Institutionella Förutsättningar: En fallstudie av svenskt budgetstöd till Tanzania

Fakulteten för Samhälls- och Livsåskådning

Maria Edvardsson

Institutionella förutsättningar

En fallstudie av svenskt budgetstöd till Tanzania

Underlying Principles

A Case Study of Swedish Budget Support to Tanzania

Statsvetenskap C- uppsats

Datum/Termin:2010-01-21/ht 09 Handledare: Freddy Kjellström

Karlstads universitet 651 88 Karlstad Tfn 054-700 10 00 Fax 054-700 14 60 Information@kau.se www.kau.se

Abstract

”Underlying Principles – A Case Study of Swedish Budget Support to Tanzania”

Budget support is a relatively new aid modality that has increased in popularity among donors during the past ten years. Giving monetary aid as budget support means that the donor transfers money directly to the receiving country’s state budget. This can increase ownership, because aid is then divided in accordance with the countries own strategies, priorities and policies by the countries own institutions.

This study aims to examine the underlying principles that need to be in place in a receiving country in order for budget support to work effectively. The empirical part of this study consists of a case study of the underlying principles in Tanzania during the period 2006-2009.

The study attempts to put an institutional perspective on budget support.

The result of this study is that the underlying principles that play a conclusive part for the effectiveness of budget support lies in the division of this type of aid. In order to work effectively, budget support needs to be given to countries with a functioning system for the financial management and a sound level of corruption.

In Tanzania the level of corruption has increased during the past three years and the quality of the financial management has deteriorated. It is difficult to answer the question if underlying principles for budget support are in place in Tanzania. However, the result of this study indicates that the quantity of budget support that Tanzania has received from Sweden has little correlation with the quality of the financial management or with the level of corruption.

Innehållsförteckning

1 Inledning ... 3

1.1 Problembild... 3

1.2 Syfte ... 6

1.3 Begreppet effektivitet... 7

1.4 Preciserad forskningsfråga ... 7

1.5 Disposition ... 8

2 Biståndsforskning och biståndspolitik ... 9

2.1 Biståndsforskningen – ett splittrat forskningsfält ... 9

2.2 Trender i biståndspolitiken ... 12

2.3 FN:s millenniemål ... 12

2.4 Parisdeklarationen ... 13

2.5 Landfokusering och budgetstöd ... 14

2.6 Samarbetsstrategi och styrning av budgetstöd ... 16

3 Teori och metod ... 18

3.1 Institutionell teoribildning ... 18

3.3 Institutionernas primat ... 19

3.4 Metod och tillvägagångssätt ... 21

3.4.1 Fallstudie ... 22

3.5 Avgränsning ... 23

3.5.1 Definition av budgetstöd ... 23

3.5.2 Val av kriterier ... 23

3.5.3 Avgränsning av fall ... 24

3.5.4 Val av år ... 26

3.6 Material ... 27

3.7 Studiens validitet och reliabilitet ... 27

4 Institutionella förutsättningar för budgetstöd i Tanzania ... 30

4.1 Kriterier för budgetstöd ... 30

4.2 Fördelning av budgetsödet ... 31

4.3 Offentlig finansiell styrning ... 32

4.3.1 Offentlig finansiell styrning i Tanzania ... 33

4.4 Korruption... 37

4.4.1 Budgetstöd och korruption ... 37

4.4.2 Korruption i Tanzania ... 38

4.5 Budgetstödets volym... 40

5 Slutsats... 43

5.1 Förslag på vidare forskning ... 46

Källförteckning ... 47

Bilaga 1... 50

Bilaga 2... 51

Figurförteckning

Figur 1. Studiens tes ... 6

Figur 2. Begreppet effektivitet ... 7

Figur 3. Budgetstödets beslutsprocess ... 17

Figur 4. Utvecklad tes ... 31

Figur 5. Resultat av tes ... 43

Figur 6. Karta över Afrika ... 51

Figur 7. Karta över Tanzania ... 51

Tabellförteckning

Tabell 1. Biståndsforskningen – en översikt... 11

Tabell 2. Svenskt budgetstöd till Tanzania 2006-2008 ... 25

Tabell 3. CPIA för Tanzania 2006-2008 ... 35

Tabell 4. CPI och rankning för Tanzania 2006-2009... 39

Tabell 5. Svenskt budgetstöd till Tanzania 2006-2009, CPI och CPIA ... 41

Tabell 6. CPIA Tanzania 2008 ... 50

1 Inledning

Bistånd är ett omdiskuterat ämne, såväl inom forskningen som inom politiken. Åsikterna går isär när det gäller hur mycket och i vilken form bistånd skall ges för att minska fattigdom och främja utveckling. Sverige är ett av de länder i världen som satsar mest pengar på bistånd i förhållande till storleken på landets bruttonationalinkomst (BNI).¹ Totalt budgeterades 127 miljarder kronor som bistånd mellan 2007 och 2010.²

Under 2000-talet har budgetstöd blivit en allt mer populär form av bistånd bland biståndsgivare, inte minst hos Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete (Sida). Att ge bistånd i form av budgetstöd innebär att ett givande land ger ett bidrag till det mottagande landets statsbudget.

Detta bidrag uppgår sedan som en integrerad del av landets budget och distribueras genom landets inhemska institutioner. Pengarna syftar till att med hjälp av det mottagande landets strategier nå de mål landet självt satt upp gällande bland annat fattigdomsbekämpning. I detta fall är det fråga om en form av bistånd som ger ökat ägarskap och inflytande för det mottagande landet.³ Budgetstödet innebär också att krav ställs på samordning av givarna och att givarländernas egna intressen tonas ner.⁴

Det ökade ägarskap och samordning som budgetstödet innebär ligger i linje med de riktlinjer som förhandlades fram under ett möte i Paris 2005 där världens regeringar och biståndsorganisationer deltog. Resultatet av detta möte finns samlat i Parisdeklarationen, som bland annat slår fast att bättre samordning av världens biståndsgivare måste till och att ökat ansvar för utvecklingen måste komma från utvecklingsländerna själva.⁵

1.1 Problembild

Diskussionen kring budgetstödet är splittrad, liksom diskussionen kring bistånd i stort. Bengt Nilsson, författare till boken Sveriges afrikanska krig, vill se att budgetstödet avskaffas som biståndsform. Som grund för detta pekar Nilsson på hur budgetstödet frigör resurser i

1 Bruttonationalinkomsten, BNI, är det sammanlagda värdet av varor och tjänster som produceras i ett land under ett år (BNP), plus de faktorsinkomster (löne-, kapital- och företagsinkomster) som kommer från utlandet.

Nationalencyklopedin (2009) Bruttonationalinkomst URL Adress: http://www.ne.se/bruttonationalinkomst 26 oktober 2009.

2 Regeringen (2009a) URL Adress: http://www.regeringen.se/sb/d/10490/a/102108 23 september 2009

3 Ibid.

4 Riksrevisionen. 2007. Bistånd genom budgetstöd – regeringens och Sidas hantering av en central biståndsform.

RiR 2007:31. s. 21f

5 Sida (2009a) Parisdeklarationen - så ska biståndet bli mer effektivt URL Adress:

http://www.sida.se/Svenska/Bistand--utveckling/Internationellt-samarbete-/Parisdeklarationen/ 30 oktober 2009

mottagarländerna, något som kallas fungibilitet. De frigjorda resurserna kan exempelvis användas för finansiering av krig.⁶ Enligt Nilsson kan det ökade ägarskapet därför även ha mycket negativa effekter i ett land. Nilssons resonemang kring fungibilitet stöds av Paul Colliers forskning som resulterat i att cirka 40 procent av de afrikanska ländernas militära kostnader finansieras av bistånd.⁷

Att budgetstödet borde avskaffas helt som biståndsform är dock ingen allmänt vedertagen åsikt inom biståndsforskningen. Exempelvis den norske forskaren Ivar Kolstad tror att en ökad satsning på budgetstöd är ett sätt att minska fattigdomen i världen. Då budgetstöd helt kanaliseras och fördelas genom det mottagande landets institutioner ställer dock denna biståndsform höga krav på att det mottagande landets fördelande system fungerar väl. Kolstad sade följande i en intervju i tidningen OmVärlden; ”Jag är mycket positiv till budgetstöd – men bara till länder som har fungerande system för att hantera sina offentliga finanser”.⁸

Ett väl fungerande system för de offentliga finanserna gör att landets budget, där budgetstödet ingår, har förutsättningar att fördelas effektivt på de olika sektorerna. För att uppnå denna effektiva fördelning måste de pengar som ingår i budgeten kunna spåras. Häri ligger också ett av budgetstödets största problem. De svenska miljarder som exempelvis ges till det afrikanska landet Tanzania går inte att isolerat följa från statens kassa till samhällets sektorer. Detta gör att budgetstödet ställer stora krav på att budgeten som helhet kan följas upp och att förutsättningar för en effektiv fördelning av budgetstödet finns i det mottagande landet.

Graden av korruption i det land som mottager budgetstöd kan också vara av betydelse för vilken effekt budgetstödet kommer att få på utvecklingen och fattigdomen i landet. Korruptionen hör nära samman med ett lands system för den offentliga finansiella styrningen. En studie som genomfördes 2004 gick ut på att spåra det bistånd som getts till det afrikanska landet Chad.

Pengarna var i detta fall ämnade för medicinska klinker på landsbygden. Resultatet av studien visade att endast 1 procent av pengarna avsedda för de medicinska klinikerna hade nått fram till sina mottagare. 99 procent av pengarna hade fastnat på vägen i det korrumperade systemet.⁹ Collier menar att en utbredd korruption omöjliggör för staten att förse befolkningen med sociala

6 Nilsson, Bengt. 2008. Sveriges afrikanska krig. Stockholm: Timbro Förlag. s. 223

7 Collier, Paul. 2008. The Bottom Billion. Why the Poorest Countries Are Failing and What Can Be Done About It.

Oxford: Oxford University Press. s. 103

8 Resare, Nils och Truedson, Lars. ”Får budgetstöd trots svår korruption”, OmVärlden 2/2006. s. 2-3

9 Collier, P. 2008. s. 66

nödvändigheter. Hur staten styrs och vilken policy staten arbetar efter i frågor gällande korruption är således av stor betydelse för ett positivt utfall av budgetstöd.¹⁰

Budgetstöd är således en biståndsform som har både nackdelar och fördelar och kan inte sägas lämpa sig för alla utvecklingsländer. Budgetstödet kräver på grund av både sina positiva och negativa egenskaper institutionella förutsättningar för att kunna ha effekt. Då budgetstöd uppgår som en integrerad del i det mottagande landets statsbudget är de isolerade effekterna av denna biståndsform omöjliga att fastställa, och utvärderingar är därför svåra att genomföra. De institutionella förutsättningarna i ett mottagande land blir av stor vikt, då dessa avgör om landet skall kunna tillgodogöra sig budgetstödet eller inte. Att avgöra i vilken grad förutsättningar för budgetstöd föreligger i ett mottagande land är en nödvändighet, då detta kan sägas utgöra kärnan i ett effektivt utnyttjande av denna allt mer frekvent använda biståndsform.

Den övergripande forskningsfrågan som denna studie utgår ifrån är; Vilka institutionella förutsättningar har en positiv inverkan på budgetstödets effektivitet?

För att kunna svara på denna fråga har det afrikanska landet Tanzania har valts ut som undersökningsobjekt för denna studie. Nedan följer en kort presentation av landet. I bilaga 2 återfinns en karta över landet för att ge läsaren en klarare bild av landet och dess placering i regionen.

Afrika söder om Sahara är den fattigaste regionen i världen med mycket liten tillväxt. Tanzania är ett land som återfinns i den här regionen och landet kategoriseras av Världsbanken som ett låginkomstland. Tanzania är relativt etniskt homogent. Den största befolkningsgruppen i landet består av bantufolk som utgör mellan 80 och 85 procent av den totala befolkningen. Övriga 15 till 20 procent utgörs av bland andra arabiska och europeiska minoriteter. Tanzania har två officiella språk, engelska och swahili, men även ett stort antal lokala språk talas i landet. Dar es Salaam är Tanzanias huvudstad där regeringen har sitt säte. Landet är medlemmar i den Afrikanska Unionen, liksom i FN och WTO. De viktigaste exportvarorna för Tanzania är guld och andra mineraler, industriprodukter och jordbruksprodukter, så som nötter, kaffe, te och kryddor. Under 2008 uppgick Tanzanias befolkning till 41,5 miljoner och landets BNP per capita

10 Collier, P. 2008. s. 66

var under samma år 520 USD. 2005 var medellivslängden i landet 51 år.¹¹

Sverige har haft ett biståndssamarbete med Tanzania under mer än 40 års tid och idag utgör Tanzania en av Sveriges största och främsta samarbetspartners inom utveckling och bistånd. På grund av den centrala roll som budgetstödet spelar i Tanzania är landet ett passande objekt för den fallstudie som inom uppsatsens ram syftar till att undersöka om institutionella förutsättningar för budgetstöd finns i ett av Sveriges mottagarländer.

1.2 Syfte

Syftet med den här studien är att undersöka om institutionella förutsättningar för budgetstöd föreligger i det afrikanska landet Tanzania, ett av sex länder i regionen söder om Sahara som mottager budgetstöd från Sverige.

För att uppnå studiens syfte drivs i denna studie tesen att det finns vissa institutionella förutsättningar i de länder som mottager budgetstöd som har en positiv inverkan på budgetstödets effektivitet i det mottagande landet. Det är genom att studera i vilken grad dessa förutsättningar kan sägas föreligga som vi även kan säga något om budgetstödets effektivitet.

Studiens tes illustreras i Figur 1 nedan.

Figur 1. Studiens tes

Som ett första steg i att uppnå studiens syfte kommer de institutionella förutsättningarna som påverkar budgetstödets effektivitet i ett mottagande land att presenteras. Som ett andra steg undersöks i vilken mån institutionella förutsättningar för budgetstöd föreligger i det afrikanska landet Tanzania.

11 Sida (2009b) Landfakta Tanzania URL Adress:

http://www.sida.se/Svenska/Landerregioner/Afrika/Tanzania/Landfakta/ 6 februari 2010

Institutionella förutsättningar

Effektivitet i budgetstödet Positiv

inverkan

1.3 Begreppet effektivitet

Ett begrepp som är centralt i den här uppsatsen är effektivitetsbegreppet. Enligt Olof Petersson är effektivitet svårt att mäta och utvärdera.¹² I Figur 2 nedan visas en omarbetad version av Peterssons definition på begreppet effektivitet, vilken ligger till grund för vidare resonemang i den här studien. Effektivitet innefattar således både produktivitet, som utgörs av resurserna i förhållande till prestationerna, och av måluppfyllelse, som utgörs av prestationerna i förhållande till målen. Effektivitet är enligt modellen ”relationen mellan resurser och resultat”.¹³

Figur 2. Begreppet effektivitet

Den här studien inriktar sig på vad som krävs för att budgetstöd skall kunna utnyttjas på ett effektivt sätt. Resurserna utgörs här av statens budget, där budgetstödet ingår som en del, och resultatet av i vilken mån utvecklingen ökar och fattigdomen minskar i det mottagande landet.

I enlighet med Peterssons konstaterande är effektivitet svårt att mäta och utvärdera. Detta gäller även i fråga om budgetstöd. Denna form av bistånd uppgår som en integrerad del i det mottagande landets statsbudget och fördelas genom de inhemska institutionerna. För att mäta effekten i budgetstödet blir det relevant att studera de institutioner som fördelar budgetstödet för att därigenom säga något om effektiviteten i denna biståndsform.

1.4 Preciserad forskningsfråga

Med den problembild, problemformulering och tes som beskrivits ovan som grund har följande forskningsfråga preciserats:

12 Petersson, Olof. 1994. Kommunalpolitik. Andra upplagan. Stockholm: Publica. s. 149

13 Petersson, O. 1994. s. 160

Budgetstöd Statsbudget Prestationer Resultat

Produktivitet Måluppfyllelse

Effektivitet

1. Föreligger grundläggande institutionella förutsättningar för budgetstöd i det afrikanska landet Tanzania?

1.5 Disposition

Den här uppsatsen är indelad i fem kapitel. Det första kapitlet är inledningskapitlet som innehåller problembilden, den övergripande forskningsfrågan, syfte, tes och de preciserade forskningsfrågorna. Det andra kapitlet utgörs av en bakgrund som kortfattat beskriver biståndsforskningen idag, samt ger en bild av den svenska biståndspolitiken och beskriver hur budgetstöd blivit en allt mer frekvent använd form av bistånd. Det tredje kapitlet behandlar valet av uppsatsens teoretiska ramverk och beskriver den metod som används för att genomföra fallstudien. Uppsatsens fjärde kapitel utgörs av ett resultatkapitel som ämnar svara på de båda forskningsfrågorna. Här presenteras studiens resultat, det vill säga vilka institutionella förutsättningar som är av central vikt för att budgetstöd skall kunna ha effekt i ett mottagande land, samt i vilken grad institutionella förutsättningar för budgetstöd föreligger i det afrikanska landet Tanzania. Detta utgör den fallstudie som genomförts inom ramen för denna studie. I uppsatsens femte och avslutande kapitel återfinns studiens slutsats och förslag på vidare forskning.

2 Biståndsforskning och biståndspolitik

Syftet med den svenska biståndspolitiken är att skapa förutsättningar för människor i fattiga länder att förbättra sina levnadsvillkor och sin levnadsstandard. Det primära målet är att bekämpa fattigdom. De flesta av Sveriges samarbetsländer ligger i Afrika söder om Sahara, den del av världen som har störst andel fattiga. På senare år har det svenska biståndet genomgått stora förändringar.

Nedan redogörs i korta drag för de olika positioner som finns inom biståndsforskningen, vilka faktorer som format den svenska biståndspolitiken i riktning mot en ökad användning av budgetstöd, samt en kort sammanfattning av hur styrningen av budgetstödet ser ut.

2.1 Biståndsforskningen – ett splittrat forskningsfält

”Jag är stolt över att Sverige kan föra en mycket generös biståndspolitik”¹⁴ sade biståndsminister Gunilla Karlsson efter att regeringens budget presenterats i september 2009. Men om den generösa svenska biståndspolitiken skulle vara något att vara odelat stolt över eller inte beror på vilken av de ståndpunkter inom biståndsforskningen som antas. I debatten kring hur utveckling bäst skall främjas i de fattiga länderna har tre huvudgrupper av forskare kommit att formas; två extrema positioner som utgör varandras motsatser och en mellanposition.

Den ena av de extrema positionerna utgörs av en grupp som kallas optimisterna eller planerarna.¹⁵ Främste företrädare för denna grupp är Jeffrey Sachs, särskild rådgivare åt FN:s generalsekreterare i frågor som rör Millenniemålen. Optimisterna/planerarna förespråkar en kraftig ökning av biståndet till utvecklingsländerna och argumenterar för The Big Push, en samlad investeringssatsning som skall ge ekonomin en sådan kraftig knuff i rätt riktning att inga hämmande krafter skall vara tillräckligt stora för att förhindra att en tillväxtprocess sätts igång.¹⁶ Denna plan skall lyfta världens utvecklingsländer ur fattigdomsfällan¹⁷.

14 Regeringen (2009b) Budgetproposition 2010: Biståndet kvar på 1 procent av BNI URL Adress:

http://www.regeringen.se/sb/d/12187/a/131652 23 september 2009

15 Easterly, W. 2008. Den vite mannens börda. Varför västerlandets ansträngningar att hjälpa resten av världen har gjort så stor skada och så lite nytta. Stockholm: SNS Förlag. s. 11

16 Bigsten, Arne. 2003. Utvecklingens ekonomi och politik. Lund: Studentlitteratur. s. 55

17 Begreppet Fattigdomsfällan innebär enligt Sachs att en sjättedel av jordens befolkning har fastat i en fattigdomsfälla, med en mycket låg nivå av materiell standard som de inte på egen hand kan ta sig ur. Denna sjättedel hålls fångna i extrem fattigdom, sjukdomar och klimatkatastrofer som gör att de inte ens påbörjat en klättring längs vad Sachs benämner The Development Ladder, utvecklingsstegen. Sachs, Jeffrey. 2005. The End

Den andra extrema positionen inom biståndsforskningen utgörs av gruppen pessimisterna eller sökarna. En av denna grupps främsta företrädare är William Easterly, tidigare ekonom på Världsbanken. Pessimisterna/sökarna argumenterar för att ett ökat bistånd inte kan lyfta utvecklingsländerna ur fattigdomen så länge det inte går att utkräva ansvar av biståndsgivarna.

Pessimisterna motsätter sig också att det skulle vara möjligt att planera utveckling och menar snarare att ”den rätta planen är ingen plan alls”.¹⁸ Utveckling måste komma inifrån landet, tillväxten skall vara självbärande, och det som biståndsgivarna skall bistå med är enligt Easterly basala förnödenheter som exempelvis vaccin, antibiotika, vägar, brunnar och läroböcker.¹⁹

En position mellan Sachs optimism och Easterlys pessimism har också utkristalliserat sig inom biståndsforskningen. Denna grupp företräds av bland andra Paul Collier som menar att bistånd kan ha effekt om det ges till rätt länder, vid rätt tidpunkt och på rätt sätt. Vilka länder som kan anses vara rätt enligt denna definition ger Collier inget tydligt svar på. Collier utgår från att en miljard av världens befolkning, vilka han kallar The bottom billion, lever i länder som sitter fast i en av fyra fällor. Dessa fällor utgörs enligt Collier av;

1.

konflikter inom landet

2.

stora tillgångar på naturresurser (naturresursförbannelsen)²⁰

3.

brist på kust och dåliga grannar

4.

dåligt styre

Om budgetstöd säger Collier; ”In some situations this is the best way to transfer aid, but it depends upon the budget being reasonable. In many countries of the bottom billion the budget is not reasonable, and in some it is grotesque”.²¹ En selektivitet i de biståndsprojekt som genomförs

of Poverty. How We Can Make It Happen In Our Lifetime. New York: Penguin Press. s. 19

18 Easterly, W. 2008. s. 11

19 Easterly, W. 2008. s. 406

20 Man skulle kunna tro att tillgången på naturresurser är något positivt för ett utvecklingsland. Dock har studier visat att stora naturresurstillgångar i ett fattigt land oftast har negativa effekter. Detta beror på den

utträngningseffekt som uppstår då utvinningen av naturresurserna tränger ut andra möjliga industrier, genom exempelvis att vara arbetskraftskrävande. En annan orsak är den så kallade Holländska sjukan. Detta begrepp avser att stora naturresurstillgångar i ett land leder till en appreciering av den inhemska valutan, det vill säga till att valutan ökar i värde. Detta leder i sin tur till att exportföretagen i landet får svårare att exportera sina varor då de blivit dyrare relativt sett varor från andra länder. Detta fenomen benämns även naturresursförbannelsen.

Bigsten, A. 2003. s. 82f

21 Collier, Paul. 2008. The Bottom Billion. Why the Poorest Countries Are Failing and What Can Be Done About It.

Oxford: Oxford University Press. s. 101

blir därför central inom detta synsätt.

I Tabell 1 nedan sammanfattas de tre positionerna inom biståndsforskningen.

Tabell 1. Biståndsforskningen – en översikt

Optimisterna/planerarna Mellanpositionen Pessimisterna/sökarna

Jeffrey Sachs Paul Collier William Easterly

•

Kraftig ökning av biståndet

•

”The Big Push”

•

Fattigdomsfällan

•

Bistånd fungerar under vissa omständigheter

•

Fyra fällor

•

Selektivitet i de biståndsprojekt som genomförs

•

Ingen ökning av biståndet

•

Det går inte att planera utveckling

•

Självbärande tillväxt

Forskningens syn på biståndets betydelse för utveckling och på vilket sätt bistånd skall ges är såldes mycket splittrad. Beroende på vilken av dessa tre huvudlinjer som ett givarland slår in på blir synen på bistånd i sig, samt vilka strategier som används för att nå bäst effekt, skiftande. Då den svenska biståndspolitiken till stor del bygger på FN:s Millenniemål och på Parisdeklarationens strategier, vilka redogörs för nedan, kan den svenska synen på bistånd sägas ha tydliga drag av Sachs optimism. Detta syns inte minst i det faktum att Sverige har som mål att en procent av BNI skall gå till bistånd. Kritiker som Pär Krause menar dock att detta mål snarare är ett kvantitativt utgiftsmål, än ett kvalitativt mål som syftar till resultat i de mottagande länderna.²² Easterly och pessimisterna skulle i detta sammanhang säga att de svenska biståndsanslagens storlek används som ett mått på framgång istället för reella undersökningar av biståndets effekter i de länder som mottager det.²³

De svenska strategier som används gällande budgetstöd har också drag av Colliers mellanposition. För att vara aktuell som mottagare av svenskt budgetstöd måste de mottagande länderna uppfylla vissa kriterier, exempelvis gällande korruptionsnivå och arbetet med mänskliga rättigheter. Detta gör att budgetstödet anses fungera endast under vissa bestämda förutsättningar, vilket ligger i linje med Colliers mellanposition. De svenska kriterierna för budgetstöd redogörs för i kapitel 4.

22 Krause, Pär. 2007. Det svenska biståndsberoendet. Om intressen och värderingar inom den svenska biståndsindustrin. Stockholm: Timbro Debatt. s. 10

23 Easterly, W. 2008. s. 205

2.2 Trender i biståndspolitiken

Olika strategier för på vilket sätt bistånd skall nå effektivitet har varit dominerande inom biståndspolitiken under de senaste femtio åren. Under perioden från andra världskrigets slut fram till 1970-talet var det övergripande utvecklingsmålet att öka den ekonomiska tillväxten i de fattiga länderna. Detta skulle ske genom ökade investeringar och biståndets huvudsakliga uppgift var att kompensera för den brist på kapital som fanns i de fattiga länderna.²⁴ Biståndsarbetet utgick från den mottagande staten som huvudaktör, något som kom att förändras på 1980-talet då marknaden tog över denna roll.²⁵

Under 1980-talet fick allt fler av utvecklingsländerna svårt att hantera sina utlandsskulder. Detta ledde till en skuldkris som gjorde att biståndspolitikens fokus kom att flyttas från den offentliga sektorn och staten i det mottagande landet till marknaden. Makroekonomisk stabilitet hamnade odelat i fokus.²⁶ I och med Berlinmurens fall 1989 genomgick biståndet ytterligare strategiska förändringar. Insikten om att de mottagande länderna själva måste äga reformprogrammen väcktes åter till liv och humankapitalets betydelse för utveckling betonades. Mänskliga rättigheter, demokrati och länder med god politisk styrning hamnade i fokus.²⁷

Idag, på 2000-talet, delas rollen som huvudaktör för biståndet mellan marknaden och staten.

Partnerskap mellan givare och mottagare, samt mottagarlandets ägarskap över biståndet och de strategier som omger det har kommit att hamna i fokus.²⁸ I denna kontext infördes budgetstöd som en ny form av bistånd för att bland annat öka de mottagande ländernas ägarskap.²⁹

2.3 FN:s millenniemål

År 2000 antog FN:s generalförsamling åtta globala utvecklingsmål, de så kallade Millenniemålen (Millennium Development Goals), som syftar till att halvera fattigdomen i världen till år 2015.

Deklarationen syftar till att staka ut en gemensam väg för att uppnå målen som baseras på mänskliga rättigheter, konfliktförebyggande och demokratisk samhällsstyrning. Totalt består

24 Odén, Bertil. 2006. Biståndets idéhistoria. Från Marshallhjälp till millenniemål. Lund: Studentlitteratur. s. 49ff

25 Hermele, Kenneth. 2008. Globala Studier nr. 32. Hjälp eller stjälp. Biståndet och tillväxten. Stockholm: Forum Syd. s. 22

26 Odén, B. 2006. s. 93ff;106

27 Odén, B. 2006. s. 107;124

28 Hermele, K. 2008. s. 22

29 Odén. B. 2006. s. 137

deklarationen av 8 mål och 18 delmål.³⁰

Det åttonde målet i deklarationen omfattar skapandet av ett globalt partnerskap för utveckling där världens länder skall ingå. Detta mål innefattar också att samarbetet mellan rika och fattiga länder skall öka som en följd av ökat bistånd (speciellt till de afrikanska länderna söder om Sahara), rättvisare handel och avskrivningar av de fattiga ländernas statsskulder. Det åttonde millenniemålet betonar vikten av de rika ländernas ansvar för att millenniemålen nås och för att fattigdomen skall kunna halveras till år 2015.³¹ Inbyggt i det åttonde målet finns även målsättningen att världens rika länder skall bidra med 0,7 procent av BNI i bistånd varje år.³² Sverige är ett av fem länder i världen som uppfyller detta mål då det svenska biståndet uppgår till 1 procent av BNI.

Som ett led i att uppnå Millenniemålen och halvera fattigdomen till år 2015 har Sverige infört strategin Politik för global utveckling (PGU). Denna syn på politiken innebär att alla politikområden i Sverige skall genomsyras av ambitionen att nå en hållbar och global utveckling.

Sverige är i detta sammanhang först med att införa denna typ av strategi som innebär en helhetssyn på politiken. Det blir alltså inte enbart det biståndspolitiska området som bär ett ansvar för att Millenniemålen nås, utan beslut inom andra politikområden skall också värna hållbar och global utveckling.³³

2.4 Parisdeklarationen

Förutom Millenniemålen har Parisdeklarationen haft stor betydelse för att forma biståndspolitiken i världen under de senaste åren. Parisdeklarationen undertecknades den andra Mars 2005 och är en överenskommelse mellan mer än hundra stater, organisationer och andra aktörer som syftar till att samordna, harmonisera, utvärdera och övervaka det internationella biståndsarbetet. För att öka effektiviteten i biståndet lyftes fem strategier fram som ska ligga till grund för bistånds- och utvecklingsarbetet i världen. Dessa fem strategier är;

30 Odén, B. 2006. s. 127

31 Svenska FN-förbundet (2009) Åtta mål som kan förändra världen URL Adress:

http://www.millenniemalen.se/index.asp 30 oktober 2009

32 FN (2008) Goal 8: Develop a global partnership for development URL Adress:

http://www.un.org/millenniumgoals/2008highlevel/pdf/newsroom/Goal%208%20FINAL.pdf 30 oktober 2009

33 Utrikesdepartementet (2006) Sveriges politik för global utveckling URL Adress:

http://www.regeringen.se/content/1/c6/06/83/80/979234eb.pdf 9 september 2009

1. Ägarskap (ownership); utvecklingsländerna är själva ansvariga för att utveckla strategier för att bekämpa fattigdom, förbättra sina inhemska institutioner och aktivt arbeta för att minska korruption.

2. Samstämmighet (alignment); de givande länderna skall rätta sig efter de mottagande ländernas strategier och använda sig av de lokala system som finns i sitt utvecklingsarbete.

3. Harmonisering (harmonisation); de givande länderna skall koordinera sitt arbete, införa rutiner som underlättar arbetet och dela med sig av information till varandra för att undvika att fler resurser än nödvändigt används till samma sak.

4. Resultat (results); utvecklingsländerna och givarländerna skall fokusera mer på resultat och se till att resultaten mäts.

5. Ömsesidigt ansvarsutkrävande (mutual accountability); både givare och mottagare är ansvariga för att utvecklingsresultat uppnås.³⁴

Samtliga av Parisdeklarationens strategier kan kopplas till införandet av budgetstöd som en ny form av bistånd. Dock är två av de fem strategierna centrala i fråga om budgetstöd. Budgetstöd ger genom sin utformning ökat ägarskap för det mottagande landet. Samtidigt utnyttjas de mottagande ländernas lokala system och kravet på samstämmighet uppfylls därmed.

2.5 Landfokusering och budgetstöd

Med Millenniemålen och Parisdeklarationen som grund har den svenska biståndspolitiken genomgått stora förändringar de senaste åren. En av dessa förändringar utgörs av den landfokusering som genomförts. Landfokuseringen innebär att Sveriges bilaterala bistånd har riktats till ett mindre antal länder än tidigare, från 125 till 33 länder, för att öka effektiviteten i biståndet och samordna de svenska insatserna.³⁵ Denna åtgärd kan sägas ligga i linje med

34 OECD (2009) The Paris Declaration and Accra Agenda for Action URL Adress:

http://www.oecd.org/document/18/0,3343,en_2649_3236398_35401554_1_1_1_1,00.html 23 september 2009

35 Regeringen (2009a) http://www.regeringen.se/sb/d/10490/a/102108 30 oktober 2009

Parisdeklarationens krav på harmonisering och fokusering på resultat. Ett färre antal länder innebär större möjligheter till kvalitativ uppföljning samt gör att Sverige som givare kan specialisera sig och bli experter på ett färre antal länders behov.

En annan stor förändring inom den svenska biståndspolitiken är införandet av budgetstöd.

Budgetstöd är, som nämnt ovan, en form av bistånd där det givande landet överför pengar till det mottagande landets statskassa. Budgetstödet kan ges i form av generellt budgetstöd (general budget support) och utgörs då av ett bidrag till landets generella budget. Budgetstöd kan också utformas som budgetstöd till en viss sektor (sector budget support) där biståndet kanaliseras till vissa på förhand bestämda sektorer, exempelvis utbildnings- eller hälsosektorn.³⁶ Den här uppsatsen är avgränsad till det generella budgetstödet. Denna avgränsning har gjorts då de system som finns för den offentliga finansiella styrningen, samt graden av korruption i de mottagande länderna blir avgörande för det generella budgetstödets effektivitet. Det finns en tydlig koppling mellan det generella budgetstödet och de institutionella förutsättningar jag ovan nämnt. Denna koppling är inte lika tydlig i fråga om budgetstöd till en viss sektor då dessa resurser enskilt går att spåra, något som är omöjligt i fråga om det generella budgetstödet.

Vidare fastställs i den samarbetsstrategi för utvecklingssamarbetet som finns mellan Sverige och Tanzania att mellan 2006 och 2010 skall ”en större andel av biståndet kanaliseras som generellt budgetstöd”.³⁷ En övergång från andra biståndsformer till generellt budgetstöd finns i den svenska strategin. Budgetstödet skall exempelvis vara den form av bistånd som främst används för att bekämpa fattigdomen, därför blir det också relevant att avgränsa studien till det generella budgetstödet. Tanzanias budget utgörs till 40 procent av bistånd. Av detta bistånd utgörs i sin tur 26 procent av generellt budgetstöd. Detta gör det generella budgetstöd till den vanligaste biståndsformen i Tanzania.³⁸

Budgetstöd har flera fördelar om det utformas på rätt sätt. För det första ökar det mottagande landets möjligheter att planera hur de ska använda resurserna när landet självt kan avgöra vart pengarna gör bäst nytta. Vidare läggs ett ökat ansvar för fattigdomsbekämpningen över på det

36 Kolstad, I. Fritz, V; O'Neil, T. 2008. Corruption, Anti-corruption Efforts and Aid: Do Donors Have the Right Approach? The advisory board for Irish aid. s. 63

37 Utrikesdepartementet. Samarbetsstrategi för utvecklingssamarbete med Tanzania 2006-2010. UD 2006/30876/AF. s. 7

38 UD 2006/30876/AF . s. 7f

mottagande landet.³⁹ Införandet av budgetstöd i den svenska biståndspolitiken ligger i linje med såväl Parisdeklarationens strategier ägarskap och samstämmighet, som det åttonde millenniemålets krav på ökat bistånd till de fattiga länderna.

Budgetstöd är en form av bistånd som möjliggör en kraftig ökning av biståndet utan att detta ökar de administrativa kostnaderna för givarländerna, eftersom pengarna uppgår som en integrerad del i mottagarlandets statsbudget och kanaliseras genom landets institutioner. Således behöver inte det givande landet bygga upp någon kostsam organisation i det mottagande landet.

Även för det mottagande landet är budgetstöd en biståndsform som sparar resurser. Om många givare som inte är samordnade genomför enskilda projekt i ett land betyder detta en ökad arbetsinsats från det mottagande landets sida. Ett exempel på detta är den representation och de möten som det mottagande landets regering tidigare förväntades ha med var och en av givarna.

Dessa möten upptog stor del av ministrarnas tid på bekostnad av andra statliga angelägenheter, något som undviks vid valet av budgetstöd som biståndsform.

2.6 Samarbetsstrategi och styrning av budgetstöd

Ett beslut om budgetstöd tas i två steg. Det första beslutet består i att upprätta den samarbetsstrategi som fungerar som grundläggande styrdokument för budgetstöd. Strategin utformas av Sida och UD tillsammans och ligger till grund för Sveriges utvecklingssamarbete med mottagarlandet. Samarbetsstrategin fungerar som planeringsinstrument och behandlar exempelvis grundläggande förutsättningar, politiska ställningstaganden och givarsamordning i mottagarlandet. När beslut om en samarbetsstrategi tagits gäller denna strategi i fem år framåt. I det första steget av budgetstödets beslutsprocess är regeringen ansvarig, vilket visas i den översta delen av Figur 3 nedan.⁴⁰

I den andra fasen av budgetstödets beslutsprocess är Sida ansvarigt och det är även Sida som slutligen betalar ut budgetstödet till det mottagande landet. Den handläggning som görs av budgetstöd på Sida skall följa det regelverk som finns inom Sida för beredning av större insatser och manualen Så arbetar Sida används som riktlinje för arbetet.⁴¹

39 Regeringen (2009a) http://www.regeringen.se/sb/d/10490/a/102108 30 oktober 2009

40 Andersson, Per-Åke. Budgetstöd och korruption – internt underlag för SADEV:s rapport 2008:5. s. 6

41 Andersson, P-Å. 2008. s. 6

Det är Sidas generaldirektör som fattar det formella beslutet om utbetalning av budgetstöd.

Detta beslut fattas grundat på den beredning och de bedömningspromeorior som tagits fram av personalen på utlandsmyndigheten, det vill säga på den svenska ambassaden eller konsulatet som finns i det mottagande landet. Här är det främst den ansvarige ekonomen som har detta som sin arbetsuppgift. Det är också ambassaden eller konsulatet som är ansvarigt för att budgetstödet följs upp och utvärderas.⁴² I den nedre delen av Figur 3 nedan visas hur budgetstödets beslutsprocess ser ut på Sida.

Figur 3. Budgetstödets beslutsprocess

Källa: Riksrevisionens rapport RiR 2007:31, Bistånd genom budgetstöd – regeringens och Sidas hantering av en central biståndsform.

När samarbetsstrategin mellan Sverige och ett mottagande land fastställts gäller den som ovan nämnts i fem år. Dock fattas beslut om utbetalning av budgetstödet och dess omfattning år för år av den ansvarige ekonomen på utlandsmyndigheten i det mottagande landet. Detta gör att budgetstödet kan ökas eller minskas beroende på i vilken utsträckning det mottagande landet kan sägas leva upp till de krav som Sverige ställer på de mottagande länderna. En mera djupgående diskussion om de kriterier som det mottagande landet måste uppfylla för att vara aktuell som mottagare av svenskt budgetstöd återfinns i kapitel fyra.

42 Andersson, P-Å. 2008. s. 6 Regeringen lämnar uppdrag till Sida att ta fram samarbetsstrategi

Sida lämnar förslag på samarbetsstrategi som innehåller övervägande om

budgetstöd

Regeringen beslutar om samarbetsstrategin som

gäller för fem år Regeringens ansvar. Beslut 1

Beredning på Sida, görs av utlandsmyndigheten i

mottagarlandet

Beslut om budgetstöd fattas av Sidas generaldirektör

Avtal om budgetstöd med mottagarlandet Sidas ansvar. Beslut 2

Utbetalning

3 Teori och metod

De teoretiska modeller som varit kopplade till bistånd har varierat med de trender som varit dominerande under olika tidsperioder de senaste femtio åren. Under 2000-talet kan dock den neo-klassiska nationalekonomin sägas ha varit i fokus, tillsammans med den institutionella teoribildningen. De politiska institutionerna i det mottagande landet utgör ramarna och förutsättningarna för hur effektivt landet tillgodogör sig budgetstöd.⁴³ Utan väl fungerande institutioner blir budgetstödet verkningslöst, då budgetstöd bygger på att det mottagande landets institutionella kapacitet är tillfredställande.

Nedan följer en kort presentation av den institutionella teoribildningen och en genomgång av den förklarande skolbildningen institutionernas primat, som fokuserar institutionernas betydelse för utveckling. Tillsammans utgör den institutionella teoribildningen och skolbildningen institutionernas primat denna uppsats teoretiska ramverk.

3.1 Institutionell teoribildning

Den institutionella teoribildningen ägnar sig huvudsakligen åt att studera hur institutioner formas och vilken effekt denna utformning får i institutionernas omgivning, det vill säga samhället. ”The influence of rules and procedures on political behaviour lies at the heart of the case for the study of political institutions”⁴⁴ skriver R. A. W. Rhodes i sitt stycke om institutionalism i den första upplagan av Theory and Methods in Political Science. Institutionerna utgör enligt Rhodes grunden för all statsvetenskaplig forskning.⁴⁵ Även Guy Peters menar att grunden till det statsvetenskapliga forskningsområdet återfinns i studiet av institutioner.⁴⁶ Institutioner utgör enligt ett institutionellt synsätt ”the rules of the game”, och institutionernas utformning blir i och med detta avgörande för en aktörs handlingsutrymme.⁴⁷

Fram till 1950-talet var institutionalismen den dominerande teoretiska ansatsen inom

43 Odén, B. 2006. s. 137

44 Rhodes, R. A. W. 1995. The Institutional Approach. I David, Marsh och Gerry, Stoker (eds). Theory and Methods in Political Sceince. Houndmills, Basingstoke: MacMillan Press Ltd. s. 46

45 Rhodes, R.A.W. 1995. s. 42

46 Peters, Guy. 2005. Institutional Theory in Political Sceince. Andra upplagan. London: Continuum. s. 1

47 Lowndes. Vivien. 2002. Institutionalism. I David, Marsh och Gerry, Stkoer (eds). Tehory and Methods in Political Science. Andra upplagan. Houndsmills, Basingstoke: MacMillan Press Ltd. s. 91;103

statsvetenskapen.⁴⁸ Efter andra världskrigets slut fick dock den institutionella ansatsen stå tillbaka för två mera aktörsinriktade teoribildningar; behaviouralism och rational choice.⁴⁹ Under 1980-talet fick institutionalismen en renässans då institutionernas betydelse för politiken åter kom att betonas, inte minst inom utvecklings- och biståndsforskningen. Hur politiken organiserades ansågs åter spela en roll för utvecklingen i ett land och för utfallet av biståndet.⁵⁰

3.3 Institutionernas primat

För att ytterligare koppla den institutionella teoribildningen till utvecklingsproblematiken i ett utvecklingsland kommer här en genomgång av Olle Törnquists presentation av skolbildningen institutionernas primat att återges. Törnquist presenterar sju skolbildningar, som alla erbjuder olika sätt att se på sambandet mellan politik och utveckling, i boken Politik och utveckling i tredje världen. En introduktion. Dessa sju skolbildningar har varit dominerande inom bistånds- och utvecklingsforskningen under olika tidsperioder de senaste femtio åren.

Under 1980-talet låg fokus inom biståndsforskningen odelat på marknaden och på de ekonomiska faktorernas påverkan på utvecklingen i de fattiga länderna. Allt som inte kunde härröras till marknaden hade inget förklaringsvärde i de fattiga ländernas problematik. Stat och politik ansågs snarare störa än främja utveckling.⁵¹

Under 1990-talet kom dock åter institutionerna i fokus genom ett förnyat studium av de institutionella faktorerna och marknaden ansågs nu inte längre kunna ge alla svar; ”Studium av egennyttigt individuellt agerande på ekonomiska och politiska marknader är otillräckligt när vi vill analysera sambanden mellan å ena sidan politik och ekonomi och å andra sidan utvecklingsproblem. Istället bör vi mest ägna oss åt att studera institutioner”.⁵²

Törnquist har valt att definiera begreppet institution som samhällets spelregler vilket kan sägas motsvara institutionalisternas definition ”the rules of the game”.⁵³ Detta är en mycket vid

48 Rhodes, R. A. W. 1995. s. 42

49 Peters, G. 1995. s. 1

50 Lowndes, V. 2002. s. 91

51 Törnquist, Olle. 1996. Politik och utveckling i tredje världen. En introduktion. Lund:Studentlitteratur. s. 89

52 Törnquist, O. 1996. s. 92

53 Törnquist, O. 1996. s. 93

definition som inkluderar såväl formella som informella institutioner och därmed såväl formella som informella regler.

Centralt inom skolbildningen institutionernas primat blir hur en institutions utformning, hur de informella och de formella reglerna som är mer eller mindre formaliserade, påverkar möjligheten till utveckling i landet. Inom skolbildningen finns två inriktningar som intar skiftande utgångspunkter gällande utvecklingsfrågorna. Den ena av dessa inriktningar har den ekonomiska problematiken som utgångspunkt, medan den andra utgår från det politiska.

Den politiska inriktningen inom institutionernas primart fokuserar politiska institutioner och organisationer i sina studier av politik och utveckling. För det första utgår denna grupp från att organisationer kan fungera som betydelsefulla aktörer med egna intressen. För det andra bildar de politiska institutionerna mönster som påverkar hur människor handlar. Till denna typ av mönster kan konstitutioner, styrelseformer, den statliga förvaltningens organisation, regler och förordningar föras.⁵⁴ Systemet för ett lands offentliga finanser är ännu ett exempel på denna typ av mönster. I denna studie kommer den offentliga finansiella styrningen att studeras utifrån ett synsätt präglat av den politiska inriktningen inom skolbildningen institutionernas primat för att klargöra hur detta systems utformning påverkar budgetstödet effektivitet.

Inom den politiska inriktningen inom institutionernas primat ryms också studiet av hur styret och administrationen i ett land går till. Detta inkluderar studier av i vilken grad institutioner är korrupta, autonoma eller legala.⁵⁵ I denna studie hamnar i vilken grad den offentliga sektorn är korrupt i fokus, då korruption kan sägas höra nära samman med hur systemet för den offentliga finansiella styrningen ser ut.

Enligt skolbildningen institutionernas primat kan förhållandet mellan politik och utveckling även ha historiska förklaringar. Två länder med liknande institutionella förutsättningar kan ändå, på grund av historiska faktorer och så kallad stigberoende, få olika stor effektivitet i sitt bistånd och ha olika grad av utveckling. Begreppet stigberoende syftar till benägenheten hos institutioner och organisationer att vara svårföränderliga över tid och att invanda mönster är svåra att förändra.

54 Törnquist, O. 1996. s. 93

55 Törnquist, O. 1996. s. 97f

Nyckeln till stigberoendet ligger i den omgivande kulturen.⁵⁶

Stigberoende skulle även kunna appliceras på relationen mellan givarländer och mottagarländer i fråga om bistånd. Ett givarlands inarbetade relationer med ett mottagarland skulle kunna vara en påverkande faktor vid fördelning av bistånd och ekonomiska resurser i form av exempelvis budgetstöd.

3.4 Metod och tillvägagångssätt

För att uppnå studiens syfte, att undersöka vilka grundläggande institutionella förutsättningar som måste finnas i ett land för att budgetstöd skall vara effektivt, har en fallstudie av de institutionella förutsättningarna för budgetstöd i det afrikanska landet Tanzania genomförts inom ramen för den här studien. Fallstudien ämnar klargöra vilka de centrala institutionella förutsättningarna som har en avgörande betydelse för ett effektivt utnyttjande av budgetstödet är.

Den ursprungliga tanken bakom uppsatsens upplägg var att använda några av de så kallade tracking surveys (spårningsundersökningar) som genomförts i Tanzania. En tracking survey syftar till att spåra hur väl de ekonomiska medlen i ett lands budget har använts. Att genomföra denna typ av undersökning är ett sätt att bedöma effektiviteten i ett lands offentliga finansiella styrning och undersökningarna kan också säga något om korruptionen i ett land. Det finns flera olika typer av trackning surveys. De undersökningar som var tänkta att användas för denna studie var Public Expenditure and Financial Accountability, PEFA⁵⁷, och Public Expenditure Tracking Survey, PETS⁵⁸. Dessa båda undersökningar har genomförts i Tanzania under 2000 talet. Dock är dessa undersökningar svåra att i sin helhet få tag i. De versioner som ligger tillgängliga på nätet är versioner som omarbetats av olika organisationer. Författaren har försökt kontakta såväl Sida som ansvarige ekonomen på svenska ambassaden i Dar es Salaam i Tanzania för att få information om studierna, dock utan resultat. Denna brist på information gjorde att det material som ligger till grund för fallstudien är ett annat än det som ursprungligen var tänkt.

Istället för att bygga på de två undersökningarna operationaliseras begreppen offentlig finansiell styrning och korruption i denna studie istället med hjälp av två index; Country Performance and Institutional Assessment och Corruption Perception Index. Dessa båda index beskrivs i

56 Törnquist, O, 1996. s. 99

57 PEFA (2007) Public Expenditure and Financial Accountability URL Adress: http://www.pefa.org/ 6 februari 2010

58 U4 (2010) http://www.u4.no/search/?q=PETS 6 februari 2010

uppsatsens fjärde kapitel.

3.4.1 Fallstudie

Enligt Sharan B Merriam, författare till boken Fallstudien som forskningsmetod, är en fallstudie

”en undersökning av en specifik företeelse”. Denna företeelse kan exempelvis vara en institution.

Vidare skriver Merriam att den företeelse som väljs ut som objekt för fallstudien väljs på grund av att den är intressant eller viktig.⁵⁹ I den fallstudie som ämnas genomföras inom ramen för den här uppsatsen kommer de institutioner som utgör förutsättningarna för budgetstödets effektivitet att fokuseras och utgör därmed den företeelsen som studeras i uppsatsen. Att studera de fördelande institutionerna blir viktigt, då det är genom dessa som budgetstödet skall fördelas och uppnå effekt. Tanzania har valts ut som objekt för fallstudien, ett val som motiveras under rubriken avgränsning nedan.

Det material som används i en fallstudie kan enligt Merriam samlas in på en rad olika sätt och det finns inga bestämda metoder för hur detta skall ske.⁶⁰ För denna studie har indexet Country Performance and Institutional Assessment från Världsbanken används som ett mått på hur väl den offentliga finansiella styrningen fungerar och Transparency Internationals index Corruption Perception Index har används som ett mått på korruptionen i den offentliga sektorn. Värden från dessa två index har genomgått en sekundäranalys som ligger till grund för fallstudien.

För att kunna skapa djupare förståelse för de institutionella förutsättningar som har en positiv inverkan på budgetstödets effektivitet, kommer de institutionella faktorer som har en nära koppling till budgetstödets fördelning att presenteras. Som grund för denna presentation ligger de svenska kriterierna för budgetstöd, vilka presenteras nedan. Detta utgör den ena delen av studien.

I den andra delen av studien undersöks i vilken mån dessa institutionella förutsättningar kan sägas föreligga i Tanzania, genom att analysera värden från de index som nämnts ovan.

Användandet av index som indikatorer på dessa faktorer gör det möjligt att diskutera i vilken grad en faktor kan sägas föreligga, samt hur utvecklingen sett ut inom detta område under de år som ingår in studien. De index som ligger till grund för fallstudien kommer att beskrivas mer ingående i samband med att resultatet av fallstudien presenteras i uppsatsens fjärde kapitel. Detta

59 Merriam, Sharan, B. 1999. Fallstudien som forskningsmetodik. Lund: Studentlitteratur. s. 24

60 Merriam, S, B. 1999. s. 24

för att läsaren ska ha informationen om hur indexen är uppbyggda nära till hans för att kunna följa den analys kring Tanzanias värden från de olika indexen som återges i kapitel fyra.

3.5 Avgränsning

För att kunna uppfylla den här uppsatsens syfte har fyra avgränsningar gjorts. Dessa avgränsningar avser definitionen av budgetstöd, valet av två av totalt fem kriterier för budgetstöd som regeringen fastställt för utbetalning av budgetstöd, valet av det land som ingår i fallstudien, samt val av de år som ingår i studien.

3.5.1 Definition av budgetstöd

Den första avgränsningen består i den definition av budgetstöd som används i studien. Med budgetstöd avses i denna uppsats generellt budgetstöd. Det generella budgetstödet ges, som tidigare nämnts, som ett bidrag till det mottagande landets statskassa och fördelas med hjälp av det mottagande landets institutioner. Det generella budgetstödet skiljer sig från budgetstöd som ges till en viss sektor, då det generella budgetstödet i motsats till budgetstöd till en viss sektor inte går att spåra. Gällande det generella budgetstödet blir alltså de fördelande institutionerna av avgörande betydelse. För att ett effektivt tillgodogörande av generellt budgetstöd skall kunna ske, måste de system som fördelar statens budget vara effektiva. Om så inte är fallet kan inte heller budgetstödet fungera effektivt.

3.5.2 Val av kriterier

Avgränsningen till generellt budgetstöd, tillsammans med budgetstödets utformning, gör att det blir motiverat att rikta uppmärksamheten mot de institutionella faktorer som har med fördelningen av budgetstödet att göra. Mot bakgrund av de kriterier som regeringen utformat för mottagare av budgetstöd, kommer denna studie att avgränsas till två av de fem punkter som tas upp i dessa kriterier. Enligt regeringens kriterier skall det mottagande landet;

1. visa grundläggande respekt för mänskliga rättigheter och demokrati.

2. ha en strategi för utveckling och fattigdomsminskning.

3. föra en långsiktigt hållbar ekonomisk politik.

4. Ha pålitliga och effektiva system för den offentliga finansiella styrningen.

5. göra ett tydligt åtagande att minska korruptionen i den offentliga verksamheten.

En mer utförlig presentation av regeringens kriterier för budgetstöd återfinns i denna uppsats fjärde kapitel.

De två punkter som är centrala för den här studien är punkterna 4 och 5, den offentliga finansiella styrningen och landets korruptionsnivå. Avgränsningen till enbart dessa två institutionella förutsättningar beror på den svårighet som finns med att utvärdera budgetstöd (på grund av att pengarna inte kan spåras), vilket i sin tur gör att effektiviteten i budgetstödet mäts genom att mäta effektiviteten i de institutioner som fördelar det. På grund av detta blir det motiverat att undersöka i vilken mån institutionella förutsättningar för fördelning av budgetstöd föreligger i landet Tanzania.

3.5.3 Avgränsning av fall

Den tredje avgränsning som gjorts avser valet av det land som valts ut som enda objekt för fallstudien. Denna avgränsning innebär att endast ett av de totalt sex afrikanska länder i regionen söder om Sahara som mottager budgetstöd från Sverige ingår i fallstudien.

Totalt mottager sex afrikanska länder budgetstöd från Sverige. Dessa är Burkina Faso, Rwanda, Mali, Zambia, Moçambique och Tanzania. Valet av Tanzania som det enda land som ingår i fallstudien har gjorts mot bakgrund av flera urvalskriterier. Det första urvalskriteriet utgörs av att Sverige har en mycket lång tradition av biståndssamarbete med Tanzania. Samarbetet mellan länderna inleddes för över fyrtio år sedan och har i olika former pågått sedan dess. Idag ingår Sverige i den grupp av länder som på uppdrag av Tanzanias regering skall utarbeta en strategi för hur de länder som ger bistånd till Tanzania skall kunna samordnas.⁶¹

Totalt har Tanzania mottagit cirka 1,8 miljarder kronor i budgetstöd från Sverige mellan år 2000 och 2008, vilket motsvarar cirka 38 procent, eller mer än en tredjedel, av det totala budgetstödet till regionen söder om Sahara under perioden. Detta gör Tanzania till Sveriges största mottagare av budgetstöd bland de sex länderna söder om Sahara, vilket också utgör det andra urvalskriteriet.

Tabell 2 nedan visar i den andra kolumnen hur mycket budgetstöd Tanzania mottagit från Sverige

61 Regeringen (2008) Tanzania URL Adress: http://www.regeringen.se/sb/d/2574/a/75607 17 december 2009

mellan åren 2006 och 2008. Tabellen visar också i den tredje kolumnen hur stor procentandel av budgetstödet till regionen söder om Sahara som Tanzania mottagit från Sverige år för år under samma period. Tabellen innehåller även en sammanräkning av det totala budgetstödet till Tanzania mellan åren 2006 och 2008 längt ner i kolumn två. Hur stor del av det totala budgetstödet till regionen söder om Sahara som Tanzania erhållit under perioden visas i procent längst ner i kolumn 3.⁶²

Tabell 2. Svenskt budgetstöd till Tanzania 2006-2008

År Budgetstöd i SEK Procent av totalt BS

2008 425,000,000 41,35%

2007 350,000,000 36,22%

2006 300,000,000 37,10%

Totalt 1,075,000,000

Källa: SADEV:s statistikdatabas.

Som ett tredje urvalskriterie kan nämnas att Sverige hamnar på delad tredje plats bland de länder och organisationer som ger bistånd till Tanzania. Sverige, liksom Norge, Danmark och Nederländerna, bidrar med 5 procent av det totala biståndet till Tanzania. Världsbanken, Europeiska kommissionen och Afrikanska utvecklingsbanken är stora multilaterala givare verksamma i Tanzania. Dock ger bara ett annat land mer bilateralt bistånd till Tanzania än Sverige, Norge, Danmark och Nederländerna. Detta land är Storbritannien.⁶³

Det fjärde urvalskriteriet utgörs av att Tanzanias statsbudget till 40 procent består av bistånd från multi- och bilaterala givare. Av dessa 40 procent utgör budgetstödet 26 procent och är i och med detta den vanligaste formen av bistånd i Tanzania.⁶⁴ Detta gör det motiverat att undersöka om institutionella förutsättningar för denna biståndsform finns i just detta land.

Det femte urvalskriteriet utgörs av att det enbart är med Tanzania som Sverige har en samarbetsstrategi som omfattar riktlinjer för budgetstöd. I de samarbetsstrategier som utarbetats tillsammans med övriga fem länder finns inga förtydliganden kring vilken roll budgetstöd skall

62 SADEV (2009) Svenskt bilateralt utvecklingssamarbete förmedlat gebom Sida URL Adress:

http://www.sadev.scb.se/sv/database/SADEV/bilateralt/bilateralt.asp 10 november 2009

63 UD 2006/30876/AF. s. 7

64 UD 2006/30876/AF. s. 3

spela i utvecklingssamarbetet. I samarbetsstrategin mellan Sverige och Tanzania har budgetstödet en framstående roll och samarbetsstrategin slår fast att det generella budgetstödet skall vara den huvudsakliga formen av bistånd som Sverige ger till Tanzania.⁶⁵

På grund av de fem ovan nämnda urvalskriterierna är det intressant och motiverat att studera om institutionella förutsättningar för en effektiv fördelning av budgetstöd finns i just Tanzania. Detta då stora summor ges till landet i form av budgetstöd, samt på grund av att Tanzania mottager en stor del av sitt bistånd i form av budgetstöd.

Slutligen kan valet av Tanzania som det enda land som ingår i fallstudien även härledas till det faktum att studien sker inom en mycket begränsad tidsram om tio veckor vilket gör det nödvändigt att begränsa fallstudien och det material som skall tas i beaktande till ett enda land.

3.5.4 Val av år

Den tidsperiod som valts för att undersöka om institutionella förutsättningar för budgetstöd föreligger i Tanzania är åren 2006 till 2009. Dessa år har valts på grund av att den samarbetsstrategi för utvecklingssamarbetet som finns mellan Sverige och Tanzania gäller under denna period. Denna strategi reglerar budgetstödet och det blir därför intressant att titta på de år för vilka uttalade regleringar kring budgetstöd finns. Åren 2006 till 2009 ligger även nära i tid, vilket gör att valet av dessa år kan ge en aktuell bild av hur de institutionella förutsättningarna för budgetstöd ser ut i Tanzania idag.

Dock finns statistik för 2009 tillgängligt endast för Corruption Perception Index. Country Performance and Institutional Assessement finns inte tillgängligt för 2009, inte heller siffror på det utbetalade budgetstödet till Tanzania under 2009. På grund av brist på tillgänglig statistik har året 2009 utelämnats i presentationen av Country Performance and Institutional Assessement och i presentationen av budgetstödets volym. Detta gör att fallstudien till största delen bygger på endast tre år, något som utgör en begränsning i denna studie.

65 UD 2006/30876/AF. s. 10