Regler och allmänna råd vid upphandling

(1)

Ekonomiavdelningen Upphandlingsfunktionen

2010-03-02

Regler och allmänna råd vid upphandling

1 Lagstiftning som reglerar upphandling

Den offentliga upphandlingen regleras i två olika lagar. I Lagen om offentlig upphandling (LOU) 2007: 1091 regleras upphandling inom den klassiska sektorn och i lagen 2007: 1092 upphandling inom försörjningssektorn. Universitet och högskolor hör till den klassiska sektorn varför det är reglerna i LOU 2007: 1091 som skall tillämpas vid all upphandling.

Annan lagstiftning som också måste beaktas i samband med upphandling är bl.a

• Köplag (1990: 931)

• Lag (1915: 218) om avtal och andra rättshandlingar på förmögenhetsrättens område

• Konkurrenslag (2008:579)

• Förvaltningslag (1986:223)

• Offentlighets- och sekretesslag (2009:400)

För ytterligare information om upphandlingslagar se: www.konkurrensverket.se under upphandling. För information om övrig lagstiftning se: www.lagrummet.se

Upphandling av varor och tjänster oavsett värde inom den klassiska sektorn regleras i LOU 2007: 1091. Upphandling inom försörjningssektorn, (vatten, energi, transporter och

posttjänster) regleras i LOU 2007: 1092. Lagarna gäller för statliga myndigheter, landsting, kommuner samt offentligt ägda bolag. Genom LOU har de gemensamma upphandlingsdirektiv som gäller för alla medlemsstater inom den Europeiska unionen införlivats i svensk lag. LOU gäller vid köp, leasing, hyra eller hyrköp s.k. sale-lease-back av varor, byggentreprenader och tjänster.

Upphandlingsreglerna bestämmer inte vad som skall köpas, men däremot hur en upphandling och inköp av varor och tjänster skall ske. Ett viktigt syfte med det omfattande regelverk som styr offentlig upphandling är att leverantörerna skall tillförsäkras en rättvis och objektiv behandling vid all upphandling och att de konkurrensmöjligheter som finns på marknaden skall tas tillvara på bästa sätt.

EU-direktiven reglerar enbart upphandlingar över fastställda tröskelvärden. I LOU har Sverige valt att tillämpa EU:s direktiv även vid upphandlingar under tröskelvärdena.

(2)

Följande grundläggande EU-rättsliga principer gäller vid all offentlig upphandling:

> Principen om icke-diskriminering

Det är förbjudet att direkt eller indirekt diskriminera leverantörer främst pga. nationalitet.

Härav följer att en upphandlande myndighet inte får ge ett lokalt företag något företräde med anledning av dess geografiska läge.

>Likabehandlingsprincipen

Alla leverantörer skall behandlas lika, dvs. de ske ges lika förutsättningar. Alla måste t.ex.

få samma information, vid samma tillfälle.

>Principen om transparens

Upphandlingsprocessen skall kännetecknas av förutsebarhet och öppenhet. För att anbudsgivarna skall ges samma förutsättningar måste förfrågningsunderlaget vara klart och tydligt och innehålla samtliga krav på det som skall upphandlas.

>Proportionalitetsprincipen

Kvalifikationskraven och kraven i kravspecifikationen skall ha ett naturligt samband med och stå i rimlig proportion till det som upphandlas.

>Principen om ömsesidigt erkännande

Intyg och certifikat som har utfärdats av behöriga myndigheter i något annat medlemsland inom EU måste godtas i de övriga medlemsländerna.

Ovan angivna principer innebär vidare att all upphandling skall göras med utnyttjande av de konkurrensmöjligheter som finns och även i övrigt genomföras affärsmässigt. Anbudsgivare, anbudssökande och anbud skall alltid behandlas utan några ovidkommande hänsyn.

(3)

2 Upphandlande myndighet/enhet

LOU gäller för organisationer som i lagens mening är upphandlande myndigheter/enhet, ex vis kommuner, landsting, statliga myndigheter, kommunala bolag mm. Den juridiska personen ex.vis Linnéuniversitetet är en upphandlande myndighet.

Det är den upphandlande myndigheten, som är rättssubjekt och därmed svarar i domstol i händelse av ansökan om överprövning eller talan om skadestånd.

3 Beräkning av tröskelvärde

Vilket upphandlingsförfarande som skall tillämpas vid en upphandling avgörs av vilken typ av upphandling, som är aktuell och beräknat värde på den vara eller tjänst som upphandlas.

I förordning om tröskelvärden vid offentlig upphandling fastställs beloppsgränser för gällande tröskelvärden.

Följande tröskelvärden gäller för statliga myndigheter:

• Varor och tjänster 1 243 tkr

• Byggentreprenader 48 193 tkr

Beräknat värde på den vara eller tjänst som skall upphandlas är avgörande för vilken typ av upphandlingsförfarande som skall tillämpas.

Vid beräkning av värdet måste hänsyn tas till ett kontrakts totala löptid. Vid återkommande upphandling av en viss vara eller tjänst under budgetåret bör det sammanlagda justerade värdet jämfört med upphandling av motsvarande vara eller tjänst tidigare budgetår användas för att beräkna värdet på upphandlingen.

4 Upphandling över tröskelvärdet

Om det beräknade värdet för upphandling av en vara eller tjänst överstiger tröskelvärdet skall öppen, selektiv eller förhandlad upphandling tillämpas. En upphandlande myndighet skall annonsera upphandlingen i Europeiska unionens officiella databas, Tenders Electronic Daily, TED. Upphandlingar får inte delas upp mellan institutioner och avdelningar i syfte att

underskrida tröskelvärdet för annonsering.

Öppen upphandling innebär att alla leverantörer som vill har rätt att lämna in anbud. Selektiv upphandling är ett tvåstegsförfarande med annonsering av en ansökningsinbjudan och därefter en kvalificeringsprocess där minst fem leverantörer av dem som inkommit med en intresse- anmälan erbjuds lämna anbud. Förhandlad upphandling kan användas i vissa undantagsfall.

Öppen upphandling bör väljas i första hand. Förhandling är inte tillåten i samband med öppen eller selektiv upphandling. När upphandlingen är avslutad skall efterannonsering ske i TED.

En institution/avdelning som planerar att genomföra upphandling över tröskelvärdet bör kontakta upphandlingsfunktionen i god tid innan upphandlingen påbörjas. En upphandling av detta slag kräver normalt minst 3 månader att genomföra. Detta gäller under förutsättning att

(4)

inga legala hinder uppstår genom överprövningar etc. Upphandlingar över tröskelvärdet genomförs enligt Linnéuniversitetets interna regler av den centrala upphandlingsfunktionen, (UF).

5 Upphandling under tröskelvärdet

Vid upphandling av en vara eller tjänst under tröskelvärdet kan endera förenklad -, urvals-, eller direktupphandling väljas.

Förenklad upphandling innebär att den upphandlande myndigheten skall annonsera i en nationell elektronisk databas som är allmänt tillgänglig eller annonsera på annat sätt som leder till effektiv konkurrens. De är inte tillräckligt att enbart annonsera i ex.vis. lokaltidningen.

Vid urvalsupphandling skall den upphandlande myndigheten publicera en ansökningsinbjudan i en elektronisk databas som är allmänt tillgänglig.

Myndigheten väljer sedan ut de antal leverantörer som den avser bjuda in att lämna anbud.

Antalet skall vara tillräckligt stort för att effektiv konkurrens skall uppnås.

I några få undantagsfall kan direktupphandling tillämpas även om värdet på det som skall upphandlas överstiger fastställd beloppsgräns för direktupphandling. Detta gäller ex vis om det finns synnerliga skäl såsom brådska orsakad av omständigheter som inte kunnat förutses och inte beror på den upphandlande myndigheten. Vidare vid komplettering av en befintlig anläggning eller system där ett byte av system skulle medföra oacceptabla kostnader och svårigheter i förhållande till värdet på det som skall upphandlas.

Ett beslut om avsteg från normalt upphandlingsförfarande skall motiveras skriftligt och diarieföras. Samråd med UF för bedömning om undantagsbestämmelser är tillämpliga

rekommenderas innan ett beslut om avsteg fattas. Det är alltid den upphandlande myndigheten som har bevisbördan om en undantagsregel tillämpas.

6 Direktupphandling

Direktupphandling kan göras vid enstaka inköp av en viss vara eller tjänst om den vara eller tjänst som skall upphandlas har ett lågt värde. Rektor beslutar vilken beloppsgräns som gäller vid direktupphandling på Linnéuniversitetet.

Direktupphandling kan ske utan krav på anbud. Krav på affärsmässighet gäller dock vid all upphandling och innebär att prisjämförelse mellan olika leverantörer (minst 2-3) bör göras om värdet på det som skall upphandlas inte gäller mycket låga belopp. Beställningar bör göras skriftligt om det inte gäller inköp till mycket lågt värde. Vid beställning/avrop som gäller större belopp bör en skriftlig beställning upprättas. Universitetets betalnings- och leverans- villkor skall alltid åberopas oberoende av hur en beställning genomförs.

Institutioner/avdelningar är ansvariga för att de direktupphandlingar som genomförs inom institutionen/avdelningen sker inom fastställda beloppsgränser. UF finns alltid till förfogande för konsultation angående vilken upphandlingsform som bör väljas samt för handledning eller om så önskas för hjälp med att genomföra upphandlingen.

Vid återkommande direktupphandlingar av en viss vara eller tjänst skall UF kontaktas så att en samordnad upphandling om möjligt kan genomföras.

(5)

7 Förfrågningsunderlag

Utformning av förfrågningsunderlag och kravspecifikation är helt avgörande för om en upphandling skall kunna genomföras med önskat resultat och utan att bryta mot regelverket.

Det är därför viktigt att planera upphandlingar så att tillräckligt med tid kan avsättas för arbetet med detta dokument. Ett förfrågningsunderlag måste vara fullständigt klart och tydligt när det gäller vilka krav som ställs på såväl leverantör som föremålet för upphandlingen. Vilka kriterier som kommer att tillmätas betydelse för val av leverantör måste klart framgå. UF:s uppgift är bl. a att ge råd, ta fram förslag och att granska förfrågningsunderlag inför en ny upphandling. Inför en planerad upphandling är det viktigt att institutioner och avdelningar kontaktar UF i ett tidigt skede av processen.

8 Öppnande och prövning av anbud

Anbud skall inte öppnas eller diarieföras när dessa anländer till myndigheten. Registrator ankomststämplar endast försändelsen. För att undvika att en anbudsförsändelse öppnas av misstag är det viktigt att anbudsgivarna uppmanas att märka försändelsen så att det framgår att denna innehåller ett anbud.

Inkomna anbud skall öppnas vid ett och samma tillfälle. Minst två personer skall närvara vid anbudsöppningen. Anbuden signeras av de närvarande och protokoll med anbudsförteckning upprättas och undertecknas.

Förtydliganden av ett förfrågningsunderlag måste meddelas samtliga leverantörer som begärt ut underlaget. Frågor och svar skall om det inte gäller rena formaliteter lämnas skriftligt. Inga frågor som avser ekonomisk eller annan information får besvaras, t e x antalet inkomna anbud. Om det finns frågor som anbudsgivaren anser måste besvaras bör vederbörande

anmodas att översända dessa skriftligt. Det är viktigt att klargöra att svar på den ställda frågan inte kan garanteras. Förtydliganden av anbud får endast ske på anmodan från den

upphandlande myndigheten.

Anbuden utvärderas enbart med hänsyn till de utvärderingskriterier och skallkrav som angivits i förfrågningsunderlaget. Det är inte möjligt att ändra eller lägga till några krav vid utvärderingen som inte är angivna i förfrågningsunderlaget.

9 Tilldelningsbeslut

När utvärderingen av inkomna anbud är klar skall samtliga anbudsgivare underrättas genom ett tilldelningsbeslut. Av beslutet skall klart framgå vilken leverantör (er) som utvalts och skälen för val av leverantör. Av beslutet skall också framgå att lagstadgad överprövningstid på 10 dagar kommer att iakttas och att tilldelningsbeslutet därför inte utgör en accept av leverantörens anbud.

10 Avtal och beställning

När tilldelningsbeslut fattats i ett upphandlingsärende och lagstadgad tid för överprövning förflutit skall ett skriftligt kontrakt/avtal (2 ex.) tecknas med den eller de anbudsgivare vars

(6)

anbud antagits. Det är också viktigt att försäkra sig om att avtalet undertecknas av för parterna behöriga företrädare.

Avtal bör normalt inte tecknas för längre tidsperiod än 2 år. Under förutsättning att det framgår av förfrågningsunderlaget kan ett avtal förlängas med 1-2 år och därmed omfatta maximalt 4 år. Automatiska förlängningsklausuler får inte användas då denna typ av avtal inte uppfyller reglerna i LOU. Ett exemplar av avtalet eller beställningen lämnas till registrator. En kopia behålls av den institution/ avdelning som upprättat avtalet.

Om det inte är frågan om att upprätta ett ramavtal för senare avrop sänds en skriftlig beställning till leverantören. Av denna skall framgå att 30 dagars betalningstid tillämpas, dröjsmålsränta debiteras enligt räntelagen samt att inga faktureringsavgifter eller liknande betalas. Leverantören skall uppge organisationsnummer och uppgift om F-skatt. Vid en beställning per telefon skall information lämnas till leverantören om betalningsvillkor mm enligt ovan.

Leverantören skall också informeras om att referens till vilken institution/avdelning och anställd som är beställare med ID-nummer måste framgå av fakturan.

11 Uppföljning och kvalitetssäkring

Då en upphandling är avslutad och avtal träffats är det angeläget att den upphandlande myndigheten har system och rutiner för att följa upp att leverantören uppfyller avtalade villkor. Erfarenheter, som samlas in under avtalstiden är också av stor betydelse inför en ny upphandling. En fortlöpande ekonomisk uppföljning av universitetets upphandling är viktig för att kontrollera att upphandlingar sker inom fastställda budgetramar. Det är också ett verktyg för uppföljning av att befintliga ramavtal utnyttjas och för bedömning av inom vilka områden nya ramavtal behöver upphandlas.

En effektiv uppföljning är av avgörande betydelse för kvalitetssäkring av universitetets upphandlingsverksamhet.

12 Ramavtal

Avrop på ramavtal kan göras utan anbudsförfarande och utan hänsyn till den beloppsgräns som gäller för direktupphandling. Enligt förordningen om statlig inköpssamverkan (1998:796) skall statliga myndigheter använda de ramavtal som finns vid upphandling av en vara eller tjänst om myndigheten inte finner att annan form av avtal sammantaget är bättre. Om universitetet avser att upphandla utan att använda ett befintligt ramavtal skall Ekonomi- styrningsverket, www.esv.se underrättas om skälen till detta.

Ramavtal som upphandlats av universitetet skall användas på samma sätt som övriga ramavtal. UF besvarar frågor och lämnar information vad gäller ramavtal. Information om ramavtal finns också på www.avropa.se. Upphandling genom avrop på ramavtal kan ske över fastställd beloppsgräns för direktupphandling eftersom avrop från ett ramavtal definitions- mässigt inte betraktas som en ny upphandling enligt LOU.

(7)

13 Miljöhänsyn

Upphandling är en del i universitetets miljöledningssystem. Miljöaspekterna måste därför ingå som en naturlig del i allt upphandlingsarbete. Miljöskadliga produkter och tillverknings- processer skall så långt detta är möjligt med hänsyn till upphandlingsreglerna undvikas.

Miljökrav skall finnas med i alla typer av upphandlingar där det är möjligt och rimligt att ställa sådana krav.

14 Kontroll av leverantör

Enligt LOU kan en leverantör uteslutas från en upphandling om

• Han är i eller föremål för konkurs eller likvidation

• Dömd för brott i sin yrkesutövning *

• Har gjort sig skyldig till allvarligt fel i yrkesutövningen

• Inte har fullgjort sina skyldigheter avseende socialförsäkringsavgifter i det egna landet eller i Sverige

• I något väsentligt hänseende valt att inte lämna begärda upplysningar eller lämnat felaktiga uppgifter

* Leverantören skall i detta fall uteslutas

I samband med upphandling skall kontroll ske av att leverantören är registrerad i aktiebolags-, handels- eller föreningsregistret, är registrerad för redovisning och inbetalning av moms, innehållen preliminär A-skatt och arbetsgivaravgifter och fri från skulder för skatter och socialavgifter. Kontroll behöver inte ske om det är uppenbart obehövligt.

15 Offentlighet och sekretess

Huvudregeln är att absolut sekretess gäller under en pågående upphandling. Detta förhållande måste beaktas av dem som deltar i upphandlingen och vid handläggning av ärendet. Av sekretessreglerna följer att det inte är tillåtet att lämna några uppgifter om innehållet i ett annat anbud för en anbudsgivare. Även för uppgifter om antalet anbudsgivare som deltar i en upphandling gäller sekretess. Den absoluta sekretessen upphör först när tilldelningsbeslut meddelats. När en leverantör begär att få ta del av handlingar i ett upphandlingsärende ex vis anbud med hänvisning till offentlighetsprincipen skall alltid en prövning göras om det är en allmän handling eller om sekretess gäller för begärda handlingar. Förfrågningsunderlaget är en offentlig handling när en upphandling har annonserats i en rikstäckande databas. Ett anbud är normalt en offentlig handling när en upphandling är avslutad och ett upphandlingskontrakt/

avtal har undertecknats. En anbudsgivare har också rätt att i sitt anbud begära sekretess för delar av sitt anbud. En upphandlande myndighet skall pröva om det finns en tillräcklig grund för sekretess i det enskilda fallet. Anbudsgivaren bör i förfrågningsunderlaget upplysas om att ett beslut om sekretess kan upphävas genom en rättslig prövning i domstol.

(8)

16 Jäv

Förvaltningslagens (1986:223), bestämmelser om jäv gäller vid all ärendehantering inom en myndighet, således även upphandlingsärenden och riktar sig till den som på något sätt kan påverka beslutet i ett ärende. I första hand gäller reglerna beslutande och föredragande, men även den som medverkat genom att upprätta ett förslag till beslut men sedan inte är med vid den slutliga handläggningen.

Den som skall handlägga ett ärende är jävig:

• Om du eller någon närstående är sökande i ärendet eller om ärendets utgång kan väntas medföra synnerlig nytta eller skada för dig eller en närstående

• Om ett ärende överklagats eller av andra skäl skall avgöras i en högre instans och du tidigare deltagit i den slutliga handläggningen i den lägre instansen

Du kan också vara jävig om det finns någon annan särskild omständighet som skulle kunna rubba förtroendet för din opartiskhet, till exempel om du är:

• Vän eller ovän med någon som är part eller intressent i ärendet

• Ekonomiskt beroende av en part eller intressent

• Engagerad i saken på ett sådant sätt att misstanke lätt kan uppkomma att det brister i förutsättningarna för en opartisk bedömning

Den som är jävig får inte delta i handläggningen av ärendet eller uppdraget eller normalt vidta någon åtgärd i ärendet över huvud taget. Om du känner till någon omständighet som kan antas utgöra jäv ska du utan särskild anmodan meddela detta, normalt till närmsta chef.

17 Muta och Bestickning

Arbetstagare som tar emot, låter sig utlova eller begär muta eller annan otillbörlig belöning för sin tjänsteutövning kan enligt brottsbalken (20 kap 2 §) dömas för mutbrott. En leverantör som utlovar eller erbjuder en muta eller annan otillbörlig belöning kan dömas för bestickning.

18 Dokumentation och förvaring av handlingar

Enligt LOU finns krav på att en upphandling skall dokumenteras skriftligt. Allt material som rör upphandlingen skall samlas och förvaras, så att ingen obehörig kan ta del av handlingarna under pågående upphandling. Beträffande regler för arkivering och gallring av handlingar i upphandlingsärenden hänvisas till fastställda anvisningar angående detta.

19 Överprövning och skadestånd

En leverantör har rätt att begära överprövning av beslut i ett upphandlingsärende. Om

domstolen (Förvaltningsrätten) finner att fel har begåtts kan den besluta om rättelse genom att en ny utvärdering skall göras alternativt att upphandlingen skall göras om.

(9)

En leverantör kan också vända sig till allmän domstol inom 1 år från det att upphandlingen avslutats med en begäran om skadestånd. Regler för överprövning och skadestånd finns i 16 kap LOU.

UF bör omgående informeras av berörd institution/avdelning i de fall en begäran om överprövning eller skadeståndstalan är aktuell i ett upphandlingsärende.

20 Upphandlingsorganisation

För samordning och ledning av upphandlingsverksamheten på Linnéuniversitetet finns en central upphandlingsfunktion (UF), organisatoriskt placerad inom ekonomiavdelningen.

Här finns utöver egna resurser också tillgång till extern kompetens genom nätverkssamarbete med, Sveriges Universitets Samordnare av Upphandling (SUSU). Det är viktigt att institutioner och avdelningar kontaktar UF vid frågor som gäller upphandling av varor och tjänster för att försäkra sig om att upphandlingen genomförs affärsmässigt och inom ramen för gällande regelverk.

Upphandlingsfunktionen ansvarar för universitetets gemensamma upphandlingar av ramavtal mm. Vid övriga upphandlingar är en huvuduppgift att medverka med råd och stöd och att granska förfrågningsunderlag och avtal mm. Enheten har vidare i förhållande till institutioner/

avdelningar en konsultativ uppgift att utreda och besvara alla frågor som gäller upphandling. I enhetens uppgifter ingår vidare att anordna utbildning och sprida information om upphandlings- frågor inom universitetet.