Tillsynsrapport
DATUM VÅR REFERENS
25 oktober 2001 01-2729
POSTADRESS Box 5398, 102 49 Stockholm
BESÖKSADRESS Birger Jarlsgatan 16
TELEFON 08-678 55 00
FAX 08-678 55 05
E-POST pts@pts.se
WEBBADRESS www.pts.se
HANDLÄGGARE, AVDELNING/ENHET, TELEFON, E-POST
Mattias Grafström Teletillsyn
08- 678 55 66
mattias.grafstrom@pts.se
Tillsynsrapport i Post- och Telestyrelsen (PTS) ärende 01-2729
Telia AB (Telia) har i januari 2001 inkommit till PTS med skrivelse vari bolaget begär att PTS skall inleda tillsyn mot Tele2 Sverige AB (Tele2) enligt 58 § telelagen (1993:597) och genomföra kontroll enligt 9 § i PTS föreskrifter om förval m.m. (PTSFS 2000:4, nedan förvalsföreskriften).
Telia anför i ovan nämnda skrivelse att bolaget under år 2000 kunnat konstatera att antalet förvalsbeställningar som Tele2 skickat till Telia och som därefter bestritts av abonnenten är orimligt högt. Av det totala antalet förvalsbeställningar som inkommit från Tele2 under år 2000, och för vilka Telia har skickat ut
bekräftelser till de berörda abonnenterna, har bestridanden inkommit i ca åtta procent av fallen. Även för december 2000 ser förhållandet ut på samma sätt.
Telia har hos Tele2 tidigare begärt att Tele2 direkt till Telia skall styrka att avtal föreligger i de fall abonnenten kontaktat Telias kundtjänst och bestritt
beställningen. Tele2 har därvid hänvisat till 9 § förvalsföreskriften, varav framgår att begäran om styrkande skall komma från PTS.
Telia anför vidare att Tele2 tolkar termen ”abonnent” i förvalsföreskriften på ett annat sätt än Telia och att detta kan vara en av orsakerna till antalet bestridanden.
Syftet med tillsynen bör vara att klarlägga huruvida beställningar av förval har skett i enlighet med förvalsföreskriften. Till grund för begäran anförs bl.a.
följande. PTS bör närmare kontrollera i vilka fall den person som Tele2 uppfattat som abonnent, dvs. den person för vilken Tele2 skickat in förvalsbeställning till Telia, är annan än den person som är accessnätsoperatörens (Telias)
direktanslutna abonnent och som bestritt beställningen. PTS bör även kontrollera Tele2:s handläggningstid av den ångertid som framgår av 10 § förvalsföreskriften.
Vidare föreligger ett behov av att begreppet "abonnent" närmare definieras i förvalsföreskriften.
Telia har till skrivelsen bifogat en förteckning över ett stort antal abonnenter för vilka Tele2 beställt förval och som sedermera bestritt att avtal med Tele2 ingåtts.
Telia begär att PTS utövar tillsyn av Tele2:s beställningsrutiner i dessa fall.
Dessutom har Telia kompletterat förteckningen med ett antal bestridanden som
inkommit till Telias förvalskundtjänst mellan vecka 52 år 2000 t.o.m. vecka 2 år 2001.
Telia har vidare, i februari 2001 och i augusti 2001, givit in ytterligare
kompletterande förteckningar över till Telia inkomna bestridanden fram till den 9 februari 2001 respektive fram till och med juni 2001. Telia bifogade i februari 2001 ett korrigerat material avseende bestridanden som skett under december 2000.
PTS tillsyn
Med anledning av vad som framgår av Telias begäran har PTS funnit anledning att utöva tillsyn avseende förvalsbeställningar som Tele2 sänt till Telia och som senare bestritts av abonnenten.
PTS har som en del i tillsynen slumpmässigt valt ut 300 av de bestridanden som Telia sänt till PTS i ärendet. Myndigheten har därefter granskat dessa närmare.
Urvalet härrör från den reviderade lista Telia inkom med i februari 2001 avseende bestridanden gjorda under december 2000. PTS begärde, med stöd av 9 §
förvalsföreskriften, att Tele2 skulle styrka att de privatpersoner/företag som fanns med i den slumpmässigt utvalda mängden verkligen har beställt förval av Tele2.
Tele2 inkom den 20 april 2001 med ett yttrande till PTS där bolaget bifogade underlag för de avtal som ingåtts med kunderna i fråga. Underlaget består dels av ljudfiler, dels av skriftliga förvalsbeställningar. Ljudfilerna har spelats in i samband med telemarketingaktiviteter för att värva förvalskunder. Delar av samtalen har spelats in i syfte att kunna styrka att kunden ingått avtal om beställning av förval.
Ett avtal mellan en kund och en teleoperatör om beställning av förval kan ingås på olika sätt. Av de 300 kontrollerade bestridandena grundades Tele2:s beställning av förval i drygt 170 fall på avtal som ingåtts i samband med telemarketingaktiviteter.
I knappt 60 fall var avtalet om beställning av förval skriftligt. I de resterande fallen, drygt 60, har Tele2 överhuvud taget inte givit in något material som visar grunden för beställning av förval.
PTS kallade Tele2 till ett möte den 15 juni 2001. Vid detta möte redogjorde PTS för de resultat som myndigheten kommit fram till vid utredningen av det material som Tele2 inkommit med till myndigheten. Tele2 förklarade vid detta möte att bolaget vidtagit åtgärder för att i största möjliga mån säkerställa att de
förvalsbeställningar Tele2 skickar till accessnätsoperatören skall grunda sig på klara beställningar från kunderna i fråga. Tele2 redogjorde även för bolagets syn på hur termen ”abonnent” i förvalsföreskrifterna skall tolkas.
Tele2 inkom den 20 juni 2001 med ett yttrande till PTS varav bl.a. följande framgår. Termen ”abonnent” är inte definierad i förvalsföreskriften. Det får därför antas att termen skall tolkas på det sätt som uttrycket är definierat i telelagen. I telelagen definieras abonnent som; ”den som har ingått avtal med en teleoperatör om tillhandahållande av en teletjänst inom ett allmänt tillgängligt telenät”. Tolkningen av telelagens definition kan inte bli annan än att den som avtalat om det fasta abonnemanget är abonnent hos accessnätsoperatören avseende den fasta anslutningen, och att den som avtalat om andra teletjänster,
t.ex. trafik, med annan operatör är abonnent till den andre operatören avseende trafiktjänsten. Det finns ingen begränsning, varken implicit eller explicit, i telelagen som innebär att abonnenterna inte kan vara olika personer. Det skulle för övrigt strida mot 2 § punkt 2 telelagen ”att alla skall få tillgång till teletjänster på likvärdiga villkor”, om det senare i telelagen skulle finnas regler som begränsar vissa myndiga personers rätt att köpa teletjänster fritt från vem de vill.
Vidare anför Tele2 synpunkter på bl.a. Telias bekräftelsebrev och Telias önskan att kontrollera förvalsbeställningar. PTS anser att dessa frågor inte är direkt hänförliga till detta tillsynsärende varför PTS inte heller tar upp frågorna i detta ärende. Myndigheten avser däremot att inom en snar framtid initiera en tillsyn inom ramen för förval där de berörda frågorna kommer att tas upp.
I skrivelse som kom in till PTS den 2 juli 2001 från Tele2 anförs bl.a. följande. De i rubricerade ärende aktuella bestridandena hänför sig i huvudsak till perioden december 2000 samt i ett mindre antal fall till januari 2001. Bolaget bedriver ett kontinuerligt uppföljande arbete för att utveckla de rutiner och de
uppdragsbeskrivningar som omger telemarketingförsäljning. Under vintern och våren 2001 har bolaget bland annat gjort nedanstående förändringar för att säkerställa kvaliteten vid försäljning av förval via telemarketing:
• Tele2 har kontinuerligt gått igenom alla utskick som går till kund och gjort vissa justeringar, exempelvis när breven skickas och vem som skickar ut dem, samt vart kunden kan vända sig om han/hon undrar över något.
• Tele2 har startat ett projekt för att förbättra hanteringen och lagringen av muntliga accepter på ljudfil. I steg ett har bolaget under perioden stramat upp flödet för de cd-rom skivor som lagringen sker på.
• Tele2 har utvecklat produktutbildningen som genomförs på Telemarketing- byråerna (TM byråer) och alla som deltagit i utbildningen måste även genomgå och klara ett skriftligt prov för att få börja arbeta.
• Sedan vintern 2000/2001 betalar Tele2 bara för beställningar som kvarstår efter ångertiden. Kunder som ångrar sig och kontaktar bolaget raderas från orderfilerna hos TM byråerna.
• Nyligen utökades ångertiden för att ge kunderna ytterligare möjlighet att ångra sig.
• Tele2 har i avtalen med TM byråerna infört en rätt för Tele2 att utföra stickprovskontroll för att minimera tveksamma accepter. Tele2 har enligt avtalen rätt till prisavdrag om en viss andel av ljudfilerna saknar giltig accept från kunderna i fråga.
• Tele2 har ändrat på manus för inspelning av accept från att säljaren läser upp kundens uppgifter till att kunden själv säger sitt namn och telefonnummer.
PTS bedömning
Inledningsvis bör frågan om vem som äger rätt att ingå avtal om beställning av förval redas ut eftersom det påverkar bedömningen av de övriga frågorna i ärendet.
Behörighet att ingå förvalsavtal
Tele2 gör i yttrande till PTS daterat den 20 juni 2001 gällande att inte enbart den direktanslutna abonnenten, utan vilken person som helst som sluter avtal med Tele2, har rätt att genomföra en förvalsändring. En sådan tolkning står i motsats till samtrafikdirektivets lydelse och uttalanden i relevanta lagförarbeten.
I förarbetena till ändring i telelagen (se prop. 1996/97:61 s. 57) uttalar departementschefen bl.a. att flertalet abonnenter i Sverige fortfarande är direktanslutna endast till Telia och att detta innebär att en kund hos Tele2 även måste vara abonnent hos Telia för att kunna utnyttja Tele2:s tjänster.
Enligt art 12.7 i samtrafikdirektivet (dir. 97/33/EG ändrat genom dir. 98/61/EG) gäller förvalsskyldigheten den som tillhandahåller allmänt tillgängligt telenät och det framgår att skyldigheten gäller gentemot dennes abonnenter (”organisationer som tillhandahåller allmänna tillgängliga telenät…skall ge sina abonnenter…
tillgång till kopplade tjänster hos alla leverantörer…”).
Med abonnent i 40 § telelagen avses, sett mot bakgrund av förvalsbestämmelserna i samtrafikdirektivet samt förarbetsuttalandena i samband med det nationella genomförandet av förvalsskyldigheten, endast tillståndshavarens abonnent.
Samma tolkning av begreppet skall göras vid läsning av förvalsföreskriften.
En tillämpning i enlighet med Tele2:s tolkning får oacceptabla konsekvenser. Om annan användare än den direktanslutna abonnenten beställer förval utan
abonnentens medgivande, utgör detta en obehörig rättshandling. Det är då fråga om en disposition som inkräktar på abonnentens avtalsenliga rätt att förfoga över sitt abonnemang och utgör därtill ett ingrepp i avtalsrelationen mellan abonnenten och den operatör som abonnenten valt för förmedling av sina telemeddelanden.
PTS tar emot många samtal och skriftliga klagomål från abonnenter som uttrycker sin irritation över att obehöriga personer lyckats ändra förvalet, och därmed beröva abonnenten på teletjänster från den valda teleoperatören. När förvald operatör ändras utan abonnentens samtycke är det abonnenten som tvingas agera för att återställa förvalet. Detta orsakar betydande olägenheter, i synnerhet för företag, institutioner eller myndigheter som även kan komma att lida ekonomisk skada. Att lagstiftaren skulle ha medverkat till en ordning som medger, eller t.o.m.
framtvingar sådana obehöriga ingrepp i rådande avtalsrelationer, får bedömas som uteslutet.
Sammantaget gäller således enligt PTS mening att annan användare än den direktanslutna abonnenten inte har rätt att ingå avtal om ändring av förval, med mindre än att det finns ett uttryckligt medgivande från den abonnenten. Det är föreskrivet att överenskommelse om förval skall kunna styrkas på PTS begäran.
När förvalsavtal ingås med annan än den direktanslutna abonnenten krävs i konsekvens med det anförda att förvalsoperatören, genom inspelning, skriftlig
handling eller på annat lämpligt sätt, skall kunna styrka förekomsten av sådant medgivande från abonnenten.
Styrkande av muntliga avtal
Enligt 9 § förvalsföreskriften skall hantering av beställningar av förval ske på grundval av ett antingen muntligen ingånget avtal eller en skriftlig viljeförklaring.
För att kunna styrka ett muntligt avtal kan operatören spela in det samtal där abonnenten samtycker till att anslutas som förvalskund hos operatören. Det är rimligt att uppställa ett antal kriterier för vad som skall framgå av en sådan inspelning. Enligt PTS mening skall följande kriterier vara uppfyllda för att ett muntligt avtal skall anses styrkt:
- det skall framgå av inspelningen vilken operatör som är motpart i avtalsförhållandet,
- det skall framgå av inspelningen att avtalet gäller förval av teleoperatör,
- det skall framgå av inspelningen vilket/vilka nummer som skall förvalsanslutas till teleoperatören, och
- det skall framgå av inspelningen att kunden begär förvalsändring
Därtill skall det framgå att den som ingår avtal om förval har rätt att göra det för abonnentnumret i fråga, dvs. att förvalsoperatörens avtalspart är direktansluten abonnent på det telefonnummer som anges. Om förvalsoperatören väljer att ingå förvalsavtal med användare som inte har avtal om direktanslutning, skall det framgå av inspelningen att den direktanslutna abonnenten ger användaren sitt uttryckliga medgivande att avtala om förval för det aktuella abonnentnumret.
Bedömning av det kontrollerade underlaget
PTS har som ett led i den vidtagna tillsynen slumpmässigt valt ut 300 av de inlämnande bestridandena och med hänvisning till dessa begärt att Tele2 skall styrka överenskommelse om förvalsändring. PTS gör efter att ha kontrollerat Tele2:s underlag följande bedömning.
PTS har, som framgår ovan, i drygt 60 fall inte fått in något underlag alls från Tele2 som styrker att överenskommelse om förval träffats.
Av ca 170 inspelade samtal som Tele2 givit in till PTS för att styrka muntliga avtal, uppfyller åtminstone 70 inspelningar inte de ovan redovisade kriterier som enligt PTS måste uppfyllas för att muntligt avtal om förval skall anses styrkt.
PTS har av materialet kunna dra slutsatsen att i ca 40 fall av urvalet på 300 bestridanden, har en annan person än den direktanslutna abonnenten ingått avtal om förval med Tele2. Mot bakgrund av vad som anförts ovan rörande
abonnentbegreppet strider en sådan beställning mot förvalsföreskriften, med mindre än att det kan styrkas att medgivande finns från den som ingått avtal med accessnätsoperatören om direktanslutning till telenätet.
Sammantaget har Tele2, utifrån 300 kontrollerade beställningar, endast i drygt hälften av fallen på ett tillfredsställande sätt kunna styrka överenskommelse om förval med abonnenten. För att systemet med beställning av förval skall kunna fungera och i synnerhet för att abonnenter inte utan kännedom eller mot sin vilja skall få sitt förval ändrat, måste operatörernas rutiner vid ingående av förvalsavtal
vara noggrant utformade. Vid överenskommelser i samband med telefonkontakter bör teleoperatörer ställa extra höga krav på sin personal för att säkerställa att viljeyttringar uppfattas korrekt och att den person man ingår avtal med är behörig att ingå ett sådant avtal.
Enligt PTS mening visar resultatet av tillsynen att Tele2 i stor utsträckning underlåtit att uppfylla föreskrivna krav. Mot bakgrund härav och med beaktande av den olägenhet som en ofrivillig förvalsändring medför för abonnenten samt den skeva konkurrenssituation som uppstår när bestämmelserna inte iakttas av alla operatörer, är det antagligen inte tillräckligt att endast påpeka de brister som Tele2:s beställningsrutiner är behäftade med. För att tillse att Tele2 efterkommer förvalsföreskriften bör det övervägas om det är nödvändigt att utfärda förbud för Tele2 enligt 60 § första stycket telelagen att hos accessnätsoperatören göra
förvalsbeställning utifrån kundbeställning för vilken överenskommelse med abonnent om förval inte kan styrkas. Överenskommelse med annan än den direktanslutna abonnenten kan inte betraktas som styrkt kundbeställning, med mindre än att medgivande från abonnenten kan styrkas.
Mikael Grape
Enhetschef Teletillsyn
