2007:091
D - U P P S A T S
Rysslands vertikala maktdelning 1991-2004
Anders Sandström
Luleå tekniska universitet D-uppsats
Samhällskunskap
Institutionen för Industriell ekonomi och samhällsvetenskap Avdelningen för Samhällsvetenskap
Anders Sandström IES 355 Samhällskunskap D- uppsats
Rysslands vertikala maktdelning
1991- 2004
SAMMANFATTNING
Denna uppsats syfte är att ta reda på hur den vertikala maktdelningen har sett ut i Ryssland mellan 1991 fram till 2004. De frågeställningar som uppsatsen ämnar besvara är om det har funnits federalistiska och/eller enhetsstatliga drag under denna tid. Det som uppsatsen kommit fram till gällande detta är att det vid 1991 rådde en inneboende konflikt mellan centrum och region vilket är ett federalistiskt drag. Den hade att göra med att regionerna hade börjat kräva mer självständighet från centralmakten. Äganderätten av olja och gas utgjorde en infekterad del i denna konflikt. I denna konflikt hade även en process som skulle bestämma vilken slags federation som Ryssland skulle bli även påbörjats. Regionerna ville ha en federation som skulle vara baserad på avtal där centralmaktens position skulle kunna gå att förbises i vissa fall. Moskva ville att det skulle finnas en klar uppdelning av makten mellan regioner och centrum. 1991 inrättade president Jeltsin två ämbeten i syfte att få ett starkt grepp över ökade oberoende provinser. Det första ämbetet, ställföreträdarna, var ett försök av den centrala nivån att återinföra makt över provinserna. Dessa var inte alltför effektiva i sitt ämbete.
Ställföreträdarna var ett enhetsstatligt drag då det liknar det prefektämbetet som förekommer i vissa enhetsstater. Det andra ämbetet, guvernörsämbetet, skulle fungera som en verkställande makt men de skulle vara lojala till Jeltsin. Dessa kom emellertid att söka sig från Moskva då Jeltsin började tala om att de skulle kunna bli folkvalda. De fick även rätt att utse sin egen regering vilket kan ses som ett enhetsstatligt drag där centrum delegerar ut befogenhet till regioner. Jeltsin hade även rätt att avskeda guvernörer vilket är ännu ett enhetsstatligt drag där centrum drar in befogenheter från regional nivå. 1993 inrättades en ny konstitution för den vertikala maktdelningen. Där beskrevs det hur makten skulle vara fördelad mellan centrum och regioner. Detta är ett federalistiskt drag. Under 1995 godkände Jeltsin val av guvernörer i vissa regioner. Jeltsin behövde deras stöd för att möta den starka vänster oppositionen i duman. Denna handlig kan ses som det köpslående mellan regioner och centralmakt som kan förekomma i både federationer och enhetsstater.
Vad som framkommit gällande den vertikala maktdelningen under Vladimir Putins tid som president fram till år 2004 är följande. År 2000 delades Ryssland in i sju distrikt där ett sändebud för presidenten skulle styra över varje distrikt. Dessa liknade Jeltsins tidigare företrädare men de fick mer befogenheter. Detta är precis som det var under Jeltsins tid ett enhetsstatligt drag. Vad som även skett är att en lagförd reform har införts som ger Putin rätt
att upplösa regionala parlament och avsätta regionala maktutövare som kränker federala lagar.
Denna lag är även det ett enhetsstatligt drag i och med att centralmakten fick möjlighet att dra in befogenheter på regional nivå. En annan lagförd reform som har tagits i bruk innebär att de regionala lagarna, rättigheterna och dekreten ska anpassas efter federala lagar. Ifall detta inte efterföljdes kan den föregående lagen tillämpas. Denna reform kan ses som ett nationellt bindande beslut som står över regionalt beslut och som är förekommande bland enhetsstater.
Putin fråntog även via en reform guvernörernas rätt att sitta i federationsrådet. De skulle istället välja en representant. Detta kan ses som ytterligare ett enhetsstatligt drag där centralmakten drar in befogenheter från regional nivå. 2004 upphävde Putin valen av guvernörerna i regionerna. Utifrån detta agerande syns ett enhetsstatligt drag. Centralmakten gick in och tog tillbaka en beslutanderätt på regional nivå.
INNEHÅLLSFÖRTECKNING
1. INLEDNING 5
1:2 Syfte och frågeställningar 6
1:3Avgränsning 6
1:4 Material och metod 7
1:5 Teoretiska begrepp 8
1:5: 1 Enhetsstat 8
1:5:2 Federalism 9
2. DEN VERTIKALA MAKTDELNINGEN UNDER BORIS JELTSINS TID SOM PRESIDENT 13
3. DEN VERTIKALA MAKTDELNINGEN UNDER VLADIMIR PUTINS STYRE 23
4. ANALYS 31
5. KÄLLFÖRTECKNING 35
1.INLEDNING
I juli 1991 blev Boris Jeltsin vald till president i den Ryska federationen (White, Pravda, Gitelman 1997: 235). Den åttonde december samma år upplöstes Sovjetunionen av de tre slaviska republikerna Ryssland, Ukraina och Vitryssland. Den ryska rådsrepubliken under Boris Jeltsin hade aktivt spelat en roll i denna process. Den 12 juli 1990 hade den ryska rådsrepublikens parlament förklarat sig självständigt i förhållande till den sovjetiska
centralmakten, rysk lag skulle ha överhöghet över sovjetisk lag. Under detta år uppmuntrade Boris Jeltsin även regionala självständighetssträvanden och detta bidrog till att centralmaktens ställning inte kunde upprätthållas i regionerna. Centralmakten försvagades alltmer. Genom militärt ingripande i Tjetjenien 1994 visade Jeltsin att han inte accepterade att någon republik bröt sig ur federationen. En del av maktkampen under Sovjetunionens sista år hade lösts genom att utlova de enheter som ingick i den gamla ryska federativa rådsrepubliken (RSFSR) större självständighet. I maktkampen mellan president och parlament som följde under de första åren efter Sovjetunionens upplösning kunde såväl republikerna som de administrativa länen stärka sin ställning. I 1993 års författning fastslog den federala maktens överhöghet och fastställde huvuddragen i lägre nivåers ställning och rättigheter. Konstitutionen fastslog att alla åttionio federationssubjekt är lika sinsemellan i förhållande till den federala makten. Enda skillnaden är att republikerna har rätt till ett eget ”statsspråk” vid sidan av ryskan.
Republikerna har egna konstitutioner och presidenter medan regionerna har stadgar och guvernörer. Författningen fördelar kompetens mellan den federala makten och
federationssubjekten i frågor där den federala makten har exklusiv kompetens, där federationssubjekten har exklusiv kompetens och där de har gemensam kompetens. Den gemsensamma kompetensen återstår dock att reglera. Fastän Jeltsin lyckades dämpa
separatistiska strävanden, Tjetjenien undantagen, mäktade han inte med att dämpa regionala ledares försök att öka sitt ekonomiska manöverutrymme i förhållande till Moskva.
Stridsfrågorna har gällt vem som ska ha kontroll över naturresurser, ekonomiska tillgångar och skatteuppbörd. Frågan om utvinning av och inkomster från naturresurser blev en central fråga i de nya bilaterala avtal som slöts mellan Moskva och regionerna 1994. Tatarstan var först i februari 1994 att sluta sådant avtal. Avtalen resulterade i att den ryska federationen blev asymmetrisk i avseende att subjekten kom att stå i olika förhållande till centralmakten.
Jeltsin försökte köpa sig lojalitet på detta sätt. Avtalen gjorde att federationen kunde överleva under dessa år och separatistiska strävanden bekämpades. Vid sidan av detta tappade den
federala makten alltmer av sin ställning. I december 1999 avgick president Boris Jeltsin och Vladimir Putin blev tillförordnad president och i mars 2000 valdes han till president. I avsikt att stärka centralmakten och begränsa regionernas maktställning beslutade han i maj 2000 att Ryssland skulle indelas i sju federala distrikt (okrug) vilka vart och ett underställdes en representant utsedd av presidenten. Deras uppgift var att försöka få den regionala politiken i överensstämmelse med den federala författningen och med federal lag. Putin fick även igenom lagar som begränsade regionala ledares maktställning. Han använde sig även i mer omfattning än tidigare många regioners beroende av federalt stöd som styrinstrument i sin politik. Dessa ändringar överensstämde med Putins strävan att stärka ”maktens vertikal” och göra federationen mer ”symmetrisk” (Lindahl 2004: 211, 216, 217, 224,225). Denna uppsats kommer att handla om hur den vertikala maktdelningen har sett ut under Jeltsins och Putins tid som president och om den har haft federalistiska och/eller enhetsstatliga drag. Att det förefaller intressant att finna svar på detta beror dels på att måste vara svårt att upprätta en federation i dess rätta innebörd från en så pass starkt centraliserad makt som fanns i Sovjetunionen och dels att Putins agerande kan tolkas som ett steg bakåt mot den starka centralmakt som styrde under Sovjetepoken. Maktkampen mellan regioner och centralmakt i Ryssland handlar om det.
1:2 Syfte och frågeställning
Syftet med denna uppsats är att beskriva maktkampen i den vertikala maktdelningen i Ryssland från det att Sovjetunionen upplöstes 1991 fram till 2004. De frågor som ska besvaras är följande. 1) Hur har den vertikala maktdelningen sett ut mellan 1991-2006? 2) Har den haft federalistiska och/eller enhetsstatliga drag?
1:3 Avgränsning
Uppsatsen kommer att inrikta sig på den vertikala maktdelningen i Ryssland. Det vill säga hur makten sprids federal makt till federationssubjekten och omvänt, från federationssubjekt till federal makt. Den tidperiod som uppsatsen kommer att hålla sig till är från 1991, då den ryska federationen uppstod och fram till år 2004. Uppsatsen kommer dock att ta med år 1990 för att det året kom att bli viktig för utvecklingen av den vertikala maktdelningen i Ryssland.
1:4 Metod och material
För att besvara syftet och frågorna kommer en litteraturstudie att genomföras. I arbetet med uppsatsen kommer fakta som berör den vertikala maktdelningen i Ryssland att användas. De böcker som kommer att användas är Stefan Hedlunds Tre år med Putin-mot en mörknande rysk framtid från 2001. Denna bok är vetenskaplig och riktar kritik mot Putin. Jeffrey Kahns, Federalization, democratization and the rule of law in Russin från 2002 är en vetenskaplig bok som detaljerat beskriver Putins federala reformer och dess konsekvenser. Den framför en kritik mot Putins reformer som är inriktad på ett juridiskt plan. Inside Putins Russin från 2004 skriven av Andrew Jack kommer även att användas. Det är en vetenskaplig bok som är noggrant analyserade och även den kritisk mot Putin och framför även viss kritik mot regionala ledare i Ryssland. Han beskriver hur han upplever Ryssland efter ett besök där. En annan bok som används är Sakwas Russian politics and society från 2002. Den beskriver de reformer som Putin har genomfört och hur de inverkar på den vertikala maktdelningen. Ebba Sävborgs Putins Ryssland från 2004 ger även också bra fakta om den vertikala maktdelningen i Ryssland. Även Ebba Sävborgs Ryssland under Jeltsin från 2000 kommer att används för att ta reda på fakta om den vertikala maktdelningen. Boken Voting for Russias governors av Andrew Konitzer från 2005 beskriver hur Putin har gått till väga för att inskränka de Ryska guvernörernas styrka. Yitzhak Brundy, Jonathan Frankels och Stefani Hoffmans bok Reconstucting Post-Communist Russia har sammanslagit olika artiklar som beskriver den process som namngett boken. Kapitlet i boken som används beskriver dillemman med federalismen. White, Pravda och Gitelmans Developments in Russian politics 4 från 1997 kommer att användas. Den beskriver på ett bra sätt utvecklingsdrag i den vertikala
maktdelningen under Jeltsins styre fram till år 1996. Litteratur som jag inte använder är sådan som handlar om konflikten mellan Ryssland och Tjetjenien samt fakta som handlar om
Rysslands övergång från planekonomi till marknadsbaserad ekonomi. Anledningen till detta är att Ryssland –Tjetjenien konflikten utgör ett eget ämne även om den dock har att göra med den vertikala maktdelningen samt att den ekonomiska övergången från planekonomi till marknadsbaserad ekonomi inte berör det område som ämnas beskrivas. De böcker som används för att beskriva teoretiska begrepp som vertikal maktdelning, federalism och
enhestater i uppsatsen är Hadenius Demokrati- en jämförande analys från 2001, Lindahl Utländska politiska system från 2004 och Hague, Harrops Styrelseskick och politik från 2003.
1:5 Teoretiska begrepp
1:5.1 Enhetsstat
Eftersom uppsatsen kommer att beskriva den vertikala maktdelningen i Ryssland från 1991 fram till 2006 så bör detta begrepp beskrivas. Den vertikala maktdelningen avser i vilken utsträckning på nationell nivå som det kan fattas auktoritativt bindande beslut eller om det också på andra nivåer kan fattas bindande beslut. Denna maktdelning kan dels utgå från regional nivå till central nivå. Denna typ kan existera av två orsaker. För det första kan den centrala nivån med utgångspunkt av praktiska skäl delegera ut beslutsmakt inom vissa områden till en lägre nivå, exempelvis den regionala. Stater där beslutsmakten delegeras från den nationella nivån till den regional brukar kallas för enhetsstater och graden av
självständighet för den regionala nivån varierar mycket inom stater med denna typ av maktdelning (Lindahl 2 004:19). Merparten av staterna i världen är enhetsstater och
suveräniteten vilar uteslutande hos den centrala makten. Subnationella laga makter vare sig de är lokala eller regionala kan utforma politik och genomföra densamma men de gör detta med tillstånd från centrum. Den nationella statsmakten skulle i teorin kunna avskaffa lägre nivåer om den så ville. Denna form av maktdelning uppstår naturligt i samhällen med en historia präglad av suveräna härskares välde. Suveränitetens lokalisering beskriver inte på något sätt det mönster som förekommer i politikens realiteter och enhetsstater är inte nödvändigtvis centraliserade i sitt sätt att fungera. Det förekommer även kommunalt självstyre i enhetsstater.
Under 1990-talet försökte många enhetsstater skjuta över ansvar för funktioner (inklusive finansiering) till lägre nivåer. Ett köpslående mellan olika styrelsenivåer karaktäriserar enhetsstater ( Hague, Harrop 2003:248).
Det finns tre sätt för enhetsstater att sprida makt från centrum inom enhetsstater. Den första formen för att sprida makt och som är den minst betydelsefulla är dekoncentration. Detta innebär att tjänstemän vid den centrala statsmakten utlokaliseras från huvudstaden. Fördelen med denna form är att den sprider ut arbetet och gör det möjligt för tjänstemän på fältet att använda sig av lokala kunskaper och frigör de centrala avdelningarna från uppgifter så att den
kan koncentrera sig på den politiska processen. Den andra formen av decentralisering är mer politiskt betydelsefullt. Detta innebär att delegera politikens verkställande till oberoende organ, vanligtvis lokala myndigheter men även och i växande omfattning en rad andra instanser. Den tredje formen är delegering. Detta uppstår då centrum ger ut beslutsfattande autonomi (inklusive viss lagstiftnings makt) åt lägre nivåer (Hague, Harrop 2003: 249,250).
Central-lokal relationer inom enhetsstater kan gå i riktning mot antingen ett dualistisk eller mixat system. Ett dualistiskt system kännetecknas av att lokala styrelser kvarhåller en
självständig ställning och bestämmer sin egen inre organisering och anställer personal på egna tjänstevillkor. Personalen är benägen att förflytta sig horisontellt från en lokal myndighet till en annan istället för vertikalt mellan centrala och lokala nivåer. Den starkaste makten finns hos centrum och de som är anställda av den lokala styrelsen ser det som om de har samma arbetsgivare som statstjänstemännen. Det mixade systemet ser ut på det sätt att centrala och lokala maktbefogenheter samlas i exempelvis ett prefektämbete. Prefekten är en centralt förordnad person som bevakar administrationen av en bestämd kommun och prefekten avlägger oftast rapport till inrikesministern. Ett prefektsystem ger i teorin en indikation om central dominans genom att upprätthålla en distinkt enhetsstatlig hierarki som utgår från den nationella regeringen genom prefekten till de lokala myndigheterna. En enhetlig och rationell struktur finns i detta system men prefekten måste i praktiken samarbeta med lokala
rådsförsamlingar istället för att endast övervaka dem. Prefekten är både ett ombud för
departementet för centrum och framför synpunkter uppåt likväl som han/hon vidarebefordrar befallningar nedåt. En ytterligare faktor som inverkar i den centrala/lokala balansen i
enhetsstater är i vilken grad lokala politiker deltar direkt i nationell politik (Hague, Harrop 2003:351)
1:5.2 Federalism
Den vertikala maktdelningen kan också innebära att en lägre, regional eller delstatlig nivå överlåter beslutsmakt inom vissa områden till en högre, nationell eller federal nivå på grund av praktiska skäl. Detta kallas för federalism. Denna maktdelning innebär att delstaterna är suveräna inom vissa områden, och den federala makten har inte befogenhet att dra in denna suveränitet. Den federala nivån är i sin tur suverän på andra områden (Lindahl 2004:19).
I federationer är lagstiftningsmakten uppdelad. Den centrala (federala) nivån kan via
majoritetsbeslut stifta lagar som gäller för hela riket. Utöver det finns dock en konstitutionellt fastlagd rättighet för delstatliga organ att stifta lag. Den enskilda medborgaren binds både av för hela landet gemensamma lagar och av sådana som gäller specifikt inom den egna
delstaten. Det federativa statsskicket används främst i länder som är stora både till ytan och befolkningsmässigt (Hadenius 2001:124).
Till sin institutionella karaktär har federationer ett antal gemensamma drag. Delstaterna har egna parlament och regeringar. På nationell nivå finns det som regel ett tvåkammar system:
dels en kammare där landets samtliga medborgare är representerade, dels en övre kammare som företräder delstaterna ( Hadenius 2001:125). Ledamöterna i överhuset bland federationer kan antingen vara direktvalda eller indirektvalda av delstaternas parlament eller regeringar.
Vanligtvis finns också en författningsdomstol som har till uppgift att lösa kompetenstvister mellan den federala och delstatliga nivån. En liknande drag som återfinns bland federationer är att konstitutionen (och därmed den federala ordningen) är relativ svår att ändra och det kan endast ske under medverkan i någon form från delstaternas sida. Ändringar av konstitutionen kan genomföras på olika sätt. Det kan fodras kvalificerad majoritet och/eller ett krav på att delstaterna ger sitt godkännande i en eller annan form. Att ha en federal kammare som ska vara med och beslut om konstitutionsändringar, verkar i samma riktning (Hadenius
2001:125).
Det vanligaste är att federationer är symmetriskt uppbyggda, vilket innebär att alla delenheter har samma ställning. (Hadenius 2001: 125).
Kompetensen och arbetsfördelningen mellan delstaterna och den centrala enheten kan skilja sig i stor omfattning. En del frågor ligger alltid (och enbart) på den centrala nivån. Hit hör utrikesärenden och försvar, liksom mynt, tull- och postväsende. Ett övergripande ansvar för handels- och miljö/kommunikationsfrågor brukar också ligga centralt. Andra politikområden (t.ex utbildnings-, industri och socialpolitik) sköts ofta på delstatsnivå, men här kan den centrala nivån vara mer eller mindre inblandad (Hadenius 2001:126).
Federalism är vanlig i stora länder och är en vanlig lösning på problemet med att fastställa den territoriella fördelningen av makten. Den kan även stå för en geografisk pluralism som tilltalar länder som har ambitioner att upprätthålla statens enhet i multietniska och multinationella
samhällen1. Federalismen kan utlova militära och ekonomiska fördelar vid sidan av att den bevarar eller även uppmuntrar, lokala identiteter. Den tillåter enligt förespråkarna en mångfald inom en enhet och är genom detta en essentiell struktur i en värld med starka nationella och etniska identiteter (Hague, Harrop 2003:335).
Federalismen är oftast ett fördrag mellan separata enheter som erkänner ett gemensamt intresse men det finns även möjlighet för en enhetsstat att omstrukturera sig till en federation.
Detta kan uppnås genom att maktbefogenheter ges till en ny centralmakt eller att de överförs från en befintlig nationell statsmakt. De två processerna kan även verka tillsammans (Hague, Harrop 2 003:342).
Federalismens förankring är relationerna mellan federala och delstatliga regeringar och två företeelser sker på central nivå. Den första innebär att via federal ram skapas en inneboende konflikt mellan de två nivåerna och även mellan delstaterna själva. Federationen bär på inneboende konflikter, vilket förstärks av konstitutionens ofrånkomliga oklarheter. Det andra är att de inbördes relationerna mellan regeringarna utvecklas även med tiden. (Hague, Harrop 2003:343).
Två slags system kan urskiljas i federalismen. Den ena är den dualistiska federalismen som innebär att de nationella och delstatliga regeringarna i en federation bibehåller åtskilda och oberoende verksamhetskrafter. I realiten är det viktigaste draget i samtida federationer inte åtskillnaden i funktioner utan snarare det omfattande inbördes beroendet mellan nivåerna.
Uttrycket inbördes relationer mellan regeringar refererar till detta komplicerade politiska, administrativa och ekonomiska samspel mellan styrelsenivåer. Detta förekommer mest i federationer men även också i enhetsstater. Det andra systemet är fiskal federalism som anknyter till de ekonomiska flödena mellan centrala och provinsiella regeringar. (Hague, Harrop 2003:343).
Ryssland utpekas som federation alltsedan Sovjetunionen upplöstes 1991. Det starka grepp som centralmakten hade över regionerna i Sovjetunionen kom att bidra till att regionerna började vilja ha mer suveränitet vilket centralmakten gick med att gå på det. Vad som skett från det att Putin blev president år 2000 är att regionernas suveränitet har börjat dras in.
1Smith, G (1995) Federalism: The Multiethnic Challenge (Harlow och N.Y. : Longman)
Det har blivit en förändring i balansen i den vertikala maktdelningen. I den empiriska delen som följer efter detta kapitel kommer en beskrivning av hur den vertikala maktdelningen och maktkampen kring den har sett ut från 1991 fram till 2004.
2. Den vertikala maktdelningen i Ryssland under Boris Jeltsins tid som president.
Det här kapitlet kommer att beskriva hur den vertikala maktdelningen i Ryssland såg ut under president Boris Jeltsin tid vid makten.
Boris Jeltsin hade 1990 uppmuntrat regionerna med orden ”att ta så mycket suveränitet som möjligt” och påbörjat den så kallade paraden av suveränitet. I utbyte från republikerna, främst från Tatarstan, Baskorstan och Tjetjenien sökte Jeltsin deras stöd i kampen mot Sovjetstaten och personligen mot Michail Gorbatjov. Detta utlöste en kedjereaktion där även oblaster och krais framförde anspråk på suveränitet och lika rättigheter med republikerna. (Brundy, Frankel 2004:203).
I mars 1990 hölls folkbaserade val av regionala sovjeter över hela den ryska federationen. För första gången hölls konkurrensmässigt rättvisa val som skapade regionala parlament som var mer samhörande med regionerna än till Moskva. Valen som hölls 1990 introducerade en viss grad av demokrati till den lokala politiska processen och de lokala politiska ledarna kom att bli mer politiskt hänvisade till provinsernas intressen än Moskva. Det regionala trycket för ett ökat influerande över lokala angelägenheter kom att eskalera mycket beroende på faktumet att 1990 års val av de regionala sovjeterna förde fram åsikten om den politiska tillförlitligheten till den politik som fördes på regional nivå. Om de som valdes från om med nu skulle hållas ansvariga av deras väljare för regionala förhållanden så började de kräva ökad kontroll över angelägenhet på subnationell nivå. Den regionala aktivismen under denna period var även en reaktion på den extrema centralismen från det förflutna. Under det gamla unionssystemet var många regioner inte kapabla att dra nytta av sina naturresurser eftersom de sågs som kolonier av den centralmakten i sovjet. Då regionerna led av neddragningar i stödkapital från Moskva och det politiska ansvaret ökade fann nya regionala ledare detta ohållbart. De regionala kraven för mer kontroll har även att göra med att många gamla chefer inom kommunist partiet, som ibland fann sig själva fortfarande i ämbete efter 1990 års val, villa ha en ökad kontroll i syfte att göra dem själv rikare och skydda sin egen godtyckliga status i den nya politiska och ekonomiska lagordningen. Vid oktober 1990 hade elva av sexton autonoma republiker förklarat sig suveräna över sina egna territorier men inte oberoende från Ryssland.
I skapandet av dessa suveränitetsförklaringar följdes den Ryska rådsrepublikens sätt att
förklara sig självständigt från Sovjetunionen. Även om vissa av ledarna i oblasterna senare blev väldigt aktiva i att förklara sig själva som herrar över sina egna domäner så var det de 21 republikerna i Ryssland som till en början var mer forcerande i att kräva ökad politisk och ekonomisk auktoritet. I mars 1992 ville republiken Tatarstan hålla en folkomröstning om sin status i den ryska federationen. Sextioen procent av de väljarna som deltog röstade för att republiken skulle bli ett oberoende territorium i den ryska federationen. Den här typen av påstridighet hos de etniska republikerna följdes av ett ”krig av lagar” mellan den ryska federationens regering i Moskva och flertalet republiker, där republikerna kunde skapa lagar som kränkte Moskvas edikt. Det förekom också ett omfattande och finansiellt förlamande undanhållande av skatteinkomster hos både oblaster och krais. De första nio månaderna av 1993 förlorade Moskva 800 rubel till regionerna. Det fanns även en avsaknad av jämställda myndigheter i republikerna. (White, Pravda, Gitelman 1997: 233, 234). Ett federalistiskt drag framgår av ovanstående text beträffande att det fanns en inneboende konflikt mellan centrum och regioner vid denna tidpunkt. Det fanns problem från den gamla Sovjetperioden som provinserna fortfarande kämpade med vid denna tidpunkt.
Kampen mellan centrum och periferi som kom att prägla perioden 1990- 1993 illustrerade vilken slags federation som Ryssland hade bestämt sig för att bli. Medan Moskva sökte att införa ett nationellt federalt system där en centralregering är den klart styrande makten så ville provinserna ha ett mer kontraktbaserat federalt system där varje subnationell enhet kunde ingå i federationen på en förhandlande basis och där den centrala regeringens makt kunde bli nedtonad beroende på federationens delar (White, Pravda, Gitelman 1 997:233-234) Att det även rådde en delad syn på hur federationen skulle vara utformad på central respektive lokal nivå är en annan typ av konflikt som även den kan tolkas som en inneboende konflikt mellan central och regional nivå och som kan Förekomma inom federationer.
Det så kallade Zemli förslaget, skapat efter det tyska systemet för Länder, gick i en riktning som Moskva föredrog gällande den ryska federationens utformning. Detta förslag som var en av de första lagstadgorna för den ryska federationen innebar att gränserna för federationens delar skulle ha blivit omritade så att vissa oblaster och krais skulle sammanföras till en egen enhet och antalet subjekt i federationen skulle ha blivit reducerade till femtio. Oleg
Rumyantsev som låg bakom förslaget framförde att vissa av republikerna var för små och hade för liten befolkning för att säkra deras förordnade individuella territorier. Dessutom ville anhängare till förslaget också försöka begränsa den auktoritet som ledarna i vissa republiker
och oblaster hade börjat tillskansa sig. Detta skulle ske genom att deras makt genom förslaget skulle upphöra. Detta förslag kom dock inte att träda i kraft (White, Pravda, Gitelman
1997:234,235).
Ungefär samtidigt som Zemli förslaget och i efterspelet av 1991 års Augustikupp mot President Michail Gorbatjov introducerade Jeltsin två institutionella reformer. Två nya ämbeten skapades i försök att skapa ett starkt grepp över ökande oberoende provinser. De nya ämbetena var presidentrepresentanterna och guvernörerna. Det förstnämnda ämbetet var ett försök från Moskva att återinföra central exekutiv makt över provinserna. Jeltsin framförde sin intention om detta till varje region genom en lagstadga. Detta skedde ungefär en månad efter det att han hade blivit vald till president i juli 1991. Att en lagstadga infördes berodde på att Jeltsin ville att hans ställföreträdare skulle bli godtyckligt införlivade i regionerna och ge tillräcklig information om den politiska situationen i varje republik. Presidentens
representanter beskrevs av vissa som ” kejsarens ögon och öron i provinserna”. Emellertid så framgick det genom Jeltsin att de inte skulle inblanda sig i styrandet av regionerna (White, Pravda, Gitelman 1 997:235). De gånger presidentens representanter hade inflytande över politiken i sina provinser så hade det lite att göra med vad deras ämbete egentligen gick ut på.
I vissa fall så hade det, beroende på Jeltsins snabba utnämningar, helt oplanerat kommit forna lokala ministrar från Kommunist partiet till denna position. En del av Jeltsins representanter kom att börja styra över den region som kom under deras ansvar och la sin funktion till att rapportera vad som skedde i det lokala parlamentet och regeringen (White, Pravda, Gitelman 1 997:235, 236). Presidentrepresentanterna är ett inslag från det mixade systemet som
kännetecknar central- lokala relationerna i enhetsstater. Presidentrepresentanterna kan liknas med de prefekter som enligt detta begrepp utses för att övervaka administrationen i en kommun. Centralmakten försökte ge indikation om dominans men detta var som det framgår var det inte särskilt framgångsrikt. Ett annat federalistiskt drag som framstår är att fanns ett parlament och regering på regional nivå som en del av Jeltsins representanter tog sig till uppgift att rapportera om vad som gjordes där..
Guvernörerna blev den verkställande makten i republikerna och de var till början utsedd av President Jeltsin genom rekommendation från de lokala sovjeter som hade blivit valda 1990.
Detta var proceduren fram till dess att val till guvernörer kunde hållas i sex krais, fyrtionio oblaster och elva autonoma områden. Då Jeltsin gjorde sina utnämningar under hösten 1991 lovade han att de allmänna valen av guvernörer skulle hållas i december detta år. Men av
rädsla för att konservativa politiker kunde vinna dessa val, vilket skulle kunna försvaga Moskvas kontroll över provinserna i Ryssland, så annullerade Jeltsin valen omedelbart.
Medan Jeltsin försökte försäkra sig om att de utsedda cheferna för administrationen skulle ha sin lojalitet till Moskva istället för till regionerna där de styrde så var det inte i verkligheten på detta sätt. Detta beror på att Jeltsin vissa gånger utsåg så många individer samtidigt att hans administration tappade grepp om vem som egentligen kom till makten i provinserna. Ibland blev tidigare mäktiga Kommunistpartiet ministrar, som allmänt sett sågs som motståndare till reformer, guvernörer för deras regioner. Därefter med ambitioner att ställa upp i framtida folkbaserade guvernörsval så började guvernörerna att söka sig från centralmakten och försökte istället vinna stöd hos folket i republikerna. Som resultat av detta började Jeltsins utsedda guvernörer senare leda deras regioner till ökad självständighet från Moskva (White, Pravda, Gitelman 1997:236,237).
Ämbetet som guvernör innefattade också rätten att utse en lokal regering. Fast guvernörerna fick en stark maktposition så var de fortfarande ansvariga inför de lokala sovjeterna och enligt 1992 års lag för oblaster och krais kunde deras administration även bli flyttade från sin
position av lokala sovjeter. Den här rätten användes bara i vissa regioner, fast i försök att hålla guvernörerna på linan kvarhöll Jeltsin sin rätt att avta deras position. Detta är ett enhetsstatligt drag. Att det kan tolkas på detta sätt beror på att i enhetsstat kan centralmakten när den vill dra in befogenheter som den har delegerat ut till de lokala nivåerna.
Vid sidan av utnämnandet av presidentens representanter och guvernörerna så bidrog
marknadsreformerna som introducerades 1992 till att den gradvis allt fattigare centralmakten började förflytta mer och mer ansvar till provinserna. White, Pravda. (Gitelman 1 997:237).
Detta är ett enhetsstatligt drag. Den centrala makten flyttade befogenheter, ansvar; till regional nivå.
Ett problem som fanns när den centrala makten i Ryssland under 1992 började delegera ut mer ansvar till de provinsiella regeringarna var att staten hade lite kapital att finansiera detta ansvar. Då kampen för ägandeskap över egendom intensifierades genom privatiseringen och regionalt styrande hade förmågan att kvarhålla skatteintäkter från Moskva ökade oklarheterna gällande delningen av makt mellan Moskva och beståndsenheterna och blev en än mer
pressande angelägenhet. Detta ledde till att signerandet av de federativa avtalen i mars 1992.
Det skapade tre överenskommelser som gällde för varje nivå av federationen och den
innefattande republiker, oblaster, krais och autonoma områden. Syftet med dessa
överenskommelser var att formellt etablera områden för lagstiftning på central nivå, områden med delat ansvar mellan centralmakt och republiker, krais och oblaster samt områden som innefattade alla tre kategorier av federationens enheter (White, Pravda. Gitelman 1997:
237,238).
Istället för att lindra den ökande spänningen mellan oblasternas och republikernas nivå inom federationen förstärkte de federativa avtalen olikheterna mellan ryska och icke-ryska
territorier. Detta berodde på att de tjugoen republikerna var förklarade som federationssubjekt och att oblasterna och kraisen fortfarande var administrativa territoriella enheter.
Republikerna fick också mer kontroll över ägandeskap och handel. Republikerna tilläts också via deras avtal med Moskva att skapa presidentämbeten istället för det till en centralt utsedda guvernörerna som vid denna tidpunkt infanns sig i oblasterna och kraisen. Trots de speciella privilegierna som republikerna fick genom det federativa avtalet med Moskva vägrade två av republikerna, Tatarstan och Tjetjenien, att underteckna detta avtal och två andra, Bashkorstan och Sasha, insisterade på att få speciella klausuler som gav dem ökad kontroll över utländsk handel och mineral resurser innan de kunde underteckna avtalet. Detta tillsammans med de fortsatta skatterevolterna bland många etniska regioner skapade tvivel om överlevnaden för den ryska staten. I februari 1994 efter långa förhandlingar fick Tatarstan ett bilateralt avtal med Moskva vilket garanterade republiken bred auktoritet över det politiska livet och över ekonomiska resurser. Denna affär initierade en serie av liknande avtal som signerades i slutet av 1996 mellan Moskva och både oblaster och republiker (White, Pravda, Gitelman
1 997:238, 239). Genom avtalen så framgår det att den centrala makten i Ryssland tillät regionerna att fatta bindande beslut på regional nivå. Centralmakten spred ut beslutsfattande genom delegering. Att denna slutsats dras beror på att de republikerna och oblasterna genom avtalen fick auktoritet över det politiska livet och de ekonomiska resurserna. De fick med detta menat rätt att fatta egna beslut över dessa områden.
I oktober 1993 stormades parlamentet av federala trupper på order av Jeltsin. Många guvernörer hade under krisen som pågick under oktober detta år enbart iakttagit den och var försiktiga i att framföra att de stod på Jeltsins sida i striden gällande parlamentet. Detta bidrog till att Jeltsins misstänksamhet mot guvernörerna ökade. Jeltsin visade inte detta genom ett omfattande avsked av guvernörer men istället antogs omedelbart ett dekret som innebar att guvernörer kunde entledigas, även de som blivit valda. Jeltsin använde sig också av krisen för
att göra sig av med de regionala sovjeter som hade valts 1990 och som enligt honom visade prov på konservatism och grogrund för opposition mot Moskva. Ett dekret om deras
upplösning gavs och de ersattes av mindre regionala parlamentsförsamlingar kallade för regionala duman eller assembler (White, Pravda, Gitelman 1997: 240,241). De reducerades till att bestå av 15-20 ställföreträdare mot för tidigare 2000-4000 och de skulle nu vara lagstiftare på heltid. Parlamenten i republikerna tenderade dock till att ha 100-130 ledamöter.
Den 22 oktober 1993 bestämde Jeltsin att lokala och regionala val skulle hållas från och med december detta år och under våren 1994. Detta dekret gav de nya regionala församlingarna rätt att anta lagar vilket inte de gamla sovjeterna hade haft rätt till (Sakwa 2002: 229).
Dekretet gav också de lokala guvernörerna av Jeltsin en hög grad av styre över de nya
regionala parlamenten (Sakwa 2002: 229). De nya församlingarna hade även mindre makt än sovjeterna vilket gav Jeltsins utvalda guvernörer en mer strikt kontroll på den regionala
politiken än tidigare. Vad Jeltsin dock förbisåg var att det oftast var de regionala guvernörerna och inte de regionala lagstiftarna som hade lett påhejandet av ett ökat självstyre under 1992 och 1993 och de kom att fortsätta att trycka på för en mer lokal kontroll över lokala
angelägenheter under sommaren 1995 och framöver (White, Pravda, Gitelman 1 997:240, 241). Jeltsins dekret från den 22 oktober innehöll endast bredare riktlinjer vilket gav de regionala myndigheterna och i de flesta fall guvernörerna möjlighet att installera detaljerade valarrangemang (Sakwa 2002: 229). Utifrån detta agerande från Jeltsin sida framstår ett enhetsstatligt drag. Jeltsin förbihöll sig rätten att upplösa de lokala sovjeterna och även
förflytta guvernörer även de som blivit valda av allmänheten. Detta påvisar ett beslutsfattande där nationell nivå står över den regionala nivån. Att de regionala parlamenten fick rätt att utse lagar kan ses även det som ett enhetsstatligt drag där centralmakten delar ut en befogenhet.
I december 1993 i samband med valet till parlamentet på nationell nivå bad Jeltsin de ryska väljarna att ta ställning till en ny konstitution för federationen. Denna konstitution förklarade alla federationssubjekt som lika och därigenom skenbart mildrande den oro som oblast ledarna hade till de speciella privilegier som gavs åt republikerna. I själva verket så upplöste konstitutionen inte de federativa avtalen som signerades 1992 som kvarhöll olikheterna mellan oblaster och republiker i synnerhet. Denna konstitution innehöll två artiklar som beskrev hur makten skulle vara delad. Artikel 71 innehöll de områden där makten skulle ligga hos den federala makten i Moskva medan artikel 72 innehöll områden där makten skulle delas mellan den centralmakten och regionerna. Dock så var den första artikeln så omfattande att lite utrymme vart över för regionerna (White, Pravda, Gitelman 1997:241).
Utkastet till den nya konstitutionen gav även presidenten och ledarna för de federala enheterna i republiker och regioner möjligheten att skapa överenskommelser och det exkluderade politiska rörelser och handelsunioner från den konstitutionella processen
(Shevtsova 1999: 94). Artikel 73 gav specifika krafter som centralmakten och regionerna kan utöva konkurrensmässigt. Liknande artiklar introducerades senare till republikens konstitution och regionala stadgor. Speciellt i området av den federala strukturen och centrum- region relationer var den konstitutionen från 1993 mest en kompromiss mellan Moskva och
regionerna som resulterade i en vag och ibland oklara definitioner om inbördes förhållanden.
Oprecisa definitioner gällande federationsrådet, presidentens representanter och makten över den gemensamma lagstiftningen gjorde det möjligt för centrat att introducera ändringar i federala relationer utan ändringar i konstitutionen. Den federala konstitutionen innehöll en beskrivning av rättigheter garanterade speciellt för de etniska republikerna. De hade en lagstiftning som skiljde sig från de regionala stadgorna och de hade ett annat statsspråk än ryska. Detta gav republikerna chans att hävda sin unika och speciella position inom
federationen (Brundy, Frankel 2 004:182). Den slutsats som kan dras gällande konstitutionen är att den innehöll ett federalistiskt drag nämligen att det via lag skulle råda en uppdelning av makten mellan den centrala makten och regionerna. Den centrala makten är beslutsfattande på nationell nivå samtidigt som regionerna kan fatta vissa egna beslut på lokal nivå.
Konstitutionen skapade också ett ny kammare i det ryska parlamentet, federationsrådet. Den skulle fungera som en övre kammare och skulle tillsättas genom två platser från var och en av de 89 federationssubjekten. 1993 hölls de första valen till detta organ samtidigt som valen till statsduman hölls. De som hade rätt att kandidera till federationsrådet var endast medlemmar i de styrande och lagstiftande branscherna i statsmakten. Som resultat i de flesta fall så vann den regionala guvernören och ledaren över det regionala parlamentet en plats i dessa val.
Detta var efter Moskvas design och syftet var att vidare förstärka Jeltsins maktposition genom att garantera guvernörerna en röst i den lagstiftande sidan av den nationella politiken. Ideellt sett skulle de rösta i favör för Jeltsin men så var det inte i vissa fall. 1995 bestämdes det att platserna till federationsrådet inte längre skulle tillsättas genom val utan de två platserna från varje region skulle fyllas upp automatiskt av guvernören och ledaren för det regionala
parlamentet (White, Pravda, Gitelman 1 997:242). Jeltsin hade själv även utsett många av representanterna mellan 1993-1995 (Jack 2004:233).
Guvernörernas närvaro i federationsrådet skapade omedelbart intressekonflikter, då de dels representerade en verkställande position genom sitt guvernörsämbete och dels hade en
dömande position genom platsen i federationsrådet. Rådet kom inte att bli särskilt effektivt då instansen endast träffades fem dagar i månaden. Besöken var för guvernörerna en kontroll av vilken makt Kreml besatt. Federationsrådet i Moskva, den övre kammaren i parlamentet kom att bli ett lobbyoffer för regionala intressen vanligt ofta nyttjat som broms för federala
legislativa reformer. Över perioden 1996-2000 så blockerade federationsrådet i genomsnitt en kvartsdel av alla lagar som det utfärdade (Jack 2004:233).
Under den sena våren och försommaren 1995 började Jeltsin att signera mer bilaterala avtal med några republiker. Vid försommaren 1995 var det också flera guvernörer som insisterade att det skulle hållas regionala val till detta ämbete. I augusti detta år hade Jeltsin accepterat och bifallit tretton guvernörsval som alla hölls i december 1995. I tio av dessa tretton guvernörs val så segrade kyrkoherdar som var Jeltsins föredragna kandidater som trots detta bidrog till att de blev starkare i att förhandla med Moskva då de nu hade stöd av sina väljare.
Vad som sedan följde var att det mellan hösten 1996 och vintern 1997 hölls val i 52 regioner (White, Pravda, Gitelman 1 997:245). Jeltsin mötte under större delen av 1990-talet en stor vänsteropposition i duman, det undre huset i det ryska parlamentet. För att uppväga detta tvingades han ofta göra eftergifter då och då till regionala maktutövare. Deras stöd blev en tillgång för Jeltsin och regeringens mellanhavanden med parlamentet. I sin tur fick
presidenten gå med på att inte själv utnämna guvernörerna utan införa folkval också på regional nivå. Att guvernörerna nu också kunde visa regionalt folkligt stöd gjorde inte heller Jeltsins representanter mer inflytelserika. Guvernörerna omgav sig också med sin egen valda stab vilket också försvårade för representanterna (Sävborg 2 000:82, 83). För att försöka bli populära på hemmaplan satsade guvernörskandidaterna på att framställa sig som försvarare av regionernas intresse mot centralmakten. Många av guvernörerna var mindre uppstudsiga när de väl var valda men det fanns de som fortsatte att trotsa Moskvas påbud när de passade dem och centralmakten hade inte mycket resurser att göra dem fogligare (Sävborg 2 000:82). Att Jeltsin gick med på att erbjuda guvernörerna att bli folkvalda i utbyte mot deras stöd kan ses som ett köpslående mellan central och regional nivå och kan ske både inom enhetsstater och federationer. Ett enhetsstatligt drag kan även tydas utifrån detta och som kan kopplas till det dualistiska systemet som kännetecknar de centrala –lokala relationerna i en enhetsstat. Den kopplingen utgår från är att Jeltsin fråntog sig rätten att utse guvernörer utan de fick väljas av
folket i regionerna och i sin tur utsåg de sin egen personal. Guvernörerna fick en viss grad av självständighet från centralmakten .
President Jeltsin fortsatte vid sidan av guvernörsvalen att signera mer bilaterala avtal med olika oblaster, republiker och även självstyrande samhällen. Vid slutet av november 1996 hade 26 sådana avtal undertecknats och fler väntade (White, Pravda, Gitelman 1997: 245, 246).
Under 1990-talet passade regionerna på att utöka sin rörelsefrihet varje gång centralmakten var för tillfälligt försvagade av pågående maktkamper, presidentens sjukdomar eller nära förestående val. Flera av regionerna skickade inte in alla skattemedel som de borde till statskassan utan behöll en del själv. Flertalet av de regionala maktutövarna använde de öronmärkta statsbidragen till något som de ansåg vara merän det givna ändamålet (Sävborg 2000: 82).
1999 antogs ett av de grundläggande dokumenten för att reglera federala relationer –den federala lagen ”för de allmänna principerna för organiseringen av de lagstiftande
‘representativa’ och verkställande organen av statsmakten i de konstituerade regionerna i den ryska federationen”. Detta skedde efter de regionala valen var över och de verkställande och lagstiftande organen i regionerna hade redan blivit institutionaliserade (Brundy, Frankel 2004:203) .
Sammanfattningsvis kan framföras att Jeltsin försökte under sin tid som president att ge indikationer om en stark centralmakt samtidigt som han ville att Ryssland skulle utvecklas till en federation i sin rätta mening. Jeltsin försökte med sina ställföreträdare att återinföra
centralmakt över provinserna men de var inte särskilt effektiva och ibland så var de ministrar från Sovjetregimen som blev utnämnda. Jeltsin genomdrev en konstitutionsändring som skulle ge tydliga gränser för hur makten skulle vara delad mellan centralmakt och regioner men där flertalet befogenheter lades till centralmakten. Jeltsin började även underteckna bilaterala avtal med regioner som skulle ge dem ökad suveränitet och tillät guvernörer att bli folkvalda istället för att själv utse dem dock kvarhöll han rätten att avskeda dem. De hade även uppstått skillnader mellan regionerna. Republikerna hade mer rättigheter än oblasterna och kraien. De drag som Ryssland vertikala maktdelning karaktäriserades av under hans tid som president var både enhetsstatliga och federalistiska men med fler drag från den första varianten även om
centralmakten var svag och regionerna samlade in mycket makt från den. I januari 2000 kom Ryssland att ta en ny vändning beträffande detta då den tidigare KGB-officeren Vladimir Putin blev tillförordnad president i Ryssland efter det att Jeltsin avgick från sin post av hälsoskäl. Hur Putin har gått till väga för att åstadkomma denna vändning kommer att beskrivas i följande kapitel.
3. Den vertikala maktdelningen under Vladimir Putins styre
Detta kapitel kommer att beskriva hur den vertikala maktdelningen har sett ut under Vladimir Putins styre fram till år 2004.
Vid nyåret 2000 blev Vladimir Putin tillförordnad president I Ryssland då Boris Jeltsin avgick av hälsoskäl. Ett löfte som Putin gav var att statsmakten skulle stärkas. Alltfler ryssar hade börjat efterlysa det då känslan av att samhället omkring dem befann sig i upplösning.
Kriminalitet, korruption, terrorism och rofferi fick frodas, medan otrygghet rådde bland folket (Sävborg 2 004:3). Den ryska federationen hotades även av upplösning då Putin tillträdde på posten. Federationens olika subjekt drog åt olika håll för att hävda sina särintressen (Lindahl 2004:219).
Inte mindre än en vecka efter det att Putin officiellt svor sin presidented den 14 maj 2000 påbörjades de federala reformerna. Putin signerade ett dekret (ukaz) åt presidentens sändebud i de federala distrikten. Dekretet delade in Ryssland i sju distrikt och de kom inte att
överensstämma med de militära distrikten (Kahn 2 002:240). Enligt Sakwa stämmer indelningen med den militära indelningen i största allmänhet och den ska ha frammanat en viss militarisering av de federala relationerna. Bara två undantag fanns beträffande
överensstämmandet med de militära distriktens högkvarter och de var Nizhini Novgordod istället för Samara och Novosibirsk istället för Chita (2 002:243). Hedlund är på samma linje som Sakwa och påstår att de federala distrikten inte överensstämde med landets indelning i militärdistrikt och att i fem av distrikten styrde män som var direkt hämtade ur olika delar av statsapparaten (2 001:8: 16). Enligt Lindahl saknade indelningen i sju distrikt stöd i den ryska konstitutionen (2004:243).
De åttionio presidentställföreträdarna, en för varje subjekt i federationen, ersattes i de nya distrikten av dem som kom att kallas ambassadörer eller mer vanligen benämnda
”presidentsändebud” eller mindre smickrande ”namenstniki” kopplande till Katarina den stores guvernörsgeneraler som installerades av henne. Enligt dekretet var dessa företrädare officiellt del av presidentens administration (Huvudkontroll direktoratet- GKU) och ansvarig att se över att presidentens lagar efterföljdes i distrikten (Kahn 2 002:240). Sändebuden blev också ansvariga för att organisera de federala myndigheternas arbete i regionerna och skulle
styra över införlivandet av federal politik och ge de federala myndigheterna information och om vad som skedde i regionerna. De skulle också ge råd och göra rekommendationer gällande federala utnämningar i regionerna. De skulle också arbeta med åtta inter-regionala föreningar för att föreslå social och ekonomisk politik.
Vid hösten 2000 blev sändebuden fullvärdiga medlemmar i säkerhetsrådet. Sändebuden och deras federala inspektörer började med uppgiften att skapa en lagstiftning för deras distrikt och ögnade igenom de regionala lagstiftningarna, bilaterala avtalen och lagar för anpassning eller överträdelse av federala normer. Detta stärkte deras politiska styrka likväl som deras uppgift att skapa ett eget område där de kunde få ta emot information från de regioner som ingick där (Kahn 2002:144).
Den 30 januari 2001 framförde Putin ett dekret som placerade de sju sändebuden under
stabschefen Alexander Volosin och försäkrade sig att territoriala administrationen kvarhöll sin roll. Sändebuden skulle nu guidas i sitt arbete genom konstitutionen, federala lagar, order från presidenten och instruktioner från stabschefen. I den grad de skulle bli politiska aktörer och ekonomiska managers i deras egen rätt istället för övervakare var fortfarande öppen.
Sändebuden sökte utökad makt över statsfinansiella tillflöden och de försökte även etablera eget styre. Detta var ett försök från Putin att försäkra regional konformitet till lagarna men i själva verket var reformen rationellt administrativ i syfte att stoppa guvernörernas och presidenternas inverkan i de federala byråerna, som ofta hade försett dem med kontor, transporter och faciliteter. De som styrde regionalt koordinerade arbetet för de federala byråerna i regionerna. Det stora antalet av federalt anställda och de federala byråerna i regionerna blev nu underställda centralmakten (Sakwa 2002). 243, 246).
De sju federala distrikten kom att gradvis ta över en rad funktioner. Inrikesministeriet återskapade sina huvuddepartement i varje av de sju superregionerna och nya kontor etablerades i varje region i uppdrag att utföra förundersökningar. På liknande sätt satte generalen för fullmakt upp sitt kontor i varje federalt distrikt. Justitieministeriet och det juridiska systemet anpassades även så. Organen inom justitieministerier skulle inte endast utöva regional lagstiftning utan även försäkra sig att de följde de federala normerna. Viktiga federala byråer som finans- och skatteministeriet adapterade sig även till den nya formen av styrande. (Sakwa 2002:246). Åklagarmyndigheten omorganiseras också i enlighet med linjen för de sju distrikten (Lindahl 2004:243).
Centralmaktens mål var att återföra kontroll över sina egna förgreningar. Det var dock oklart om det nya systemet skulle vara en förbättring av det gamla. De nya ställföreträdarna i regionerna skulle rapportera direkt till presidenten med hjälp av företrädare till dem ute i regionerna. Dessa följde de lagar som sändebuden lagt på distrikten och de satte upp sin egen personal och administration. Enligt Sakwa har reformen genom att den var införd genom ett dekret från presidenten istället via lag eller konstitution en skör juridisk grund. Varje försök att göra ändringen till konstitution skulle vara problemartad. Detta beror enligt Sakwa på att ändringen bara berörde Putins administration och ändrade inte på makten hos guvernörerna eller att den rekonstruerade den ryska federationen så undveks den konstitutionella frågan.
Reformen visade att Jeltsins tolerans av olikheter och asymmetri i federala relationer var över men införandet av ett enda utrymme för lag och ekonomi visade att det inte hade hittat väg till att förtydliga en effektiv nationellt styrande, federal decentralisering eller att hela landet kunde rätta sig efter konstitutionen (Sakwa 2 002:246). De nya uppgifterna som presidentens sändebud har fått bidrar till att Ryssland framstår alltmer som en enhetsstat. Sändebuden fanns redan i form av ställföreträdare under Jeltsins tid som president i syfte att försöka övervaka regionernas förehavanden men de hade ingen större auktoritet i sitt yrkesutövande.
Nu har de fått mer befogenheter och ska rapportera mer noggrant till Moskva om vad som sker i deras distrikt. Att detta kan tolkas som ett enhetsstatligt drag är att det liknar det prefektämbete som finns i det mixade systemet som är en modell för hur center- lokal relationer kan se ut inom enhetsstater. Prefekten övervakar styrandet över en viss kommun och avlägger oftast rapport till inrikesministern.
Huvudstaden i de sju distrikten kom att väljas på det sätt att det skulle minska pretentionerna till självstyre i de mest mäktiga regionerna. I Volga distriktet som inkluderade kraftfulla subjekt som Tatarstan och Baskortostan blev sätet för makten Nizhnii Novgorod inte Kazan eller Ufal huvudstäderna i respektive republik. Inte en enda republik fick ha sin residensstad som huvudstad i de sju distrikten. Medan Moskva, St Petersburg och Jekaterinburg såg ut som ofrånkomliga val, såg Rostov och Novosibirsk ut som att ha blivit valda för att återskapa en balans i makten (Kahn 2002:240).
I södra federala distriktet införde dock Viktor Kazantsov vad observatörer kallade distrikt styrande. Ett territoriellt kollegium samlade representanter från distriktens alla federala ministrar och ombud (undantagen den federala fullmakten). Alla distrikt började strax följa
detta utvecklingsmönster och skapande säkerhetsråd med regionala styrelser i varje distrikt.
Dessa säkerhetsråd var en motvikt till det statliga råd som Putin hade förordnat på federal nivå genom ett regionalt samtycke från federationsrådet (Kahn 2 002:244). Det Statliga rådet ska fungera som ett rådgivande organ till presidenten på federal nivå och bestod av regionala maktutövare (Lindahl 2 004:232). Indicier från den ökande oron från guvernörer beträffande stärkandet av företrädarnas makt låg bakom förslaget från Yegor Stroev i federationsrådet och guvernören från oblasten Orenburg om en lag som skulle begränsa rollen och styrkan hos företrädaren. Konflikter mellan huvudterritorial departementet och företrädarna fick Putin att skära ned makten på båda sidor i slutet av december 2000. (Kahn 2002:244).
Kontrollen över skattemedel är en central stridsfråga i relationerna mellan centrum och
periferi. För centralmakten är indrivningen av skattemedel från republikerna nödvändig för att fylla den federala statskassan. I sin ambition att stärka den federala makten har Putin börjat kräva att en större del av skatteintäkterna ska tas in och låter istället en större del av de sociala transfereringarna gå över den federala budgeten (Lindahl 2 004:243). Det har även blivit en striktare kontroll av hur statsbidragen används ute i regionerna (Sävborg 2004:7).
Republiken Tatarstan fick känna av detta på det sätt att subjektet vid år 2001 fick behålla 30 procent av skatten. Detta kan jämföras med 1999 då republiken behöll 70 procent av
skatterna. En del återlämnades till regionen men den federala styrelsen har återinfört sin influens som kontrollant över betalningarna. Detta försvagade inte bara Tatarstans finansiella autonomi utan spelade en viktig psykologisk roll då lojaliteten hos tjänstmännen ändrades inom regionen. Många hade varit federala civila tjänare men i praktiken varit bunden till republiken, vilket påverkade deras utnämningar, gav tillskott till deras löner och fick lägenheter och andra förmåner. Ett tecken på den förändring som avspeglade Putin var när den lagstiftande domstolen i Tatarstan la ner ett lagförslag från president Shaimiev som innebar att hans kandidater skulle tala det inhemska språket. Detta sågs som en klar
överträdelse av den ryska konstitutionen. Många andra lagkontrakt eliminerades också. Ett federalt myndighetskontor öppnades för första gången i huvudstaden Kazan. Shaimiev hade kvar sin position men fick förhandla med andra villkor med Moskva (Jack 2004:233).
Putin har även ändrat reglerna för skapandet av bilaterala avtal. Enligt Putin ska alla avtal av detta slag i framtiden antas i överseende med federal lag och därför vara en del i ett förenat lagsystem för regionerna. Putin har även framfört till federationsrådet att de bilaterala avtalen som de såg ut från början överträder sedevaneprincipen inte bara gällande de skilda subjekten
inom federationen utan även till de individuella medborgarna i dessa regioner (Brudny, Frankel 2004:182,183).
År 2000 införde Putin tre lagförda reformer (Sakwa 2002: 246, 247, 248). Den första
innefattade federationsrådet. Genom introducerandet av ett lagförslag i maj 2000 begränsades federationsrådets ställning genom att guvernörer, presidenter och ordföranden i de regionala folkförsamlingarna inte längre fick sitta i federationsrådet utan skulle utse sina representanter (Lindahl 2 004:230). Den andra medlemmen från varje region skulle hädanefter bli vald av den lokala lagstiftande församlingen. Guvernörerna protesterade högljutt över detta men mottog endast de mest modifierade i förslaget som kompensation. De erbjöds medlemskap i det då nyligt skapade rådgivande konstellationen och tidigare i texten nämnda, Statliga Rådet.
Yegor Stroev ordförande i federationsrådet och kritiker till reformerna blev ersatt av Sergei Mironov i december 2001. Han var från Sankt Petersburg och nära allierad med Putin. De nya ledarna för underkommittéerna var lojala mot Kreml. Vid början av 2002 var alla medlemmar i federationsrådet ändrade, hälften av alla senatorerna var tagna från Moskva och för det mesta kopplade eller godkända av Kreml. Förändringen i röstningsmönstret var
häpnadsväckande. Under sessionerna 2002-2003 så blev i genomsnitt 3-6 procent av lagarna som rådet tog till betänkande nedröstade (Jack 2004:234-235). Ett enhetsstatligt drag kan tydas här genom att Putin gick in och tog bort en befogenhet på regional nivå i detta fall guvernörers, presidenters och ordförande för de regionala parlamentens rätt att sitta i federationsrådet.
I och med att guvernörerna inte längre fick sitta i federationsrådet hamnade de utanför beslutsfattandet på central nivå. Eftersom Putin till skillnad från sin företrädare dessutom kunde räkna med majoritet för alla sina förslag i duman behövde inte guvernörernas samtycke. Det var istället de som behövde välvilja. I den politiska jargongen hette det att Putin hade ”stärkt vertikalen”, det vill säga befälsordningen, så att order uppifrån blev åtlydda på alla lägre nivåer (Sävborg 2 004:7). Putins agerande här kan kopplas samman till Hague, Harrops framförande om att lokala politikers inflytande i nationell politik har en av avgörande betydelse för relationen centralmakt och regioner i enhetsstater utvecklas. Under Jeltsins tid hade guvernörerna ett stort inflytande i politiken vilket gjorde att centralmakten började uppvisa svaghetstecken, makten började utlokaliseras i stor utsträckning till regionerna. Putin reform innebar att deras inverkan i den nationella politiken blev avskuren.
Putins ide med att omforma federationsrådet var att skapa en heltidsarbetande övre kammare.
De nya senatorerna ska vara delegater från de regionala myndigheterna istället för folkvalda representanter. Senatorerna kan bli avskedade på samma sätt som de utses. En guvernörs förslag av en representant kan bli upphävd med två-tredjedelars majoritet i den regionala församlingen inom två veckor. Avskedande kan också godkännas genom två tredjedelars majoritet i det lokala parlamentet. Guvernörer och presidenter och ledare för regionala församlingar behåller sin avgörande röst vid valet av heltids- representanterna (Sakwa 2002:247).
Den andra reformen innebar att Putin genom en lag från augusti 2000 gavs rätten att avsätta regionala ledare och upplösa regionala parlament om de kränker federal lag (Lindahl 2 004:232). Även om den federala domstolen i princip har kraft att avsätta guvernörer så krävs det två domstolsbeslut för att fastställa att en guvernör hade överträtt federala lagar (Sakwa 2 002:247). Innebörden av denna reform uppvisar ett drag som kan förekomma hos enhetsstater. Att Putin kunde avsätta regionala ledare och upplösa regionala parlament är ett exempel på hur en centralmakt kan dra in befogenheter på regional nivå och är ett
enhetsstatligt drag.
Som tredje reform skulle regionala konstitutioner, rättigheter, lagar och dekret skulle rättas efter federala lagar annars skulle den ovan stående reformen tillämpas. Detta gav Putin en ny grund för att kräva eftergivenhet där de nya guvernörsgeneralerna kunde ge sitt godkännande eller om det behövdes bli tvingade (Kahn 2002: 265, 270). De bilaterala avtalens roll skulle också härigenom bli reducerad och underordnas konstitutionen, de federala lagarna,
presidentens dekret och federala myndigheters direktiv. Målet var att etablera en rad lagar för alla regioner och ge dem lika rättigheter (Sakwa 2 002:248). Denna reform uppvisar ett enhetsstatligt drag. Att regionala lagar, rättigheter och dekret skulle rättas efter federala lagar kan ses att centralmakten inrättade ett nationellt bindande beslut som står över regional nivå .
Syftet med de tre lagarna var att reducera den influens som guvernörer och presidenter hade på den federala politiken, men i sin tur så konfirmerades deras makt över den regionala politiken. Konflikter mellan det federala centrat och regionerna blev nu till en nivå
dislokaliserade till en nivå för relationer mellan federala distrikt och individuella regioner.
Center- regionala konflikter var inte längre lika politiserade och istället spelade domstolarna en mer aktiv roll i att handskas med de federala relationerna (Sakwa 2002: 248).
Den 26 juni 2001 inrättade Putin en kommission som skulle granska de federala relationerna i dess helhet och avtalens roll i synnerhet. Ledare för kommissionen blev Putins nära kollega Kozak. Kommissionen försökte utveckla en legislativ grund för hur makten skulle delas på federal, regional och lokal nivå. De sju federala distrikten skulle också införa deras egna mini- kommissioner som skulle rapportera tillbaka till huvudkommissionen (Sakwa 2 002:235;
248). Här kan ett federalistiskt drag tydas. Det utgår från att kommissionen försökte utveckla en legislativ grund för hur makten skulle delas på federal, regional och lokal nivå. Detta överensstämmer med federalismen på det sätt att det ska finnas en författning för hur makten ska vara delad mellan centrum och regioner.
År 2003 antog även duman en ny lag om lokalt självstyre där den regionala nivåns direkta inflytande begränsades. Lagen skapade nya typer av lokala enheter och angav dessas status, funktioner och institutioner. Lagen urskiljde byar, municipala distrikt och stadsdistrikt. Lokala styrelseorgan kommer att ha högst begränsade inkomstkällor och merparten av deras
aktiviteter kommer att genomföras med öronmärkta federala och regionala medel (Lindahl 2004:232).
Valen till de regionala parlamenten förändrades i juli 2003 och förväntas försvaga de regionala maktutövarna och stärka partiernas ställning ute i regionerna. Alla regionala parlament ska väljas i ett system son påminner om det som används vid valen till duman.
Hälften av platserna tillsätts med hjälp av partilistor och andra hälften genom personvallistor (Lindahl 2004:232)
Den 12 december 2004 i en anförd respons till en serie terroristattacker som kulminerade i det tragiska gisslandramat i Beslan förlorade de ryska väljarna rätten att direkt influera i valet av guvernörer och Moskva skaffade sig rätten att utse dem. Processen att Moskva skulle välja regionala maktutövare gick i samklang med de nya revisionerna för lagarna om val i
Ryssland. Guvernörskandidaterna blir nu nominerade av presidenten för att godkännas av de regionala legislaturerna. Ifall ett parlament avfärdar kandidaten efter tre övervägningar, kan presidenten upplösa det regionala parlamentet och åkalla nyval. Moskva får både kontroll över den regionala maktutövaren och rätten att ändra grupperingen i de regionalt lagstiftande
organen (Konitzer 2 005:231). Detta är ett enhetsstatligt drag i och med att centralmakten drog in befogenheter från republikerna. I detta fall i form av att folket inte längre fick rätt att välja guvernör samt att Putin har rätt att upplösa det regionala parlamentet om det avfärdar den föreslagna guvernörskandidaten i tre omgångar.
För att sammanfatta hur Ryssland sett ut under Putins styre fram till hösten 2004 och med utgångspunkt från om landet har federalistiska eller enhetsstatliga i den vertikala
maktdelningen så har Putin tagit vid efter Jeltsins försök att hålla kontroll på regionerna fast med större fokus lagd på uppgiften. Jeltsins tidigare ställföreträdare har genom Putin fått större befogenheter och kan mer noggrant rapportera till Moskva vad som sker i de regioner som de har fått på sitt ansvar att övervaka. Vad Putin också har infört är en reform som kräver att regionerna rättar sin lagstiftning efter den federala konstitutionen. En reform har också genomdrivits som ger Putin rätt att avsätta regionala maktutövare som inte ser till att deras regioner rättar sin lagstiftning efter den federala konstitutionen. En annan reform som trätt i kraft förhindrar regionala parlamentsledamöter, medlemmar från federala duman, kommunala statsmän och statstjänstemän och lokalt självstyrande valda från att ställa upp i val till
senatorer i federationsrådet har införts. Guvernörerna får även inte längre sitta i
federationsrådet utan ska nominera en representant. Den andra representanten som ska skickas till federationsrådet väljs av det lokalt lagstiftande parlamentet. En kommission har tillsats som ska granska de federala relationerna i dess helhet och de bilaterala avtalens innebörd.
Kommissionens intention var att utveckla en legislativ grund för delning av makt mellan lokal, regional och federal nivå. Detta är dock ett steg mot federalismen då det ska finnas en författning som visar hur makten ska vara delad mellan centrum och regioner. I de sju federala distrikten skulle även minikommissioner inrättas som skulle rapportera tillbaka till huvudkommissionen. I december 2004 infördes en lag som tog bort republikernas rätt att välja guvernörer. Istället ska Putin utse en kandidat som ska godkännas av det regionala
parlamentet och ifall den föreslagne kandidaten röstas ned i tre omgångar kan Putin upplösa det regionala parlamentet och åkalla nyval.
6. ANALYS
Vad som framgått utifrån de två frågor som riktats mot uppsatsen varav den ena skulle söka svar om hur den vertikala maktdelningen har sett ut mellan 1991 till 2004 och den andra skulle ge svar på om Rysslands vertikala maktdelning har präglats av federala och/eller enhetsstatliga drag under denna period är följande. Vid början av Boris Jeltsins tid som president fanns en inneboende konflikt mellan centralmakten och regionerna som fanns med i början av 1990-talet. Konflikten hade att göra med den starka centralismen från det förflutna.
De regionala kraven på ökad kontroll berodde dels på detta men även av att gamla chefer från sovjettiden fortfarande satt på sitt ämbete efter 1990 års val av de regionala sovjeterna och försökte göra sig rikare och dra nytta av den politiska omdaningen. Vad som även ingick i konflikten var frågan hur den Ryska federationen skulle vara utformad. Moskva ville införa en nationellt utformad federation där en central regering är den starka faktorn. Regionerna ville ha en mer kontraktbaserad federation där varje subnationell enhet på förhandlade basis kunde bestämma om man ville vara med i federationen och där den centrala regeringen i vissa fall skulle få en nedtonad roll. Denna konflikt har ett federalistiskt drag då en inneboende konflikt mellan region och centralmakt kan förekomma bland federationer.
Ett enhetsstatligt drag som kan ses är ämbetet med presidentrepresentanterna som Jeltsin införde 1991. Denna koppling görs genom att representanterna liknar de prefekter som utses att övervaka en viss kommun bland enhetsstater. Centralmakten försökte genom detta att stärka sin dominans ute i regionerna.
Ett annat ämbete som infördes var guvernörsämbetet. De skulle fungera som en verkställande makt ute i regionerna. Guvernörerna hade även rätt att utse sin egen regering. Jeltsin hade rätt att utan invändningar entlediga guvernörer. Ur detta framstår både ett federalistiskt och
enhetsstatligt drag. Guvernörernas rätt att utse sin egen regering är ett federalistiskt drag då detta kan liknas med att centralmakten delegerade ut en befogenhet till regionerna. Rätten att entlediga guvernörer gör att ett enhetsstatligt drag framgår. Centralmakten kan dra in
befogenheter på regional nivå.
