Kommunstyrelsen Fullmäktiges presidium Partiernas gruppledare. Kvaliteten inom fritidshemsverksamheten

(1)

SLUTDOKUMENT 1(2) 2012-11-05

För kännedom; Barn- och utbildningsnämnden

Kommunstyrelsen Fullmäktiges presidium Partiernas gruppledare

Kvaliteten inom fritidshemsverksamheten

Vi har i egenskap av förtroendevalda revisorer i Kiruna kommun granskat om barn- och utbildningsnämnden bedriver en ändamålsenlig fritidshemsverksamhet med tillräcklig intern kontroll. I granskningen har vi biträtts av sakkunniga från PwC. Resultatet av vår granskning finns redovisat i bifogad revisionsrapport.

Vår sammanfattande bedömning är att nämnden inte säkerställer att det bedrivs en ändamålsenlig fritidshemsverksamhet med tillräcklig intern kontroll. Vår

sammanfattande bedömning baseras bl a på följande iakttagelser och bedömningar;

x Vi bedömer att nämnden inte säkerställt ett ändamålsenligt kvalitetsarbete avseende fritidshemsverksamheten. Bedömningen baseras huvudsakligen på avsaknaden av anvisningar för ett ändamålsenligt kvalitetsarbete i kombination med bristande förutsättningar för planering och uppföljning. Det är inte

säkerställt att planering och verksamhet bedrivs på ett strukturerat sätt utifrån skollag, läroplan och de allmänna råden.

x Vår bedömning är att fritidshemsverksamheten inte i tillräcklig utsträckning uppfyller kravet som pedagogiskt komplement till skolan. Bedömningen baserar sig dels på signalerna vi får om att det pedagogiska arbetet begränsas primärt till skoltiden, dels på identifierade brister i det systematiska kvalitetsarbetet och förutsättningar för planering och uppföljning av verksamheten.

x Vår bedömning är att nämnden inte på ett strukturerat och tillfredsställande sätt följer upp fritidshemsverksamheten. Vi kan inte se att styrning och kontroll sker utifrån det uppdrag fritidshemmen har enligt skollag, läroplan och allmänna råd.

Därutöver saknas analys av gruppstorlekarnas/-sammansättningarnas betydelse i förhållande till god pedagogisk verksamhet samt om resurserna till barn i behov av särskilt stöd är tillräckliga och relevanta.

(2)

Detta beaktat rekommenderar vi att nämnden:

x ser över rutinerna och förutsättningarna för att bedriva ett kvalitetsarbete inom fritidshemsverksamheten som säkerställer att verksamheten bedrivs i enlighet med det uppdrag som följer av skollag, läroplan och allmänna råd.

x inom ramen för det kommande kvalitetsarbetet utvecklar styrningen avseende fritidshemsverksamheten

x analyserar gruppstorlekarnas/-sammansättningarnas betydelse i förhållande till god pedagogisk verksamhet samt om resurserna till barn i behov av särskilt stöd är tillräckliga och relevanta

x utvecklar den interna kontrollen med avseende på hur verksamheten fullgör sitt uppdrag och med vilket resultat.

I övrigt hänvisar vi till de iakttagelser som redovisas i bifogad revisionsrapport.

För Kiruna kommuns revisorer

Roger Aitomäki, ordförande Peter Scherman, vice ordförande

Bilaga: Revisionsrapport ” Kvaliteten inom fritidshemsverksamheten”, PwC, november 2012

(3)

Revisionsrapport

Kvaliteten inom fritidshems-

verksamheten

Kiruna kommun

Andreas Jönsson, revisionskonsult

Robert Öberg, revisionskonsult November 2012

(4)

November 2012 Kiruna kommun PwC

Innehållsförteckning

1. Sammanfattning och revisionell bedömning ... 1

2. Inledning ... 3

2.1. Revisionsfråga ... 4

2.2. Metod ... 4

3. Kvalitet i fritidshem ... 5

3.1. Skolverkets allmänna råd för kvalitet i fritidshem ... 5

3.2. Skolinspektionens kvalitetsgranskning 2010 ... 6

4. Granskningsresultat ... 7

4.1. Kvalitetsarbetet i kommunens fritidshem... 7

4.1.1. Bedömning ... 8

4.2. Det pedagogiska komplementet ... 8

4.3. Nämndens styrning och uppföljning ... 9

(5)

Fritidshemsverksamheten

November 2012

Kiruna kommun 1 av 9

PwC

1. Sammanfattning och revisionell bedömning

På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Kiruna kommun har PwC granskat om barn- och utbildningsnämnden bedriver en ändamålsenlig

fritidshemsverksamhet med tillräcklig intern kontroll. Resultatet av granskningen redovisas under respektive för granskningen styrande kontrollmål:

x Det finns ett ändamålsenligt kvalitetsarbete med avseende på planering, uppföljning och utvärdering samt åtgärder avseende

fritidshemsverksamheten

Vi bedömer att nämnden inte har säkerställt ett ändamålsenligt kvalitetsarbete avseende fritidshemsverksamheten. Bedömningen baseras huvudsakligen på avsaknaden av anvisningar för ett ändamålsenligt kvalitetsarbete i kombination med bristande förutsättningar för planering och uppföljning. Det är inte säkerställt att planering och verksamhet bedrivs på ett strukturerat sätt utifrån skollag, läroplan och de allmänna råden.

x Fritidshemsverksamheten uppfyller kravet som pedagogiskt komplement till skolan

Vår bedömning är att fritidshemsverksamheten inte i tillräcklig utsträckning

uppfyller kravet som pedagogiskt komplement till skolan. Bedömningen baserar sig huvudsakligen på signalerna vi får om att det pedagogiska arbetet begränsas

primärt till skoltiden samt identifierade brister i det systematiska kvalitetsarbetet och förutsättningar för planering och uppföljning av verksamheten.

x Nämnden har en strukturerad uppföljning och styrning av fritidshemsverksamheten

Vår bedömning är att nämnden inte på ett strukturerat och tillfredsställande sätt följer upp fritidshemsverksamheten. Vi kan inte se att styrning och kontroll sker utifrån det uppdrag fritidshemmen har enligt skollag, läroplan och allmänna råd.

(6)

November 2012

PwC

Vår sammanfattande bedömning är att nämnden inte säkerställer att det bedrivs en ändamålsenlig fritidshemsverksamhet med tillräcklig intern kontroll. Vi

rekommenderar att nämnden:

x ser över rutinerna och förutsättningarna för att bedriva ett kvalitetsarbete inom fritidshemsverksamheten i syfte att säkerställa att verksamheten bedrivs i enlighet med det uppdrag som följer av skollag, läroplan och allmänna råd.

x inom ramen för det kommande kvalitetsarbetet utvecklar styrningen avseende fritidshemsverksamheten

x analyserar gruppstorlekarnas/-sammansättningarnas betydelse i förhållande till god pedagogisk verksamhet samt om resurserna till barn i behov av särskilt stöd är tillräckliga och relevanta

x utvecklar den interna kontrollen med avseende på hur verksamheten fullgör sitt uppdrag och med vilket resultat.

(7)

November 2012

PwC

2. Inledning

Fritidshem är en pedagogisk gruppverksamhet för skolbarn till och med 13 år.

Uppgiften är att komplettera skolan och erbjuda barn en meningsfull fritid och stöd i utvecklingen. Fritidshemmen kompletterar skolan på två sätt; tidsmässigt genom att ta emot barn när de inte vistas i skolan och innehållsmässigt genom att ge barnen delvis andra erfarenheter och kunskaper än de normalt får i skolan.

Fritidshemmet styrs av skollagen och ska dessutom så långt som möjligt tillämpa den läroplan som gäller för förskoleklassen och det obligatoriska skolväsendet. I skollagen sägs att

x Barngrupperna ska ha lämplig sammansättning och storlek x Lokalerna ska vara ändamålsenliga

x Det ska finnas personal med sådan utbildning eller erfarenhet att barnens utveckling och lärande främjas

x Verksamheten ska utgå från barnets bästa

Vidare gäller enligt skollagen att varje huvudman inom skolväsendet, på huvudmannanivå, systematiska och kontinuerligt ska planera, följa upp och utveckla verksamheten. Detta kvalitetsarbete skall även genomföras enhetsnivå.

Därutöver har skolverket 2007 utfärdat allmänna råd för fritidshem vilka bör följas såvida verksamheten inte kan visa att man handlar på andra sätt som leder till att kraven i bestämmelserna uppnås. Dessa framhåller bl a vikten av att kommunen har system och rutiner för kontinuerlig planering, uppföljning och utvärdering av fritidsverksamheten samt för hur resultaten används för kvalitetsförbättring.

De statistiska sammanställningarna som återfinns i skolverkets databaser visar att antalet inskrivna barn per avdelning i Kiruna kommuns fritidshem har ökat från 24,5 till 31,6 mellan åren 2009-2011. Under samma period har antalet barn per årsarbetare ökat från 17,6 till 20,6. Enligt de senaste rapporterna från Skolverket (2012-03-22) har antalet elever ökat med 18 % medan antalet fritidshem har minskat med 4 % de senaste åren på riksnivå. Vidare rapporteras om allt större elevgrupper och lägre personaltäthet.

Med stora barngrupper och låg personaltäthet föreligger en risk att en planerad, god pedagogisk verksamhet inte kan upprätthållas. Dessutom finns en risk att

föräldrarna på sikt kommer att tappa förtroendet för verksamheten och söka sig till andra omsorgsformer eller låter barnen vara hemma.

(8)

November 2012

PwC

2.1. Revisionsfråga

Granskningen syftar till att bedöma om nämnden bedriver en ändamålsenlig fritidshemsverksamhet med tillräcklig intern kontroll. Följande kontrollmål är styrande för granskningen:

x Det finns ett ändamålsenligt kvalitetsarbete med avseende på planering, uppföljning och utvärdering samt åtgärder avseende fritidshemsverksamheten x Fritidshemsverksamheten uppfyller kravet som pedagogiskt komplement till

skolan

x Nämnden har en strukturerad uppföljning och styrning av fritidshemsverksamheten

Granskningen har tillkommit ur revisorernas bedömning av väsentlighet och risk.

2.2. Metod

Granskningen har varit avgränsad till tre skolenheter med fritidshemsverksamhet;

Satellitskolan, Högalid samt Luossavaara. Satellitskolans fritidshem hör till Raketskolans rektorsområde, med ca 300 elever och 40 anställda. Högalid är en större, relativt centralt, placerad skola med ca 450 elever och 40 anställda.

Luossavaara är den minsta av de skolor som omfattas av granskningen med ca 180 elever.

Genomförandet av granskningen har bestått i analys av kvalitetsredovisningar på övergripande nivå samt på enhetsnivå. Vidare har intervjuer genomförts med förvaltningschef, rektorer med ansvar för fritidshemsverksamhet samt en gruppintervju med anställda fritidspedagoger vid valda enheter.

De intervjuade har givits möjlighet att faktakontrollera rapporten innan den färdigställts.

(9)

November 2012

PwC

3. Kvalitet i fritidshem

Fritidshemmet omfattas enligt den nya skollagen av begreppen utbildning och undervisning. Verksamheten ska komplettera den obligatoriska skolverksamheten och huvudmannen ska se till att elevgrupperna har en lämplig sammansättning och storlek samt att eleverna i övrigt erbjuds en god miljö. Utveckling och lärande ska stimuleras och meningsfull fritid och rekreation ska erbjudas. För

fritidshemsverksamheten gäller Läroplan för grundskolan, förskoleklassen och fritidshemmet 2011 avseende skolans värdegrund och uppdrag samt i tillämpliga delar övergripande mål och riktlinjer.

2007 utfärdade Skolverket allmänna råd för kvalitet i fritidshem. Allmänna råd är rekommendationer som bör följas såvida verksamheten in kan visa att man handlar på annat sätt som motsvarar kraven på verksamheten.

De allmänna råden baseras på bestämmelser som gamla skollagen (1985:1100), LP094 och krav på kvalitetsredovisning vilka inte längre är gällande. Råden är dock till stora delar av sådan karaktär att de fortfarande kan tillämpas och vara

vägledande för huvudmannen i kvalitetsarbetet. Skolverket kommer att besluta om nya allmänna råd om kvalitet i fritidshem, dock finns inte ännu någon tidsplan för det arbetet enligt deras hemsida.

3.1. Skolverkets allmänna råd för kvalitet i fritidshem

De allmänna råden ger vägledning avseende förutsättningar för kvaliteten i verksamheten utifrån ledning/styrning, uppföljning/utvärdering, personaltäthet, kompetens och lokaler. Vidare ger de vägledning för själva arbetet i fritidshemmet.

Bland annat framhålls att det är viktigt att kommunen

x Har system och rutiner för kontinuerlig planering, uppföljning och utvärdering av fritidshemsverksamheten samt för hur resultaten används för att förbättra kvaliteten

x Har en resursfördelning som tar hänsyn till att olika fritidshem kräver olika mycket resurser för att genomföra sitt uppdrag

Det framhålls även att det är viktigt att ledningen för fritidshemmet ser till att det finns system och rutiner för att följa upp och utvärdera hur fritidshemmet arbetar i relation till skollagen och läroplanen.

Kommunen bör vidare anpassa gruppstorlek, personaltäthet och

gruppsammansättning till barnens behov och säkerhet samt ta hänsyn till faktorer som bl a barnens ålder, behov av särskilt stöd, modersmål, upptagningsområdets sociala karaktär samt barnens ålder.

(10)

November 2012

PwC

För personalen lyfts bl a vikten av att utforma verksamheten så att fritidshemmet kompletterar skolan både tids- och innehållsmässigt samt att barnen erbjuds en meningsfull och stimulerande fritid med utgångspunkt i barnens behov och intressen. Vidare framhålls vikten av att personalen aktivt arbetar för att integrera läroplanens normer och värden i det vardagliga arbetet. Därutöver lämnas råd med avseende på främjande av jämställdhet, barns delaktighet och inflytande, arbete för ett mångkulturellt fritidshem, barn i behov av särskilt stöd, samarbete mellan fritidshem och hem samt samarbete med andra verksamheter.

3.2. Skolinspektionens kvalitetsgranskning 2010

Under 2010 presenterade skolinspektionen en kvalitetsgranskning av fritidshemsverksamheterna i Sverige, Kvalitet i fritidshem (rapport 2010:3).

Resultatet av rapporten grundade sig på granskningsbesök som gjorts i 77 fritidshem fördelade över 17 kommuner. Granskningen initierades utifrån bakgrunden att det under flera år hade kommit uppgifter om brister i fritidshemmens kvalitet. Enligt rapporten förekom uppfattningen att fritidshemmen erbjuder barnpassning istället för pedagogisk verksamhet.

Granskningen utgick från följande övergripande frågeställningar:

x Har fritidshemmen en genomtänkt pedagogisk utgångspunkt?

x Erbjuder fritidshemmen en meningsfull verksamhet?

x Är omsorgen om barnen god?

Rapporten lyfter fram sex punkter som de viktigaste resultaten i granskningen:

x Fritidshemmen lever inte upp till sin fulla potential - huvuddelen av de granskade fritidshemmen skulle i högre grad kunna bidra till att stimulera barnens utveckling och lärande.

x På vissa fritidshem är eftermiddagsverksamheten oplanerad och genomförs rutinmässigt. Personalen lägger ofta mycket kraft på tjänstgöringen i skolan och tenderar att släppa de pedagogiska ambitionerna för fritidshemmet. Grupper av de anställda uppfattar inte att fritidshemmet har ett lärandeuppdrag.

x Barnens emotionella och intellektuella utveckling behöver mer stöd - personalen behöver erbjuda fler inslag som utmanar barnens tänkande i identitetsfrågor samt skapande uttryck såsom musik, dans eller drama.

x Majoriteten av de granskade fritidshemmen anpassar verksamheten i för liten grad efter de barn som finns i barngrupperna - man utgår inte från att barn är olika med olika intressen, behov och erfarenheter.

x Det är vanligt att barn och vårdnadshavare får signaler om att fritidshemmet framförallt är till för de yngre barnen, vilket förstärks genom att det finns få inslag som erbjuder ett innehåll som passar en äldre åldersgrupp.

x Relationerna mellan vuxna och barn tenderar att bli ytliga och flyktiga i de större barngrupperna, samt att säkerheten och tillsynen över barnen på vissa håll behöver ses över. På vissa fritidshem förekommer kränkningar och konflikter i hög grad samtidigt som det kan saknas ett genomtänkt förebyggande arbete anpassat för fritidshemsverksamheten.

(11)

November 2012

PwC

4. Granskningsresultat

4.1. Kvalitetsarbetet i kommunens fritidshem

Kravet på verksamheterna att upprätta årliga kvalitetsredovisningar har upphört att gälla i och med den nya skollagens ikraftträdande 1 juli 2011. Den nya skollagen kräver dock att enheterna och huvudmannen ska ha ett systematiskt kvalitetsarbete genom kontinuerligt planering, uppföljning och utvärdering.

Granskningen visar att fritidshemmens kvalitetsarbete fortfarande huvudsakligen sker genom kvalitetsredovisningar, samt att kvalitetsarbetet även i den närmsta framtiden kommer att behålla strukturen och arbetsformen från

kvalitetsredovisningarna. Av intervjuerna framgår att fritidshemmen ses som en del av hela grundskolan och inte särskiljs från skolverksamheten. Några intervjuade upplever att information om fritidshemmens kvalitetsarbete därmed riskerar att hamna i skymundan. Vidare ser vi att kvalitetsredovisningarna för de granskade enheterna inte innehåller någon information om måluppfyllelse med koppling till de nationella målen.

Fritidsverksamheten har en egen post i kvalitetsredovisningarna. Mallen, vilken kvalitetsredovisningarna utgår ifrån, innehåller färdiga rubriker såsom

lokalsituation och genusarbete. Vi får en samstämmig bild från intervjuerna om att kvalitetsarbetet för närvarande huvudsakligen handlar om ett beskrivande av verksamheten istället för tyngdpunkt på analys och behov av åtgärder utifrån de nationella målen. I sammanhanget kan nämnas att anvisningar för vad som ska ingå i kvalitetsarbetet och hur arbetssättet för detta ska se ut inte finns framtaget, vilket efterlyses av några de intervjuade.

Möjligheten till planering av fritidshemmets verksamhet utanför skoltid har betydelse för förutsättningarna att tolka och på ett strukturerat sätt arbeta efter nationella mål och allmänna råd. Viss planering för den fritidshemsverksamhet som bedrivs efter skoltid förekommer. Detta sker genom en grovplanering där barnen delas upp i grupper och får berätta vad de vill göra. Det framhålls i sammanhanget att det p.g.a. tidsbrist inte är möjligt att i tillräcklig utsträckning tillgodose de individuella behov som finns bland barnen. Detta i kombination med att det saknas tid för avstämning och reflektion uppges påverka kvalitetsarbetet negativt.

Förvaltningen har nyligt köpt in en digital lärplattform samt att bl.a. målarbete ska ske härigenom, t.ex. kursplansmål och elevers måluppfyllelse. Värdegrundsarbete utifrån normer och värden, vilket är tydligt kopplat till fritidshemmets uppdrag, kommer dock inte att ingå häri enligt intervjuerna. Det framhålls att detta system kan användas som underlag för kvalitetsarbete.

På initiativ av fritidspedagogerna inom kommunen startades ett fritidshemsnätverk för ett antal år sedan med syfte att utgöra forum för olika frågor med anknytning till fritidshemsverksamheten, t.ex. planering.

(12)

November 2012

PwC

Avslutningsvis bör nämnas att nämnden fått kritik från skolinspektionen, bl.a. med avseende på utveckling och lärande, rektors pedagogiska ledarskap,

gruppsammansättningens lämplighet och för att fritidshem inte funnits med i likabehandlingsplanen.¹

4.1.1. Bedömning

Vi bedömer att nämnden inte har säkerställt ett ändamålsenligt kvalitetsarbete avseende fritidshemsverksamheten. Bedömningen baseras huvudsakligen på avsaknaden av anvisningar för ett ändamålsenligt kvalitetsarbete i kombination med bristande förutsättningar för planering och uppföljning. Det är inte säkerställt att planering och verksamhet bedrivs på ett strukturerat sätt utifrån skollag, läroplan och de allmänna råden.

Vi rekommenderar att nämnden ser över rutinerna och förutsättningarna för att bedriva ett kvalitetsarbete inom fritidshemsverksamheten i syfte att säkerställa att verksamheten bedrivs i enlighet med det uppdrag som följer av skollag, läroplan och allmänna råd.

4.2. Det pedagogiska komplementet

Skollagen och de allmänna råden anger att elevgrupperna ska ha en lämplig sammansättning och storlek, att eleverna ska erbjudas en god miljö samt att utveckling och lärande ska stimuleras och meningsfull fritid och rekreation ska erbjudas. Läroplan för grundskolan, förskoleklassen och fritidshemmet 2011 gäller för fritidshemsverksamheten avseende skolans värdegrund och uppdrag samt i tillämpliga delar övergripande mål och riktlinjer.

Granskningen visar att de olika fritidshemmen har olika förutsättningar att bedriva en ändamålsenlig fritidshemsverksamhet bland annat p.g.a. skillnader i

barngruppsstorlek och personaltäthet. Personalgruppens storlek beräknas utifrån ett system där antalet elever i olika åldrar styr bestämmer antalet personal.

Utvärdering av gruppstorlekarnas/-sammansättningarnas betydelse i förhållande till god pedagogisk verksamhet samt om resurserna till barn i behov av särskilt stöd är tillräckliga och relevanta görs inte. Bilden vi får av intervjuerna visar

samstämmigt att situationen på de granskade enheterna upplevs som stressat och otillfredsställande.

Av intervjuerna framgår att fritidshemmen i Kiruna har olika arbetssätt samt att planeringstid får stå tillbaka för dagliga praktiska arbetsuppgifter. De intervjuade framhåller vidare att bristen på utbildad och kompetent personal, i samband med låg tillgång till vikarier, försämrar förutsättningarna att planera och därmed möjligheten att säkerställa pedagogiskt innehåll i den dagliga verksamheten.

Som tidigare nämnts bedrivs skolverksamheten och fritidshemsverksamheten sammankopplat. Det framgår av intervjuerna att det pedagogiska arbetet främst är kopplat till skoltiden, samt att fritidshemsverksamhet efter skoltid upplevs handla om förvaring snarare än ett pedagogiskt komplement.

1 Skolinspektionens beslut Dnr 43-2011:377

(13)

November 2012

PwC

Ett av de fritidshem som omfattas av granskningen bedriver sin verksamhet i skolklassrum vilket enligt de intervjuade begränsar möjligheten att anpassa aktiviteter för barn i olika åldersgrupper och olika intressen. Övriga två fritidshem uppger att lokalsituationen är tillfredsställande.

4.2.1. Bedömning

Vår bedömning är att fritidshemsverksamheten inte i tillräcklig utsträckning

uppfyller kravet som pedagogiskt komplement till skolan. Bedömningen baserar sig huvudsakligen på signalerna vi får om att det pedagogiska arbetet begränsas

primärt till skoltiden. Vår bedömning hänger även samman med de brister i det systematiska kvalitetsarbetet som behandlas i föregående avsnitt med avseende på t.ex. förutsättningar för planering och uppföljning av verksamheten.

4.3. Nämndens styrning och uppföljning

Nämnden har inte antagit några särskilda mål för fritidshemsverksamheten.

Granskningen visar att nämnden endast i liten utsträckning behandlar fritidshemsverksamheten vid sammanträden, samt att den uppföljning och

återkoppling som sker primärt handlar om kvalitetsredovisningarnas innehåll. Som tidigare nämnts i rapporten ger kvalitetsredovisningen, såsom dessa är utformade vid granskningstillfället, ingen bild av hur verksamheterna bedrivs i förhållande till fritidshemmens uppdrag enligt skollagen.

4.3.1. Bedömning

Vår bedömning är att nämnden inte på ett strukturerat och tillfredsställande sätt följer upp fritidshemsverksamheten. Vi kan inte se att styrning och kontroll sker utifrån det uppdrag fritidshemmen har enligt skollag, läroplan och allmänna råd.

Vi rekommenderar följaktligen nämnden att inom ramen för det kommande kvalitetsarbetet utveckla styrningen avseende fritidshemsverksamheten samt att utveckla den interna kontrollen med avseende på hur verksamheten fullgör sitt uppdrag.

2012-11-05

Andreas Jönsson

Hans Forsström

Projektledare Uppdragsledare