergripande intryck, intressanta detaljer, och vilka de centrala delarna var. Syftet med detta är att både få en fördjupad bild, och en helhetsbild (Hsieh & Shannon, 2005, s. 1279). Nästa steg var att påbörja analysen, och vid ännu en genomläsning så hade jag formulerat ett antal frågor som jag ställde till texterna (Esaiasson et al, 2007, s. 243f.). Frågorna/analysverktyget är sprungna ur den nyinstitutionella organisationsteorin på det sättet att de kretsar kring problem, brister, krav och förväntningar.

- Vilka krav ställs på rättsväsendet och polisen, och hur ska de uppnås? - Vad ska känneteckna polisen som organisation?

14

- Vad ska känneteckna rättsväsendets arbete och hur ska polisen bidra till det? - Vilka lösningar/förändringar föreslås och varför?

Avsikten med frågorna var att kunna ringa relevanta delar av materialet, det vill säga de som kan hjälpa mig att besvara min forskningsfråga. De relevanta delarna – det vill säga textstycken som på något sätt besvarade minst en av frågorna ovan – flyttades därefter över till ett nytt dokument där den fortsatta analysen gjordes. Så här långt kan processen alltså sägas vara teoridriven, vilket är ett sätt att behålla fokus på syftet med undersökningen (Esaiasson et al, 2007, s. 245f.).

Den fortsatta processen har dock varit datadriven, för att kunna spegla materialet på ett rättvisande sätt (Schreier, 2013, s. 9). Jag har då läst igenom de reducerade texterna flera gånger och samtidigt ”märkt” dem med etiketter, till exempel centrala ord och resonemang. Samtidigt har jag beaktat texternas uppbyggnad, exempelvis rubriksättning. För att på ett rättvisande sätt beskriva exempelvis vilka krav regeringen ställer på polisen, anser jag att sådana aspekter har betydelse.

4.4 Metoddiskussion

En begränsning med kvalitativ innehållsanalys är att jag inte studerat händelseförloppet på en mer detaljerad nivå. Genom att till exempel intervjua människor hade jag kunnat få rikare beskrivningar som går bortom officiella dokument, och på så sätt komma närmare mekanismerna. Samtidigt har ett antal år passerat och det är osäkert om det skulle vara möjligt att få tag i rätt personer, och om de skulle komma ihåg händelseförloppet på ett sådant sätt att det skulle hjälpa mig att besvara forskningsfrågan. En fördel med sådana sekundärkällor som jag använt är att de ger samma information oavsett när de läses. Det hade dock kunnat stärka validiteten om jag haft möjlighet att göra både dokumentstudier och intervjuer, det vill säga triangulera. Utsagorna från de olika källorna hade då kunnat komplettera varandra, vilket hade gett en mer robust förståelse och kunnat stärka studiens validitet (Esaiasson et al, 2007, s. 249; Moses & Knutsen, 2019, s. 134).

En annan begränsning med studien är att det inte går att generalisera resultaten till andra organisationer, eller andra sammanhang. Däremot kan studien möjligen ge kunskap om andra organisationsförändringar inom polisen. Även om myndigheten har reformerats sedan 2013 och numera är en myndighet, är det sannolikt så att såväl polisens yrkes- och organisationskultur som omgivningen och dess krav förändras långsamt och därmed kan resultaten vara värdefulla för att förstå hur polisen förändras framöver (jmf Furusten, 2007, s. 10; Ivarsson Westerberg, 2020, s. 153).

15

komma fram till delvis andra slutsatser. Detta har även betydelse för reliabiliteten. För att stärka reliabiliteten har jag försökt att vara så transparent som möjligt kring materialval, datainsamling och analysarbete (Drisko & Mashi, 2015, s. 92).

5. Resultat

I det här avsnittet beskrivs resultaten från den kvalitativa innehållsanalysen. Resultaten presenteras tematiskt utifrån vad som är framträdande i materialet. Analysen har utgått ifrån en slags ”problem och lösningar-approach”, där jag identifierat problembeskrivningar och brister å ena sidan, och lösningar, krav, mål och visioner å andra sidan. Det här avsnittet är således ämnat att beskriva den process som ledde fram till att bedrägericentret inrättades, genom att studera regeringens krav och förväntningar på polisen, och hur dessa sedan omhändertogs av polisen.

Presentationen av resultaten görs också aktörsvis för att underlätta förståelsen, vilket samtidigt illustrerar kronologin. Resultaten går också från beskrivningar på en ganska övergripande nivå (regeringen), till en alltmer detaljerad nivå ju närmare inrättandet av NBC kommer.

5.1 Regeringen

I materialet från regeringen uttrycks formella krav, men även mål och visioner, och hur dessa kan nås. Dokumenten ger uttryck för vad rättsväsendet som helhet ska sträva efter, men med vissa specificeringar om myndigheternas utpekade ansvarsområden, bland annat mängdbrott.

5.1.1 Förändrad omvärld – nya förutsättningar och krav

Genom förändringar i den institutionella omvärlden så har förutsättningarna för rättsväsendet till viss del förändrats, vilket framträder i materialet (jmf Furusten, 2007, ss. 20ff.). Det handlar exempelvis om förändrade brottsmönster – vilket delvis förklaras av den tekniska utvecklingen – och om att omvärlden blir alltmer internationell:

16

”Samarbetet med utländska myndigheter och domstolar och samarbetet genom samordningsorgan såsom Eurojust, Europol och Interpol ska ses som en integrerad del av det arbete som utförs av rättsväsendets myndigheter.” (Budgetproposition 2010)

Precis som tidigare forskning har visat så pekar regeringen här på att myndigheterna befinner sig i en alltmer komplicerad kontext, det vill säga en globaliserad och tekniskt avancerande omvärld (Ivarsson Westerberg, 2004, s. 241). Detta för med sig nya krav på vad organisationerna ska ägna sig åt, vilket regeringen uttrycker genom förväntningar på att rättsväsendets myndigheter anpassar sina verksamheter. En typ av anpassning som pekas ut handlar om att myndigheterna bör knyta an till samhällsutvecklingen genom att inkorporera särskilda aspekter av den. Exempel på detta är att rekrytera ny/rätt kompetens och att basera sitt arbete på forskning:

” En framgångsfaktor i det polisiära arbetet är att använda evidensbaserade arbetsmetoder” (Regleringsbrev 2010)

På ett mer övergripande plan är det en slags moderniseringsprocess som regeringen efterlyser; polisen ska vara en legitim samhällsaktör som genom sin yrkesutövning representerar ett förhållningssätt som är gångbart i nutiden. Detta kan spåras till närpolisreformen och införandet av problembaserat polisarbete, det vill säga att arbetet ska proaktivt snarare än reaktivt (Ivarsson Westerberg, 2004, s. 142):

”Polisens brottsförebyggande arbete ska vara planlagt, proaktivt och problemorienterat och ska utföras på eget initiativ och i samverkan med andra samhällsaktörer.” (Regleringsbrev 2011)

5.1.2 Fragmentering

En återkommande problembild som uttrycks av regeringen är att rättsväsendets myndigheter, men även andra samhällsaktörer, är alltför fragmenterade. Det vill säga att myndigheterna bedriver sin verksamhet utan tillräcklig samordning med varandra och andra organisationer, samt att arbetssätt och processer inte är tillräckligt synkroniserade. Som tidigare forskning också har visat har regeringen försökt motverka fragmentering i syfta att rikta samhällets krafter mot gemensamma problem (Ehn & Sundström, 2020, s. 26). Regeringen verkar vilja sudda ut gränser och göra rättsväsendet mer holistiskt, och kravet på en förbättrad hantering av mängdbrott är ett exempel på detta:

” Det är angeläget att rättsväsendets myndigheter ytterligare fördjupar samverkan och vidareutvecklar sina gemensamma insatser för att öka kvaliteten och effektiviteten i mängdbrottsbekämpningen.” (Budgetproposition 2009)

17

För att motverka fragmentering så ställer regeringen också krav på ett visst agerande från myndigheterna, som går ut på ett utökat samarbete både myndigheter emellan och med andra samhällsaktörer. Detta genomsyrar materialet på flera sätt. Det regeringen beskriver är att rättsväsendet är en helhet som måste agera sammanhållet, men också att dess myndigheter ska ansvara för sin del och därmed underlätta för andra. Det kan till exempel uttryckas som att ”beakta rättskedjeperspektivet”. Brottsligheten beskrivs som ett problem som vilar på hela samhällets axlar, och det åligger därför alla i samhället att motverka den genom att var och en använder de resurser man förfogar över. För polisen innebär det således ett stort ansvar, men också att det finns vissa åtgärder som bättre vidtas av andra, och att polisen därmed behöver etablera samarbete och relationer med andra organisationer:

” För detta krävs ett samordnat och målinriktat arbete från såväl rättsväsendets olika delar som från andra myndigheter, ideella organisationer och näringsliv.” (Budgetproposition 2011)

5.1.3 Geografisk ojämlikhet

Ett annat problem som regeringen beskriver är att rättsväsendets arbete i allmänhet, och polisarbetet i synnerhet, inte bedrivs med en jämn kvalitet över hela landet. Och utifrån ett medborgar- och brottsofferperspektiv är detta ett problem eftersom det bland annat handlar om rättssäkerhet och förtroende för rättsväsendet/polisen. Regeringen ställer också uttryckliga krav på att polisen måste komma tillrätta problemet:

”Utsikterna för att ett brott ska klaras upp och leda till lagföring ska inte vara beroende av var i landet brottet begås.” (Budgetproposition 2011)

” Skillnaderna i resultat mellan polismyndigheterna ska minska.” (Regleringsbrev 2010)

En minskad rättssäkerhet riskerar att påverka rättsväsendets legitimitet. I förlängningen kan det bidra till att myndigheternas arbete blir mindre effektivt, eller en mindre gynnsam samhällsutveckling (Statskontoret, 2015). Att regeringen vill styra polisen i riktning mot ökad enhetlighet är därmed inte förvånande.

”Den polisiära synligheten ska öka och den polisiära närvaron i hela landet ska förstärkas.” (Regleringsbrev 2009)

”Av redovisningen ska också framgå vilka insatser som har gjorts för att verksamheten ska bedrivas med hög och jämn kvalitet i hela landet.” (Regleringsbrev 2011)

18

”En väl fungerande och modern polis ska finnas i hela landet. Som ett led i detta har regeringen tillsatt en parlamentarisk kommitté som ska analysera i vilken utsträckning polisens nuvarande organisation utgör ett hinder för de krav regeringen ställer […]” (Budgetproposition 2011)

5.2 Rikspolisstyrelsen

Rikspolisstyrelsens ansvar var bland annat att ”utveckla och precisera de mål och riktlinjer som riksdagen och regeringen lägger fast för polisverksamheten samt förmedla detta till polisorganisationen” (förordning 1989:773, 2§, p. 2). Resultaten i den här delen ska därför ses som ett första steg från polisens sida, där Rikspolisstyrelsen alltså ska omvandla regeringens styrning till praktik.

Materialet utgörs dels av en överenskommelse som initierades med anledning av mängdbrottsuppdraget från regeringen, dels en förstudie för en nationell handlingsplan mot bedrägerier. Dokumenten beskriver de problem som Rikspolisstyrelsen identifierade vid tillfället och vilka lösningar som förespråkades.

5.2.1 Förändrad omvärld – nya förutsättningar och krav

Även Rikspolisstyrelsen konstaterar att omvärlden förändrats i en riktning och med en hastighet som nu ställt polisen inför brottsproblem som måste hanteras. Att de måste hanteras beror naturligtvis delvis på det formella krav som regeringen ställt i och med mängdbrottsuppdraget, men Rikspolisstyrelsen beskriver också mängdbrottens/bedrägeriernas specifika karaktäristika som medför att polisen ställs inför nya problem:

”… ligor som begår brott över flera polisdistrikts geografiska ansvarsområde. Dessa typer av brottslighet ställer allt större krav på samordnade, effektiva, och flexibla insatser från polismyndigheterna oavsett var i landet insatserna behövs.” (Rikspolisstyrelsen 2011)

”Ärendenas omfattning och komplexitet liksom ärenden som är internetrelaterade och/eller har internationell anknytning ökar” (Rikspolisstyrelsen 2012)

Dessutom pekar Rikspolisstyrelsen på hur polisen, förutom att upptäcka och utreda bedrägeribrott, även står inför att hantera brottstypen som ett samhällsproblem. Det beskrivs att det råder stor okunskap i samhället om vad bedrägerier är, vilket för polisen bland annat innebär att det inte går att få kunskap om problemets omfattning (eftersom människor inte anmäler om det inte vet att de utsatts för ett brott), men även att näringsidkare och enskilda individer inte kan skydda sig mot bedrägerier om de inte vet hur de går till. Utifrån polisens uppdrag att förebygga brott är detta därmed mycket problematiskt; om fler hade kunskap om hur olika bedrägerier går till så kunde färre brott begås.

5.2.2 Organisatoriska problem

19

brist på samordning mellan polismyndigheterna, att register, it- och systemstöd inte är ändamålsenliga för brottstypen, och att bedrägerier inte är prioriterade av ledningen vilket gör att tillräckliga resurser inte tillförts:

”Idag föreligger det brister i samordning i flera avseenden […] Att upptäcka att brott som anmäls i olika län hör ihop. Detta beror bl.a. på att det inte går att söka i andra polismyndigheters RAR [register för polisanmälningar]” (Rikspolisstyrelsen 2012)

Därutöver pekas kompetensbrist ut som ett problem när gäller bedrägeriutredningar, vilket delvis är ett resultat av brottstypens låga prioritet inom myndigheten. Men det saknas också specialistkompetens, exempelvis ekonomer och IT-specialister. Det här hänger till viss del ihop med att brottstypen är ny, eller åtminstone har nya inslag i form av att brotten begås på eller med hjälp av internet. Rikspolisstyrelsen anser därför att ”vanliga” utredares kompetens inte räcker till, utan att det behövs vidareutbildning:

”… resurser i form av utredningskapacitet för denna typ av brott har inte prioriterats i tillräcklig utsträckning eller organiserats på ett optimalt sätt på alla ställen.” (Rikspolisstyrelsen 2012) ”… men det finns också flera polismyndigheter där bedrägerier utreds – med skiftande kvalitet och effektivitet – på allmänna utredningsrotlar eller närpolisområden. Arbetsgruppen anser att det är viktigt att ledningen för Polisen tillförsäkrar en jämn fördelning av resurser över hela landet…” (Rikspolisstyrelsen 2012)

Vad det sista citatet illustrerar är också att polisväsendets uppdelning i länsmyndigheter skapar hinder i hantering av en brottstyp som inte känner geografiska gränser, det vill säga att bedrägerier ofta begås på eller med hjälp av internet. Det är tydligt i materialet att polisorganisationen hade byggts utifrån en decentraliseringsidé, och att bygget inte utan viss ombyggnation klarade att husera bedrägeribrott. Meyer & Rowan (1977) menar att det ligger i organisationers natur och intresse att förändras med samhället, vilket till viss del beror på att de vill uppfattas som legitima aktörer. Den sammantagna problembild som Rikspolisstyrelsen ger är att polisen som organisation, genom bedrägeribrottsligheten, konfronterades med förändringar i omvärlden som den inte var anpassad för. Mot bakgrund av den givna problembeskrivningen blir anpassningar av organisationen, dess rutiner och praktiker därmed möjliga lösningar.

5.2.3 Förslag på lösningar och åtgärder

20

Kompetenshöjningen beskrivs som viktig och föreslås ske dels genom vidareutbildning av befintliga utredare, dels genom att rekrytera specialistkompetens. Dessutom beskrivs utbildning och prioritetshöjning av brottstypen, inom och utom rättsväsendet, som något polisen bör eftersträva:

”En ökad samverkan – rent generellt – mellan aktörerna i rättsväsendet (och med aktörer utanför rättsväsendet) anses vara en av förutsättningarna för ett effektivt rättsväsende och initiativ bör tas från Polisens sida, såväl nationellt som lokalt, för att öka en sådan samverkan inom området bedrägerier.” (Rikspolisstyrelsen 2012)

”Polisen bör även överväga att som komplement till den polisiära utredningskompetensen rekrytera civilanställda specialister med kompetens inom t.ex. IT och ekonomi.” (Rikspolisstyrelsen 2012)

Dessutom anser man att (specialist)utredningskompetensen rent organisatoriskt ska utgöra egna grupper, och att polisutbildningen bör revideras för att se till att nya poliser får en högre kunskapsnivå redan från början. Andra viktiga åtgärder som RPS pekar på ligger inom ramen för anpassningar av register och systemstöd, vilket hänger samman med att bedrägerierna hanteras olika i polismyndigheterna och därtill identifierade brister i samordning av ärenden:

”IT-stödet för bekämpning av denna typ av brottslighet ska utvecklas för att underlätta och uppnå större enhetlighet och samordning inom Polisen.” (Rikspolisstyrelsen 2011)

”Problemet [med bristande systemstöd] kommer att minska i omfattning när överenskommelsen tillämpas fullt och särskilt när Polisen så småningom blir en myndighet och det därmed blir möjligt att göra nationella sökningar i RAR” (Rikspolisstyrelsen 2012)

Här framkommer också att den utredning av polisens organisation som regeringen hade aviserat är väl känd inom polisen, och att det vid den här tidpunkten finns med i beräkningen att polisen ska ombildas till en sammanhållen myndighet. Det framgår av materialet att den kommande ombildningen är en utgångspunkt för flera delar av resonemanget som förs.

Något som beskrivs som centralt för att underlätta genomförandet av flera av de förslag som Rikspolisstyrelsen tar upp, är den organisatoriska förändring som senare blir NBC. Den ska bland annat kunna lösa problemen med brister i samordning, effektivitet, och skillnader mellan polismyndigheterna: ”Ett nationellt bedrägerikansli bör inrättas för att underlätta genomförande av flera av de ovan föreslagna åtgärderna och för att tillförsäkra kontinuitet. Det skulle också utgöra en tydlig signal från Polisens sida vilken vikt som läggs vid att förebygga, utreda och lagföra denna typ av brottslighet” (Rikspolisstyrelsen 2012)

21

”En central enhet i form av ett bedrägerikansli som får en sammanhållande funktion för bedrägeriärenden leder till ett förbättrat kunskapsläge som ger bättre förutsättningar, inte bara för det brottsförebyggande arbetet, utan också för utredningsarbete av hög kvalitet” (Rikspolisstyrelsen 2012)

Bedrägerikansliets ansvarsområde kan alltså sägas vara ganska omfattande, vilket får ses mot den ganska omfattande problembild som RPS ger. Det här kan tolkas som att det sågs som svårt och tidskrävande att lösa samtliga problem genom förändringar i polismyndigheternas verksamhet. Och som det översta citatet visar kan bedrägerikansliet också vara viktig för polisens legitimitet. Det vill säga att det ligger i organisationens intresse att både hitta en effektiv problemlösning, och att den valda lösningen ska stämma överens med de förväntningar som finns på hur organisationen ska hantera sina ansvarsområden (jmf Rowan & Meyer 1977). Bedrägerikansliet ska också kunna bidra till det proaktiva arbetssätt som nämnts tidigare:

”I visionen ligger också en önskan om att Polisen i framtiden ska ha tillräckliga resurser och kompetens för att göra en framåtblickande analys av vad som händer och är på gång inom brottsområdet, för att Polisen ska kunna vara proaktiv snarare än reaktiv.” (Rikspolisstyrelsen 2012)

Mot bakgrund av det som Rikspolisstyrelsen kommer fram till, fattas senare ett beslut om att inrätta ett nationellt bedrägericenter vid Polismyndigheten i Stockholms län.

5.3 Polismyndigheten i Stockholms län

Materialet från polisen i Stockholm är en rapport som beskriver ett förslag – som det senare fattades beslut om – på hur ett nationellt bedrägericenter kan organiseras och vad dess arbete ska bestå av. Rapporten togs fram av en arbetsgrupp vid polisen i Stockholm, som fått i uppdrag av Rikspolisstyrelsen att utreda förutsättningar för den nya organisatoriska enheten, och lämna förslag på lösningar och genomförande. I det här materialet omhändertas alltså Rikspolisstyrelsens beslut, och det utgår därmed ifrån Rikspolisstyrelsens problembeskrivningar.

Nedan följer en tematisk presentation av vad polisen beslutade att NBC skulle ägna sig åt, vilka målen var, varför vissa aspekter ansågs viktiga, och vad som präglade de lösningar som föreslogs.

5.3.1 Utgångspunkter för förslaget

22

Den kommande ombildningen av polisen utgör också en integrerad del av förslaget, det uttrycks som att:

”En av arbetsgruppens allmänna utgångspunkter har varit att utformningen av NBC ska stämma överens med tankarna kring den nya polisorganisation som ska bildas den 1 januari 2015.” (Polismyndigheten i Stockholms län, 2013)

5.3.2 Likriktning, samordning, enhetlighet

En sammantagen bild av såväl NBC:s specifika arbetsuppgifter, som av mer övergripande mål med centret, är att det ska sträva mot en samordning och unifiering av polisens arbete mot bedrägerier. Det handlar bland annat om att polisen i alla delar av landet ska arbeta på samma sätt, och att medborgarna därmed ska kunna förvänta sig samma sak från polisen oavsett var man bor, men också om att kompetensen hos personalen ska höjas och upprätthållas:

”Genom en framgångsrik metodutveckling skapas förutsättningar för enhetlig handläggning av bedrägeriärenden” (Polismyndigheten i Stockholms län, 2013)

”Det finns ett uppenbart behov av att arbetsmetoder likriktas och sprids över hela landet.” (Polismyndigheten i Stockholms län, 2013)

Dessutom kan de problem som härrör från brister i system och register till viss del lösas genom att NBC får i uppgift att hantera och samordna information från hela landet, vilket exempelvis minskar risken att samma person utreds parallellt i flera polismyndigheter. De internationella och i övrigt geografiskt gränsöverskridande inslagen i bedrägerierna ska också kunna hanteras på ett effektivare sätt med hjälp av den centrala funktionen. Det kan till exempel avse sådana kontakter med banker som nämnts tidigare, men även kontakter med EU-organ som Europol, och internationella företag som Google och Facebook.

”Vid NBC ska en koordinatorfunktion finnas i syfte att samordna såväl nationella som internationella kontakter” (Polismyndigheten i Stockholms län, 2013)

Genom dessa aspekter kan polisen därmed omhänderta flera av regeringens krav och förväntningar. Den geografiska ojämlikheten kan motverkas genom att NBC ansvarar för att bedrägeriutredningar genomförs med så jämn kvalitet som möjligt över hela landet. Och polisen blir en aktör i den internationella kontexten genom att ansvaret för detta läggs på en utpekad funktion.

5.3.3 En proaktiv och specialiserad funktion

23

”Medlen är avsedda för rekrytering av civilanställda med specialistkompetens inom bedrägeriområdet liksom med kunskap att hitta trender, analysera modus samt kartlägga och identifiera kriminella som begår systematiska och grova bedrägeribrott.” (Polismyndigheten i Stockholms län, 2013)

Det brottsförebyggande arbetet framhålls som en mycket viktig del av centrets uppgifter, vilket kopplas till bedrägeribrottslighetens ökning och omfattning, i kombination med kunskapsbristen kring bedrägerier hos allmänhet och näringsidkare. Genom att informera om brottstypen och hur man kan skydda sig mot den ska NBC kunna förebygga brott och därigenom bidra till lösningen på ett samhällsproblem:

”Ett välfungerande brottsförebyggande arbete är en framgångsfaktor i hanteringen av

bedrägeribrottsligheten. Att utreda bort bedrägerierna är en omöjlighet.” (Polismyndigheten i Stockholms län, 2013)

”NBC ska inta en opinionsbildande roll i nationella brottsförebyggande frågor när så är lämpligt.” (Polismyndigheten i Stockholms län, 2013)

De förväntningar på en modern och proaktiv polis som regeringen ställt kan polisen således möta genom att en av NBC:s huvuduppgifter blir att förebygga brott, och att det förebyggande arbetet ska präglas av polisen tar ett kvalificerat, proaktivt, och nationellt ansvar som inte begränsas till myndighetens väggar. Inom det här området finns också stora möjligheter för polisen att använda evidensbaserade metoder, med tanke på att det problemorienterade arbetssättet har en stark koppling till akademin och de specialiserade professioner som blivit vanligare inom polisen (jmf Ivarsson Westerberg 2004).

5.3.4 Relationen till andra aktörer

Som en följd av NBC:s nationella ansvar så positioneras centret också i förhållande till befintliga aktörer i samhället. Det är andra myndigheter i och utanför rättsväsendet, men även banker, finansinstitut, företag och ideella organisationer:

”I metodutvecklingsarbetet ska NBC fungera som samarbetspart till Åklagarmyndigheten och på så sätt tillse att metoder utarbetas i nära samverkan mellan myndigheterna.” (Polismyndigheten i Stockholms län, 2013)

”Vid NBC ska det finnas en brottsförebyggande samverkansfunktion med uppgift att skapa nya brottsförebyggande samarbeten och att utveckla befintliga sådana med externa parter. Exempel på externa parter är organisationer, företag samt andra myndigheter.” (Polismyndigheten i Stockholms län, 2013)

24

samhället i stort, kan centrets uppdrag i det här avseendet ses som ett sätt att rikta samhällets gemensamma resurser mot ett prioriterat problem.

5.4 Sammanfattningsvis

För att dra ihop trådarna så kan det sammanfattningsvis konstateras att polisen, genom att inrätta det nationella bedrägericentret, kunde slå två flugor i en smäll. Dels skulle det på flera sätt bidra till att lösa de organisatoriska brister som identifierats, dels kunde det tillmötesgå ganska många av regeringens krav och förväntningar. Hur detta kan förstås och förklaras kommer jag in på i uppsatsens nästa och avslutande avsnitt.

6. Diskussion och slutsatser

Syftet med den här undersökningen har varit att studera organisationsförändring inom polisen med hjälp av exemplet Nationellt bedrägericenter, genom de krav och förväntningar som formuleras i regeringens styrning av polisen, och polisens hantering av dessa vid framväxten av bedrägericentret.

I denna avslutande del av studien kommer jag att diskutera resultaten i ljuset av den teoretiska förklaringsmodellen, för att avslutningsvis formulera ett svar på varför polisen valde att inrätta det nationella bedrägericentret.

6.1 Polisorganisationen och den institutionella

omvärlden

Fallstudien har visat att polisorganisationen ställdes inför formella krav från regeringen, och förändringar i omvärlden som den inte var anpassad för. Dessa hänger naturligtvis samman eftersom regeringen ansåg att polisen inte hade nått upp till vad som förväntades av den. Som organisation verkar polisen i en institutionell omvärld ”som bestämmer de förutsättningar organisationer måste anpassa sig till och hantera för att bli betraktade som legitima aktörer inom den verksamhet de bedriver” (Furusten, 2007, s. 10). I empirin framgår det också att polisen i det här fallet väljer att anpassa sin verksamhet genom att bland annat förändra register och hur de hanteras, och att genomföra en mindre organisationsförändring i form av bedrägericentret. Även om det kan tolkas som att anpassningarna gjordes av legitimitetsskäl så talar empirin för att det också gjordes för att effektivisera bedrägeribrottshanteringen (jmf Meyer & Rowan 1977).

25

och använda evidensbaserade metoder. Detta i kombination med ökade krav på expertis och den attitydförändring gentemot nya (akademiska) professioner som skett, gör det naturligtvis lättare för polisen att inrätta en organisatorisk enhet som behöver expertkompetens, och som ska ägna sig åt brottsförebyggande arbete, samordning och analyser, och utveckling av arbetssätt.

Meyer & Rowan (1977) menar att organisationer också har en aktiv roll i att forma sin omgivning. I den här studien visar sig detta genom att bedrägericentrets existens medför nya krav på andra aktörer. En del av centrets uppdrag handlar nämligen om att förmå andra organisationer att bidra till framförallt det brottsförebyggande arbetet. Inrättandet av NBC påverkar således vad exempelvis banker och företag bör ägna sig åt i sina respektive verksamheter. Samtidigt har regeringen naturligtvis, genom sina formella krav på att polisen ska samarbeta med andra aktörer, också bidragit till att polisen valde att inkorporera en sådan aspekt i centrets verksamhet.

6.2 Styrning genom organisering

Som beskrivits tidigare så styr regeringen statsförvaltningen genom att dels organisera den, dels att utöva det som kallas för mikrostyrning (Jacobsson et al, 2015). Syftet med att styra genom organisering är främst att skapa ansvarfulla myndigheter som har en förmåga att hantera problem och andra aspekter inom sina ansvarsområden. Utifrån regeringens perspektiv handlar detta till viss del om att kunna distansera sig från myndigheterna eftersom man varken har tillräckligt med tid eller kunskap att hantera saker på detaljnivå. Dessutom gör distansen det möjligt för regeringen att undkomma kritik om något går fel. Regeringen kan dock placera sig på varierande avstånd från olika myndigheter och politikområden, samtidigt som informella kontakter möjliggör ett löpande, ömsesidigt informationsutbyte. På avstånd kan regeringen då styra genom så kallad storytelling, vilket är det jag anser har störst relevans för att förstå den här studien, inte minst ur ett organisationsteoretiskt perspektiv. Storytelling, eller narrativ, handlar nämligen om att beskriva problem, deras karaktär, och vilka lösningar eller reformer som därmed förespråkas, och har fått ökad betydelse för styrning i den svenska kontexten (Jacobsson et al, 2015, s. 66).

Resultaten i den här studien pekar mot att regeringen i det aktuella fallet skapade vissa narrativ i styrningen av polisen, som gjorde en viss typ av förändringar möjliga. Här tänker jag främst på storyn om ”hela landet”, det vill säga beskrivningarna av den geografiska ojämlikheten, och polisen som en myndighet som inte klarade av att bedriva en verksamhet med hög och jämn kvalitet över hela landet. Och konsekvenserna av detta var – enligt narrativet – allvarliga för rättssäkerheten för den enskilda medborgaren, för brottsoffren, för demokratin, och för förtroendet för rättsväsendet. De problem med mängdbrottshanteringen som regeringen lyfte fram blir också ”användbara” i narrativet, eftersom de drabbar många människor och därmed för ut problembilden i samhället. Det gör narrativet mer konkret än om det endast hade handlat om mer abstrakta begrepp som rättssäkerhet och demokrati. Regeringens storytelling om ”hela landet” bör nog även förstås som ett sätt att legitimera den då kommande ombildningen av polisen.