TILLITSBASERAD
STYRNING OCH LEDNING I PRAKTIKEN
En kvalitativ studie om hur
svenska kommuner jobbar för att främja tillit
Ellen Egholt, Hanna Sohlman
Enheten för företagsekonomi
Förord
Vi vill börja med att rikta ett hjärtligt tack till var handledare Thomas Biedenbach för värdefull handledning genom hela arbetets gång. Thomas har försett oss med tid, uppmuntran och vägledning, vilket har varit otroligt hjälpsamt under vårt arbete.
Vi vill även rikta ett stort tack till kommunerna och dess respondenter som deltog i och möjliggjorde den här studien genom att bidra med sin erfarenhet, kunskap och perspektiv. Detta examensarbete hade inte varit möjligt att slutföra utan ert deltagande.
Vidare vill vi tacka vår seminariegrupp för ett gott samarbete och utbyte av kunskap.
Era åsikter och feedback som vi tagit del av under arbetets gång, har hjälpt oss att komma vidare i processen.
__________________________ ________________________
__
Ellen Egholt Hanna Sohlman
Umeå 2021-05-23
Sammanfattning
Svensk offentlig sektor har de senaste decennierna präglats av reformer för att öka dess effektivitet. Detta har bland annat tagit sig uttryck i marknadisering och managementisering av offentliga verksamheter. Reformerna kan dock ha bidragit till att tilltron till medarbetares kompetens och förmåga försvagats, vilket resulterat i lägre kvalitet i tjänsterna gentemot medborgarna. Av den anledningen tillsatte Sveriges regering år 2016 en delegation med syfte att bidra till en mer tillitsbaserad styrning av offentlig sektor. Tillitsdelegationen var således mellan år 2016–2020 en del av statens offentliga utredningar och bedrev forskning och projekt för att främja idé- och verksamhetsutveckling. Resultatet blev dels en forskningsantologi där tillitsbaserad styrning och ledning definieras som koncept med tillhörande förslag på hur kommuner kan arbeta i praktiken för att få till stånd en mer tillitsbaserad styrning och ledning.
Sedan tillitsdelegationen avslutade sitt arbete har det dock inte uppkommit några ytterligare studier som visar på tillitsbaserad styrning och lednings praktiska genomförbarhet i form av faktiska implementeringar i kommuner. Vi ämnar därför att undersöka hur kommuner har tolkat och praktiskt tillämpat tillitsdelegationens normativa idéer i praktiken. Forskningsfrågan lyder således:
”Hur arbetar svenska kommuner för att implementera tillitsbaserad styrning och ledning i praktiken?”
Studiens syfte är att undersöka hur kommuner jobbar rent praktiskt för att få till stånd en mer tillitsbaserad styrning och ledning. Författarna menar att studien i förlängningen kan tjäna som stöd, inspiration och bidra med riktlinjer för andra kommuner att anamma tillitsbaserad styrning och ledning i praktiken. Genom att undersöka hur kommuner förstår och arbetar med tillitsbaserad styrning och ledning rent praktiskt bidrar studien med en förståelse för de mer praktiska aspekterna och kan tjäna som underlag för fortsatt utveckling av tillit som vägledande styrfilosofi. För att besvara forskningsfrågan och uppnå̊ studiens syfte har en kvalitativ forskningsmetod använts. Vid insamling av empirin genomfördes semi-strukturerade intervjuer med personen med övergripande ansvar för implementeringen av tillitsbaserad styrning och ledning i respektive kommun. Dessa utfördes med nio kommuner som har påbörjat arbetet mot en mer tillitsbaserad styrning och ledning.
Den data som samlades in vid intervjutillfällena transkriberades och analyserades därefter genom en tematisk analys. Avslutningsvis har denna studie identifierat hur kommuner tolkat tillitsbaserad styrning och ledning samt vilka praktiska metoder och tillämpningar som uppstått. Studien har även identifierat vilka hinder och svårigheter som återfinns när kommuner ska implementera en ny styrmodell vilket främst grundar sig i kontextuella skillnader.
Nyckelord: tillit, tillitsbaserad styrning och ledning, empowerment, leda genom exempel, medledarskap, organisationskulturförändring, gemensam värdegrund, New Public Management
Innehållsförteckning
1. Introduktion 1
1.1 Problembakgrund 1
1.1.1 Praktisk bakgrund 1
1.1.2 Teoretisk bakgrund 3
1.2 Forskningsgap 5
1.3 Syfte 6
1.4 Problemformulering 7
1.5 Bidrag 7
1.5.1 Teoretiskt bidrag 7
1.5.2 Praktiskt bidrag 7
1.5.3 Samhälleligt bidrag 8
1.6 Avgränsningar 8
2. Teoretisk referensram 10
2.1 Ledning och styrning av offentlig sektor 10
2.1.1 Svensk offentlig förvaltnings styrkedja 10
2.1.2 Historisk överblick av styrning och ledning av offentlig verksamhet 11
2.1.3 Kritik mot NPM 12
2.1.4 Utvecklingen av nya styrmodeller för offentlig sektor 13
2.2 Tillitsbaserad styrning och ledning 19
2.2.1 Definition av tillitsbaserad styrning och ledning enligt tillitsdelegationen 19
2.2.2 Definition av tillit 20
2.2.3 Tillit inom organisationer 21
2.2.4 Tillit och socialt kapital 23
2.2.5 Empowerment 24
2.2.6 Medledarskap 25
2.3 Organisationskultur 27
2.3.1 Definiera organisationskultur 27
2.3.2 Organisationskultursförändringar 28
2.3.3 Träning och leda genom exempel 29
2.3.4 Gemensam Värdegrund och Public Value Management 29 2.4 Sammanfattning och slutsatser teoretiskt ramverk 31 2.4.1 Sammanfattning och slutsatser av tillitsbaserad styrning och ledning 32
3. Vetenskaplig metod 34
3.1 Val av ämne och förförståelse 34
3.2 Forskningsparadigm 35
3.2.1 Ontologi 35
3.2.2 Epistemologi 36
3.2.3 Axiologi 36
3.3 Forskningsansats 38
3.4 Litteratursökning 39
3.5 Källkritik 39
4. Praktisk Metod 41
4.1 Val av undersökning 41
4.2 Urval 44
4.3 Intervjuguide 46
4.4 Intervjuteknik och andra praktiska aspekter 47
4.5 Inspelning av intervjuer 49
4.6 Etiska överväganden 49
4.7 Dataanalys 50
5. Empiriska resultat 52
5.1 Bakgrund 55
5.1.1 Tidigare styrning 55
5.1.2 Problem med tidigare styrning och ledning 55
5.1.3 Syftet med en ny styrning 58
5.2 Tillitsbaserad styrning och ledning 60
5.2.1 Konceptuella uppfattningar, motivation kring och identifiering av
tillitsbaserad styrning och ledning 60
5.2.2 Praktisk tillämpning 64
5.2.3 Utmaningar 68
5.2.4 Anställdas förutsättningar att fatta beslut 69
5.2.5 Medledarskap 70
5.3 Organisationskultur och värdegrundsarbete 71
5.3.1 Utgångspunkter 72
5.3.2 Att förändra organisationskulturen 73
5.3.3 Gemensam värdegrund 75
6. Analys och diskussion 79
6.1 Att implementera tillitsbaserad styrning och ledning 79
6.1.1 Bakgrund 79
6.1.2 Hur tillitsbaserad styrning och ledning förstås 81
6.1.3 Konkreta insatser 82
6.2 Organisationskultur och gemensam värdegrund 84
6.2.1 Organisationskultursförändringar 86
6.2.2 Träning och leda genom exempel 88
6.2.3 Värdegrundens roll 88
6.3 Sammanfattning av analys och viktiga resultat 91
7. Slutsatser 95
7.1 Generella slutsatser 95
7.2 Studiens bidrag 97
7.2.1 Teoretiskt bidrag 97
7.2.2 Praktiskt bidrag 97
7.2.3 Samhälleligt bidrag 98
7.2.4 Begränsningar 99
7.2.5 Förslag till framtida studier 100
8. Sanningskriterier 101
Källförteckning 103
Appendix 103
Appendix 1: Mail till kommuner 110
Appendix 2: Intervjuguide ledare 111
Appendix 3: Koder för tematisk analys 115
Appendix 4: Mail med information till respondenter 117
1. Introduktion
I det inledande avsnittet ges en översiktlig presentation av den teoretiska och praktiska problembakgrunden för valt ämnesområde. Därefter redogörs för det identifierade forskningsgapet som mynnar ut i studiens syfte och problemformulering. Avslutningsvis presenteras studiens teoretiska, praktiska och samhälleliga bidrag samt avgränsningar.
1.1 Problembakgrund
1.1.1 Praktisk bakgrund
I juni 2016, beslutade Sveriges regering att tillsätta en delegation med syfte att bidra till en mer tillitsbaserad styrning av offentlig sektor (Finansdepartementet, 2016, s. 1).
Bakgrunden till beslutet var att kommunal verksamhet kommit att kännetecknas av allt mer decentralisering, med ökade krav på uppföljning och kontroll som direkt konsekvens.
Detta ska ha lett till att tilliten till medarbetares kompetens och förmåga försvagats, samtidigt som medborgarfokuset minskat, då detta kommit att överskuggas av mål- och resultatstyrning. En möjlig förklaring till utvecklingen är den tidigare kommunallagens (1992) ikraftträdande, vilken möjliggjort för kommuner och landsting att i större utsträckning reformera verksamheterna utifrån egna motiv och ledningsfilosofier (Finansdepartementet, 2016, s. 5). Detta ska ha lett till att ett omfattande förändringsarbete ägt rum där mycket av reformerna varit inspirerade av en samling idéer som går under paraplybegreppet New Public Management, vilka efter ikraftträdandet kommit att känneteckna styrningen av offentlig sektor. New Public Management vilar på idégrunden att offentliga verksamheter bör organiseras och ledas på samma sätt som inom privat sektor (Hood, 2001, s. 5). Styrmetoden betonar vikten av effektivisering genom fokus på resultat snarare än processer och innefattar en tro på prestationshantering baserat på mål, övervakning och incitament samt ökad decentralisering (Verbeeten & Speklé, 2015, s. 953).
New Public Management har fått mycket kritik för dess byråkratiska förhållningssätt.
Bland annat så anser chefer för allmännyttiga tjänster att deras arbete blir mer upptaget av förfaranden än av att leverera tjänster av hög kvalitet till medborgarna (Lapsley, 2009, s. 17). 2018 utförde Novus på uppdrag av fackförbundet Ledarna, en undersökning i syfte att ta reda på hur chefer inom vård och omsorg ser på sitt ledarskap (Novus, 2019, s. 2).
De faktorer som enligt undersökningen främst bidrog till minskad motivation att fortsätta som chef var hämmande strukturer, negativa attityder och beteenden bland medarbetare och kollegor samt hög arbetsbelastning (Novus, 2019, s. 5). Vidare skattades faktorerna ekonomiska och personella resurser, psykiskt välbefinnande och organisatoriskt stöd ha minskat mest under chefernas karriärer (Novus, 2019, s. 7). Berövande av legitimitet och en oförmåga för resultat och kvalitetsmätningar att ge en rättvis bild av utfört arbete har även traumatiserat många anställda inom offentlig sektor där ömsesidigt förtroende för berörda parter underminerats (Siltala, 2013, s. 469). Den nyliberala omorganisationen i Sverige har lett till en situation där kommunala myndigheter och socialarbetare inte kan garantera människors rättigheter (Jönsson, 2015 i Jönsson, 2019). Socialarbetare på
“golvnivå” som har den närmsta kontakten med medborgarna skuldbeläggs kontinuerligt, trots att deras oförmåga att göra detta är en konsekvens av brist på allokerade resurser.
Jönsson (2019 s. 214) menar att detta är ett resultat av politiska och mediala mörkläggningar över vad som händer med en välfärdsstat som drar sig tillbaka från sina traditionella skyldigheter.
Många medarbetare har reagerat på arbetsförhållandena. Ett exempel är förskoleupproret, som är ett initiativ som startats av förskolepedagoger som tillsammans gör uppror mot arbetsförhållandena inom förskolan och kräver bättre förutsättningar (Förskoleupproret, 2021). Bland annat vänder de sig emot stora barngrupper, många kringuppgifter såsom dokumentation och utvärdering samt bristen på planeringstid och personal. Exemplet pekar på ett upplevt problem av konsekvenserna av fokus på effektivisering och uppföljning, vilket kan kopplas till organisering av verksamheter enligt New Public Management. Ytterligare exempel är Facebookgruppen “Håll käften och lyd” som startats av en anställd inom Skellefteå kommun med syfte att skapa ett forum att diskutera arbetsmiljöproblem (Åman, 2020). Kicki som startade Facebookgruppen menar att hon var inspirerad av me-too rörelsen, och ville skapa ett forum där anställda kunde enas i, samt dela erfarenheter av att ha blivit trampade på inom kommunen. Kicki berättar att hon mött många kommunanställda med liknande erfarenheter och att det finns en utbredd tystnadskultur som hindrar anställda från att prata om vad de utsatts för. Inom två dagar hade gruppen 300 medlemmar, och på tre månader över 1500 (Åman, 2019). I Facebookgruppen har det bland annat vittnats om olösta konflikter, trakasserier, härskartekniker och utfrysningar (Åman, 2019).
Även uppdrag granskning (2021) har belyst problem som härrör från en utbredd tystnadskultur inom offentlig sektor. I Mars 2021 sände programmet ett avsnitt med fokus på brister i styrningen av offentlig verksamhet och stor tonvikt lades vid att lyfta fram den tystnadskultur som många medarbetare upplever är rådande inom kommunal verksamhet vilken grundar sig i en rädsla för att kritisera ledningen. I inslaget vittnar kommunanställda om repressalier till följd av att de riktat kritik mot myndigheter.
Kommunanställda är enligt grundlagen inte bara skyddade av yttrandefrihet, utan har också rätt att framföra kritik mot sin arbetsgivare utan att denne har rätt att vidta några som helst åtgärder. Rätten grundar sig i ett värnande om visselblåsarfunktionen inom offentlig sektor som ett medel för att belysa brister i styrningen av skattefinansierade verksamheter. Rädslan för att framföra kritik pekar i allmänhet på brister i styrning och ledning av offentlig verksamhet och i synnerhet på en brist på tillit mellan chefer och ämbetsmän.
Tillitsdelegationen (Bringselius, 2018, s. 11) menar att man med hjälp av ökad tillit i styrningen och ledarskapet kan skapa förutsättningar för mer flexibla tjänster gentemot medborgarna. Detta genom att lämna utrymme för medarbetare och medborgare att samproducera tjänster utifrån vardera medborgares särskilda behov. Tillitsdelegationen menar att man genom att föra en kontinuerlig dialog kring mål och syfte, med hänsyn till dels professionens kunskap och etik, och dels politiska prioriteringar och lagstiftning, kan tydliggöra organisationens förväntningar på medarbetare samt skapa en gemensam värdegrund för medarbetare att förhålla sig till (Bringselius, 2018, s. 24). På så sätt kan beroendet av kontroll och reglering minska. En ökad tillit skulle även stärka ämbetsmannaskapet genom att lämna utrymme för medarbetare att ta mer ansvar för verksamheten. Således menar Tillitsdelegationen att demokratin värnas genom att främja en kultur med högt i tak och därmed stärker visselblåsarfunktionen (Bringselius, 2018, s.
21). Tidigare stycken har belyst en utbredd tystnadskultur, dålig psykosocial arbetsmiljö och stort fokus på administrativa kringuppgifter som tar tid av kärnuppdraget. Dessa
problem går att lösa med hjälp av mer tillit i styrningen och ledarskapet enligt Tillitsdelegationen.
1.1.2 Teoretisk bakgrund
Rörelsen för New Public Management (hädanefter NPM) började i slutet av 1970-talet, och har sedan dess styrt reformen av den offentliga sektorn i över 25 år (Gruening, 2001, s. 2). Ståndpunkterna för utformningen av effektiv ledningskontroll vilar på tre idéer: (1) prestandaförbättring kräver en resultatorienterad kultur med betoning på resultat snarare än input eller processer; (2) offentliga organisationer bör införa prestationshantering baserat på mål, övervakning och incitament; och (3) Organisationer i den offentliga sektorn bör decentralisera beslutsrättigheter och minska deras beroende av regler och förfaranden (Verbeeten & Speklé, 2015, s. 953). Förespråkare av NPM anser att dessa reformer resulterat i en mer samhällsinriktad stat genom dess flexibilitet (Statskontoret, 2020, s. 22). Kritiker å andra sidan menar att reformerna bland annat bidragit till en försämring av kvaliteten i tjänsterna gentemot medborgarna (Lapsley, 2009, s.17;
Verbeeten & Speklé’s 2015, s. 969; Siltala, 2013), ett nedbrytande av professionella normer och värderingar (Evetts 2009, s.259), en förlust av mening i arbetet och psykisk ohälsa bland offentligt anställda (Siltala, 2013, s. 483) samt dyra och delvis ineffektiva investeringar i konsulttjänster (Lapsley, 2009, s. 17).
För att hantera de negativa konsekvenser som vissa menar uppstått till följd av NPM, har ett antal olika metoder för styrning föreslagits i dess ställe. Några är - New Public Governance, New Public Service, och ett möte mellan förvaltningslogik och tjänstelogik (Bringselius, 2018, s. 23). New Public Governance anammar en nutida ström av ledningsteori som fokuserar på en mer ”relationell” organisation än NPM där fokus legat på produktion. Ömsesidigt beroende aktörer bidrar till leveransen av offentliga tjänster där flera processer informerar det beslutsfattande systemet. Fokus är således på interorganisatoriska relationer och styrning av processer, med betoning på service, effektivitet och resultat (Osborne, 2007, s. 384). New Public Service bygger på arbete inom demokratiskt medborgarskap, samhälle och civilsamhälle. Metoden för styrning föreslår sju principer för den nya offentliga tjänsten som framförallt fokuserar på att tjänstemannens primära roll är att hjälpa medborgarna att möta deras gemensamma intressen snarare än att kontrollera eller styra samhället (Denhart & Denhart, 2000, s.
549). Enligt Grönroos (2019, p. 775) finns inga verkliga skillnader mellan offentliga och privata serviceorganisationers tjänstelogik. Det finns därmed inga skäl till att tro att offentliga organisationer skulle vara mindre effektiva och mindre servicefokuserad. Bra servicehantering snarare än privatisering krävs för att göra dessa organisationer bättre (Grönroos, 2019, p. 775). Vidare menar Grönroos (2019, s. 784) att utmaningen för serviceinriktade offentliga organisationer är utvecklingen och hanteringen av processer och ledarskapet på alla nivåer som måste säkerställa att tjänsteanvändarna uppfattar att deras mål uppnås och därmed att värde uppstår.
Bringselius (2018, s. 23) menar att gemensamt för dessa styrmetoder är betoningen på vikten av tillit i styrningen som en bas för att styra genom gemensam värdegrund. I SOU 2018:38, illustrerar Bringselius (2018, s. 22) med hjälp av Adlers (2001) tre styrprinciper som hon väljer att benämna “marknad, hierarki och tillit”, hur NPM reformerna som präglat offentlig sektor kommit att påverka balansen mellan dem. Hon menar att det uppstått en obalans mellan dessa tre styrprinciper då marknad och hierarki kommit att prioriteras över tillit. I originalkällan benämner Adler (2002, s. 23) dessa som
marknadsrelationer, sociala relationer och hierarkiska relationer, vilka han menar är olika dimensioner av en organisations sociala struktur, vilka tillsammans skapar ett företags sociala kapital. Han menar att sociala relationer främjar socialt kapital genom ökad möjlighet till samarbete mellan såväl interna som externa aktörer, motivation att definiera och sträva mot gemensamt uppsatta mål och vidare kompetenser och förmågor inom nätverket (Adler, 2002, s. 23). Det är just sociala relationer som Bringselius menar går att jämföra med tillit då hon menar att tillit är en styrprincip som syftar till att ta till vara på medarbetarnas kompetens och förmåga samt stimulera samarbete genom att ge medarbetare mandat att själva fatta beslut om arbetet och verksamheten så nära verksamheten som möjligt (Bringselius, 2018, s. 35). Genom ett ökat handlingsutrymme, menar hon vidare att man kan förbättra kvaliteten i mötet mellan medarbetare och medborgare. För offentlig sektor är detta viktigt då uppdraget går bortom att styra verksamheten efter efterfrågan för att generera vinster. Istället är huvudmålet att värna om en likvärdig, ändamålsenlig och behovsstyrd fördelning av välfärdstjänsterna (Finansdepartementet, 2016 s. 9).
Viktigt att understryka är att Bringselius (2018, s. 67) menar att tillitsbaserad styrning och ledning inte ska förväxlas med managementkoncept såsom exempelvis New Public Governance och New Public Service, utan istället är en underliggande styrfilosofi vars influenser genomsyrar många olika koncept. Oavsett vilken typ av ledarskap man använder, spelar nämligen tillit en avgörande roll för ledarskapets effekter (Hasel &
Grover, 2017, s. 860). En del organisationsforskare menar att tillit har en direkt effekt på anställda genom högre arbetsmotivation, mer samarbete och bättre resultat (Dirks &
Ferrin, 2002, s. 450). Andra menar att tillit har en indirekt effekt på anställda genom att det skapar förutsättningar för att samarbete och goda resultat ska uppstå. De flesta är dock överens om att oavsett om effekterna av tillit är direkta eller indirekta, så är de positiva.
En styrmodell som har väldigt mycket influenser av tillit är Public Value Management (PVM). PVM fokuserar på den motiverande kraften som inte enbart förlitar sig på regler eller incitament för att driva offentlig sektor och reformer. Människor antyds istället vara motiverade av sina engagemang i nätverk och partnerskap. Att bygga framgångsrika relationer är nyckeln till nätverksstyrning och det centrala målet för ledningen som behövs för att stödja den (Stoker, 2006, s. 41). Public Value Management kan översättas till värderingsstyrda organisationer, och kan likställas med det som Bringselius (2018, s.
23) refererar till som att styra genom gemensam värdegrund. Bringselius menar dock att uttrycket Public Value Management kan vara missvisande då det antyder att värderingar kan styras och formas i en planerad process vilket sällan är fallet i praktiken (Bringselius, 2018, s. 24).
Tillit medför att etik och den professionella kunskapen samt politiska prioritering och lagstiftning står i centrum för medarbetares agerande. Dessa aspekter kan skapa motstridigheter, till exempel där den professionella etiken leder till ifrågasättande av politiska beslut (Bringselius, 2018, s. 25). Konkreta exempel på Bringselius argument kan hittas inom äldreomsorgen. Forskning visar att äldreomsorgspersonal kämpar mellan ekonomisk och omsorgslogik (Lundin, 2017, s. 5). Logikerna utmanar varandra och tar sig uttryck i personalens nödvändighet att göra prioriteringar. Enhetschefer skapar en hybrid mellan logikerna vilket medför motstånd av personalen som upplever att den ekonomiska logiken begränsar deras möjlighet att utföra en god vård i linje med omsorgslogiken (Lundin, 2017, s. 5). Vikten bör läggas vid att föra dialog mellan enhetschefer och personal om värdeord som används på politisk nivå. Detta skulle bidra till mindre motstånd och högre överensstämmelse mellan verksamhetsmål och praktik (Lundin, 2017, s. 5). Genom en öppen diskussion av arbetets prioriteringar kan
värderingar som dessa signalerar minska tonvikten mellan den professionella kunskapen och politiska prioriteringar. Därmed blir organisationskulturen av större vikt (Bringselius, 2018, s. 25). Organisationskultur definieras av en komplex uppsättning värderingar, övertygelser, antaganden och symboler som tillsammans definierar hur företag bedriver sin verksamhet (Barney, 1986, s. 657). Förbiseende av att förändra offentliga organisationers kultur för att anpassa sig till den externa miljön kan leda till en fortsatt ökning av personalomsättning bland ledare inom dessa organisationer (Valle, 1999, p.
246). I avsaknaden av ökade budgetar och utrustning inom offentlig sektor för att utföra sina fördjupade uppdrag är de kvarvarande resurserna arbetsstyrkan (Valle, 1999, p.
254).
1.2 Forskningsgap
Med hänsyn av den praktiska och teoretiska problembakgrunden som belyser det pågående paradigmskiftet i offentlig sektor som rör sig bort från New Public Management har ett forskningsgap identifierats. Ledarskap inom offentlig förvaltning har fram till 1990-talet varit ett relativt outforskat område (Mau, 2020, s. 1). Detta ska ha sin förklaring i att många ansåg att det skulle ha en underminerande effekt på demokratin att tillskriva anställda inom offentlig sektor en ledarskapsroll. Sedan dess har dock mer uppmärksamhet börjat ägnas åt ledarskap även inom offentlig regi. Särskilt New Public Management har fått mycket uppmärksamhet i forskning. Många forskare menar att NPM reformer haft stora negativa konsekvenser för den ekonomiska effektiviteten (Lapsley, 2009; Verbeeten & Speklé, 2015), psykosociala arbetsmiljön (Siltala, 2013), visselblåsarfunktionen (Finansdepartementet, 2016) och således även för kvaliteten i mötet mellan kommunala medarbetare och medborgare (Evetts, 2019; Siltala, 2013).
Som svar på kritiken mot NPM har ett antal teorier om hur offentlig sektor istället bör styras och ledas utvecklats (Reiter & Klenk, 2019, s. 17). Dessa teorier refereras ofta till som idéer efter NPM (post-NPM ideas), och relaterar till tillitsbaserad styrning och ledning genom att de innefattar idéer om en mer processtyrd styrning av offentlig förvaltning där medborgarnas idéer tas hänsyn till och där mycket fokus läggs på tillitsbaserat samarbete (Reiter & Klenk, 2019, s. 22). Studier om post-NPM har bland annat gjorts av Christensen (2012, s. 636), som genom en studie undersökt hur nyinstitutionell teori relaterar till empiriska resultat av jämförande studier mellan NPM och post-NPM, samt ifall dessa teorier kan användas för att tolka drivkrafterna bakom och effekterna av dessa reformvågor. Park & Joaquin (2012, s. 516) har undersökt hur värderingar förknippade med NPM och post-NPM präglat federala byråer under Bushadministrationen, och McNulty & Ferlie (2004, s. 1389) har undersökt svårigheterna med transformering från NPM till en mer processtyrd organisation förknippad med post- NPM. Forskning på området har dock utgått ifrån att idéer om post-NPM är ett etablerat koncept, och således inte bidragit till någon förståelse för samtida reformer av offentlig förvaltning. Reiter & Klenk, (2019, s. 18) menar att det pågår en institutionalisering för den här typen av idéer som koncept, men att det ännu råder oklarheter i om och i vilken utsträckning detta påverkar styrning och ledning av offentliga verksamheter. Eftersom det saknas forskning på hur post-NPM idéer påverkar styrningen av offentliga verksamheter, finns således ett behov av att undersöka hur idéer om mer tillit i styrningen faktiskt tar sig uttryck i svenska kommuner.
Några av de styrmodeller som utvecklats som en motreaktion till New Public Management är Public Value Management (Stoker, 2006), New Public Governance
(Osborne, 2007) och New Public Service (Denhardt & Denhardt, 2000). Dessa styrmodeller är dock främst normativa teorier vilket gett upphov till ett ifrågasättande av dess praktiska genomförbarhet. Exempelvis har Public Value Management kritiserats för att vara idealiserad med begränsad empirisk forskning (Alford, et. al., 2017). Liknande kritik har riktats mot New Public Governance som sägs vara för teoretisk (Fierlbeck, et al., 2018). Utvecklarna och forskarna av New Public Service (Denhardt & Denhardt, 2015) har själva ifrågasatt styrmodellens praktiska tillämpning och pekar på att forskning inte kan lösa normativa frågor om styrning utan att praktiska effekter av tillvägagångssätt skulle leda till större förståelse för vad som fungerar bäst. Även Mau (2020, p. 144) framför att forskning som är empiriskt baserat bör genereras då forskning om hur organisationer praktiskt går tillväga när dessa ska implementera en ny styrmodell saknas i nuvarande vetenskaplig litteratur. Vidare är mycket av den nuvarande ledarskaps litteraturen relaterat till offentlig sektor Amerika-centrerad. Därmed skulle case studier som inkluderar teori och praktik utanför USA vara behövligt (Mau, 2020, p. 144).
Tillitsbaserad styrning och ledning är ett begrepp som myntats av Louise Bringselius i samband med tillitsdelegationens arbete och styrmodellen som arbetats fram är liksom de tidigare nämnda av normativ natur. Med bakgrund av att normativa teorier ofta kritiseras för att vara idealiserade och därmed inte praktiskt genomförbara, finns därmed ett behov av att undersöka hur kommuner jobbar med tillitsbaserad styrning och ledning i praktiken eftersom forskning av mer praktisk natur på det området saknas.
1.3 Syfte
Forskning visar att styrmodeller inom offentlig sektor till stor del kännetecknats av byråkratiskt integrerade rutiner för arbetsprestanda, utvärdering, rapportering och kontroll. Konsekvensen har blivit ett växande missnöje bland arbetstagare inom offentlig sektor där den hierarkiska styrningen, bristen på tillit samt den tidskrävande administrativa bördan går ut över kvaliteten på Sveriges välfärdstjänster. Som en motreaktion till dessa styrmodeller har alternativa styrmodeller av normativ natur uppkommit där dess praktiska tillämplighet har kritiserats i forskningen. Syftet är således att ta reda på hur kommuner jobbar rent praktiskt för att få till stånd en mer tillitsbaserad styrning och ledning. Tillitsdelegationen var mellan år 2016–2020 en del av statens offentliga utredningar med syfte att granska fördelarna med tillitsbaserat styrning och ledning, riktlinjer för praktisk implementering och strategisk förnyelse av offentlig förvaltning. Sedan tillitsdelegationen avslutade sitt arbete har det inte uppkommit några studier som visar på tillitsbaserad styrning och lednings praktiska genomförbarhet i form av faktiska implementeringar i kommuner. Vi ämnar därför att undersöka hur implementeringen praktiskt har gått till väga för att bidra med kunskap för andra kommuner. Idealiskt är att de studerade kommunerna kan tjäna som stöd, inspiration och bidra med riktlinjer för andra kommuner att anamma tillitsbaserad styrning och ledning i praktiken.
1.4 Problemformulering
Forskningsfrågan motiveras dels av dess praktiska relevans utifrån de skandaler som synliggjort brister i styrningen av offentlig verksamhet, men även av teoretisk relevans då mer praktiska aspekter av de uppkomna idéerna om nya styrmetoder saknar vetenskaplig grund i form av empiriskt fäste. Explicit råder det tveksamheter om hur kommuner praktiskt går tillväga för att implementera tillitsbaserad styrning och ledning inom offentliga verksamheter.
Forskningsfråga:
• Hur arbetar svenska kommuner för att implementera tillitsbaserad styrning och ledning i praktiken?
1.5 Bidrag
1.5.1 Teoretiskt bidrag
Empiriska bevis på hur Sveriges kommuner jobbar för att implementera tillitsbaserad styrning och ledning i praktiken kommer ge flera teoretiska bidrag. Då forskning om offentligt ledarskap till stor del är Amerika-centrerad, kan denna studie bidra till (1) en ökad förståelse för offentligt ledarskap generellt genom att genomföra studier i en ny geografisk kontext. För det andra så kommer vår studie, i och med att forskning om praktisk tillämpning av tillitsbaserad styrning specifikt såsom det formulerats av Louise Bringselius (2018), helt saknas, (2) bidra med en förståelse för hur svenska kommuner jobbar med tillitsbaserad styrning och ledning i praktiken. I och med detta kommer vår studie bidra till möjlighet att jämföra teori och praktik. Genom att göra detta kan svårigheter med praktiska tillämpningar av tillitsbaserad ledning och styrning identifieras samt eventuella tvetydigheter i formuleringen av tillitsbaserad styrning och ledning som koncept. Detta menar vi kan bidra till en grund för fortsatt utveckling av tillitsbaserad styrning och ledning och är således ett första steg i att minska glappet mellan teori och praktik. Dessutom kommer vår studie (3) bidra med empiri gällande hur styrningen av offentliga verksamheter påverkas av den samtida institutionalisering av idéer om mer tillit i styrningen. Genom att undersöka hur kommuner jobbar rent praktiskt med implementering kommer vi också (4) möjliggöra för framtida forskare att undersöka sambandet mellan effekterna av implementering och tillvägagångssätt för implementeringen.
1.5.2 Praktiskt bidrag
Vår studie kommer att bidra med lärdom om dels vilka hinder som finns för att implementera tillitsbaserad styrning och ledning i praktiken och dels vilka metoder kommuner använder för att överkomma dessa hinder. Genom att göra detta kan både kommuner som framgångsrikt jobbar med tillitsbaserad styrning och ledning tjäna som lärande exempel för andra kommuner, men även kommuner som haft svårigheter med implementeringen. Vi tror att insikterna från studien kommer bidra med kunskap till ledare inom offentlig sektor som kan vara av praktisk relevans vid implementering av tillitsbaserad styrning och ledning.
På sikt hoppas vi att vår studie kommer kunna bidra med att underlätta implementering av en mer tillitsbaserad styrning och ledning inom kommuner genom att den i och med att inkludera fler perspektiv påbörjar ett konsensusskapande av hur tillitsbaserad styrning och ledning bör förstås och hur man bäst jobbar i praktiken.
1.5.3 Samhälleligt bidrag
Då vår studie delvis kommer bidra till att underlätta att implementera en mer tillitsbaserad styrning och ledning inom svenska kommuner, kommer studien i förlängningen även bidra med att förbättra kvaliteten i mötet mellan medborgare och medarbetare för offentligt finansierade tjänster. Detta dels eftersom mer tillit i styrningen och ledningen syftar till att öka handlingsutrymmet för medarbetare inom offentlig sektor som ett medel för att tillvarata erfarenhet och kompetens, men också eftersom en mer tillitsbaserad styrning och ledning ska stimulera samarbete mellan myndigheter samt stärka visselblåsarfunktionen hos ämbetsmännen. Genom att bidra till att arbetet för att främja tillitsbaserad styrning och ledning underlättas, kommer vi således även bidra till ett mer samhällsekonomiskt försvarbart nyttjande av skattemedel.
1.6 Avgränsningar
Det kan vara av vikt att klargöra denna studies avgränsningar för att undvika missförstånd. Vi har valt att avgränsa vår studie till Sverige då vi ser att tidigare forskning om tillitsbaserat styrning och ledning saknas inom en svensk kontext. Eftersom, som tidigare nämnt, mycket av forskning på ledarskap inom offentlig sektor, liksom om ledarskap över huvud taget, är Amerika centrerad (Mau, 2020, s. 144), finns ett behov av att studera ledarskap i andra geografiska kontexter. Då initiativet att tillsätta en delegation med syfte att bidra till en mer tillitsbaserad styrning och ledning av offentliga verksamheter kommer från Sveriges regering, är Sverige ett lämpligt land att undersöka.
Enligt Hartman (2018, s. 17) kan myndigheter, landsting och kommuner inte optimera egna verksamheter i ett vakuum utan att beakta hur det påverkar den sammantagna styrningen och medborgaren. Denna studie ämnar dock endast undersöka hur kommuner inom offentlig sektor arbetar för att implementera tillitsbaserad styrning och ledning i praktiken, och kommer således utesluta medborgarnas perspektiv. Därmed kommer tjänstelogik (Grönroos, 2019) uteslutas från denna studie, då logiken anammar ett tjänsteanvändarperspektiv. Logiken kretsar kring att tjänsteanvändarna (medborgarna) ansvarar för värdeskapandet och skapar värde ur tjänsten de får, dessa kan bjuda in tjänsteleverantörerna (kommunanställda) att engagera sig med dem och deras värdeskapande (Grönroos, 2019, s. 778). Eftersom de flesta kommuner nyligen har börjat arbeta mot en mer tillitsbaserad styrning och ledning är effekterna av hur medborgarna upplever servicen mest troligt inte påtagligt i nuläget och vi kommer därför inte inkludera medborgarnas perspektiv i denna studie.
Istället har vi valt att avgränsa vår studie till tillitsbaserad styrning och ledning ur ett ledarperspektiv. Då studiens syfte är att bidra med kunskap om hur Sveriges kommuner jobbar för att implementera den nya tillitsbaserad styrningen och ledningen i praktiken, anser vi att kommunanställda med uppdrag att implementera tillitsbaserad styrning och ledning är lämpliga att göra intervjuer med. Det är personerna som är ansvariga för styrmodellens implementering som innehar den övergripande kunskapen om hur implementeringen skall konkretiseras i organisationen. Visserligen skulle anställda på
golvnivå kunna bidra med värdefull information om hur kommunikationsflödet från cheferna ter sig, samt vilka insatser som görs för att främja tillit inom organisationen.
Eftersom tillitsbaserad styrning och ledning så som det är formulerat av tillitsdelegation är ett relativt nytt begrepp, är det emellertid troligt att många kommuner ännu befinner sig i början av implementeringsfasen. Det är således troligt att anställda på golvnivå ännu inte hunnit uppleva vidtagna åtgärder.
Tillitsdelegationen avgränsade sin undersökning till välfärdstjänster inom hälso- och sjukvård, skola och omsorg (Hartman, 2018, s. 17). För att få en så övergripande bild som möjligt av arbetet mot mer tillit i styrningen och ledningen har vi valt att fokusera på hur de med det övergripande ansvaret för implementeringen i kommunen som helhet, arbetar för att främja tillit genom hela kommunen. Därmed har vi valt att inte fokusera på någon särskild sektor, utan istället på dem som agerar som den närmaste länken mellan alla välfärdstjänster. Privat sektor har även exkluderats från studien. Resultatet av tillitsdelegationens arbete syftar specifikt till att förändra styrningen och ledningen inom offentlig sektor vilket gör en undersökning av privat sektor irrelevant för denna studie.
Dessutom så hade en jämförelse mellan implementeringen av en tillitsbaserad styrmodell i privat och offentlig sektor bidragit till ett för brett studieområde för denna uppsatsnivå.
Slutligen har vi valt att anamma ett internt perspektiv inom offentlig sektor när tillitsbaserad styrning och ledning implementeras. Många kommunicerar att de jobbar med tillitsbaserad styrning och ledning i externa kommunikationskanaler såsom hemsidor och tidningar. Eftersom studien ska vara helt anonym kommer vi dock inte att samla in empiri från externa kommunikationskanaler som underlag för att analysera hur kommuner förstår tillitsbaserad ledarskap. Detta då ett sådant tillvägagångssätt skulle kunna leda till en identifiering av vilka kommuner som åsyftas. Således kommer vi begränsa oss till att undersöka hur kommuner förstår tillitsbaserat styrning och ledning genom att genomföra kvalitativa intervjuer.
2. Teoretisk referensram
2.1 Ledning och styrning av offentlig sektor
2.1.1 Svensk offentlig förvaltnings styrkedja
I Sveriges grundlag (1974:152) framgår att all offentlig makt i Sverige utgår från folket, samt att detta förverkligas bland annat genom kommunalt självstyre. Enligt grundlagen är Riksdagen folkets främsta företrädare med makt att fördela statens medel och stifta lagar (Bengtsson & Melke, 2019, s. 84). Riksdagen får inte ägna sig åt förvaltningsuppgifter, det är regeringen som styr riket och ser till att riksdagens vilja genomförs. För att fullfölja dessa åtaganden finns förvaltningsmyndigheter som arbetar fristående från riksdag och regering. Utbetalning av skattefinansierade medel liksom offentlig service som hälso- och sjukvård, äldreomsorg och skola kräver en omfattande organisation (Bengtsson & Melke, 2019, s. 84). Förvaltningsmyndigheterna är underordnade olika departement, exempelvis Skolverket som styr, stödjer och följer upp skolans verksamhet utifrån skollag och förordningar genom framtagande av kurs och ämnesplaner. Skolinspektionen utövar därefter tillsyn över skolorna genom regelbunden granskning. Under Socialdepartementet finns ett flertal myndigheter, exempelvis Socialstyrelsen vars uppdrag är att värna om allas lika tillgång till god vård och omsorg (Bengtsson & Melke, 2019, s. 84).
Svensk förvaltningspolitik är uppbyggd efter tre huvudprinciper; demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. Offentlig förvaltning ska vara politiskt styrbar och därmed folkstyrd.
Förvaltningen ska vara lagstyrd oberoende av politikernas preferenser. Förvaltningen ska även vara efterfrågestyrd och arbeta effektivt vilket innebär inflytande från personal och medborgare. Metoder som används är delegering av befogenheter till lägre nivåer vilket innebär ökat personal och brukarinflytande, samt konkurrensutsättning (Bengtsson &
Melke, 2019, s. 85). När det gäller lagar så kan en lag dels vara preciserad - detaljstyrd vilket minskar handlingsfriheten hos förvaltningen, dels opreciserad - ram eller målstyrd vilket ökar handlingsfriheten. Tanken bakom styrningen enligt ramlagar är att utformningen av lagens implementering ska förflyttas till den verkställande organisationen som innehar sakkunskapen. Den politiska styrningen av daglig verksamhet skiftar således mellan olika sektorer där hälso-och sjukvården exempelvis inte är lika detaljstyrd som inom socialtjänsten (Bengtsson & Melke, 2019, s. 85).
Kommunerna har ett stort ansvar för vård, skola och omsorg i svensk samhällsekonomi.
Till följd av nedskärningar i offentlig sektor minskade antalet anställda på 1990-talet.
Demografiska förändringar som en åldrande befolkning och ett ökat antal skolbarn kommer öka efterfrågan på social service vilket lett till olika former av förändringsarbete i kommunala verksamheter (Bengtsson & Melke, 2019, s. 141). Kommunstyrelsen har till uppgift att leda och samordna förvaltningen av kommunala angelägenheter (Bengtsson & Melke, 2019, s. 146). Kommunalisering och decentralisering har varit utvecklingstrender som förändrat politiker och tjänstemannarollen, i kommunerna är det främst förtroendevalda politiker och inte anställda som ansvara för verksamheten (Bengtsson & Melke, 2019, s. 158).
2.1.2 Historisk överblick av styrning och ledning av offentlig verksamhet 1992 trädde en ny kommunallag i kraft med syfte att bland annat ge Sveriges kommuner och landsting större organisationsfrihet (1991:900, 2 kap 1§; Finansdepartementet, 2016, s. 5). Lagens ikraftträdande ska ha lett till ett omfattande reformarbete inom kommuner och landsting där mycket av idéerna bakom reformerna varit inspirerad av NPM.
Idégrunden till NPM består i en övertygelse om att skillnaderna mellan offentlig och privat sektor är marginella och att sektorerna därför både kan och bör organiseras på likartade sätt (Statskontoret, 2020, s. 17). NPM:s första utövare dök upp i Storbritannien under premiärministern Margaret Thatcher och i de kommunala regeringarna i USA som drabbats hårdast av ekonomisk lågkonjunktur och skatteuppror, under 1970-talet (Gruening, 2001, s. 2). Hood (1991, s. 5) menar att NPM kan ses som en sammanslagning utav två olika idéströmningar, varav den ena är marknadstypisk styrning av offentlig förvaltning, och den andra nyinstitutionell ekonomi (NIE). Förespråkare av NIE betonar vikten av konkurrens, användarval, transparens och incitamentsstrukturer inom offentlig verksamhet (Hood, 1991, s. 5). Statskontoret (2020, s. 18) beskriver likt Hood men ur en svensk kontext, att NPM’s åtgärder kan delas in i två huvudkategorier - förvaltningens omfattning och funktioner marknadisering samt förvaltningens styrning och ledning managementisering. Hood (1991, s. 6) sammanfattar vidare NPM som bestående av sju olika doktriner; varav (1) ”Hands-on professional management” i offentlig sektor”, (2)
“Explicita standarder och mått på prestanda”, (3) “Mer betoning på att kontrollera output”, (4) “Växling till uppdelning av enheter inom offentlig sektor”, (5) “Ökning av konkurrensen bland offentliga verksamheter”, (6) “Betoning på vikten av ledarskapsstilar typiska för den privata sektorn även inom offentlig verksamhet”, och (7) “Betoning på vikten av ökad disciplin och sparsamhet i resursanvändningen”.
Reformerna har bland annat syftat till att utveckla medborgarnas engagemang utan starkt politiskt inflytande. Tydliga inslag visar dock att reformerna strävat efter mer effektivitet än att öka det demokratiska engagemanget (Bengtsson & Melke, 2019, s. 159). “The purchase-provider split” är ett instrument som introducerades i samband med anammandet av NPM i Sverige och som syftade till att stimulera konkurrens inom offentlig verksamhet samt minska den statliga involveringen och kontrollen av den (Siverbo, 2004, s. 405). “The purchase-provider split” eller “beställar-utförar-modellen”, tillåter tredje parter att förse invånarna med tjänster som betalas av staten. På så sätt skulle incitament skapas för privata aktörer att ta sig in på och konkurrera på marknaden vilket man menade skulle öka marknadseffektiviteten. Det är detta fenomen som Statskontoret beskriver som marknadisering. Marknadisering innebar alltså att regeringen började föra över verksamheter till marknaden som man menade kunde och borde konkurrensutsättas (Statskontoret, 2020, s. 18). Tanken var att medborgarna skulle få ökat inflytande över servicealternativ genom exempelvis fritt vårdval och barnomsorg. Bestämmelser utfärdades således om att upphandlingar och entreprenad på marknaden skulle vara ett alternativ till verksamhet i offentlig regi med konkurrens som den överordnade samordningsmekanismen i samhället (Statskontoret, 2020, s. 18). Entreprenad innebär att kommunen har en upphandling där aktörer lämnar anbud om att tävla om uppdraget att få bedriva kommunal verksamhet såsom äldreboende och hemtjänst (Bengtsson & Melke, 2019, s. 163).
Försöket att effektivisera verksamheterna åstadkoms i praktiken genom resultatenheter, vilket innebär att en organisatorisk enhet bär kostnadsansvaret (Bengtsson & Melke, 2019, s. 159). Genom ledningens styrning ska enheter inom en organisation agera så att helheten gynnas (Brorström, 2009, s. 8). Det ökade kravet på granskning har uppstått som en konsekvens av att se till att avreglerade marknader fungerar effektivt och att offentliga medel förvaltas väl av privata utförare (Statskontoret, 2020, s. 19). Konkret kännetecknas managementisering av att en hel begreppsapparat från näringslivet har inhämtats som innefattar produktivitet, verksamhetsmål och resultatredovisningar (Statskontoret, 2020, s. 20). Ledarskapets karaktär förändrades även där samordnat och kraftfullt handlande, att klargöra prioriteringar samt att ”coacha” medarbetarna ses som eftersträvansvärda kompetenser (Statskontoret, 2020, s. 21).
Bringselius (2017, s. 5) menar att de ökade kraven på administration delvis är en konsekvens av NPM, men att den också beror på en annan trend, nämligen New Weberian State (NWS) som är en byråkratisk trend driven av ett ökat krav från medborgarna på rättssäkerhet. Bringselius menar vidare att centralt för denna trend varit (1) “strävan efter transparens” (2) “strävan efter rättssäkerhet”, och (3) “strävan efter en standardiserad evidensbaserad praktik”.
2.1.3 Kritik mot NPM
Förespråkare av NPM anser att reformerna bidragit till en mer lättstyrd, flexibel och samhällsinriktad stat (Statskontoret, 2020, s. 22). Tröghet som tidigare kännetecknat offentlig förvaltning menar man ska ha bytts ut mot service och nytänkande. Kontrollen över ekonomin sägs även ha ökat med det moderniserade styrsystemet. I takt med att NPM vunnit popularitet bland chefer i offentlig regi har dock kritiken mot den som styrmodell ökat. Rönning (2007) i (Bengtsson & Melke, 2019, s. 167) har genom empiriska studier sammanfattat kritiken mot nyliberalismen och NPM. Rönning menar att innovationer bäst säkras genom samverkan mellan marknad och offentliga myndigheter, snarare än genom en minskning av statens inflytande (Bengtsson & Melke, 2019, s. 167). Vidare menar Rönning (2007) att konkurrensutsättning av offentliga tjänster bygger på ett kortsiktigt resonemang som ofta leder till dyrare och mindre flexibla tjänster. Risken är att tjänsternas kvalité utmanas, genom att innehållet ibland måste specificeras på förhand i ett anbudsförfarande (Bengtsson & Melke, 2019, s. 167). Detta skapar problem då samhällsbärande tjänster såsom exempelvis omsorg och hälso- och sjukvård, inte är varor som kan specificeras på förhand då grunden handlar om relationen mellan människor (Bengtsson & Melke, 2019, s. 167).
Siltala (2013) är en annan som kritiserat NPM-reformer, och har liksom Rönning (2007) argumenterat för att NPM gett upphov till mindre flexibla tjänster. Siltala menar att NPM lett till en standardisering av arbetsuppgifter som liknar taylorismens effektivitet (Siltala, 2013, s. 471), att chefer fått mer handlingsutrymme på bekostnad av anställda på golvnivå (Siltala, 2013 s. 473), och att kostnadseffektivitet kommit att överskugga kvalitet i tjänsterna (Siltala, 2013, s. 474). Lapsley, (2009, s. 17) menar att chefer har kommit att förlitat sig på olika övervakningsmetoder som ett sätt att kontrollera outputen, vilket resulterat i att anställda till stor del börjat ägna sig åt att följa procedurer, istället för att fokusera på att leverera en så kvalitativ service som möjligt till medborgarna. Att följa procedurer och regler, har emellertid visat sig ha ett positivt samband med effektivitet, tvärtemot vad Lapsley insinuerar (Verbeeten & Speklé, 2015, s. 969). Verbeeten &
Speklé (2015, s. 954), har undersökt sambandet mellan effektivitet och NPM såsom det
formulerats av OECD där man menar att ett första steg i en effektiv implementering av NPM är att skapa en resultatorienterad företagskultur. Resultaten från Verbeeten &
Speklé (2015, s. 966) konfirmerar att en resultatorienterad kultur har en positiv påverkan på organisationers effektivitet, men finner tvärtemot vad OECD påstår, att system för kontroll av prestation som ett verktyg att skapa incitament och ansvarstagande, inte har någon positiv påverkan på en resultatorienterad företagskultur. Vidare upptäcker Verbeeten & Speklé att regler och procedurer, i kontrast till vad OECD påstått, har en positiv påverkan på en resultatorienterad företagskultur istället för en negativ. De finner slutligen att strategisk decentralisering har en positiv påverkan på en resultatorienterad företagskultur, men att operationell decentralisering å andra sidan har en negativ effekt.
Sammanfattningsvis så pekar Verbeeten & Speklé’s (2015, s. 969) studie på att reformer i linje med NPM kan haft en negativ effekt på offentlig sektors prestationer.
Evetts (2009) är en annan som behandlat NPM i praktiken och dess effekter på kvaliteten i tjänsterna. Evetts föreslår att NPM och den professionalism som NPM ger upphov till, skulle kunna ha ett samband med minskat förtroende och som en konsekvens av det dessutom ett nedbrytande av professionella normer och värderingar (Evetts 2009, s. 259).
Just minskat förtroende för anställdas kompetens och förmåga, är något som uppges som bakgrund till behovet av en ny styrmodell inom svensk offentlig förvaltning. Fokuset på ekonomiska resultat, standardiseringen av arbetsuppgifter och det minskade handlingsutrymmet för anställda på golvnivå, har lett till att anställda som tidigare motiverats av altruism genom att utföra ett viktigt samhällsuppdrag, har upplevt en förlust av mening i arbetet. De resultat-motiverade incitament som införts i dess ställe, menar Siltala (2013, s. 483), har varit otillräckliga för att kompensera arbetstagare och skapa meningsfullhet i arbetet, vilket lett till att de kommit att bränna ut sig i stor utsträckning.
Vidare menar Siltala (s. 475) att NPM lett till en för medborgarna ogynnsam konkurrens då den kommit att kännetecknas av spelstrategier och silotänkande mellan organisationer, vilket gjort att övergripande samhällsmål inte prioriterats. Skiftet att se på medborgarna som kunder menar Siltala också har gjort att mycket resurser investeras i specialkompetens typisk för privat sektor inom exempelvis marknadsföring, istället för att öka kvaliteten i sluttjänsten. Detta resonemang stöttas upp av Lapsley (2009, s. 17) som menar att ett första steg i att transformera offentliga verksamheter i enlighet med NPM har varit att vända sig till managementkonsulter för hjälp med praktisk implementering, vilket ska ha resulterat i stora ekonomiska förluster då effektiviteten av tjänsterna ifrågasatts och en stor del av investeringarna visat sig vara helt bortkastade.
2.1.4 Utvecklingen av nya styrmodeller för offentlig sektor
Kontinuerligt arbete med syfte att finna ändamålsenliga former för styrning samt en lämplig avvägning mellan centralt inflytande och lokalt ansvar återfinns inom alla organisationer (Brorström, 2009, s. 7). Utmaningarna skiljer sig för offentliga organisationer då många intressen ska vägas mot varandra samtidigt som tydliga bedömningsgrunder saknas som underlag för resursfördelning (Brorström, 2009, s. 7).
Att utöva adekvat styrning är komplext, styrningens utmaning är således hur den skall utövas för att bidra till effektivitet (Brorström, 2009, s. 8). Ett sätt att minska komplexiteten är att föra ett strukturerat resonemang om val av styrformen genom att utgå från två frågor, (1) om resultatet av den verksamhet som ska styras går att mäta med ett mått som beskriver förbindelsen mellan ledning och verksamhet, d.v.s mellan den centrala och lokala nivån, (2) om kunskaper om verksamhetens orsak- och verkan samband finns. Detta bidrar till att effekterna av ett förändrat arbetssätt är känt redan i
planeringsstadiet (Brorström, 2009, s. 8). Om mått saknas för att mäta resultatet kan styrning ske utifrån kunskaper om hur verksamheten fungerar (Brorström et. Al., 2007, s. 12). Om ledningen har kunskap om hur verksamheten ska bedrivas för att gynnas kan regler utfärdas för beteendet enligt orsak-verkan-sambandet (s. 12). Denna styrform utmärker sig genom att ledningen kan verksamheten bäst och innebär således en stark begränsning för den lokala enheten och professionen (Figur 1) (s. 12). Är det inte möjligt eller önskvärt att utfärda regler är den återstående möjligheten att kräva specifik kompetens av medarbetarna som bedriver verksamheten (Brorström et. Al., 2007, s. 13).
Styrformen kännetecknas av legitimation, behörighet och ett belöningssystem som premierar formell kompetens. Om medarbetarnas kunskap resulterar i att verksamhetens effekter står i fokus måste ledningen fokusera på dimensionen mätbarhet (Brorström et al,. 2007, s. 13).
Figur 1: “Val av styrform” (Brorström et al., 2007, s. 13).
Om relevant styrning ska utövas i en organisation måste det konstrueras en länk avseende mått på resultat av produktivitet och effektivitet. Det avgörande blir således graden av förtroende mellan den styrande och den styrda parten, i avsaknad av förtroende sker ingen handling då kontrollbehovet går mot oändlighet. Förtroende måste alltid vinnas på nytt för att upprätthållas, därav måste ledningens uppgift fokusera på mått som bör följas för att förtroende ska bevaras. Motsatsen är detaljstyrning som skulle signalera avsaknad av förtroende (Brorström, et. al., 2007, s. 13). Fyra situationer kan identifieras (Figur 2). Om förtroende som går att mäta finns behövs inte styrning och måtten behöver då användas med försiktighet för att inte påverka relationerna med medarbetarna i negativ utsträckning (Brorström, et. al., 2007, s. 12). Om däremot förtroende finns men relevanta mått saknas kan den lokala enheten agera fritt, därmed ligger fokus på uppföljning ur styrsynpunkt.
Saknas förtroende men mått finns att tillgå kommer finmaskig styrning ske vilket innebär att handlingsutrymmet för den lokala enheten blir begränsat. Om förtroende och relevanta mått saknas föreligger inga förutsättningar för relevant styrning då kontroll blir ogenomförbart. Sammanfattningsvis finns två perspektiv att anamma, en stark regelorienterad organisation eller att avknoppa enheten. En idealisk situation är tydliga mål och mått med förtroende för medarbetarna. Måtten agerar då regelbunden uppföljning för att utvärdera om förtroende kan bibehållas. Ledningens kärna ur denna
