- Beskrivning av hemtjänsten inom Kungälvs kommun

(1)

Företagsekonomiska institutionen,

Handelshögskolan vid Göteborgs Universitet

Avgifter

- ett nödvändigt ont?

- Beskrivning av hemtjänsten inom Kungälvs kommun

Magisteruppsats i företagsekonomi Externredovisning Vårterminen 2008 Handledare: Thomas Polesie Författare: Anela Begovic Ewelinn Karlsson

(2)

Tack!

Vi vill först tacka Margareta Alexandersson på Kungälvs kommun som varit mycket engagerad och inspirerande under utformandet av uppsatsen. Även ett tack till Thomas Polesie, handledare på Handelshögskolan i Göteborg som bidragit till de mer filosofiska funderingarna under uppsatsens gång.

Ett stort tack riktas även till de respondenter som har ställt upp på intervjuer och avsatt tid för att svara på våra frågor. Utöver frågorna har även kommentarer givits av respondenterna vilka vi funnit mycket användbara vid utformningen av processkartläggningarna. Utan deras insats hade det inte varit möjligt att genomföra denna undersökning.

Göteborg, maj 2008

Anela Begovic Ewelinn Karlsson

(3)

Sammanfattning

Magisteruppsats i Externredovisning, Handelshögskolan vid Göteborgs universitet.

Vårterminen 2008

Författare: Anela Begovic och Ewelinn Karlsson Handledare: Thomas Polesie

Titel: Avgifter - ett nödvändigt ont? – Beskrivning av hemtjänsten inom Kungälvs kommun Problembakgrund: Inom Kungälvs kommun är hanteringen av avgifterna inom hemtjänsten en omfattande administration och många olika personer involveras, allt från enhetschefer, administratörer till ekonomikontorets personal. I socialtjänstlagen finns reglerat att varje brukare skall betala avgifter utifrån dennes ekonomiska förutsättningar, vilket medför att stort arbete läggs ner på att bestämma avgiften för respektive brukare. Hemtjänsten har intäkter på 2,25 mkr och kostnader på 54,6 mkr, funderingar finns om inte hantering av avgifterna kostar mer än vad kommunen generar i intäkter från avgifterna. Möjligen skulle kommunen spara in på att inte ta ut avgifter för verksamheten.

Kommunen är inte tvingad att använda sig av avgifter men de används bland annat för att skapa rättvisa bland kommuninvånarna. De som nyttjar en verksamhet skall också betala för den. Likaså antas avgifter ha en efterfrågestyrande funktion då dessa begränsar efterfrågan.

Avgifter används även för att finansiera verksamheter.

Syfte: Syftet med denna undersökning är att utforma en processkartläggning över hur avgiftshanteringen inom äldreomsorgen för Kungälvs kommun ser ut. Kartläggningen skall sedan vara grunden för beräkningar kring avgiftshanteringens kostnader. Vidare resonera kring vad som skulle hända om eventuellt avgiften avskaffas.

Metod: Inför undersökningen utfördes 13 personliga intervjuer med personal ifrån hemtjänsten. Dessa var; verksamhetschefen, biståndschef, biståndshandläggare, enhetschefer, medarbetare i verksamheten, administratörer och ekonomipersonal. Utifrån intervjuerna har det framställts tre olika typer av processkartläggningar, de två första förklarar verksamheten ur ett externt- respektive internt perspektiv. Den tredje processkartläggningen är enbart fokuserad på de arbetsuppgifter som hör till avgiftshanteringen och utifrån denna utförs sedan beräkningar av kostnaderna för avgiftshanteringen vilka sedan analyseras.

Slutsatser: Beräkningarna visar att kostnaden kring avgiftshanteringen kan uppskattas till omkring 1 640 000 kr. Detta innebär att kommunen använder 73 % av intäkterna från brukarna till att finansiera avgiftshanteringen. Under intervjuerna framkom även att enhetscheferna ansåg sig vara överflödiga i avgiftshanteringen och önskade att vara helt frånkopplade från denna för att kunna fokusera på arbetsledarrollen. Detta är en fråga om delegation och om denna ändrades skulle administratörerna kunna sköta hela förloppet med avgiftshanteringen. Studier visar på att avgifter har en efterfrågestyrande effekt, att avskaffa avgifterna skulle troligtvis leda till att efterfrågan ökade. Detta angav även många av respondenterna som trodde att kommunen skulle behövda anställa fler biståndshandläggare.

Med andra ord antas inte kostnaderna försvinna utan enbart omfördelas från avgiftshanteringen till biståndsenheten.

(4)

Innehållsförteckning

Innehållsförteckning

1. Inledning ...1

1.1 Bakgrund ... 1

1.2 Frågeställning ... 2

1.3 Syfte ... 3

1.4 Avgränsningar ... 3

1.5 Disposition ... 4

2. Metod ...5

2.1 Praktiskt genomförande... 5

Respondenter... 5

2.2 Datainsamlingsmetod ... 5

Erfarenheter från datainsamlingen ... 6

Sammanställning av data... 6

Beräkningar ... 7

2.3 Processkartläggning ... 7

Systemteori... 8

2.4 Giltighetsanspråk i undersökningen ... 8

Reliabilitet ... 8

Validitet... 9

3. Teori...10

3.1 Institutionell teori ... 10

Osäkerhet... 11

Förändring ... 11

3.2 Administration inom den offentliga sektorn ... 12

3.3 Självkostnadsprincipen... 13

3.4 Likställighetsprincipen ... 13

3.5 Avgifter ... 14

Avgiftsfri verksamhet... 15

4. Kungälvs kommun...16

5. Begreppsdefinition...18

6. Empiri ...19

6.1 Kartläggning av hemtjänsten... 19

6.2 Avgifter inom hemtjänsten... 23

Enhetschef ... 23

Administration... 24

Ekonomiavdelning ... 25

Inkassoansvarig ... 25

Personalkostnad... 26

6.3 Ineffektivitet i administrationen kring avgifterna ... 28

6.4 Kommentarer kring avskaffning av avgiften ... 28

(5)

7. Analys...29

7.1 Beräkningar ... 29

Personalkostnad... 29

Övriga kostnader ... 30

Uppskattad total kostnad för avgiftshanteringen... 30

Kostnader utöver de beräknade ... 31

Analys av beräkningen ... 31

7.2 Avgiftens betydelse ... 32

Avgiften ur ett organisatoriskt perspektiv... 32

Avgiftens roll... 33

Systemfaktorer ... 33

8. Slutsatser...35

Förslag till fortsatta studier ... 36

9. Källförteckning ...37

9.1 Böcker ... 37

9.2 Rapporter och utredningar... 37

9.3 Vetenskapliga artiklar ... 38

9.4 Foldrar ... 38

9.5 Elektroniska källor ... 39

Figurförteckning

Figur 1. Disposition... 4

Figur 2. Systemfaktorer (VERVA 2007) ... 8

Figur 3. Organisationsstruktur – Hemtjänsten inom Kungälvs kommun... 16

Figur 4a. Brukarperspektiv... 20

Figur 4b. Brukarperspektiv ... 20

Figur 5a. Verksamhetsperspektiv... 21

Figur 5b. Verksamhetsperspektiv... 22

Figur 5c. Verksamhetsperspektiv... 23

Figur 6. Kartläggning av äldreomsorgens hemtjänst ... 27

Tabellförteckning

Tabell 1. Förbehållsbelopp... 18

Tabell 2 Timkostnad för yrkeskategorierna ... 26

Tabell 3 Timkostnad för yrkeskategorierna ... 29

Tabell 4 Årlig total personalkostnad ... 29

Tabell 5 Årlig systemkostnad... 30

Tabell 6 Årlig kostnad för utskick... 30

Tabell 7 Årlig kostnad för Kronofogden... 30

Tabell 8 Årlig avgiftshanteringskostnad ... 30

(6)

Inledning

1. Inledning

Inledningsvis beskrivs bakgrunden till uppsatsen och det ämne som har undersökts. Detta följs av en problemdiskussion vilket avrundas med en frågeställning. Avslutningsvis presenteras avgränsningar som gjorts för uppsatsen.

1.1 Bakgrund

Vi har blivit ombedda av Margareta Alexandersson, projektledare för utveckling inom Kungälvs kommun att försöka kartlägga administrationen kring avgifter inom äldreomsorgens hemtjänst. Vidare försöka uppskatta kostnaderna för denna administration. Avgifterna inom hemtjänsten innebär ett omfattande arbete och många olika personer involveras i hanteringen, allt ifrån enhetschefer och administratörer till ekonomikontorets personal.

Hemtjänst är ett samlingsnamn för all omsorg och service som ges i hemmet eller något annat boende där kommunen har det yttersta ansvaret¹. Den finns för de människor som av olika anledningar inte klarar sig själva, det kan vara på grund av ålder eller ett funktionshinder. Den offentliga äldreomsorgen är till stor del en politisk fråga och att få bo kvar i hemmet trots en hög ålder och sviktande hälsa är ett exempel på en politisk äldreomsorgsreform (Lindelöf &

Rönnbäck 2007). Målet med hemtjänsten är att den enskilde skall kunna ha ett självständigt liv med vissa hjälpinsatser.² En person kan själv eller genom en legal ställföreträdare ansöka om hjälp hos kommunens biståndsenhet och kommer därefter i kontakt med biståndshandläggare för utredning. I utredningen skall personens behov prövas mot de kriterier som finns i socialtjänstlagen och andra rättskällor som är kopplade till området.

Utredningen är en form av myndighetsutredning och därför kantad av ett stort antal regleringar för att garantera den enskildes rättssäkerhet (Lindelöf & Rönnbäck 2007). Bistånd kan bestå av bland annat tvätt, städ, inköp av mat, personlig omvårdnad, matlagning eller social samvaro. Vidare finns trygghetslarm, en tjänst som brukaren beviljas och kan använda i nödfall vid behov av hjälp. Många burkare har trygghetslarm även om dem inte har regelbunden hemtjänst. Brukaren bor således fortfarande i sitt hem och får regelbundet besök av hemtjänstmedarbetarna vilka utför de insatser som beviljats.³

För de tjänster som brukaren erhåller i och med hemtjänst betalar denne en avgift varje månad. Det främsta syftet med avgifter i en offentlig verksamhet är att påverka efterfrågan för att motverka överkonsumtion samt bidra till finansieringen av verksamheten (ESV 2001;

Malmer 1996). De avgifter som betalas speglar inte de totala kostnaderna för verksamheten utan dessa delfinansieras med skatt vilket gör att avgifterna blir lägre. Det finns inget krav på kommunerna att belägga verksamheterna med avgift då skatten är den främsta finansieringskällan (Bohlin 2003). Avgiftsintäkterna har ändå betydelse för kommunens ekonomi då de kan användas för att undvika nedskärningar vid begränsade resurser. Om de verkliga kostnaderna för verksamheten låg till grund för avgifterna skulle dessa bli betydligt högre och färre människor skulle få ta del av verksamheten (Malmer 2003).

Rättvisa är en ytterligare aspekt på avgiftsuttag, de som utnyttjar servicen skall också betala för den (Malmer 2003). Avgifterna kan vara fasta eller rörliga. En fast avgift är fastställd i förväg och dessutom enklare att administrera. Rörlig avgift så som tidstaxa innebär att brukaren enbart betalar för den service som nyttjats. Administrationskostnaderna blir högre

1 http://www.kungalv.se 2008-04-22

(7)

Inledning

vid rörliga avgifter på grund av de beräkningar som behöver utföras (ESV 2001). För avgifterna inom hemtjänsten i Kungälvs kommun används en timtaxa vilken är bestämd av kommunfullmäktige.

I januari 2003 införde regeringen nya bestämmelser om avgifter inom äldre- och handikappsomsorgen. Det bestämdes om det högsta belopp, maxtaxan, som kommunen får lov att ta ut för hemtjänst, dagvård, kommunal hälso- och sjukvård (Östman 2007). Det kom även restriktioner om förbehållsbeloppet vilket är det belopp som brukaren har rätt att behålla innan avgiften debiteras, en form av minimibelopp. Maxtaxan varierar mellan åren men är samma inom alla kommuner, för år 2008 uppgår den till 1640 kr per person och månad.

Förbehållsbeloppet uppgår till 4421 kr för ensamstående personer. Tidigare har kommunernas avgiftshantering sett mycket olika ut och beloppen som brukarna betalade varierade från kommun till kommun. Det angavs då i socialtjänstlagen att individen skulle ha kvar tillräckligt med pengar för att klara personliga behov, boendekostnader och normala levnadskostnader. Dock sades det inte hur detta skulle beräknas vilket skapade de stora variationerna i avgifterna bland Sveriges kommuner. I och med reformen är nu maxtaxan och förbehållsbeloppet lika för alla Sveriges kommuner. Vad som kan skilja sig åt är den timtaxa som används och vad de olika tjänsterna inom hemtjänsten kostar brukarna (Malmer 2003).

Kungälv är en kommun belägen två mil norr om Göteborg med ett invånarantal på omkring 39 000 människor. I kommunen är 786 personer berörda av hemtjänsten inom äldreomsorgen och den service som erhålls där.⁴ Äldreomsorgens verksamhet är uppdelad i fem olika hemtjänstområden där det finns en enhetschef ansvarig för varje område. Tidigare avgiftssystem har varit nivåbaserat vilket inneburit att brukarna debiteras en avgift baserat på tre olika nivåer. Timmarna kunde variera något men så länge som hjälpen till den enskilde höll sig inom gränserna för samma nivå, debiterades samma avgift. I dagsläget har kommunen övergått till en timbaserad taxa vilket innebär att brukaren skall debiteras för exakt de antal timmar som hemtjänstmedarbetarna befunnit sig på plats.

1.2 Frågeställning

Likställighetsprincipen som är inskriven i kommunallagen innebär att ingen medborgare får särbehandlas gentemot resterande medborgare om det inte angivits i speciallag. Detta innebär exempelvis att avgifter skall drabba invånarna lika om inte annat finns inskrivet i författningar. I socialtjänstlagen anges att de avgifter som avser socialtjänstområdet skall beräknas utifrån brukarens ekonomiska förutsättningar. Detta gör att varje brukare skall bedömas individuellt och olika beräkningar görs för att avgiften skall anpassas till respektive brukare. I Kungälvs kommun läggs det ner stora resurser på att administrera och beräkna avgifterna för hemtjänsten inom äldreomsorgen. Varje år sker en inkomstprövning av de brukare som har hemtjänst vilket blir underlag för beräkningen av brukarnas hemtjänstavgifter. Samtliga avgiftsberäkningar följs av ett avgiftsbeslut som skickas hem till brukaren. För äldre människor kan behovet av hjälp variera och de kan snabbt bli sämre eller bättre. Löpande under året uppstår därmed behov om reviderat bistånd vilket påverkar den taxa som brukaren skall betala. Det krävs då en ny utredning kring brukarens situation vilket i nästa led resulterar i ett nytt biståndsbeslut och ett nytt avgiftsbeslut som skall skickas till brukaren. Oavsett om avgiften förändras eller inte skall ett avgiftsbeslut skickas till brukaren.

Den månadsvisa avgiften kan även påverkas om hemtjänstpersonalen av olika anledningar inte kan utföra sitt arbete. Brukaren kan vara bortrest eller av någon anledning avsäga sig

4 Margareta Alexandersson, projektledare för utveckling, Kungälvs kommun, 2008-03-31

(8)

Inledning

hjälpen tillfälligt. Hemtjänstgruppen rapporterar dessa förändringar till administratörer som registrerar avvikelsen och reducerar fakturan till ett lägre belopp.

Kostnaderna för hemtjänsten i Kungälvs kommun uppgick till 54,6 Mkr enligt bokslut år 2007 och intäkterna var 2,25 Mkr. Detta innebär att verksamheten finansieras med skattemedel till 96 %.⁵ Administrationen kring avgifterna är som nämnts tidigare omfattande och Margareta Alexandersson har funderat över hur stora kostnaderna egentligen är. Om avgiften skulle avskaffas försvinner kostnaderna som hör till avgiftshanteringen men även dess intäkter.

Möjligtvis kan det vara så att avgiftsfri verksamhet egentligen är till större fördel för kommunen eftersom kostnaden för all hantering kring avgifterna då skulle försvinna. Omvänt kanske en avgiftsfri verksamhet skulle öka efterfrågan på hemtjänst markant vilket ger en extra belastning på biståndshandläggarna. Dessa funderingar leder oss fram till följande frågor:

Överstiger kostnaderna för avgiftshanteringen de intäkter som Kungälvs kommun får in från hemtjänstens brukare?

Vilka effekter kan tänkas uppstå om avgiften avskaffas?

1.3 Syfte

Syftet med denna uppsats är att utforma processkartläggningar över äldreomsorgens hemtjänst för att kunna urskilja vilka arbetsuppgifter som är kopplade till arbetet med avgifterna. Vidare skall beräkningar utföras kring avgiftshanteringen för att försöka få fram dess kostnader.

Slutligen skall resonemang föras kring tanken om vad som händer i fall kommunen skulle slopa avgiften helt för hemtjänsten.

1.4 Avgränsningar

Inom hemtjänsten i Kungälvs kommun finns två verksamhetsområden, dessa är äldreomsorgen och funktionshinderverksamheten. Vi har valt att endast beskriva och utföra beräkningar kring äldreomsorgens hemtjänst då det inte funnits tid att kartlägga de båda verksamheterna lika ingående. Äldreomsorgen är också den största av de båda verksamheterna.

För beräkningarna har kommunens egna siffror för OH-kostnader använts och det har inte utförs några mer ingående undersökningar eller egna beräkningar av dessa. Vidare finns ett antal kostnader som är definierade i text men som inte inkluderats i beräkningarna, exempelvis arvoden till politiker och intern service. Dessa har utelämnats eftersom uppsatsen skulle bli allt för omfattande om de inkluderats.

5 Margareta Alexandersson, projektledare för utveckling, Kungälvs kommun 2008-05-12

(9)

Inledning 1.5 Disposition

Figur 1. Disposition

Inledning

Under inledningen behandlas bakgrund till uppsatsämnet vilket leder till uppsatsens problemformulering. Avslutningsvis presenteras uppsatsens syfte och dess avgränsningar.

Metod

Inledningsvis presenteras det praktiska genomförandet och vilka respondenter som intervjuats. Vidare beskrivs datainsamlingsmetoder, erfarenheter från intervjuerna samt den metod som använts för empirisammanställning. Avsnittet avslutas med en redogörelse för uppsatsens reliabilitet och validitet.

Begreppsdefinition

Under begreppsdefinitionen förklaras de återkommande begreppen som är av vikt för uppsatsens ämne.

Teori

Teoriavsnittet består av för studien relevant teori. Vald teori behandlar institutionalism, administration i den offentliga sektorn, självkostnadsprincipen, likställighetsprincipen samt avgifter.

Kungälvs kommun

Avsnittet inleds med en kort presentation av Kungälvs kommun och dess verksamhet.

Därefter följer en presentation av kommunens hemtjänst inom äldreomsorgen. Till sist presenteras kommunens avgifter för hemtjänsten.

Empiri

Resultatet av den empiriska undersökningen presenteras i detta avsnitt. Empirin innehåller en presentation av hur handläggningen går till för en brukare samt hur detta ärende behandlas i verksamheten. Efter denna presentation avgränsas empirin mot de yrkeskategorier som utför arbetsuppgifter direkt kopplade till avgiftshanteringen. Därefter görs en kartläggning av dessa arbetsuppgifter. Avslutningsvis presenteras de synpunkter om ineffektivitet kring avgiftshanteringen och avskaffning av denna som framkommit under intervjuerna.

Analys

Under detta avsnitt presenteras inledningsvis beräkningar för avgiftshanteringen i äldre- omsorgens hemtjänst. Därefter analyseras empirin utifrån innehållet som finns i avsnittet Teori.

Slutsatser

I uppsatsens avslutande avsnitt besvaras de båda frågeställningarna samt ges förslag till fortsatta studier.

(10)

Metod

2. Metod

I metodavsnittet redogörs för de valda metoder som använts i uppsatsen. Inledningsvis presenteras det praktiska genomförandet och vilka respondenter som intervjuats. Vidare beskrivs datainsamlingsmetoden, erfarenheter från intervjuerna samt hur empirin har sammanställts. Avsnittet avslutas med en redogörelse för uppsatsens reliabilitet och validitet.

2.1 Praktiskt genomförande

Innan undersökningen inleddes, inbjöds vi till en informationsdag i Kungälvs kommun kring kundval. Föreläsare från Alingsås, enhetschefer, ekonomer och administrativ personal fanns på plats från kommunen. Det aktuella uppsatsämnet presenterades och även vi som studenter.

Det upplystes likaså om att flera av de medverkande skulle bli intervjuade under de kommande veckorna.

Respondenter

Vid ett möte med projektledare och äldreomsorgschef gavs information om verksamheten samt förslag på intervjupersoner att kontakta. Det viktigaste kriteriet vid val av respondenter är att intervjupersonerna är väsentliga för verksamheten (Orrbeck 1998). Eftersom projektledare och äldreomsorgschef har stora kunskaper om verksamheten följde vi deras råd om vilka som skulle intervjuas. Under mötet presenterades vidare verksamhetens struktur och en övergripande bild av hur en brukares väg genom systemet borde se ut.

Totalt har 13 personer intervjuats och den presentation som gjordes av oss under seminariedagen tros ha underlättat vid den första kontakten. I princip behövdes inte någon mer ingående presentation av anledningen till intervjuerna. Samtliga personer kontaktades via telefon och fick senare ett dokument med intervjufrågorna per mail. En person fick inte alls frågorna då mailen inte fungerade. En medarbetare i hemtjänsten lämnade återbud men ordnade själv en ersättare som vi kom i kontakt med först vid intervjutillfället, detta innebar då att personen inte läst frågorna innan intervjun. Det gavs ingen förklaring till varför den ursprungliga respondenten inte medverkade och vi har inte heller kontaktat respondenten för en förklaring. Följande yrkeskategorier har intervjuats, verksamhetschef, chefen för biståndsenheten, en biståndshandläggare, två enhetschefer, tre medarbetare, två administratörer, två ekonomiassistenter samt en inkassoansvarig.

Det var viktigt att snabbt få en helhetsbild av verksamheten därför koncentrerades nämnda intervjutider till en och samma vecka. Under intervjuerna uppkom information om ytterligare personer som ansågs inkopplade i avgiftshanteringen. Följande personer har intervjuats till följd av information från första intervjuveckan; en medarbetare och inkassoansvarig i Kungälvs kommun.

Inför varje intervju fick intervjupersonerna läsa en definition av administrativt arbete (se avsnitt Begreppsordlista) och besvara huruvida de höll med om definitionen eller ej. De fick även möjlighet att komplettera med fler personliga definitioner av begreppet. Ytterligare förklaringar som framkom var, stödjande funktion och IT-arbete.

2.2 Datainsamlingsmetod

Vår huvudsakliga empiriska information består av det material som samlats in från respondenter under de olika intervjuerna. Vid utformningen av intervjufrågorna har fokus legat på den yrkeskategori de var ämnade för. Intervjufrågorna är av kvalitativ karaktär och

(11)

Metod

tanken är att dessa skall ge en djupare förståelse för verksamheten (Holme & Solvang 1997).

Struktureringsgraden på frågorna är relativt hög men utrymme lämnades för respondenternas egna kommentarer och sidosteg från frågorna uppmuntrades. Även detta för att skapa en bättre förståelse för intervjupersonernas uppgifter och för verksamheten (Lundahl & Skärvad 1992). Vi inser att vår kunskap är begränsad om verksamheten, att enbart hålla sig till formulerade intervjufrågor ansåg vi skulle avgränsa informationen. Dock är det viktigt att frågorna inte är för ostrukturerade eftersom de då kan uppfattas som oseriösa och respondenten bli avvaktande (Holme & Solvang 1997). För att få en helhetsbild av personalens uppgifter har frågor ställts kring vilka uppgifter de har överlag för att senare smalnas av mot de administrativa uppgifterna och arbetet kring avgifterna för hemtjänsten.

Vid varje intervju har båda författarna närvarat och för att säkra att all information beaktas har samtliga intervjuer spelats in och senare transkriberats. Vi erhöll även statistisk information om verksamheten från projektledaren för utveckling inom Kungälvs kommun, vilket representerar de kvantitativa inslagen i undersökningen.

Genom Göteborgs universitets databaser, GUNDA och LIBRIS har litteratur sökts till uppsatsen. Artiklar har hämtats från Business Source Premier. Även Google och Kungälvs kommuns hemsida har använts till informationssökning. Sökord som använts är följande:

Äldreomsorg, hemtjänst, taxor, avgifter, skatt, offentlig sektor och administration. För sökning i Business Source Premier har sökord använts som: Public sector, administration, taxes, municipal, public administration, municipals finance, pricing, geriatric.

Erfarenheter från datainsamlingen

Ursprungligen beräknades intervjuerna ta en timme, detta blev inte fallet utan tiden varierade mellan 20 minuter upp till 45 minuter. Vissa respondenter så som medarbetarna, sade sig inte alls komma i kontakt med avgiftshanteringen vilket naturligt gjorde att dessa intervjuer blev kortare. Alla respondenter har administrativa uppgifter och många av dessa skulle ha utförts även om inte avgifter fanns då dessa blir underlag för dokumentation och statistik.

Vidare fanns tanken att respondenterna skulle kunna göra en tidsbedömning av respektive uppgift som kopplades till avgiftshanteringen. Detta för att sedan utforma en klar och tydlig processkartläggning, dock upplevdes frågorna kring tidsbedömningen som svåra och näst intill omöjliga att besvara. I stället fokuserades frågorna på vilka uppgifter som var kopplade till avgiftshanteringen och mindre på tidsåtgången.

Sammanställning av data

Efter att intervjuerna transkriberats skrevs de ut och författarna läste igenom alla intervjuer på var sitt håll och markerade viktiga delar från dessa. I nästa steg utformades process- kartläggningar, dels över handläggning av en brukare dels över hela verksamheten från biståndsenhet till ekonomiavdelning. Slutligen utformades en kartläggning över de uppgifter som uppgetts vara direkt kopplade till avgiftshanteringen för respektive verksamhetsdel.

Kontakt med projektledare har förekommit och denne har lämnat synpunkter på karläggningen.

Efter den första utformningen av processkartläggningarna intervjuades verksamhetschefen för äldreomsorgen som kom med kompletteringar. Slutligen kontaktades om igen enhetscheferna, administratörerna och ekonomipersonal för en bekräftelse av de processkartläggningar som gjorts och ifall dessa stämde överens med verkligheten. Dessutom ställdes kompletterande frågor till underlaget. De intervjupersoner som inte kunnat göra tidsbedömningar på sina

(12)

Metod

arbetsuppgifter kopplade till avgifterna ombads nu att uppskatta hur stor procentuell del av sin arbetstid som upptogs av avgiftshanteringen.

Beräkningar

Utifrån de färdiga processkartläggningarna och intervjupersonernas tidsangivelser har vi försökt att skapa olika kalkyler kring kostnaderna för avgiftshanteringen. Beräkningar och resonemang kring dessa återfinns under analysen. Uppgifter för löner, OH-kostnader och systemkostnader är siffror som kompletterats av projektledaren och använts i beräkningarna.

Vi har inte själva gjort egna beräkningar på OH-kostnader eller gått djupare in på det angivna underlaget. Det skulle då kunna hävdas att vi inte har undersökt trovärdighetsgraden i detta underlag men på grund av tidsbegränsning har vi inte haft möjlighet att göra egna beräkningar. Med tanke på att denna uppsats troligtvis läses av personer inom kommunen som är insatta i verksamheten och känner till siffrorna antar vi att projektledaren förser oss med korrekt underlag.

Utöver de kostnader som återfinns i beräkningen finns andra kostnader som uppstår i anknytning till avgifterna. Dessa är bland annat kostnader för bokslut, ekonomiska analyser som görs i samband med avgifterna, kostnaden för intern service, politikernas arvoden vid beslut och kring avgifterna.

2.3 Processkartläggning

⁶

Process definieras som ett förlopp, en kedja av aktiviteter som följer på varandra i mer eller mindre logisk ordning. Med en processkartläggning avbildas en modell av verkligheten och den struktur som finns i verksamheten. I en verksamhet finns strategiska och operativa processer. De strategiska processerna styr verksamheten och benämns även huvudprocesser, de operativa processerna är de enskilda tjänsterna som tillhandhålles. Processynsättet kan användas som ett verktyg för att identifiera inre och yttre effektivitet. Den inre effektiviteten handlar om att göra saker rätt och yttre effektiviteten om att göra rätt saker.

En analys av processerna syftar till att skilja på värdeskapande arbete i förhållande till efterfrågan samt urskilja det arbetet som inte skapar något värde. Vidare skall förbättringar göras genom att eliminera de icke värdeskapande delarna i processen. Målet med processkartläggning är att lyfta fram de aktiviteter som är värdeskapande för brukaren.

Dessutom förtydligar processkartläggningen verksamheten för de anställda samt underlättar förståelsen för arbetet. Detta minskar risken för suboptimering och ökade kostnader.

Verksamheter kan under längre perioder bedrivas utan vetskap om att icke värdeskapande aktiviteter förekommer.

Processkartläggning är en metod som kan användas för att gestalta en förvaltning. Med hjälp av processer skapas ett helhetsperspektiv där fokus förskjuts från den egna funktionens resultat till att se hela verksamhetens resultat. Även brukarperspektivet belyses när fokus förflyttas från verksamheten till brukaren. Regelverk så som lagstiftning, föreskrifter, policys kan försvåra och ineffektivisera processerna i en förvaltning.

Processkartläggningen kommer ursprungligen från tillverkningsindustrin som präglas av linjära aktivitetsflöden och standardiserade processer. I tjänsteorganisationer som den offentliga sektorn är det svårt att standardisera processer då utformning av verksamheten är

6 VERVA 2007

(13)

Metod

anpassad till brukarnas varierande behov. I dessa kan aktivitetsflödena vara allt annat än linjära med inbördes påverkan och parallellt pågående processer.

Systemteori

En organisation påverkas av många faktorer, organisationens struktur, mål, planer eller mätningar. Vidare kan ekonomi- och redovisningssystem, informationssystem och organisations- kultur påverka. Dessa komponenter benämns som systemfaktorer vilka kan stödja och effektivisera arbetet men även försvåra och bidra till ökade kostnader. I systemteorin är helheten och interaktionen mellan systemfaktorerna i fokus.

Figur 2. Systemfaktorer (VERVA 2007)

En processkartläggning kan förbättras då systemteorin och dess faktorer studeras och analyseras. De olika systemfaktorerna belyses och dess påverkan på processerna studeras.

Syftet med systemtänkande är att skapa en helhet där organisationens delar arbetar mot samma mål. Detta kräver samverkan mellan vertikala mål, aktiviteter och resultat samt det horisontella som IT- och ekonomistyrningssystem.

2.4 Giltighetsanspråk i undersökningen

Reliabilitet

Hög reliabilitet i en undersökning innebär att frågor ställda vid ett tillfälle skall ge samma svar även om de utförs av olika personer vid skilda tillfällen (Halvorsen 1992). Tillfälligheter och oförutsedda händelser skall inte få påverka en undersökning (Andersen 1998).

Veckorna innan intervjuerna utfördes hade Kungälvs kommun infört ett nytt avgiftssystem för taxorna. I stället för de tidigare nivåbaserade taxorna används nu en timtaxa. Systemen har inte fungerat korrekt och många brukare har även haft frågor kring avgifterna och hur det nya taxesystemet fungerar. Detta har medfört en mycket stor arbetsbelastning för personal, främst inom administration och ekonomi. De frågor som ställts under intervjun har varit fokuserade på just arbetsbelastningen kring avgifterna men under normala omständigheter. Möjligheten finns att svaren som respondenterna givit är färgade av den mycket stora arbetsbelastningen från föregående period. Hur respondenterna mår under intervjun påverkar naturligt svaren, stress eller trötthet gör att upplysningarna kan skilja sig åt mellan olika tillfällen (Orrbeck 1998). Dock har många påpekat att den arbetsbelastning som infunnit sig under föregående period inte kan klassas som normal.

Som tidigare skrivits uppstod inga problem med att boka intervjuer. Däremot uppkom ibland frågan under intervjun huruvida deras jobb var i fara eller inte. Om intervjupersonen upplever sig hotad är sannolikheten stor att svaren påverkas av detta. Genom att vi försökt presentera oss själva och tanken bakom uppsatsen försökte vi minska denna osäkerhet och få bra

(14)

Metod

intervjuer med rättvisande information. Olika former av påverkan från intervjupersonerna benämns intervjuareffekt (Orrbeck 1998). Under intervjuerna har intervjupersonerna ändå upplevts som mycket tillmötesgående och avsatt den tid som behövdes. För att stärka reliabiliteten kontaktades vissa av intervjupersonerna i efterhand för kontrollfrågor. Som nämnts tidigare ombads de yrkeskategorier med uppgifter kopplade till avgifterna att verifiera de processkartläggningar som gjorts.

Validitet

Information och data som samlats in skall även vara relevant och ha hög validitet. Det som undersöks skall vara väsentlig för undersökningen och mäta det som avses att mäta. Vidare innebär begreppet validitet i hur hög grad det går att göra generella antagande utifrån den erhållna informationen (Jacobsen 2002). För att verkligen få en sanningsenlig bild av vilka uppgifter som är kopplade till administrationen krig avgifter och hur lång tid dessa tar skulle all personal ha intervjuats för att var och en skulle få ge sin bild av uppgifterna. Dessutom behövs praktiskt taget ett tidtagarur för att mäta hur lång tid respektive uppgift tar. Dessa mätningar skulle i ett senare led bli föremål för olika genomsnittsberäkningar. Då varken resurser eller tid funnits för denna typ av omfattande undersökningar har vi fått göra ett urval av personal samt be dem att uppskatta tiden själva. Detta har många gånger ansetts svårt.

(15)

Teori

3. Teori

Teoriavsnittet består av för studien relevant teori. Vald teori behandlar institutionalism, administration i den offentliga sektorn, självkostnadsprincipen, likställighetsprincipen samt avgifter.

3.1 Institutionell teori

Den neoklassiska teorin utgår ifrån allmän jämvikt och att marknaden fungerar utan någon inblandning från ”yttre” aktörer. Teorin tar ingen hänsyn till människors avsikter vid olika tidpunkter, att hon gör olika val (North 2006). Som en reaktion på den neoklassiska teorin uppstod institutionalismen. Denna kritiserar den neoklassiska teorins människosyn där människan enbart ses som en rationell varelse vilken inte påverkas av den institutionella och kulturella kontexten som denna befinner sig i (Pålsson 2007). Inom institutionalismen studeras inte ekonomin med utgångspunkt i föreställningen om allmän jämvikt så som i den neoklassiska teorin. Ekonomin är en process som aktörerna formas av och själva formar, detta benämns också som institutionella förhållanden.⁷

Inom institutionalismen studeras organisationen och kontrollen av ekonomin. Marknaden ses som en typ av institution vilken genererar resursallokering och inkomstfördelning. Dessa är aldrig okomplicerade och rena, utan präglas av kulturella och legala makt- och värdesystem.

Andra typer av institutioner kan vara förvaltning, företag, förening och klan (Sjöstrand 1985).

Institutionalismen betonar ekonomins förändringsbenägna och utvecklande karaktär. Likaså understryks den centrala roll som teknologi och människans sociala agerande har (Pålsson 2007).

Institutioner skapar mening och sammanhang för människor. Utan institutioner skulle det inte existera något samspel mellan människor i samhället. Institutionerna möjliggör förståelse för andra människors agerande samtidigt som det ges möjlighet för människor att själva agera och förmedla ett budskap. Institutioner är verkliga men inte konkreta föremål i fast form utan naturliga föreskrifter och normer som människor följer. Institutioner formar därmed människors handlingar. Dessa kan likställas med en slags infrastruktur. Det är denna som samordnar och underlättar för resursfördelning. Den styr människorna samtidigt som det är människorna som skapar intuitionen (Brorström 1999).

Torstein Veblen, institutionalismens grundare koncentrerade forskningen kring hur ekonomier utvecklades och vilken betydelse som mänskligt beteende hade för samhällsutvecklingen.

Veblens synsätt utgår ifrån att en institution består av ceremoniella värden vilka bestämmer människors beteende och ger dem status och privilegier av olika former. De ceremoniella värdena kan baseras på traditioner, formulerade som ritualer och framstå som stora skillnader mellan människor. De blir aldrig föremål för kritisk granskning av utövarna vilket gör att de är svåra att förändra. Traditioner präglar människors agerande och deras synsätt på organisationer (Bevir m.fl. 2003). Om dessa värden förstärks inom en institution uppstår en tillbakagång i samhällsutvecklingen eftersom dessa har en hämmande effekt. Följaktligen blir de svåra att förändra och ersätta med andra institutionella eller ceremoniella värden (Brorström 1999). Institutionella begränsningar ackumuleras hela tiden och den samhälleliga kulturen kan sägas vara en samlad struktur av normer och regler som ärvs från tidigare perioder. Detta arv formar nutiden samt påverkar framtiden (Bevir m.fl. 2003; Premfors

7 http://www.ne.se/jsp/search/article.jsp?i_sect_id=212178&i_history=1 2008-04-11

(16)

Teori

1998). Regler och koder kan vittra bort och försvinna allt eftersom tiden passerar (North 2006).

Institutioner är detsamma som de spelregler som finns i ett samhälle, dessa minskar osäkerheten och ger struktur i vardagslivet. North studerar hur institutionerna påverkar ekonomiers utveckling och menar att det vore ett misstag att bortse från deras betydelse eftersom de kan begränsa och hindra. Vidare är institutioner de restriktioner som begränsar utrymmet för vad som är möjligt inom en ekonomi. De möjligheter som de institutionella spelreglerna ger avgör vilken sorts organisation som kommer att skapas (North 2006).

Vid studier av institutioner och institutionell förändring krävs en distinktion mellan begreppen institution och organisation. Institutionerna är de spelregler som följs och organisationen är människorna som följer dessa regler. Reglerna kan delas upp i formella tydliga regler och anvisningar eller informella där outtalade regler och överenskommelser tillämpas. Formella regler kan ändras över en natt medan de informella reglerna förändras betydligt långsammare och spelar en väsentlig roll för utvecklingen av samhället. Skapas en modell för institutioner visas de mänskligt formulerade restriktionerna för samspel som formar samhället. Skapas en modell för organisationer visas strukturer, makten och politiken. I samspel mellan institution och organisation uppstår institutionell förändring. Överlevnaden för ett samhälles organisationer är som regel beroende av den aktuella institutionella mallen. Det är den institutionella mallen som har skapat organisationerna, här finns de avtal och andra relationer som har skapats (North 2006). Gemensamt för definitioner inom samhällsvetenskapen är att institutioner anses avgörande för att kunna förstå, förklara och förändra ett utvecklingsförlopp (Brorström 1999).

Osäkerhet

På grund av den tekniska revolutionen har västvärlden skapat en relativt hög mänsklig välståndsnivå. Den har också skapat en omgivning med lagar och konstellationer som är ömsesidigt beroende av varandra. Patentlagar, handelsrätt och rättsystem är exempel på detta vilket har varit centralt för marknadernas säkerhet och effektivitet. Samtidigt som tekniken och institutionella förändringar lett till minskad osäkerhet kring den fysiska miljön, skapas på samma gång en komplex mänsklig miljö. Detta skapar i sin tur en helt ny omgång osäkerheter som följer med in i framtiden (North 2006).

Människor använder sina föreställningar om världen för att få struktur på sin omgivning och på detta sätt minska osäkerheten (North 2006). Sjöstrand menar att osäkerhet grundas ytterst i förhållande till naturen eller i förhållande mellan människor. Osäkerhet utgör utrymmen för olika typer av handlingar för att minska dessa (Sjöstrand 1985).

Förändring

Institutioner förändras oftast i takt med att politiska och ekonomiska aktörer upptäcker nya möjligheter eller upplever hot som påverkar tryggheten. Ofta sker dessa stegvis och kan uppstå genom förändringar av de informella och formella reglerna eller genom en kombination av dessa (North 2006). Omvänt kan förändringarna vara radikala då de introducerar nya sätt att tolka verkligheten (Brunsson & Sahlin-Andersson 2000).

Institutionell förändring kan börja hos en individ inom en organisation men även starta på en global makronivå. Det kan pågå under korta koncentrerade perioder eller fortgå under flera decennier. Förändringen kan formas då människor ser på och inser vad som händer men likväl utan deras vetskap (Fernandez-Alles m.fl. 2008).

(17)

Teori

En viktig uppgift som institutioner har är att förse beslutsfattare med information och kunskap kring olika beslut som skall fattas. Institutionerna framställer kunskap som möjliggör samarbete med andra och existerar för att lösa samhälleliga problem (Brorström 1999). En förutsättning för tillväxt och ekonomisk utveckling är att institutionerna är arrangerade på ett effektivt sätt. Däremot finns ingen självklar koppling mellan effektivitet och institutioner dock skapar den institutionella organiseringen förutsättningar för effektivitet (North 2006).

Organisationer antas arbeta mot ett specifikt mål eller syfte samt vara rationella, dock är det svårt att definiera och uppfylla rationalitet för organisationen. Färre antal mål förmodas underlätta rationalitet och effektivitet (Brunsson & Sahlin-Andersson 2000).

3.2 Administration inom den offentliga sektorn

Det administrativa systemet i Sveriges offentliga sektor är starkt centraliserat och ett av de mest utvecklade i världen. Den offentliga sektorn har ofta varit utsatt för kritik då den uppfattats som en ineffektiv och byråkratisk institution (Martínez Lucio 2007). Byråkratin har ansetts vara irrationell och präglats av segmentalism där koncentrationen på den egna enheten har varit fokus istället för organisationen som helhet (Stokes & Clegg 2002). Offentliga sektorns organisationer har ofta beskrivits som ofullständiga vilket gjort att de blivit föremål för olika reformer. Dessa har koncentrerats kring verksamheterna och inte på den interna effektiviseringen eller styrningen (Brunsson & Sahlin-Andersson 2000). Andra svårigheter som finns är formulering av långsiktiga mål, vilket oftast är lättare i den privata sektorn där det målet är lönsamhet (Rantanen m.fl. 2007). Den offentliga sektorn omfattas av ett större krav på legitimitet än vad den privata sektorn gör, dessutom finns det krav på det offentliga om social representerbarhet i samhället. Meyer & Rowan hävdar att den offentliga sektorn verkar i en miljö av stark institutionalism och mindre effektivitet eftersom kravet på legitimitet är omfattande. Den offentliga organisationen är beroende av medborgarnas åsikter och bör inte enbart bli bedömd utifrån olika intäktsmått (Fernandez-Alles m.fl. 2008).

Offentliga sektorn är en central del av samhället och granskas ständigt, det måste alltid finnas bra underlag för de beslut som fattas. Kravet på öppenhet vid olika processer är större än inom den privata. För att behålla legitimiteten finns även kravet på att verksamheten skall producera tjänster och att verksamheten kan mätas (Fernandez-Alles m.fl. 2008).

Förändringarna har beskrivits som trender där mer marknads- och företagsliknande modeller applicerats på den offentliga verksamheten (Brunsson & Sahlin-Andersson 2000). Stokes och Clegg menar att byråkratins utveckling är beroende av marknadens influenser för att bemyndiga brukarna samt förnya ledarskap och styrning i de offentliga organisationerna.

Byråkratierna måste förnyas då de har misslyckats med tidigare arbetssätt (Stokes & Clegg 2002). Utvecklingen har gått från ett vertikalt styre till en mer decentraliserad och serviceinriktad verksamhet (Martínez Lucio 2007).

Utvecklingen mot mer marknadsbaserat tänkande genomsyrar många olika delar av den offentliga verksamheten. Exempelvis benämns brukarna som kunder (Rantanen m.fl. 2007) och det är mer vanligt med flera aktörer inom samma offentliga verksamhet vilket skapar konkurrens (Brunsson & Sahlin-Andersson 2000). Användning av prestationsmått och olika jämförelser mellan organisationer är också en följd av marknadsbaserat tänkande (Brunsson

& Sahlin-Andersson 2000). En studie från Finland visar att användning av olika prestationsmått i den offentliga sektorn är svårare än i den privata. Målen är oftast fler och mer motstridiga då ett större antal krav finns från fler delar av verksamheten. Offentliga sektorns administration är dessutom ofta lokalt tolkad och konstruerad vilket medför en

(18)

Teori

komplexitet som försvårar jämförelsen (Jensen m.fl. 2004). Även uppföljning av verksamheter kan vara problematiskt då slutprodukten är svårare att fastställa eftersom ytterligare aktörer kan vara inblandade i arbetet (Rantanen m.fl. 2007).

3.3 Självkostnadsprincipen

Självkostnadsprincipen är inskriven i kommunallagen och är den övre gräs för det pris som kommuner får ta ut för verksamheten. Den är ett sätt att skydda brukarna mot för höga avgifter. Dock är det inte en garanti för att invånarna får låga avgifter eller att ineffektivitet och resursslöseri förhindras, detta beror till stor del på hur verksamheten sköts (Malmer 1996, RiR 2004:17). Syftet är att kommunen inte skall utnyttja det monopol som den besitter (Bergquist 2005; Tagesson 2002). Principen tolkas även som en undre gräns för avgiftsuttagets storlek och den skall grundas på de kostnaderna för verksamheten som avgiften avser (ESV 2001; Malmer 2003). Med kostnader avses bland annat löner, räntor, avskrivningar och övriga kostnader som uppstår inom verksamheten (Lindquist 2005).

Självkostandsprincipen avser inte kostnader för enskilda produkter eller tjänster utan gäller för hela den avgiftsbelagda verksamheten (Bohlin 2003; Lindquist 2005). Kostnaderna som ingår i avgifterna skall avse dagens brukare och skall inte användas för att finansiera verksamheten för framtidens brukare (Bohlin 2003).

Avgifterna får inte vara högre än kommunens kostnader då det inte är tillåtet med vinst inom kommunala verksamheter (Bohlin 2003; Malmer 1996). Ett visst utrymme för vinst tillåts dock, med det får inte handla om väsentliga eller påtagliga summor.

Självkostnadsberäkningen är ofta en förkalkyl då den baseras på budgeten, vissa avvikelser måste då accepteras (Malmer 1996). Genom rättspraxis har det ansetts som ett naturligt inslag med ett visst överskott för att klara verksamhetens överlevnad (SOU 1977:78). Ett konstaterat avgiftsöverskott måste återinvesteras i den verksamhet som de uppkommit ifrån (Bohlin 2003). Överskott har ansetts vara godtagbart under en femårsperiod (Lindquist 2005; Malmer 1996).

Svårigheter med självkostnadsberäkningar är att fördela de gemensamma kostnaderna på de produkter och tjänster som levereras (Malmer 2003). Exempelvis kan administrationskostnaderna vara gemensamma för alla verksamheter inom en kommun vilket försvårar fördelningsarbetet till en specifik verksamhetsdel (ESV 2001). Problem finns med att bestämma vilka kostnader som skall inkluderas, hur kapitalkostnaderna skall beräknas samt vilka produkter som skall självkostnadsberäknas (Lindquist 2005; SOU 1977:78).

3.4 Likställighetsprincipen

Det som urskiljer den offentliga förvaltningen från andra typer av förvaltningar är det absoluta kravet om saklighet och opartiskhet. Varje handlade i den offentliga sektorn skall vara objektivt och allmängiltigt. Det som skall utmärka den offentliga verksamheten är rättvisa och konsekvens (Wennergren 2004). Likställighetsprincipen är en lagfäst kommunalrättslig princip som innebär att kommuner och landsting skall behandla alla invånare lika om inte annat anges i speciallag eller om det kan ske på objektiv grund. Följden av denna bestämmelse är att kommunen inte får fatta beslut som skulle kunna missgynna en specifik kommunmedlem eller en viss grupp av kommunmedlemmar. Det finns ett krav på att kommunen skall inta en objektiv ställning och beakta rättvisa vid bemötandet av kommunmedlemmar. Denna bestämmelse har extra stor betydelse vid utformningen av

(19)

Teori

kommunala taxor.⁸ Kommunala avgifter kan inte tas ut utan särskilt stöd i speciallag. Med hjälp av socialtjänstlagen kan avgifterna utformas efter brukarens förmåga och vissa grupper av människor kan få mer resurser då de har behov av detta. Konsumentens betalningsförmåga är grunden för beräkningen av avgiften. Med denna reglering blir likställighetsprincipen åsidosatt då objektiviteten får en mindre betydelse vid avgiftsbeslut (Lindquist 2005).

3.5 Avgifter

När en offentlig vara är exkluderbar finns det möjlighet att ta ut avgift för nyttjande av varan eller tjänsten (Blomquist & Christiansen 2001). Avgift är vad brukaren får betala för viss service, taxa är den prislista som är grunden för avgiften. Kommunala avgifter fastställs av kommunfullmäktige och nivån på dessa är ett verktyg för att styra medborgarnas beteende.

Låga avgifter kan användas för att uppmuntra ett visst beteendemönster medan höga avgifter används för att motverka desamma. Inkomstberoende avgifter ger möjlighet för människor, oavsett inkomster att ta del av verksamheten (Malmer 2003). Den offentliga sektorns verksamhet är till stor del skattefinansierad och den verkliga kostnaden för de avgiftsbelagda tjänsterna avspeglas inte i avgiften då dessa är lägre än självkostnaden (Malmer 1996).

Det främsta syftet med avgifter i en offentlig verksamhet är att påverka efterfrågan och att motverka överkonsumtion samt bidra till finansiering (ESV 2001; Malmer 1996). Om de verkliga kostnaderna för verksamheten låg till grund för avgifterna skulle dessa bli betydligt högre och påverka efterfrågan ytterligare (Malmer 1996). Vidare är avgifterna ett sätt att värdera invånarnas betalningsvilja och ett mått på hur mycket de värdesätter den service som erhålls. Detta möjliggör även för brukarna att ställa krav på verksamhetens kvalité. Rättvisa är en ytterligare aspekt på avgiftsuttag, de som utnyttjar servicen skall också betala för den (Malmer 2003).

Den avgift som belastar brukarna speglar inte de verkliga produktionskostnaderna för verksamheten vilken delfinansieras med skatt. Faktorer som påverkar avgiftsuttaget är utbud och efterfråga samt kundens uppfattning om verksamheten (Malmer 1996). Det finns inget krav på kommunen att använda avgiftsfinansiering (Bohlin 2003). Dock har ändå intäkterna betydelse för kommunens ekonomi då de kan användas för att undvika nedskärningar vid knappa resurser (Malmer 2003).

Avgifterna kan vara fasta eller rörliga. En fast avgift är fastställd i förväg och dessutom enklare att administrera. Rörlig avgift så som tidstaxa medför att brukaren enbart betalar vad denna nyttjat. Administrationskostnaderna blir högre och arbetet mer omfattande vid rörliga avgifter på grund av de beräkningar som behöver utföras (ESV 2001).

Riksrevisionen rekommenderar att självkostnaden skall vara styrande för avgiftsbestämning i offentlig avgiftsbelagd verksamhet. Som tidigare nämnts gör denna form av prissättning att organisationen inte kan utnyttja sin monopolställning genom att ta ut för höga avgifter, på samma gång täcks organisationens kostnader (RiR 2004:17). Kommunens medlemmar har liten inverkan på den kommunala prissättningen. Oftast är denne tvungen att utnyttja tjänsten oavsett avgiftens storlek (Malmer 1996).

Riksrevisionen pekar på en risk med avgiftsuttag som skall vara kostnadstäckande i organisationerna då det finns få eller inga incitament för organisationerna att rationalisera

8http://www.ne.se/jsp/search/article.jsp?i_art_id=241374&i_word=LIkst%e4llighetsprincipen2008-05-14

(20)

Teori

eller hålla nere kostnaderna. En ökad kostnad kan finansieras med en höjd avgift. Detta kan i ett senare led bidraga till en högre avgift för invånarna. För att inte de avgiftsbelagda verksamheterna ständigt skall vara kostnadsdrivande behövs kompletterande restriktioner kring budget och besparingar (RiR 2004:17). Malmer menar att avgiften på offentliga tjänster skall vara en riktlinje för en inre effektivitet så att kostnaderna hålls nere (Malmer 1996).

Avgiftsfri verksamhet

Som nämnts tidigare är det främsta syftet med att använda avgifter att styra efterfrågan.

Avgift kan dessutom användas som styrinstrument för att förändra brukarnas beteende, få de att agera mer socialt ansvarsfullt (Singh 2007). Studier har visat att ju högre avgift en verksamhet har, desto lägre är efterfrågan på denna och risken blir mindre för överkonsumtion (Becker 2007, Martin 2002, SOU 2006:24). Om en verksamhet finansieras med andra medel istället för med avgifter, kan efterfrågan öka och verksamheten öppnas för en större del av allmänheten. Fler individer kan då ta del av verksamheten (Martin 2002). En annan följd av slopad avgift kan vara en minskad administrationskostnad vilket också kan leda till en bättre verksamhet finansiellt sett (Becker 2007).

(21)

Kungälvs kommun

4. Kungälvs kommun

⁹

I detta avsnitt presenteras Kungälvs kommun och dess verksamheter i hemtjänsten för äldreomsorgen.

Kungälvs kommun är belägen i Västra Götaland, två mil norr om Göteborg. Kommunen hade år 2007 totalt 39 000 invånare. Verksamheter som kommunen tillhandahåller är allt från förskola och skola till kultur och fritid. Kommunen är organiserad i två olika organisationer, en politisk organisation och en tjänstemannaorganisation. Den politiska organisationen består av olika nämnder som skall planera och fatta beslut för de olika verksamhetsområdena.

Tjänstemannaorganisationen är utföraren av de fattade besluten vilken är indelad i tre arenor, samhällsarenan, stöd- och samordningsarenan samt utvecklingsarenan. I samhällsarenan utförs verksamheten som har direkt kontakt med medborgarna. Arenan är uppdelad i tre områden, ”lärande och livskvalitet”, ”omsorg och omvårdnad” och ”samhällsbyggnad och miljö”. Kungälvs kommuns hemtjänst ingår i ”omsorg och omvårdnad”.

Finansieringen av kommunens verksamheter sker främst med skatter och generella statsbidrag. Avgiftsfinansiering uppgår till 9 % av kommunens totala intäkter. Kommunens största kostnad är förskola och skola, följt av kostnaden för äldre- och funktionshinderverksamheten.

Hemtjänst inom Kungälvs kommun

Äldreomsorgens syfte är att utifrån varje individs behov anpassa insatser. Individens egna resurser skall tas till vara och förstärkas. Om en individ själv inte kan tillgodose sina behov har denne rätt att få hjälp vilket sker genom biståndsbeslut. Med hjälp av hemtjänst skall brukarna kunna bo kvar i sitt hem så länge som möjligt. Insatserna kan bestå av hjälp med personlig omvårdnad, matlagning eller matdistrubution, inköp, tvätt och klädvård, städning, social samvaro eller trygghetslarm. Verksamheten skall vara flexibel och bygga på en helhetssyn.

Figur 3. Organisationsstruktur – Hemtjänsten inom Kungälvs kommun

Äldre- omsorgschef

Nord Ytterby/

Komarken

Rexegården/

Tveten

Marstrand Tullen/

Centrum

Admin. Bistånds-

enhet

Ekonomi

Kärna

(22)

Kungälvs kommun

Avgifter inom hemtjänsten i Kungälvs kommun

Hemtjänstens tjänster delas upp i omsorgs- och serviceinsatser. Omsorgsinsatser består av omvårdnad, serviceinsatser är exempelvis städ, inköp, tvätt. Timtaxan är 80kr/timme och skiljer sig inte mellan de två insatserna som brukaren kan få beviljat genom ett biståndsbeslut.

Avgift för hemtjänst grundas på bland annat de inkomster som varje individ har. När en brukare ansöker om hemtjänst, skall en inkomstförfrågan fyllas i, om brukaren underlåter att fylla i kommer den högsta avgiften debiteras.

Utöver timtaxorna för omsorgs- och serviceinsatser finns det andra taxor som berör en brukare i hemtjänsten. Dessa taxor är;

- Hemsjukvårdsabonnemang 180kr/mån - Hemrehabsabonnemang 125kr/mån

- Trygghetslarm 125kr/mån

- Kostavgift 37kr/måltid

- Mattransport 1-15 port 65/mån - Mattransport 16-31port 130kr/mån

(23)

Begreppsdefinition

5. Begreppsdefinition

Administration: Administration kan vara reglemente eller andra formella föreskrifter.¹⁰ Arbetet inom administrationen innebär att stödja och underlätta produktionen av varor och tjänster, hjälpa till att mål uppfylls.¹¹ Det är olika standardiserade rutiner och system som skall öka effektiviteten i organisationen.¹² Administration förknippas oftast med pappersarbete, blanketter och utredningar.¹³ Koordination, dokumentation och registrering av organisationens verksamheter. Arbetet resulterar ofta i en mängd regelmässigt skriftliga dokument och omfattade pappersarbete.¹⁴

Avgiftsgrundande inkomst: I denna summa inkluderas inkomster för innevarande år så som pensioner, eventuellt arbete och inkomst av kapital. Även bostadstillägg inkluderas. Vid beräkningen av den avgiftsgrundande inkomsten för makar summeras inkomsterna och delas lika.

Brukare: En person som nyttjar äldreomsorgens tjänster inom hemtjänsten.

Brukarbild: Information om respektive brukare i kommunens IT-system.

Biståndsbedömning: En utredning och beslut kring en brukares behov av hjälp i hemmet.¹⁵ Biståndsbedömare: Anställd inom biståndsenheten som gör utredningar kring de behov om hjälp som en brukare har.

Förbehållsbelopp: Det belopp som brukare har rätt att behålla innan avgift tas ut. Det skall täcka utgifter som boendekostnader och normala levnadskostnader.¹⁶

Ålder Ensamstående Gifta/Registrerad parter/Sambo

Över 65 år 4 421 kr 3 704 kronor per person

Tabell 1. Förbehållsbelopp

Hemtjänst: Denna tjänst kan delas upp i två kategorier, serviceinsatser och omsorgsinsatser.

Service avses praktiskt hjälp med städning och tvätt, inköp, post- och bankärenden, distribution av färdiglagad mat och tillredning av måltider. Omsorg innebär insatser som behövs för att brukaren skall kunna äta och dricka, klä sig, transportera sig och sköta personlig hygien. I hemtjänstbegreppet ingår även att underlätta för anhörigvårdare.¹⁷

Maxtaxa: Den högsta avgift som kan tas ut för vård- och omsorg. För år 2008 är detta belopp 1640 kr per brukare och månad. Maxtaxa är en metod för att förhindra stora ojämlikheter mellan kommuner (Malmer 2003). Detta benämns även högkostnadsskydd.

Revidering av biståndsbeslut: Då en befintlig brukare får utökat behov av hjälp görs en ny utredning och eventuellt beviljas ytterligare biståndsinsatser.

10 http://www.ne.se Sökord: Administration, administrativt arbete 2008-04-08

11 http://www.score.su.se/pdfs/2000-13.pdf 2008-04-09

12 http://www.ne.se Sökord: Administration, administrativt arbete 2008-04-08

13 http://www.susning.nu Sökord: Administration 2008-04-09

14 http://www.score.su.se/pdfs/2000-13.pdf 2008-04-09

15 http://www.kungalv.se/t/Page____646.aspx 2008-04-02

17 Kungälvs kommun 2007

(24)

Empiri

6. Empiri

I detta avsnitt redogörs i löpande text för de intervjuer som har utförts inom äldreomsorgen.

Inledningsvis presenteras hur handläggningen går till för en brukare inom äldreomsorgen samt hur ett ärende behandlas i verksamheten. Till dessa beskrivningar har formats en processkartläggning för handläggning av en brukare samt en processkartläggning över arbetet i verksamheten. Syftet med beskrivningarna av verksamheten är att ge en djupare förståelse för hemtjänsten inom äldreomsorgen men också för att verkligen utreda alla möjliga kopplingar till avgifter.

Efter presentationen av äldreomsorgens hemtjänst avgränsas empirin mot de yrkeskategorier som utför administrativa arbetsuppgifter kopplade till avgiftshantering för hemtjänsten.

Vidare framställs en kartläggning med dessa arbetsuppgifter vilket i analysen blir underlag för de beräkningar som utförs. Avslutningsvis presenteras synpunkter som framkommit under intervjuerna om ineffektivitet kring avgiftshanteringen och synpunkter kring att avskaffa avgifterna.

6.1 Kartläggning av hemtjänsten

Inom äldreomsorgens hemtjänst har det intervjuats en verksamhetschef, en biståndschef, en biståndshandläggare, två enhetschefer, tre medarbetare, två administratörer samt två ekonomiassistenter och en inkassoansvarig.

Brukarperspektiv

Följande text ger en översiktlig beskrivning av hur handläggningen av en brukare går till.

Texten avser att belysa vad som händer ur brukarens perspektiv.

Den första verksamhetsdelen som en brukare kommer i kontakt med vid behov av hemtjänst är biståndsenheten. Den enskilde själv eller en anhörig kan ringa till en biståndshandläggare och uttrycka att det finns ett behov om hemtjänst. Efter att anmälan gjorts bokas ett möte in i hemmiljö och biståndshandläggaren samtalar med brukaren och dokumenterar ute på plats. I samband med besöket lämnar biståndshandläggaren en blankett om inkomstuppgifter vilken brukaren skall fylla i och skicka in till den administrativa enheten i kommunen.

Inkomstuppgiften är ett underlag för att beräkna den hemtjänstavgift som brukaren senare debiteras på.

Efter besöket samlar biståndshandläggaren vid behov in information om brukaren så som läkarintyg och uppgifter från anhöriga för att fatta beslut om vilka insatser som brukaren eventuellt skall beviljas. Utifrån den insamlade informationen kan sedan biståndshandläggaren bevilja eller ge avslag på insatser som omfattas av socialtjänstlagen.

Efter att beslut fattats, skickas ett brev hem till brukaren om utfallet, ett så kallat biståndsbeslut. Hemtjänstpersonalen utför insatserna och besöker brukaren regelbundet.

Brukaren debiteras månadsvis på avgiften.