UPPSALA UNIVERSITET
Företagsekonomiska Institutionen - Handelsrätt
Made in… Sweden?
Ursprungsregler som handelshinder
Datum: 2012-01-19 Kandidatuppsats HT 2011 Författare: Emilia Åsberg Handledare: Torsten Seth
Sammanfattning
Denna uppsats har för avsikt att närmare undersöka hur ursprungsregler inom det multilaterala handelssystemet är utformade, hur de tillämpas och om de kan tänkas användas på ett protektionistisk eller diskriminerande sätt och därför utgöra handelshinder. Det har under arbetets gång visat sig att det finns belägg för att ursprungsreglerna är mycket komplexa och svårhanterliga i många avseenden och att de administrativa procedurerna kring ursprungsregler är kunskapskrävande, tidskrävande och kostsamma. Att länder själva ges möjligheten att utforma ursprungsregler medför också risker för att reglerna används på ett protektionistiskt sätt även om de länder som antagit WTO:s avtal om ursprungsregler underkastat sig att respektera och följa de grundläggande riktlinjer och principer som avtalet om ursprungsregler bygger på. Att reglerna kan sägas vara diskriminerande har också mycket att göra med komplexiteten på regelverken i fråga och i många avseenden drabbas utvecklingsländerna till stor utsträckning som enligt studier lider viss brist på expertis inom området och som därför också har svårt att göra sin röst hörd vid förhandlingar kring ursprungsregler.
Ledord: Internationell handel, ursprungsregler, icke-preferentiella ursprungsregler, preferentiella ursprungsregler, tullar, handelshinder, protektionism, icke-diskriminering, frihandel, GATT, WTO
Akronymer
EU Europeiska unionen
CRO Committe on Rules of Origin (Kommittén för ursprungsregler i WTO) GATS General Agreement on Trade in Services (Allmänna tjänstehandelsavtalet) GATT General Agreement on Tariffs and Trade (Allmänna tull- och handelsavtalet) GSP General System of Preferences
HWP Harmonization Work Programme
IMF International Monetary Fund (Internationella valutafonden) MGN Mest gynnad nation
MUL Minst utvecklade länder
OC Opportunity Cost (alternativkostnad) RoO Rules of Origin (ursprungsregler) SCB Statistiska Centralbyrån
TCRO Technical Committee on Rules of Origin (Tekniska kommittén för ursprungsregler i WCO)
TRIPS Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights (Avtalet om handelsrelaterade aspekter av immaterialrätter)
UNCTAD United Nations Conference on Trade and Development WCO World Customs Organization (Världstullorganisationen) WTO World Trade Organization (Världshandelsorganisationen)
Innehållsförteckning
1. Inledning ... 5
1.1 Syfte ... 7
1.2 Metod ... 7
2. Frihandel och tullar ... 8
2.1 Komparativa fördelar och tullar i en ”liten ekonomi” ... 8
2.2 WTO och GATT ... 10
2.3 Protektionism och handelshinder ... 11
3. Två regelverk för varors ursprung ... 12
3.1 WTO:s avtal om ursprungsregler ... 13
3.2 Icke-preferentiella ursprungsregler ... 13
3.3 Preferentiella ursprungsregler ... 14
4. Ursprungsregler som handelshinder ... 15
4.1 Administrativa svårigheter ... 16
4.2 Förekomsten av frihandelsavtal ... 17
4.3 Konsekvenser av RoO-avtalet för utvecklingsländer ... 17
4.4 Federtessile mot USA ... 18
5. Harmonisering av ursprungsregler ... 19
5.1 Förenklade handelsprocedurer ... 19
6. Slutkommentar ... 20
Käll- och litteraturförteckning ... 22
1
Inledning
Ursprungsregler är regler som används för att bestämma en varas ursprung. Dessa regler har stor betydelse för en rad olika ändamål och används för att avgöra vilket land eller region en vara som importeras kommer ifrån. Detta avgörande har i sin tur betydelse för beslut om tullsänkningar eller tullfrihet, för att få en korrekt handelsstatistik och för att kunna tillämpa handelspolitiska skyddsinstrument så som till exempel antidumpningsåtgärder, utjämningstullar eller andra handelspolitiska skyddsåtgärder.1
Inom den Europiska unionen (EU) både förhandlas det och finns det redan många bilaterala och regionala frihandelsavtal med andra länder.2 Förutsatt att ursprungsreglerna är uppfyllda är
handeln mellan de länder som ingår i ett frihandelsavtal tullfri.3 Avtal med industrialiserade länder
och mer utvecklade länder skiljer sig från avtal med utvecklingsländer på så sätt att de tidigare av avtalen i regel är ömsesidiga och ger respektive handelspart tullfritt tillträde till motpartens marknad, med undantag för vissa sektorer som till exempel jordbruksvaror. De senare avtalen är däremot traditionellt ensidiga och ger enbart en av parterna, nämligen utvecklingsländerna tullnedsättning eller tullfrihet och därmed också lättare tillträde till EU:s marknad.4 Ett företag
kan således vid import från utvecklingsländer få tullförmåner under något av EU:s särskilda regelverk för tullnedsättning vid import från utvecklingsländer förutsatt att varorna är tillverkade i landet och ursprungsreglerna är uppfyllda.5 Tullförmånerna varierar bland annat beroende på
från vilket land importen sker och vilken utvecklingsstatus exportlandet i fråga har. De minst utvecklade länderna (MUL) och EU:s tidigare kolonier är de som har bäst villkor då de i princip exporterar både tull- och kvotfritt till EU:s marknad.6 Denna typ av särbehandling av
utvecklingsländer går dock emot bland annat en av de mest grundläggande principerna inom Världshandelsorganisationen eller som den heter på engelska World Trade Organization (WTO) – nämligen mest gynnad nationsprincipen (MGN-principen).7 En medlem i WTO får också göra
undantag från till exempel MGN-principen och införa en handelshindrande åtgärd för att till exempel skydda människors, djurs eller växters liv eller hälsa eller som innebär restriktioner för export av inhemska material som behövs för att säkerställa väsentliga mängder till den egna inhemska produktionen. En sådan åtgärd får dock varken ha en diskriminerande effekt eller utgöra ett förtäckt handelshinder enligt GATT artikel XX där även kriterierna för att göra undantag återfinns.
Det är två faktorer som avgör om tull ska betalas på en importerad vara, nämligen vad det är för vara och från vilket land varan kommer.8 Det finns för fastställandet av en varas ursprung två
typer av regelverk: preferentiella (förmånsberättigade) ursprungsregler samt icke-preferentiella9 ursprungsregler.10 De icke-preferentiella ursprungsreglerna har bland annat stor betydelse vid
redovisning av handelsstatistisk och för att kunna tillämpa något av WTO:s tillåtna regelverk för
1 Kommerskollegium: Ursprungsregler. Se källförteckning för webbadress.
2 Lista över existerande och pågående förhandlingar om bilaterala och regionala frihandelsavtal
återfinns på Europeiska kommissionens hemsida. Se källförteckning för webbadress.
3 Kommerskollegium (2009). 2009:6 Öppen handel eller protektionism? Utvecklingen sedan 1995. s. 46. 4 Kommerskollegium (2010). Vad hindrar Sveriges utrikeshandel? Företagsundersökningen del 1. s. 30. 5 A a. s. 43.
6 Ibid.
7 Kommerskollegium: Principer som styr handeln. Se källförteckning för webbadress.
8 Kommerskollegium (2010). 2010:6 Made in Sweden? Ett nytt perspektiv på relationen mellan Sveriges
import och export. s. 28.
9 Kallas även för allmänna ursprungsregler.
handelspolitiska skyddsinstrument som antidumpningsåtgärder, utjämningstullar (antisubventionsåtgärder) eller skyddsåtgärder mot kraftigt ökande import.11 De preferentiella
ursprungsreglerna regleras också inom WTO. De preferentiella ursprungsreglerna ingår bland annat GSP-avtalet12 och EU:s frihandelsavtal.13 Om de preferentiella ursprungsreglerna uppfylls
berättigar de till tullfrihet eller tullnedsättning vid import till eller från någon av frihandelsparterna i det aktuella avtalet. Vidare måste ett frihandelsavtal ha ursprungsregler som anger hur stor del av bearbetningen av varan som får ske utanför frihandelsområdet utan att tullättnader eller tullfrihet går förlorad annars skulle det land vars tullar är lägst mot omvärlden riskera att bli ett transitland för varor som importeras till frihandelsområdet från tredje land.14
Om till exempel EU skulle ha ett frihandelsavtal med Uganda utan ursprungsregler skulle en vara kunna tillverkas och bearbetas till 100 procent i Kina för att sedan kallas ugandisk för att den fraktats via Uganda eller bara fått en liten sista bearbetning i landet på väg till EU för att på så vis undkomma tullavgifter. Detta skulle inte på något sätt gynna Uganda och är ett bra exempel på att ett frihandelsavtal skulle vara meningslöst utan bestämmelser om ursprungsregler.
Grundregeln i de båda ursprungsregelverken är att varor som är helt framställda i ett land anses ha sitt ursprung i det landet.15 Desto svårare blir det dock att avgöra vilket ursprung varan har när
den bearbetats i olika länder. Ta till exempel en helt vanlig blå skjorta. Den kan vara designad i Italien men tyget den är gjord av kommer från Kina. Den blåa färgen som tyget färgats med kommer från Indien medan knapparna har tillverkats i Singapore. Skjortan ska säljas i ett land inom EU men först måste den importeras från ett land i Afrika efter knapparna sytts på. Var denna skjorta ska anses ha sitt ursprung är inte helt enkelt att svara på och heller inte vilken tullsats som ska belasta skjortan vid import. Här kommer ursprungsreglerna in för att kunna ge varan ursprungsstatus och därmed rätt tullsats.
Vidare finns det en rad grundläggande principer inom EU så väl som i internationella organisationer när det kommer till handel och globala handelsrelationer. Några av de kanske viktigaste principerna handlar om icke-diskriminering, transparens och strävan efter en öppnare världshandel. Det finns ett stort antal olika organisationer som delar dessa värderingar om icke-diskriminering och som aktivt arbetar för en öppnare världshandel med få handelshinder. En av dessa organisationer är WTO. 16 Syftet inom WTO, som upprättades år 1995 genom
Marrakechavtalet under Uruguayrundan17, är att liberalisera och övervaka den internationella
handeln.18 Senast välkomnades Montenegro, Ryssland och Samoa till organisationen vars
medlemskap förväntas träda i kraft under 2012, vilket innebär att medlemsantalet kommer växa till 157 medlemsländer. 19 Organisationens medlemmar utgör därmed tillsammans en stor del av
11 Kommerskollegium: Vad är handelspolitiska skyddsinstrument? Se källförteckning för
webbadress.
12 General System of Preferences (GSP). EU:s allmänna tullpreferenssystem. EU ger tullättnader
för utvecklingsländers export till EU i form av både tullfrihet eller tullnedsättning. Syftet är att uppmuntra industrialiseringen och export i u-länder.
13 Kommerskollegium: Ursprungsregler i frihandelsavtal. Se källförteckning för webbadress. 14 Kommerskollegium (2009). 2009:6 Öppen handel eller protektionism? Utvecklingen sedan 1995. s. 13. 15 Kommerskollegium: Ursprungsregler. Se källförteckning för webbadress.
16 WTO: What we stand for. Se källförteckning för webbadress.
17 Förhandlingar i WTO sker genom så kallade rundor och målsättningen är att sluta nya
handelsavtal. Uruguayrundan var den sista rundan under GATT och pågick mellan år 1986-1994 och etablerade WTO som efterträdare till GATT.
18 WTO: The WTO in brief. Se källförteckning för webbadress.
19 Lista över de 153 medlemsländerna (per den 28 juli 2008) återfinns på WTO:s hemsida. Se
den totala världshandeln. Alla EU:s länder är medlemmar och till följd av den gemensamma handelspolitiken inom unionen sker talan i WTO genom Europeiska kommissionen.20
Det tidigare beskrivna globala produktionsmönstret där insatsvaror används från flertalet olika länder eller bearbetning sker i olika länder för att tillverka en slutlig produkt är inte ovanligt och det är inte alltid lätt att avgöra en varas ursprung. Hur tillämpas ursprungsreglerna och kan dessa regelverk för fastställande av ursprung sägas hindra strävan mot en öppnare handel genom att tillämpas på ett protektionistiskt och/eller diskriminerande sätt? Om så, på vilket sätt?
1.1 Syfte
Syftet med denna uppsats är att utröna vilka svårigheter som finns med ursprungsreglerna vid tillämpningen av dessa och om ursprungsreglerna i något avseende kan sägas tillämpas på ett protektionistiskt och/eller diskriminerande sätt.
1.2 Metod
Arbetet följer traditionell rättsdogmatisk metod där gällande rätt beskrivs.
I arbetet presenteras en företagsundersökning som Statistiska Centralbyrån (SCB) utfört på uppdrag av Kommerskollegium som också utformat frågeformuläret. Ett representativt urval av svenska företag intervjuades per telefon under hösten år 2009 för att kartlägga vilka problem som företag i olika branscher och storleksklasser möter i handeln med andra EU-länder och länder utanför EU. Undersökningen har främst inriktat sig på företag som bedriver utrikeshandel med export och/eller import. En mindre delundersökning genomfördes också med företag verksamma i branscher där utrikeshandel är vanligt men som inte bedriver det – detta för att få mer klarhet i vad som hindrar dessa företag från utrikeshandel. Totalt intervjuades 809 företag som bedriver utrikeshandel och 179 företag som inte bedriver utrikeshandel. Bortfallet i undersökningen var cirka 22 procent och svarsfrekvensen därmed cirka 78 procent.21
under WTO:s åttonde ministerkonferens i Genève, Schweiz under den 14-17 december 2011. Pressmeddelandet från Bryssel den 15 december 2011 angående anslutningen av de tre nya länderna återfinns på Europeiska kommissionens hemsida. Se källförteckning för webbadress.
20 Regeringskansliet: EU:s handelspolitik. Se källförteckning för webbadress.
2
Frihandel och tullar
Som en introduktion till denna uppsats kommer en bakgrund rörande frihandel och protektionism att ges. Vidare kommer en förenklad nationalekonomisk modell angående konsekvenserna av införandet av tullar i en ekonomi att sammanfattas för att läsaren ska få en uppfattning om varför tullar ofta är ett ämne för diskussion och förhandling internationellt. I modellen som presenteras används begreppet ”liten ekonomi”. Trots att liknande resonemang finns för införandet av tullar i en stor ekonomi där importpriset antas vara variabelt har innebörden av begreppet ”liten ekonomi” ingen större betydelse för kommande framställning. Modellen är för den stora ekonomin mer komplicerad och slutsatsen är mer eller mindre densamma i de båda modellerna, en samhällsekonomisk förlust uppstår, varför den tidigare modellen presenteras för enkelhetens skull. Vidare kommer World Trade Organization (WTO) också kort att presenteras med anledning av att det är den internationella organisation som handhar reglerna för internationell handeln mellan nationer, där ibland ursprungsregler. WTO liksom EU vilar båda på och delar några grundläggande principer som senare kommer ställas mot tillämpningen av ursprungsregler och dess utformning.
2.1 Komparativa fördelar och tullar i en ”liten ekonomi”
Frihandel är handel som inte regleras av tullar, importkvoter eller andra typer av handelshinder och handelspolitiska åtgärder. Ett starkt argument för frihandel är David Ricardos22 teori om
komparativa (relativa) fördelar som i sin enklaste form innebär att två länder med två varor har en komparativ fördel i den vara de kan producera till lägst internationellt relativpris och att alla länder kan tjäna på frihandel även om de saknar en absolut fördel23 i alla av landets
produktionssektorer. Teorin har bland annat nått stor höjd inom den nationalekonomiska vetenskapen och bygger på skillnader i alternativkostnader (opportunity cost, OC) det vill säga hur mycket man måste avstå från att göra av den ena varan för att kunna göra en enhet av den andra.24
Exempel (arbetstimmar): Vara X Vara Y OC-Vara X OC-Vara Y
Land A : 100 50 100/50 = 2 50/100 = 0,5
Land B: 80 20 80/20 = 4 20/80= 0,25
I detta exempel har Land A absolut fördel i produktionen av båda varor då de med exakt samma mängd resurser kan producera fler enheter än Land B kan göra. Ricardos teori menar att trots att Land A har en fördel i produktionen av både vara X och Y så kan länderna i fråga tjäna på handel med varandra då relativpriset mellan varorna skiljer sig åt. Land A har i exemplet en komparativ fördel i produktionen av vara X då deras alternativkostnad är lägre än Lands B:s (2 < 4) och Land B har en komparativ fördel i produktionen av vara Y då deras alternativkostnad är lägre än Land A:s (0,25 < 0,5). Förespråkare av teorin om komparativa fördelar vill mena att varje land ska specialisera sig på att producera de varor som de är relativt sett bäst på att producera för att sedan
22 David Ricardo gav år 1817 ut boken On the Principles of Political Economy and Taxation där han
presenterade sin utrikeshandelsteori om komparativa fördelar.
23 Teorin om absoluta fördelar presenterades av Adam Smith år 1776 i boken An Inquiry into the
Nature and Causes of the Wealth of Nations.
sälja dessa på en marknad där fri (perfekt) konkurrens råder.25 Länderna skulle på så sätt inte
behöva lägga ner kraft på att producera varor som man har sämre förutsättningar för att faktiskt producera och därmed skulle länderna tjäna på att handeln är fri och världens resurser skulle användas på ett effektivare sätt.
I internationella handelssammanhang är tullsänkningar och förhandlingar angående tullsänkningar eller tullfrihet något mycket vanligt. Ambitionen är att skapa en öppnare och friare världshandel och motverka protektionism (motsatsen till frihandel) samt öka välfärden i världen. Ett vanligt läroboksexempel kring konsekvensen av införande av tullar i en ”liten ekonomi” illustreras med hjälp av bilden nedan.
I utgångsläget innan en tull införs på den aktuella varan ligger priset på PVM
och konsumenterna efterfrågar motsvarande D1 enheter av den aktuella varan samtidigt som landet själv producerar endast S1 enheter, varför storleken på importen av varan motsvaras av skillnaden mellan utbud och efterfrågan. (D1 minus S1 = import). I detta utgångsläge har
konsumenterna ett
konsumentöverskott (KÖ)
motsvarande hela ytan under D-kurvan (efterfrågeD-kurvan) och ovan PVM. Producenterna i landet har också
ett producentöverskott (PÖ) motsvarande ytan ovan S-kurvan (utbudskurvan) under PVM. Både
konsumentöverskott och
producentöverskott kan sägas används som ett mått på välfärd. Om
en tull införs stiger
världsmarknadspriset (PVM) med
storleken på tullen från PVM till PT och
importen minskar i storlek på grund av en minskad efterfrågan och en större inhemsk produktion i landet. Vidare blir effekten efter att en tull införts att konsumentöverskottet delvis omfördelas och därmed också minskar på grund av att varan blir dyrare. En omfördelning innebär inte någon välfärdsförlust utan så länge någon part inom ekonomin får åtnjuta överskottet anses välfärden inte förlorad. Delar av konsumentöverskottet omfördelas till producentöverskott och den grå ytan motsvarar tullintäkten som omfördelats från konsumentöverskott till en intäkt för staten. De två mörka triangelytorna representerar dock en samhällsekonomisk kostnad och tillika en välfärdsförlust då ingen part kan ta detta överskott i anspråk efter att tullen införts. Tidigare föll dess ytor under konsumentöverskottet men nu går de förlorade och den totala välfärden (producent- och konsumentöverskottet tillsammans) har minskat till följd av införandet av tullen.
25 Ricardo, D. (1817). On the Principles of Political Economy and Taxation. Kap 7 On Foreign Trade,
stycke 11. En nätversion av upplagan återfinns på Library of Economics and Liberty. Se källförteckning för webbadress.
2.2 WTO och GATT
World Trade Organization bildades år 1995 och bygger på det multilaterala handelssystem som etablerades genom det allmänna tull- och handelsavtalet (GATT) som trädde i kraft år 1948.26
Ramen för WTO:s verksamhet återfinns i WTO-avtalet27 och sedan bildandet har organisationen
fungerat som den internationella organisation som ser till att avtal och regler för internationell handel efterlevs men också implementeras av organisationens medlemsländer.28 Avtalen inom
organisationen i fråga kan delas in i tre följande kategorier: varuhandel (GATT), tjänstehandel (GATS) och immaterialrätt (TRIPS).29 WTO fungerar även som ett forum för förhandling i
vilken organisationens medlemsländer förhandlar om de gemensamma regler som har till syfte att underlätta handeln länderna emellan. WTO administrerar dessutom ett tvistlösningssystem och organisationen har även till uppgift att med regelbundna intervaller undersöka och kontrollera medlemsländernas handelspolitik.30 Vidare ska WTO också samarbeta med andra internationella
organisationer så som till exempel Internationella valutafonden (IMF) och Världsbanken för att främja konsensus i den globala ekonomiska politiken.31
GATT-avtalet reglerar det internationella handelssystemet för handel med varor och delar två av WTO:s grundläggande principer: mest gynnad nationsprincipen (MGN-principen) och nationell behandling. 32 MGN-principen som regleras i GATT artikel I är den mest centrala principen i
WTO och handlar om likabehandling av avtalsslutande parter.33 Innebörden beskrivs bäst med ett
enkelt exempel. Om Sverige skulle ta ut en 15-procentig tullavgift på bilar importerade från Japan måste samma tullavgift tas ut på samma slags bilar importerade från Tyskland. Endast om någon av WTO:s undantagsregler berättigar det får någon form av nationell särbehandling ske – till exempel den om särskild och differentierad behandling av utvecklingsländer (se mer om detta nedan).34 Den andra grundprincipen inom WTO är den i GATT artikel III om nationell
behandling vilken förenklat innebär att varor som importerats måste behandlas med lika förmåner (vad gäller till exempel märkning och skatter) som motsvarande inhemska varor.35
Undantag från dessa principer får också göras med stöd av GATT artikel XX, dock får åtgärden inte ha en diskriminerande effekt eller utgöra ett förtäckt handelshinder.36
Ytterligare en grundläggande princip inom WTO som är av stor vikt är den om särskild och differentierad behandling av utvecklingsländer. Denna princip strider mot MGN-principen men möjliggör förmånlig behandling av utvecklingsländer och främst de minst utvecklade länderna (MUL) i världen. Bakgrunden till denna princip är att utvecklingsländers inhemska produktion är sårbar för import från industrialiserade länder och att konkurrensen sker på olika villkor och därmed snedvrids. Genom principen om särskild och differentierad behandling ges
26 WTO: Who we are. Se källförteckning för webbadress.
27 Kallas också för Marrakechavtalet efter staden där avtalet undertecknades och går på engelska
under beteckningen Agreement on the Establishment of the World Trade Organization.
28 WTO: What we do. Se källförteckning för webbadress.
29 På svenska går de tre avtalen under namnen: Allmänna tull- och handelsavtalet, allmänna
tjänstehandelsavtalet och avtalet om handelsrelaterade aspekter av immaterialrätter.
30 WTO: About the WTO – a statement by the Director-General. Se källförteckning för
webbadress.
31 Kommerskollegium (2004). Consequences of the WTO-agreements for Developing Countries. s. 31. 32 Kommerskollegium: GATT. Se källförteckning för webbadress.
33 Kommerskollegium: Principer som styr handeln. Se källförteckning för webbadress. 34 Ibid.
35 Kommerskollegium: GATT. Se källförteckning för webbadress. 36 Ibid.
utvecklingsländerna möjlighet att utveckla sina inhemska industrier och på sikt skapa starkare sektorer för export.37
2.3 Protektionism och handelshinder
Ett utdrag ur EU fördraget lyder som följer: “Unionen ska utforma och föra en gemensam politik och vidta åtgärder samt verka för att säkerställa en hög grad av samarbete inom alla områden för internationella förbindelser för att främja integreringen av alla länder i världsekonomin, även genom gradvis avskaffande av restriktioner för internationell handel”.38
I detta arbete definieras innebörden av protektionism i korthet av att ett land inför en handelshindrandeåtgärd eller regel för att skydda inhemska varor och tjänster som produceras i det egna landet från konkurrens av andra länder. Begreppet protektionism används också ofta som motsatsord till frihandel och utgångspunkten hos förespråkare av frihandel är inte sällan att protektionism är något ytterst negativt för ekonomin då det medför en samhällsekonomisk kostnad (se bland annat resonemang ovan i stycke 2.1 angående införande av tull i en ekonomi). Det finns resonemang kring frihandel som bygger på tanken att frihandelsavtal är byggstenar till multilaterala avtal (det vill säga avtal mellan flera parter) och att värdet av ett tidigare avtal reduceras vid slutande av ett nytt avtal och att världen på så sätt till slut hamnar i ett läge där ingen diskrimineras till följd av att handeln gradvis hela tiden blir öppnare.39 Sedan WTO bildades
har den internationella handeln blivit öppnare till följd av att regelverket inom WTO anger en miniminivå av öppenhet som är juridiskt bindande.40 WTO:s regelverk har också på många
områden skapat en förutsägbarhet inom den internationella handeln och länder har också förbundit sig att föra en öppen handelspolitik i olika regionala och bilaterala avtal. De traditionella handelshindren, så som tullar och kvoter, har sedan grundandet av WTO också minskat bland annat genom att de flesta industriländer förbundit sig till att ha låga tullar på industrivaror och inte höja dessa.41Vidare har det också blivit enklare att föra varor över gränser
då det i många länder numera krävs mindre dokument och komplicerade procedurer för att korsa en gränspassage. I och med att tullarna minskar kan dock en del länder ta till andra åtgärder för att skydda vissa sektorer inom den inhemska industrin och produktionen. Förtäckta handelshinder i form av omfattande dokumentationskrav och krångliga certifieringskrav är en risk. Det kan också handla handelspolitiska skyddsinstrument som antidumpningsåtgärder, utjämningstullar eller skyddsåtgärder. De tre WTO-avtalen som reglerar dessa skyddsinstrument ger länderna tämligen stora möjligheter att på egen hand tolka vad som motiverar dessa typer av åtgärder och möjligheten till protektionism blir därför betydande.42
Till skillnad från EU, vilket är en tullunion, finns i världen också väldigt många olika frihandelsområden vilket är en sammanslutning av länder som sinsemellan slutit frihandelsavtal där tullar och andra handelshinder avskaffats för den inbördes handeln.43 Skillnaden mellan en
tullunion och ett frihandelsområde är att parterna i det senare inte har någon gemensam yttre
37 Kommerskollegium: Principer som styr handeln. Se källförteckning för webbadress. 38 EU-fördraget. Avdelning V. Kapitel 1 Allmänna bestämmelser om unionens yttre åtgärder.
Artikel 21, 2(e). Anm. författarens egen kursivering.
39 Kommerskollegium (2009). 2009:6 Öppen handel eller protektionism? Utvecklingen sedan 1995. s. 13. 40 Kommerskollegium (2009). 2009:6 Öppen handel eller protektionism? Utvecklingen sedan 1995. s. 3. 41 Ibid.
42 A a. s. 4.
43 Se bland annat denna lista över EU:s existerande bilaterala och regionala frihandelsavtal på
tullmur och att varje land behåller sin egen handelsregim och därmed sina egna tullsatser gentemot utanförstående länder. Detta innebär att en vara som ska ges tullfrihet inom området måste uppfylla vissa krav på ursprung i området och tullkontroller och ursprungsregler måste därför finnas för den inbördes handeln.44 Frihandelsavtal går emot WTO:s grundprincip om
icke-diskriminering men tillåts under vissa omständigheter.45 Som princip får avtalet inte ha till syfte
att försvåra handeln för länder utanför avtalet. Avtalet måste därför täcka en väsentlig del av varu- och tjänstehandeln, det måste ha genomförts inom en viss tid och det får inte leda till att tullar eller andra handelsregleringar höjs mot länder som inte ingår i avtalet. Reglerna för dessa frihandelsavtal är för varuhandel satta av WTO under GATT artikel XXIV.46
Det kan vara lätt att få intrycket av att protektionism enbart är någonting negativt. Liksom det finns de som förespråkar frihandel finns det också de som förespråkar tullar och andra handelspolitiska skyddsinstrument för att skydda inhemsk industri. Motiven för protektionism kan vara att skydda nya industrier i uppväxtfasen från konkurrens med hjälp av uppfostringstullar (infant industry argument). Frihandelsteoretiker menar att ett land ska fokusera på att göra det de är bäst på (som beskrivits ovan i avsnitt 2.1) men för vissa länder är det kanske inte lämpligt att endast bygga sin utrikeshandel på en enda marknad. Skyddstullar kan då vara ett sätt för industrin och ekonomin att låta diversifiera sig. Ekonomier som till stor del har att tacka en protektionistisk handelspolitik för sina framgångar som ledande marknadsekonomier är till exempel USA och Storbritannien. I och med nordstaternas seger i det amerikanska inbördeskriget på 1860-talet blev USA till stor del protektionistiskt och den amerikanska industrin skyddades med hjälp av höga tullar från omvärldens konkurrens vilket tillät industrin att växa sig starkt. Storbritanniens textilindustri innan industrialiseringen skyddades också mot konkurrenskraftiga indiska producenter med hjälp av en protektionistisk handelspolitik.
3
Två regelverk för varors ursprung
För att kunna fastställa rätt tullsats på en vara är det av största vikt att kunna avgöra var varan har sitt ursprung. De preferentiella ursprungsreglerna tillämpas inom tullunioner och i frihandelsavtal och är inte reglerade inom WTO, vilket de icke-preferentiella ursprungsreglerna däremot är.47 I
WTO:s avtal om ursprungsregler (RoO-avtalet)48 artikel 1(2) belyses vilka användningsområden
de icke-preferentiella ursprungsreglerna har. Det kan vara så att varan har rätt till MGN-behandling eller är varan förmånsberättigad på grund av att den har sitt ursprung i ett visst utvecklingsland som ingår i något preferensarrangemang. Att fastställa ursprung har också betydelse för att avgöra om vissa skyddsåtgärder är legitima.49 Om en vara importeras till ett land
som har infört till exempel antidumpningsåtgärder mot ett visst land så blir det nödvändigt att veta varans ursprung för att kunna avgöra om åtgärden får vidtas eller inte. De icke-preferentiella ursprungreglerna används vidare för regelrätt offentlig upphandling och för märkning av produkter med till exempel ”made in …”.50
44 Stockholms handelskammare: Handel utanför EU. Se källförteckning för webbadress. 45 Kommerskollegium: Regionala frihandelsavtal. Se källförteckning för webbadress.
46 European Commission Trade: Bilateral relations. Free Trade Agreements. Se källförteckning
för webbadress.
47 Kommerskollegium (2004). Consequences of the WTO-agreements for Developing Countries. s. 119. 48 Agreement on Rules of Origin (avtalet om ursprungsregler).
49 E. Olsen, Birgitte m. fl. (2006). WTO Law – from a European perspective. s. 151.
3.1
WTO:s avtal om ursprungsregler
RoO-avtalet kan endast appliceras på de icke-preferentiella ursprungsreglerna. De preferentiella ursprungsreglerna omnämns dock i appendix II till avtalet och är en icke-bindande ”Common Declaration” där medlemsländerna ger sitt samtycke till att efterleva särskilda principer och riktlinjer med avseende på tillämpandet av de preferentiella ursprungsreglerna och att samma principer bör gälla för dessa regler som för de icke-preferentiella.51 I dag sätter varje land själv
sina egna regler för att bestämma ursprung något som kan missbrukas och risken finns att reglerna används i handelspolitiskt syfte eller som handelshinder.52 Syftet med RoO-avtalet är
främst att harmonisera regelverket globalt och på så vis skapa en förutsägbarhet i den internationella handeln och att avtalet ska klargöra de nationella ursprungsreglerna och på så vis underlätta handelsflöden och därmed undanröja möjligheten till ursprungsregler som handelshinder.53 RoO-avtalet är en produkt av Uruguayrundan och stommen till avtalet lades
under denna förhandlingsrunda. Emellertid fanns inte tid för förhandling av harmonisering av reglerna under Uruguayrunda då det visade sig vara mer komplicerat än man till en början räknat med, mycket beroende på att frågeställningarna är tekniskt mycket komplicerade och att förhandlingarna gått från en teknisk framställning till en mer handelspolitisk.54 Avtalet innehåller
dock riktlinjer och principer för hur länder som behöver göra tillägg till redan existerade regler eller skapa nya regler ska göra detta under en övergångsperiod fram tills dess att det slutgiltiga beslutet för harmonisering är taget (se RoO-avtalets artikel 2). Avtalet drar också upp riktlinjer för hur harmoniseringen av ursprungsreglerna ska organiseras och hur de harmoniserade reglerna ska implementeras när de blivit godkända (se RoO-avtalet artikel 3).
En strävan inom WTO:s verksamhet är att spelreglerna på den internationella handelsarenan ska vara enkla och förutsägbara (se bland annat nedan om förenklade handelsprocedurer) och avtalet om ursprungsregler är inget undantag (se bl.a. artikel 9 (1c)). Ursprungsreglerna ska vara neutrala och får inte användas för direkta eller indirekta handelspolitiska mål, med andra ord så får de inte användas som handelshinder: Detta belyses i de inledande orden till RoO-avtalet med texten ”desiring to ensure that rules of origin themselves do not create unnecessary obstacles to trade” och ”desiring to ensure that rules of origin are prepared and applied in an impartial, transparent, predictable, consistent and neutral manner”.
3.2 Icke-preferentiella ursprungsregler
De icke-preferentiella ursprungsreglerna används bland annat av handelsstatistiska skäl och för att kunna tillämpa handelspolitiska skyddsinstrument för att motverka prisdumpning eller subventioner.55 Kyotokonventionen och WTO:s avtal om ursprungsregler (RoO-avtalet)56
innehåller grundläggande regler för icke-preferentiella ursprungsregler och hur en varas ursprung ska bestämmas. EU:s regler för de icke-preferentiella ursprungsreglerna återfinns i kapitel 2, artikel 23-26 i EU:s tullkodex (reg. 2913/1992/EC).57
51 E. Olsen, Birgitte m. fl. (2006). WTO Law – from a European perspective. s. 151 samt Inama (2000).
Non-preferentiel Rules of Origin. s. 339.
52 E. Olsen, Birgitte m. fl. (2006). WTO Law – from a European perspective. s. 151. 53 Se de inledande orden i RoO-avtalet.
54 Inama (2000). Non-preferentiel Rules of Origin. s. 342.
55 E. Olsen, Birgitte m. fl. (2006). WTO Law – from a European perspective. s. 151. 56 Agreement on Rules of Origin.
Det är ingen svårighet att fastställa en varas ursprung om varan i sin helhet framställts i ett och samma land men har varan producerats i två eller flera länder blir det svårare. I sådana fall får varan sitt ursprung i det land där den sista väsentliga bearbetningen genomfördes (se artikel 9 i RoO-avtalet). En väsentlig bearbetning ska resultera i tillverkning av en ny produkt eller att bearbetningen inneburit ett viktigt steg i tillverkningen av slutprodukten. Om en väsentlig bearbetning ska anses ha skett avgörs med bearbetningsregler som nummerväxlingsregeln eller värderegeln (se RoO-avtalet artikel 9 (2c) ii – iii).58 Den förstnämnda regeln innebär att varan har
genomgått en sådan tillräcklig bearbetning att den klassificerats om och fått en annan tullposition59 än insatsvarorna i sig. Den sistnämnda regeln innebär att kostnaden för
icke-ursprungsmaterial som ingår i varan inte får överstiga en given procentuell del av den färdiga varans försäljningspris från fabrik.60 Ett förtydligande exempel: en vara tillverkas i Sverige för att
exporteras till Tyskland och försäljningspriset från fabrik är 20 kronor/enhet. I varje vara ingår icke-ursprungsmaterial till ett värde av 2 kronor och enligt bearbetningsregeln för den specifika varan får värdet av detta icke-ursprungsmaterial inte överstiga hälften av produktens fabrikspris. I detta fall är bearbetningsreglerna uppfyllda och varan betraktas som en ursprungsvara från Sverige.
3.3 Preferentiella ursprungsregler
Ett ofrånkomligt inslag i frihandelsavtal och preferenssystem är förekomsten av preferentiella ursprungsregler.61 Ett land som omfattas av ett frihandelsavtal eller preferensarrangemang kan få
tullfrihet eller tullnedsättning på varor som med regelverket i fråga anses vara en ursprungsvara med förmånsberättigad ursprungsstatus. Precis som med de icke-preferentiella ursprungsreglerna är det ingen svårighet att fastställa ursprunget om en vara helt och hållet producerats i ett och samma land eller bearbetats inom en och samma landsgräns fram till slutprodukten. Har bearbetning istället skett i olika länder inom ett frihandelsområde kan slutprodukten ändå få ursprungsstatus och därmed erhålla förmåner genom något som kallas kumulation, det vill säga att bearbetning som utförts i olika länder inom frihandelsområdet läggs samman för att ge varan ursprungsstatus. 62 Genom kumulation kan importerat material användas som om det var
producerat i det egna landet för att på så sätt uppfylla ursprungskraven för slutprodukten.
Det finns tre olika typer av kumulation: bilateral, diagonal och full kumulation. Bilateral kumulation förekommer om två länder är inblandade i produktionen av en vara inom ett frihandelsområde. Har en insatsvara sitt ursprung hos den ena av frihandelsparten kan det användas av den andra frihandelsparten för att uppnå ursprungskraven för slutprodukten. Till exempel skulle EU och Schweiz kunna använda varandras ursprungsvaror som insatsvaror i de förmånsberättigade varor som man exporterar till varandra och på så vis skulle handeln bli tullfri. Diagonal (kallad ibland också regional eller multilateral) kumulation förekommer om tre eller fler länder inom ett frihandelsområde är inblandade i produktionen av en vara. En vara som fått sitt ursprung fastställt i ett av länderna kan användas av det exporterande landet utan att varan där måste ha bearbetats tillräckligt för att uppfylla ursprungskraven. Diagonal ursprungskumulation innebär att ursprungsvaror från vilket som helst av länderna som har frihandelsavtal med varandra får användas fritt som material vid framställning av en ursprungsvara. Slutprodukten kan därefter
58 E. Olsen, Birgitte m. fl. (2006). WTO Law – from a European perspective. s. 152. 59 Det vill säga ett annat HS-nummer (Harmoniserade Systemet/HS-nomenklaturen).
Hänvisningar till HS-nummer används för att definiera varor och som därmed omfattas av specifika avtal eller regleringar inom det handelspolitiska området.
60 Tullverket: Värderegler. Se källförteckning för webbadress.
61 Kommerskollegium: Preferentiella ursprungsregler. Se källförteckning för webbadress. 62 Kommerskollegium: Kumulation. Se källförteckning för webbadress.
importeras med tullförmån till alla dessa avtalsparter. Full kumulation förekommer om två eller fler länder är inblandade i produktionen av en vara inom ett frihandelsområde. Skillnaden mot de tidigare typerna av kumulation är att om bearbetning av varan utförs i två eller flera av dessa länder inom frihandelsområdet, men att de var för sig ändå inte är tillräckliga bearbetningar för att ge varan ursprung, så kan de läggas samman och på så vis ge slutprodukten ursprungsstatus och därmed kan varan tillåtas att exporteras fritt under till exempel aktuellt frihandelsavtal till EU. 63
EU:s nuvarande preferentiella ursprungsregler har i mångt och mycket varit desamma sedan 70-talet och upplevs ofta av handelsaktörer som aningen invecklade att tillämpa i praktiken. År 2003 inleddes ett reformarbete med syftet att förenkla och på ett bättre sätt anpassa reglerna till nutidens internationella produktionsmönster. EU-kommissionen presenterade under hösten 2007 ett förslag till nya ursprungsregler för EU:s allmänna preferenssystem (GSP). Förslaget reviderades och diskuterades bland unionens medlemsstater i EU:s kommissionskommitté för ursprungsregler64 och i september 2010 röstades reglerna igenom av kommittén. På sikt är det
tänkt att de nya preferentiella ursprungsreglerna ska gälla för samtliga EU:s frihandelsavtal.65
4
Ursprungsregler som handelshinder
De icke-preferentiella ursprungreglerna har visat sig vara av stor betydelse för företag av många anledningar. Enligt en rapport66 gjord efter Kinas inträde i WTO påtalas att det i internationella
regelverk för handel generellt finns för lite transparens och klarhet och att så även är fallet med ursprungsregler. Ursprungsregler konstateras i rapporten vara ett viktigt område för företag som är involverade i utländsk handel med Kina vars inflytande som internationell handelspartner ökat stort i takt med den utökade globala handeln. Det sägs att icke-preferentiella ursprungsreglerna är viktiga dels på grund av direkta investeringar men också för att skapa och underhålla handelsrelationer. I rapporten vill man också mena att ett klart och tydligt regelverk är en viktig del av ett lands rättssystem för att kunna etablera en fungerande marknadsekonomi och att det i fråga om ursprungsregler finns tillkortakommanden att arbeta med för att uppnå klarhet och förutsägbarhet för den internationella handeln. 67 Det finns också indikationer på att
ursprungsregler kommer bli mer och mer betydelsefulla i framtiden då det finns ett klart samband mellan ökningen av icke-tariffära handelshinder och de sjunkande MGN-tullarna och en ökande trend tycks visa sig vad gäller användande av ursprungsregler i protektionistiskt syfte.68 Med andra
ord verkar det vara så att när tullar sjunker ökar incitamenten för länder att hitta andra alternativa sätt att skydda sina inhemska industrier och företag på från import från andra länder.
63 Hela stycket. Kommerskollegium: Kumulation. Se källförteckning för webbadress. 64 Kallas också för Tullkodexkommittén, ursprungssektionen. Kommittén består av
EU-kommissionen, som är ordförande, samt representanter från medlemsländerna.
65 Hela stycket. Kommerskollegium: Ursprungsregler i frihandelsavtal. Se källförteckning för
webbadress.
66 Rapporten är skriven av Gebhardt & Olbrich och heter Foreign Trade Law in China. Perspective
regarding Rules of Origin.
67 Gebhardt, I & Olbrich, K. (2002). Foreign Trade Law in China. Perspective regarding Rules of Origin. s.
117.
68Hirsch, M. (2002). International Trade Law, Political Economy and Rules of Origin. A plea for a Reform
4.1
Administrativa svårigheter
I en företagsundersökning genomförd på uppdrag av Kommerskollegium69 år 2009 vad gäller
problem vid import från länder utanför EU uppges de fem största problemområdena vara följande: 1.) för höga EU-tullar, 2.) tekniska handelshinder, till exempel produkt- och certifieringskrav som inte är kompatibla med EU:s regelverk, 3.) antidumpningsåtgärder och kvoter, 4.) att ta reda på vilka regler som gäller för import till EU och 5.) EU:s miljökrav.70
Ursprungsregler verkar så långt inte ställa till med allt för mycket problem men i kategorin annat (det vill säga de öppna svarsalternativen som förtagen kan ge) omnämns bland annat dokumentationskrav och byråkrati och certifiering av ursprungsland som svårigheter vid import från länder utanför EU.71 Möjligtvis kan också ursprungsregler indirekt vara ett problem då
antidumpningsåtgärder har starka band till fastställandet av en varas ursprung. Utöver de konkreta frågor som ställdes i intervjun fick företagen också en öppen fråga om något annat hindrar importen från länder utanför EU, cirka 10 procent svarade ja på frågan. Exemplen som gavs berörde bland annat tullprocedurer och vissa specifika regelverk uppgavs också som problematiska, där i bland ursprungsregler.72
Länder som genom handelsavtal fått tullförmåner eller tullnedsättning på varor kan heller inte alltid utnyttja de förmåner som handelsavtalet ger då pappershantering och administration i många fall är mer kostsam att betala än den normala tullen.73 I vissa fall är också
ursprungsreglerna så restriktiva att förmånerna inte kan utnyttjas. I samma företagsundersökning som nämns ovan medger förvisso bara 2,1 procent av företagen att de haft problem vid tullnedsättning vid import från utvecklingsländer men den stora andelen (10,9 procent) vet ej-svar som företagen gett kan tyda på att företagen inte ens känner till denna möjlighet. Vidare enligt Europeiska kommissionen utnyttjas också bara cirka 80 procent av EU:s handelsförmåner.74 Detta innebär att en stor del av den import som är berättigad tullnedsättning
då ursprungsreglerna är uppfyllda, de facto betalas med full tull.
Om processen att bevisa ursprung för tullmyndigheterna är alltför svår, tidskrävande och invecklad kan de administrativa procedurerna i sig tänkas utgöra handelshinder. Finns protektionistiska intressen skulle ett land kunna införa striktare krav på ursprungsintyg och bevis för att på så vis skydda den inhemska produktionen.75 Risken finns också att den administrativa
proceduren blir alltför omständlig när ett land är part i flera frihandelsavtal då tullmyndigheten måste konsultera flera olika ursprungsregelverk för att avgöra den importerade varans ursprungsstatus. 76 Med komplexa ursprungsregler utan någon större transparens och
förutsägbarhet kommer också högre hanteringskostnader. I Europa räknade man år 1997 med att kostnaden för att samla in, hantera och lagra informationen som behövs för att verifiera och administrera ursprung uppgick till cirka tre procent av produktpriset.77 Vad den är i dagsläget
69 Kommerskollegium är Sveriges myndighet för utrikeshandel och handelspolitik. De arbetar för
frihandel med klara spelregler både inom och utanför EU samt för fri rörlighet på EU:s inre marknad.
70 Se företagssvarens procentuella fördelning i figur 1 i bilaga 1.
71 Kommerskollegium (2010). Vad hindrar Sveriges utrikeshandel? Företagsundersökningen del 1. s. 8. 72 A a. s. 44.
73 A a. s. 30.
74 Nilsson, L & Matsson, N (2009). Truths and myths about the openness of EU trade policy and the use of
EU trade preferences. s. 7.
75 Kommerskollegium (2009). 2009:6 Öppen handel eller protektionism? Utvecklingen sedan 1995. s. 13. 76 A a. s. 14.
landar på lämnar jag osagt men de administrativa kostnaderna för att fastställa ursprung kan potentiellt vara stora och innebära effektivitets förluster.78
4.2 Förekomsten av frihandelsavtal
Som diskuterats i inledningen skulle det i ett frihandelsavtal utan ursprungsregler finnas risk för att de land inom ett frihandelsområde som har lägst tullar mot omvärlden skulle bli transitland för varor på sin väg från tredje land till frihandelsområdet. Det är därför av stor vikt att ursprungsreglerna är balanserade och att en lämplig andel av utländska insatsvaror eller bearbetningar tillåts. Skulle för hög andel tillåtas skulle det innebära att tredje land gynnas framför frihandelspartnern som riskerar blir transitland. Skulle andelen som tillåts vara för låg finns risk för att inte kunna utnyttja tullättnaden i frihandelsavtalet. Nyttan av internationellt konkurrenskraftiga insatsvaror skulle också kunna gå förlorad genom att en producent väljer en mindre konkurrenskraftig leverantör eller så skulle producenten helt enkelt själv kunna göra kostsamma investeringar för att själv uppfylla ursprungskravet istället för att importera nödvändiga insatsvaror. Vad som är en lämplig nivå är dock föremål för diskussion. Intressen hos importländerna kan luta mot att argumentera för en låg nivå av insatsvaror för att exportlandet ska få svårare att dra nytta av frihandelsavtalets tullättnader. Exempelvis om EU och Uganda hade ett frihandelsavtal där EU inte tillät kinesiska insatsvaror i den mängd som behövs för produktionen som efterfrågas av EU så skulle Uganda inte kunna konkurrera med EU:s inhemska produktion och ursprungsreglerna skulle då utformats i protektionistiskt syfte av EU.79
När ett nytt frihandelsavtal förhandlas och träder i kraft ger det upphov till nya, unika ursprungsregler. Risken finns därmed för att omotiverade handelshinder uppkommer till följd av restriktiva ursprungsregler. Den ökade förekomsten av frihandelsavtal innebär också att frihandelsavtal överlappar varandra och att parter i förhandling med varandra eventuellt förutser kommande frihandelsavtal mellan förhandlingsparten och tredje land något som kan leda till att ursprungsregler blir återhållsamma och strikta i protektionistiskt syfte då varor från tredje land kan komma att nå förhandlingspartens marknad tullfritt.80
4.3 Konsekvenser av RoO-avtalet för utvecklingsländer
En omfattande rapport från United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD) uttrycker ett stöd till utvecklingsländer och är ett förtydligande av bland annat vilka svårigheter och utmaningar men också positiva utsikter som finns för utvecklingsländer vid multilaterala handelsförhandlingar.81 I rapporten återfinns bland annat ett avsnitt angående just
ursprungsregler och utvecklingsländer och deras möjlighet att vara med och påverka och hantera regelverket och bestämmelserna om ursprungsregler.82 Till följd av att frågeställningarna kring
ursprungsregler kan vara teknisk mycket komplicerade så krävs med fördel nationella experter vid förhandlingar om ursprungsregler som representerar och driver landets åsikt i fråga.83
Förhandlingar som vanligtvis tar plats i Genève, Schweiz, ställer högra krav på resurser och
78 Hoekman, B. m fl. (2002). Development, Trade, and the WTO. A handbook. s. 114.
79 Hela stycket. Kommerskollegium (2009). 2009:6 Öppen handel eller protektionism? Utvecklingen sedan
1995. s. 13.
80 Ibid.
81 Den sammanställande rapporten från UNCTAD från 2000 heter A positive agenda for developing
countries: Issues for future trade negotiations.
82 Avsnittet Non-preferentiel Rules of Origin i rapporten är författat av Stefano Inama. 83 Inama (2000). Non-preferentiel Rules of Origin. s. 339 och 343.
tillgänglighet liksom hög expertis något dessa länder enligt rapporten lider viss brist på.84 I
rapporten beskrivs att de mest utvecklade länderna som USA, Japan och EU har betydligt mer erfarenhet, kunskap och därmed också större framgång vid förhandlingar än utvecklingsländerna.85 Detta i sin tur innebär att utvecklingsländerna, på grund av bristande
expertis och förhandlingsförmåga, direkt hamnar i ett mindre gynnsamt läge genom att de framförhandlade reglerna inte tagit utvecklingsländernas situation med i beräkningen i samma utsträckning som de redan utvecklade ländernas situation. Vanligtvis är förhandlingarna direkt relaterade till exportvaror och de olika länderna som sitter med vid förhandlingarna ser främst till sina egna särskilda intressen vilket också får till följd att industrialiserade länders exportsektorer, vilka ofta skiljer sig från utvecklingsländernas, gynnas bättre.86
4.4 Federtessile mot USA
Ett fall från verkligheten mellan förbundet för italienska sammanslutningar inom textilindustrin (Federtessile) och USA87 får visa på några av svårigheterna med ursprungsregler. I oktober år
1996 inkom ett klagomål från Federtessile rörande de nya amerikanska ursprungsreglerna för textil och beklädnadsprodukter. I klagomålet hävdades att ändringarna i de amerikanska ursprungsreglerna utgjorde handelshinder och hänvisningar till aktuell förordning och bland annat RoO-avtalet artikel 2 (b – c) gjordes. Enligt Federtessile innebar de nya reglerna att produkter med oblekta vävnader som tillverkats utanför gemenskapen och som sedan färgats, tryckts eller bearbetats inom gemenskapen inte längre ansågs ha ursprung i gemenskapen – något de innan ändringen av reglerna ansågs ha. De nya reglerna innebar bland annat att vissa tyger och silkesnäsdukar skulle ha sitt ursprung i det land där bastyget spunnits och att senare bearbetning på bastyget inte skulle ha någon betydelse för ursprunget. Federtessile menade att exporten av textilprodukter hotades då tillträdet till USA:s marknad inte längre var tullfri. Vidare ansåg den klagande parten också att det var ett problem att märkningen ”made in Italy” skulle ersättas med ”made in China” där bastyget spunnits. Detta för att märkningen placerades intill varumärket och att det i sin tur kunde påverka varumärkets renommé genom att varan inte längre skulle förknippas med den höga kvaliteten som ”made in Italy” signalerade.
Ansökningen utreddes och kommissionen ansåg att klagomålet innehöll tillräcklig bevisning för att inleda ett förfarande enligt förordningen i fråga. Att märkningen med ”made in China” sannolikt skulle leda till att den amerikanska marknaden troligen skulle överge gemenskapens textilvaror eftersom de inte längre kunde identifieras som sådana ansågs vara ett stort problem. Kommissionen ansåg därför att RoO-avtalet skulle anföras på grund av att det i artikel 2 föreskrivs att ursprungsregler inte får användas för att uppnå handelspolitiska målsättningar och heller inte ge upphov till störande effekter på den internationella marknaden. Undersökningsförfarandet som inleddes utgjorde också tillräcklig bevisning för förekomsten av negativa handelseffekter och att dessa skulle kunna förvärras. Ett tvistlösningsförfarande inledes inom WTO för att nå en förhandlingslösning på tvisten. Förfarandet avbröts dock med anledning av att parterna gemensamt lyckats nå en lösning på tvisten genom förhandlingar där USA åtog sig att återinföra de tidigare reglerna som gällde för de produkter som omfattades av förfarandet. USA fullgjorde dock inte dessa åtaganden och ett nytt samråd inledes som tillslut lede till en lösning som undanröjde de handelshinder som Federtessiles klagomål avsåg.
84 Inama (2000). Non-preferentiel Rules of Origin. s. 360. 85 A a. s. 345.
86 A a. s. 348.
87Kommissionens beslut av den 20 oktober 2000 om avslutande av ett undersökningsförfarande
rörande ändringar av Amerikas förenta staters ursprungsregler för textil- och beklädnadsprodukter. Delgivet nummer K(2000) 3070.
5
Harmonisering av ursprungsregler
I dag sätter varje land själv sina egna regler för att bestämma ursprung något som kan missbrukas och risken finns att reglerna används i handelspolitiskt syfte eller som handelshinder.88 Olikheten
mellan länders regelverk kanske inte har till syfte att vara protektionistiska utan i själva verket kan det till exempel handla om säkerhets- eller miljökrav men att effekten blir hindrande eller försvårande av handel. RoO-avtalet som slöts under Uruguayrundan innehåller principer för förenkling och internationell harmonisering av de icke-preferentiella ursprungsreglerna. I RoO-avtalet finns en inbyggd agenda för harmoniseringsarbetet av ursprungsregler, the Harmonization Work Programme (HWP). Detta arbete var att starta år 1995 och att avslutas inom tre år i enlighet med artikel 9 (2c) i RoO-avtalet. Tidsschemat sprack dock trots ett gediget arbete i kommittén för ursprungsregler i WTO (CRO) och World Customs Organizations (WCO) tekniska kommitté för ursprungsregler (TCRO).89 Det är således först efter Uruguayrundan
avslutats år 1994 som harmoniseringsarbetet av de icke-preferentiella ursprungsreglerna tagit vid på riktigt. WCO:s arbete med de tekniska förutsättningarna har avslutats i väntan på att konsensus nås angående utformningen av de harmoniserade ursprungsreglerna inom CRO.90 I
dagsläget har kommittén kommit överens om hur stora delar av ursprungsreglerna bör se ut men ännu återstår en del innan utformningen är helt klar.91 Tanken är att harmoniseringsarbetet ska
resultera i ett annex till RoO-avtalet.92
5.1
Förenklade handelsprocedurer
I och med sjunkande tullar och MFN-principen har incitament för andra typer av protektionistiska åtgärder stigit som till exempel icke-tarrifära handelshinder.93 Tullsänkningarna
har även medfört stigande kostnader, både för företag och stater, för hantering och efterlevnad av internationella handelsprocedurer.94 Inom ramen för Doharundan95 tog därför under år 2004
WTO:s medlemsländer beslutet att inleda förhandlingar om handelsprocedurer96 i syfte att
förbättra och utveckla regler, procedurer och administrativa krav vid import och export i redan existerande GATT-artiklar för att i sin tur åstadkomma minskade transaktionskostnader förknippade med internationell handel.97 Målsättningen är att förhandlingarna ska leda till ett
specifikt WTO-avtal om förenklade handelsprocedurer. I förhandlingarna beaktas särskilt utvecklingsländernas situation och det är också de som antas göra de största vinsterna i och med genomförandet av de åtgärder som förhandlas då dagsläget karaktäriseras av bland annat ineffektiva kontroller och procedurer vid till exempel import och export av varor.98
88 E. Olsen, Birgitte m. fl. (2006). WTO Law – from a European perspective. s. 151. 89 Inama, S. (2000). Non-preferentiel Rules of Origin. s. 342.
90 Ibid.
91 WTO: Outgoing chair says 55% of rules of origin agreed. Se källförteckning för webbadress. 92 WTO: Technical Information on Rules of Origin. Se källförteckning för webbadress.
93Hirsch (2002). International Trade Law, Political Economy and Rules of Origin. A plea for a Reform of the
Rules of Origin. s. 171.
94 Kommerskollegium (2010). WTO - Basfakta och knäckfrågor. s. 16.
95 Deklarationen Doha Development Agenda antogs vid starten av Doharundan och innehåller ett
förhandlings- och arbetsprogram med tydlig fokus på utvecklingen av utvecklingsländer där bland annat förenklade handelsprocedurer och utvecklingsdimensionen är huvudfrågor.
96 Handelsprocedurer handlar ofta om själva tullproceduren men ofta avses också hela
handelskedjan med till exempel procedurer kring betalning och transport.
97 Kommerskollegium (2010). WTO - Basfakta och knäckfrågor. s. 16. 98 Ibid.
6
Slutkommentar
Att det världsomspännande handelssystemet har som målsättning att vara enkelt, förutsägbart, transparent och sammanhängande är vid det här laget något som inte nog kan understrykas. Inte bara sker arbete inom företag och organisationer för att leva upp till detta, utan internationella avtal och överenskommelser bygger också på dessa målsättningar. De grundläggande principer som främst berörts i denna uppsats berör icke-diskriminering, MGN-principen och strävan efter en öppnare världshandel och minskad protektionism. Trots att mycket av arbetet inom EU och WTO bygger på dessa principer så får en medlem i WTO göra undantag från till exempel MGN-principen om något av WTO:s särskilda regelverk för undantag uppfylls eller om kriterierna i GATT artikel XX uppfylls. En sådan åtgärd får dock varken ha en diskriminerande effekt eller utgöra ett förtäckt handelshinder. Att icke-diskriminering och få handelshinder är något eftersträvansvärt och vitalt inom det multilaterala handelssystemet är därmed tydligt.
Frågan som ställs i denna uppsats är om ursprungsregler kan användas på ett diskriminerande sätt eller om de kan användas i protektionistiskt syfte. Att regelverken för fastställandet av ursprungsregler är komplext och svårt att tillämpa råder det tinga tvivel om. Länder är i dag fria att sätta egna regler för fastställande av ursprung om än riktlinjerna och principerna inom RoO-avtalet måste respekteras och efterlevas. För varje nytt frihandelsavtal som sluts uppkommer också nya unika ursprungsregler och administrationen av dem är inte bara tidskrävande utan också kostsam då till exempel överlappande frihandelsavtal gör det nödvändigt att konsultera flera olika ursprungsregelverk för att fastställa ursprung på en vara. Företagsundersökningen som nämns i uppsatsen pekar också på att ursprungsregler är svårhanterliga och att förmåner som handelsavtal faktiskt berättigar till inte utnyttjas på grund av ursprungsreglernas komplexitet. Undersökningen är gjord bland svenska företag och tankarna går till de utvecklingsländer som ställs inför samma komplexa regelverk när de handlar med utlandet – hur skulle deras svar på svårigheter vid utrikeshandel se ut? Rapporten från UNCTAD konstaterar att industrialiserade länder har bättre kunskap och erfarenhet av förhandling om ursprungsregler och kanske är det inte helt långt ifrån sanningen att då även hantering och administration sker på basis av en större kunskap än hos utvecklingsländerna. Att reglerna är så komplexa och att administrationen av dem är krånglig kan därmed vara diskriminerande. Utvecklingsländerna är speciellt utsatta överlag när det kommer till internationell handel och det är inte för intet som fokus i att förbättra utvecklingsländernas förutsättningar står på agendan för den nuvarande Doharundan.
Vad gäller protektionism så visar studier också att incitamenten ökar för att hitta andra sätt att skydda den inhemska industrin när tullar minskar och marknadstillträdet därför blir större för utländska varor. Risken finns därför att ursprungsregler faktisk används på ett protektionistiskt sätt. Dels kan de administrativa procedurerna göras så komplexa att de skulle kunna utgöra ett förtäckt handelshinder. Alltför restriktiva ursprungsregler kan också förhandlas fram, där balansen mellan hur mycket insatsvaror som tillåts och inte i en vara för att den fortfarande ska berättigas tullförmåner är låg, för att skydda den inhemska marknaden mot import från andra länder.
Vidare har arbetet med harmonisering av ursprungsreglerna till syfte att göra ursprungsreglerna lika medlemsländerna emellan för att skapa förutsägbarhet och underlätta handelsflöden. Därmed skulle också risken för att ursprungsregler används som icke-tarrifära handelshinder minska. Att de icke-preferentiella ursprungsreglerna därför harmoniseras och behandlas lika av WTO:s medlemsländer är därför av yttersta vikt. Nackdelen med att förhandlingarna av de harmoniserade reglerna dragit ut på tiden har gett möjlighet till utvecklande länder att skapa sina egna ursprungsregler till dess att de harmoniserats, risken är därför stor att de får karaktären av handelshinder. De tillfälliga regler som länderna själva utformat kan ha en negativ inverkan på
