i
Valet: Tillväxt eller anpassning?
- En jämförande studie i hur sex kommuner arbetar med översiktlig planering
utifrån befolkningsförändringar
-
The choice: Growth or adjustment?
- A comparative study based on six municipalities´ ways of facing population
changes with spatial planning
Johan Skommargård Marika Svensson
Fakultet: Humaniora och samhällsvetenskap Utbildningsprogram: Samhällsplanerarprogrammet Högskolepoäng: 15 hp
ii
Innehållsförteckning
Förord ... Sammanfattning... Kapitel 1 ... 1 1.1 Inledning ... 1 1.2 Problemformulering ... 3 1.3 Syfte ... 4 1.4 Frågeställningar ... 4 1.5 Avgränsning ... 5 1.6 Disposition ... 5 Kapitel 2 ... 6 2.1 Tidigare forskning ... 6 2.1.1 Historisk tillbakablick ... 62.1.2 Kapitalismen som utgångspunkt - den entreprenöriella staden ... 7
2.2 Befolkningsförändringar ... 8
2.2.1 Befolkningsförändringar ur ett internationellt perspektiv ... 8
2.3 Befolkningsförändringar ur ett svenskt perspektiv ... 9
2.3.1 Växande kommuner ... 9
2.3.2 Minskande kommuner... 10
2.4 Konsekvenser ... 10
Kapitel 3 ... 13
3.1 Analytiskt ramverk och teori ... 13
3.1.1 Kunskapslucka ... 13
3.2 Analytiskt ramverk ... 14
3.3 Teoretiska utgångspunkter ... 14
3.3.1 Tillväxtpolitik i teori och praktik ... 14
3.4 Anpassningspolitik i teori och praktik ... 17
Kapitel 4 ... 21
4.1 Metod ... 21
4.2 Metodval ... 21
4.3 Intervju och val av informanter ... 22
4.3.1 Kvales intervjumetod ... 23
4.4 Komparativ metod ... 23
4.5 Dokument- och textanalys ... 24
iii
4.6 Validitet, reliabilitet & generaliseringsbarhet... 26
4.7 Etiska spörsmål ... 27
4.8 Urval ... 28
4.8.1 Val av kommuner ... 28
4.8.2 Val av dokument ... 31
4.8.3 Översiktsplan – dokument för strategier och visioner ... 31
Kapitel 5 ... 32
5.1 Empiriskt material ... 32
5.1.1 Översiktsplan för Alingsås kommun 2018... 32
5.1.2 Översiktsplan för Bengtsfors kommun 2013 ... 33
5.1.3 Översiktsplan 2018 Hammarö kommun ... 34
5.1.4 Översiktsplan 2013 Munkfors kommun ... 35
5.1.5 Översiktsplan 2013 Storfors kommun ... 37
5.1.6 Översiktsplan 2017 Vänersborg kommun... 38
5.2 Intervjuer... 39
Kapitel 6 ... 46
6.1 Analys ... 46
6.2 Kommuner och tillväxt – Tillväxtkommuner ... 47
6.2.1 Hur världen är ... 47
6.2.2 Hur världen borde vara ... 48
6.2.3 Hur vi tar oss dit - utifrån tillväxt- och anpassningsstrategier ... 49
6.3 Kommuner och anpassning – Krympande kommuner ... 51
6.3.1 Hur världen är ... 53
6.3.2 Hur världen borde vara ... 54
6.2.3 Hur vi tar oss dit - utifrån tillväxt- och anpassningsstrategier ... 55
6.4 Slutsatser ... 58
6.4.1. Hur möter utvalda kommuner befolkningsförändringar i översiktlig planering och hur skiljer de sig i frågan? ... 58
6.4.2. Är strategierna i kommuners översiktsplaner användbara utifrån tillväxt- och anpassningsstrategier? ... 59
6.4.3 Vilken betydelse har översiktsplanen i utvalda kommuners utvecklingsarbete angående befolkningsförändringar? ... 60
Källförteckning ... 63
iv
Förord
Med denna uppsats avslutar vi våra studier på samhällsplanerarprogrammet på Karlstad universitet. Vi vill rikta ett stort tack till vår handledare Lars Aronsson som har bistått med god handledning under uppsatsens gång samt Svante Karlsson som hjälpte oss i början av kursen med att hitta och inspirera oss för detta intressanta uppsatsämne. Vi vill även tacka de informanter som ställde upp på intervjuer, vilket har bistått med god kunskap för oss och för uppsatsen.
Johan & Marika Juni 2020
v
Sammanfattning
Befolkningsförändringar har alltid förekommit och fortsätter att förekomma runt om i detta avlånga land. Strömningar av invånare sker idag till områden som har stora möjligheter, som arbetstillfällen, utbildningar och kulturella utbud. Kommuner får som resultat stora
strömningar från eller till sig, vilket skapar situationer som måste hanteras. Service
ska fortsätta upprätthållas eller utvecklas i både växande och minskande kommuner, men med ökande krav och eventuella minskande skatteunderlag ger olika utfall vilket vidare påverkar kommuners situationer.
Denna uppsats har en kvalitativ ansats, i form av en jämförande studie med intervjuer och undersökningar av dokument som har analyserats utifrån Syssners tillväxt- och
anpassningsstrategier. De sex svenska kommuner som har undersökts i uppsatsen är Alingsås, Bengtsfors, Hammarö, Munkfors, Storfors och Vänersborg. Det analyserade materialet är kommunernas översiktsplaner, där dokumenten har jämförts med vad Syssners tillväxt- och anpassningsstrategier säger om åtgärder för kommuner med olika framtider att möta. Två intervjuer har genomförts med tjänstepersoner som är eller ha varit väl insatta vid
framtagandet av kommunens översiktsplan.
Vad som framgick i studien var att kommunerna hade relativt lika metoder trots olikheter rent strukturmässigt. Vad som kunde utläsas i intervjuerna var att studerade översiktsplaner behandlade befolkningsförändringar, men inte på en djupgående nivå. De undersökta kommunerna framhävde en framtid med positiv utveckling, trots att de har behov av att beskriva fler möjliga scenarios. Det är en faktisk framtid som kan komma kommunerna till mötes, men att planera för en negativ framtidsutveckling är sällan välkommet.
1
Kapitel 1
Detta kapitel ger en inledning till studiens ämnesområde och ger en kort bakgrund till studiens inriktning. Vidare presenteras studiens problemformulering som beskriver ämnets aktualitet för framtida samhällsplanering samt vilka konsekvenser befolkningsförändringar innebär för kommuner. Därefter presenteras studiens syfte, frågeställningar, avgränsningar och disposition.
1.1 Inledning
Befolkningen minskar inte i alla landsbygdsområden – långt ifrån! Men de kommuner som har ett långvarigt vikande befolkningsunderlag – där det föds färre barn än det dör gamla, och där inflyttningen inte förmår kompensera för födelseunderskottet – är så gott som alltid glesa landsbygdskommuner. Många gånger – men inte alltid – finns de långt ifrån de stora tillväxtnoderna. Hur ska det gå för dessa platser? Är drömmen om tillväxt och befolkningsökning den enda dröm som kan drömmas där? Eller finns det andra möjliga tankefigurer som kan vara till hjälp när vi försöker forma morgondagens samhällen på dessa platser. (Syssner 2018, s.17)
Att människor rör sig till större och etablerade städer är ett fenomen som har funnits i Sverige under en längre tid. Sveriges kommuner har till stor del under de senaste åren haft ett
befolkningsunderlag som är vikande. Problematiken som har framträtt ur detta är att hälften av Sveriges kommuner genomgår förändringar i form av befolkningsminskning. Nilsson (2003) menar att denna avfolkning skedde till följd av 1973 års lågkonjunktur, som i sin tur resulterade i ett sjunkande antal sysselsatta inom tillverkningsindustrin vilket främst påverkat brukskommuner. Av Sveriges kommuner har ungefär hälften stagnerat på grund av ett
2 Kommuner genomgår en omvandling som har visat sig komplex för många kommuner att hantera. Konsekvenserna av befolkningsförändringar berör alla kommuner. Dessa kommuner saknar tydliga beskrivningar hur man ska hantera situationen och vilka konsekvenser det får för den kommunala verksamheten (Syssner 2015). Resultatet av befolkningsminskning för kommuner innebär att ramarna för kommuners verksamhet påverkas negativt (SKL 2015). I kommuner är befolkningen och dess sammansättning en viktig grundsten för finansieringen av kommunens specialreglerade kompetenser, som välfungerande omsorg, skola och vård. Utöver det är även den fysiska miljön något som kommunerna har ansvar för, genom att planera för en hållbar mark- och vattenanvändning som regleras av ett flertal olika lagstiftningar (Boverket 2018).
Konsekvenserna av befolkningsminskning innebär att det i stor grad kommer bli försämrade möjligheter att kunna genomföra just de speciallagsreglerade kompetenserna då välfärden minskar i takt med ett krympande skatteunderlag (Syssner 2012). Urbaniseringen och landets ojämnt demografiska utveckling sätter även spelregler för de kommuner som uppnår
befolkningstillväxt. För de kommuner vars befolkning ökar, råder ett investeringsbehov för att tillfredsställa kommunens invånare, investeringar kan i många fall är problematiska (Fjertorp 2013). Frågan vi ställer oss är på vilket sätt kommuner hanterar befolkningsförändringar i den översiktliga planeringen och vilka strategier som tillämpas vid hanteringen av
befolkningsförändringar i varierande situationer.
Syssner (2018) presenterar en teori som utgörs av två strategier som kommuner kan applicera för att på något sätt bemöta demografin i översiktsplaneringen: tillväxt- och
anpassningsstrategier. Syssner beskriver vidare tillväxtstrategiernas syfte som är menat att skapa åtgärder för den kommunala tillväxten, som till exempel arbetstillfällen och
företagsetableringar. Tillväxtstrategierna ska resultera i att kommunala intäkter blir högre vilket då förbättrar förutsättningarna för den kommunala verksamheten och organisationen. I stora drag kan man säga att tillväxtstrategier utgår från att locka nya ambassadörer till kommunen för att etablera befolkningstillväxt (Nilsson 2012). Bland olika
anpassningsstrategier menar dock Syssner (2014b) att det snarare syftar till att skapa åtgärder som står i relation till de faktiska förutsättningarna som råder i dessa kommuner.
3 tillväxtmål utifrån de rådande förhållanden som förekommer i krympande kommuner eller handlar det snarare om att anpassa planeringsverksamheten efter demografiska förhållanden? Hur ska växande kommuner hantera en befolkningsökning, vilka strategier och metoder presenteras för att behålla och locka till sig invånare och vilka utmaningar och konsekvenser innebär detta i praktiken för tillväxtkommuner?
Beroende av kommunens sammansättning kan olika strategier användas inom kommunen då alla kommuner har unika förutsättningar för den översiktliga planeringen (Andersson 1998). Därav ser vi ett stort intresse hur kommuner arbetar med översiktlig planering utifrån
demografiska sammansättningar samt vilka strategier och åtgärder som vidtas för att skapa en hållbar samhällsutveckling i kommunerna.
1.2 Problemformulering
Den regionalpolitiska utvecklingspolitiken har förändrat planeringen i Sverige. Förutom fokus på tillväxt, effektivitet och konkurrens, det ökande användandet av manangementtekniker som visionsarbete, SWOT-analys, trendspaning och bench-marking, ingår även i marknadsföringstekniker som t.ex. varumärkesskapande
reglering och granskning av ”kvalitetsarbete” och etablering av en avtalskultur. (Ek & Tesfahuney 2008, s. 103)
Landets olikheter och varierande förutsättningar har kommit upp till ytan som problematiskt, på grund av bristande kunskaper. Landets styre rådde bot på situationen genom att fördela om ansvarsområden. Regionerna fick därmed större inflytande i vissa tidigare statliga frågor. Även medlemskapet i EU har drivit påverkan av regionaliseringen, då unionen förespråkar regioners mer obundna röst med fokus på ett blomstrande näringsliv. Utifrån effekterna av regionalisering har detta i stor utsträckning resulterat i att densiteten av människor är större i storstadskommuner och lägre i mindre kommuner. Mycket uppmärksamhet är dessutom riktat mot storstadskommuner med tillväxt och många kommuner hamnar då i skymundan
(Andersson et.al, 2008).
4 Detta innebär att en stor del av de svenska kommuner idag har en minskande tillväxt vilket kommuner måste förhålla sig till. Krympande kommuner är enligt Syssner (2014b) ett tema som under en längre tid har uppfattats som känsligt. Syssner menar vidare att det finns en rädsla hos kommuner med höga utflyttningstal att sammankopplas med en oattraktiv platsidentitet, vilket sällan tilltalar nya besökare, invånare eller näringsliv. Problematiken leder till att kommuners centrala roll i det svenska välfärdssystemet försvåras då
kommunernas skyldighet är att bistå med god service, vilket kompliceras av ett bristande skatteunderlag (Syssner 2014b). I Sverige kan man identifiera en flyttningstrend som är stark präglad av urbanisering vilket innebär kraftig inflyttning i synnerhet till de större
storstadsområdena samt till regionala centra och en befolkningsminskning till de övriga delarna av landet. Kommuner har därav olika förutsättningar där samhällsplaneringen möter olika utmaningar. Utgångspunkten är att de valda kommunerna ska baseras utifrån skillnader i befolkningsförändringar för att undersöka hur de hanterar och förhåller sig till
planeringsförutsättningar. Ytterligare en aspekt är hur kommuners arbete stämmer överens med tidigare forskning.
1.3 Syfte
Denna studie har som syfte att undersöka vilka strategier som används i den översiktliga planeringen för att hantera befolkningsförändringar inom kommuner med olika
förutsättningar. Detta undersöks utifrån anpassnings- och tillväxtstrategier baserat på vad som uttrycks i kommuners översiktsplaner.
1.4 Frågeställningar
1. Hur möter utvalda kommuner befolkningsförändringar i översiktlig planering och hur skiljer de sig i frågan?
2. Är strategierna i kommuners översiktsplaner användbara utifrån tillväxt- och anpassningsstrategier?
5
1.5 Avgränsning
Studien är inriktad på att studera hur kommuner i Sverige hanterar befolkningsförändringar i översiktlig planering. På grund av tidsbegränsning ansågs det lämpligt att avgränsa oss till sex kommuner. Det har även utformats ytterligare avgränsningar i denna studie gällande vilka kommuner som studien kommer behandla. Utifrån urvalskriterier som presenteras under kapitel 4 kunde sex svenska kommuner identifieras som studieobjekt för denna uppsats, Alingsås, Bengtsfors, Hammarö, Munkfors, Storfors och Vänersborg. Enligt Syssners (2018) teoretiska ramverk gällande tillväxt- och anpassningsstrategier undersöks utvalda kommuners översiktsplaner. Detta innebär att frågor om strategival kommer ligga som grund för detta arbete.
1.6 Disposition
Hittills har det genomförts en presentation om studiens inledning, problemformulering, syfte och frågeställningar samt studiens avgränsning. I nästkommande kapitel presenteras tidigare forskning inom studiens ämnesområde, nämligen befolkningsförändringar och den nyliberala inriktningen i samhällsplaneringens utformning. Således behandlas befolkningsförändringar i svensk kontext. I kapitel 3 presenteras och diskuteras studiens analytiska ramverk som består av tre frågeställningar; Hur världen är, hur världen borde vara, Hur vi tar oss dit. Vidare presenteras studiens teoretiska utgångspunkter, nämligen anpassnings- och tillväxtpolitik av kulturgeografen Josefina Syssner som belyser vilka strategier kommuner vidtar för att hantera befolkningsförändringar. Denna teori ligger som grund för studiens förhållningssätt till undersökta materialet som slutligen präglar studiens analys och resultat. I kapitel 4 presenteras studiens metodval och diskussion av valen som gjorts. Här innefattas
metodologiska tillvägagångssättet för de urval som gjorts samt utförd datainsamling. Vidare presenteras en diskussion om studiens validitet, reliabilitet och generaliserbarhet och de etiska överväganden som gjorts. I kapitel 5 redogörs studiens empiriska material i form av sex kommuners översiktsplaner och intervjuer med tjänstepersoner från två av de utvalda
6
Kapitel 2
I detta kapitel presenteras tidigare forskning inom ämnet befolkningsförändringar och dess relevans inom samhällsplanering. Syftet med denna redogörelse av tidigare forskning är att belysa hur befolkningsförändringar påverkar samhällsplaneringen. Vidare redogörs teorier som belyser kommunens planeringsdiskurs och hur det utformar inriktningar för kommuners utvecklingsarbete.
2.1 Tidigare forskning
2.1.1 Historisk tillbakablick
Utformningen av och innehåll i platser har sedan lång tid planerats. Teorier om planering utgör ett kontinuum från ett ”objektivt” och vetenskapligt till ett socialt och reformistiskt synsätt. (Aronsson 2013, s. 185)
7 ekonomisk situation runt sekelskiftet, men började nå välstånd efter världskrigen. Tidens förutsättningar förändrades, men behoven av bostäder var fortsatt stort. På grund av rådande världskrig stannade utvecklingen till viss del under första halvan av 1900-talet (Björk et al. 2012). Sveriges frågor om välstånd hos befolkningen ledde till flera olika möjligheter inom samhällsplanering, trots krigstider. Landet dominerades av en rationell planering och en objektiv planerarroll, där delar av målet var att skapa en förbättrad samhällssituation. Storskalig planering blev ett stort ideal under 1960-talet, något som har pressats bort genom lokala styrkrafter tillsammans med entreprenörsmässiga incitament. Inpå 1970-talet
genomgick Sverige en förvandling som inte liknade något annat lands, då miljonprogrammet tog fart. På tio år lät den dåtida regeringen bygga en miljon nya bostäder, vilket var ett helt unikt tempo under denna tid (Björk et al. 2012). Värderingsskiften och representation av mångfald utvecklades som strategier av planering så småningom. Förhandlingsplaneringen blir det nya idealet under 1980-talet, vilket präglades av samverkan mellan det privata och det offentliga som än idag är del av beslutsprocesserna. Generativa planeringsmodeller som idag används utvecklades ur förhandlingsplaneringen, med målet att klyftorna mellan befolkning och sakkunniga ska reduceras (Aronsson 2013). Staden har fått en mer utspridd form och anses ha blivit fragmenterad, men detta har även resulterat i kommuners stagnation (Harvey 2011).
2.1.2 Kapitalismen som utgångspunkt - den entreprenöriella staden
Förutsättningar och motsättningar ges med kapitalism beroende på hur olika starka
8 Harvey menar att detta ekonomiska synsätt har inneburit en omvandling hur man ser på
städer. Utifrån ett entreprenörsmässigt perspektiv främjar man för att den ekonomisk tillväxt i form av bland annat arbetstillfällen vilket skapar konkurrens i ett ”kapitalistiskt spel” som städer konkurrerar om. Det kapitaliska spelet menar Harvey skapar geografiska ojämlikheter då storstadsregioner innehar konkurrensfördelar, i jämförelse med landsbygden, för att skapa en ekonomisk utveckling (Harvey, 2011). Konkurrensaspekten inom den entreprenöriella staden belyser vikten av samarbete och interaktion. Harvey (2002) menar att uppfattningen om vår omvärld som konkurrerande kommer påverka olika relationer inom staden.
Exempelvis menar han att relationer internt och externt kan påverkas då det sker förändringar i stadsutvecklingen. Inom platsmarknadsföringen handlar det förslagsvis att bli ihågkommen av omvärlden som framstående genom att lyfta fram det som lockar långvarig investering (Harvey, 2002). Den kritik som riktas till den entreprenöriella staden är att den nödvändigtvis inte uppfattas som en representativ bild av exempelvis stadens invånare. Detta
problematiserar de demokratiska aspekterna av staden och att den platsmarknadsföringen som presenteras kan verka exkluderande (Syssner 2012).
2.2 Befolkningsförändringar
2.2.1 Befolkningsförändringar ur ett internationellt perspektiv
Inom internationell forskning har krympande kommuner och städer som studieobjekt fått ett växande engagemang. Forskning syftar till att undersöka vilka orsaker som föreligger exempelvis en geografisk utveckling som är ojämnt fördelad och skillnader i
befolkningsdensitet på olika platser. Begreppet krympande städer eller engelskans ”shrinking cities” behandlande minskade städer och har sitt ursprung från forskning i USA som tog form på 1970-talet, medan en europeisk kontext tillkom den under 1980-talet (Martinez-Fernandez 2011). Den allmänna forskningen om krympande städer menar att processer som urbanisering och befolkningskoncentration handlar om att det sker förändringar i samhället på en
makronivå som påverkar hur vissa kommuner och städer minskar i befolkning och andra växer. Makronivån förklarar förändringar i form av globalisering vilket har inneburit ekonomiska strukturomvandlingar. Omvandlingarna har exempelvis resulterat i
9 mikronivå som syftar till människans olika preferenser och beteenden kan ge förklaring till varför specifika kommuner och städer antingen krymper eller växer (2006).
Däremot är själva fenomenet ”shrinking cities” inget som är nytt då det alltid har skett förflyttningar av människor mellan olika platser, regioner och samhällen ur ett historiskt perspektiv (Wiechmann 2012). Wiechmann menar vidare att människors förflyttningar mellan olika platser ställer krav på samhällsplanerare då tidigare nämnda orsaker till
befolkningsförändringar kan vara komplexa för den lokala politiken att ta ställning
till. Planeringsåtgärderna där befolkningsminskningen är ett faktum har i stort präglats av att stärka den ekonomiska tillväxten för att lyckas vända den negativa befolkningstrenden (2012). Ur ett samhällsplaneringsperspektiv konstaterar litteraturen att krympande städer och kommuner är problematisk. Detta innebär att samhällsplanerare kommer möta liknande problem, vilket resulterar i att kunskap inom ämnet ses som relevant (Sousa & Pinho 2015).
2.3 Befolkningsförändringar ur ett svenskt perspektiv
2.3.1 Växande kommuner
Det är utmanande att vara en tillväxtkommun trots att motsatsen framställs, bland
problematiken finns flera olika aspekter att besluta om. Hur alla behov ska tillgodoses med olika åsikter, liksom beslut om hur fördelning ska ske ger olika resultat. Exempelvis upplevs förväntningarna stiga på hur system sköts hos kommuner som har det bättre ställt. Långt från allas intressen kan bli tillfredsställda oavsett kommun (SKL 2015). Trycket på bostäder är ingen nyhet, det har förekommit i en allt större omfattning sedan mitten av 1900-talet i storstadsregionerna (Björk et al. 2008; SKL 2015). Men att kunna tillgodose det är
10
• 40 % av de kommuner som växer har fått en ökad befolkning med mer än 10% mellan åren 1970–2015.
• 10% av de kommuner som växer har de fått en ökning av befolkning med genomsnitt 83% mellan åren 1970–2015.
• Befolkningssammansättningen i svenska kommuner har genomgått en förändring mellan mindre och växande kommuner sedan 1970-talet. I mindre kommuner har andelen äldre ökat med 140% medan i de växande kommunerna har det ökat med 57% fram till 2015 (SKL 2015).
2.3.2 Minskande kommuner
De flesta kommuner har någon form av problematik att tampas med och för många kallas problemet befolkningsminskning. Den stora markören är möjligheten att finansiera den verksamhet som kommunerna behöver bedriva, men fler problem medföljer. Det finns många kommuner som inte har möjlighet att riktigt hänga med i utvecklingen eller följa de krav som ställs på dem, eftersom deras resurser redan är små och omställning ofta kräver nyskapande kapaciteter som exempelvis utbildad personal och innovativ teknik. Denna omställning är även mer tärande för kommuner med sviktande befolkningsunderlag än med ökande. De kommuner med sviktande befolkningsunderlag har vid osäkra ekonomiska tider flera olika aspekter som kan vara problematiska att hantera (SKL 2015)
• 28 % av kommunerna har fått en minskad befolkning med mer än 10% mellan åren 1970–2015.
• 10% av kommunerna som minskat mest, har minskat i genomsnitt med 32% mellan åren 1970–2015 (SKL 2015).
2.4 Konsekvenser
Makro- och mikroeffekterna av samhällsprocesser fastställer kommuners ramar och hur de kan utvecklas. I den svenska kontexten är befolkningsförändringar vanligt förekommande bland Sveriges kommuner ett växande problem som har stora effekter på den kommunala utvecklingen. Ojämn geografisk fördelningen innebär att kommuner med
11 service med god kvalité, vilket Syssner (2014a) menar är grundläggande för att uppnå en hållbar och god livsmiljö. Däremot är de ekonomiska konsekvenserna av olika
befolkningsförändringar kostsamma oavsett om kommuner har en ökande eller minskande befolkning. Fjertorp (2013) menar att för de kommuner som besitter befolkningstillväxt ökar investeringsbehovet för att tillfredsställa kommunens invånare. Som tidigare nämnts är investeringar problematiska, då det exempelvis kan innebära en lånefinansiering vilket innebär en skuldsättning för kommuninvånarna. I de kommuner som minskar i befolkning innebär det snarare att kostnadsnivåerna per invånare ökar och att det blir en lägre
investeringsnivå för kommunal utveckling (Fjertorp 2013).
Det som kännetecknar krympande kommuner är att service och industri har avvecklats med tiden och lämnat tomma ytor i den fysiska strukturen. Med detta kan man argumentera att de mindre kommunerna påverkas i större grad då de är beroende av industrin. Vid nedläggning av industri och service menar Syssner (2014a; 2014b) att det har resulterarat i att kommuners infrastrukturer har blivit överdimensionerade, se 3.4.3. Harvey (2011) menar att
befolkningsutvecklingen i samhället står inför flertal utmaningar till följd av avveckling av produktionsindustri. Detta då industriella produktionssamhällen är under strukturomvandling till allt mer kunskaps- och serviceinriktade samhällen. Harvey menar också att det kommer medföra konsekvenser som att kunskapsbaserad industri inte är lika beroende av specifika platser som traditionell produktion. Resultatet enligt Harvey är att dagens industri därav blir mindre platsbunden som öppnar upp möjligheter för en mer flexibel lokalisering av industrin, vilket innebär en ökad global konkurrens. Den globala konkurrensen innebär att olika regioner konkurrerar med varandra vilket ger upphov till förflyttning av människor och därav kan man se krympande kommuner och städer (Harvey 2011). Genom förflyttning av människor mellan städer och regioner uppstår följder med tomma hyreshus, affärslokaler får svårigheter med uthyrning såväl som att tomter och hus är svåra att sälja. En rad svårigheter medföljer för det lokala näringslivet då köpkraften är betydligt lägre och servicefunktioner läggs ner på grund av bristande befolkningsunderlag (Syssner 2014b).
12 kvinnor och högutbildade som i högre grad söker sig i till större städer. Den selektiva
utflyttningen resulterar i att kommunens sociala kapital genomgår en förändring. Detta innebär att befolkningen präglas av en åldrande befolkning och en lägre
utbildningsnivå, vilket forskare menar försämrar kommunens sociala och kulturella resurser (Leetmaa et al. 2015). Oavsett utfall har kommunerna en kostsam väg att gå till mötes och val som är svåra att göra (Syssner 2014b).
13
Kapitel 3
I detta kapitel presenteras studiens utgångspunkter genom en inledning om kunskapslucka inom området. Därefter följer en redogörelse om studiens analytiska ramverk. Vidare förklaras teori och praktik genom tillväxt- och anpassningspolitik samt dess strategier. Det som beskrivs i teori lägger sedan grunden och visar hur strategierna kan appliceras i praktiken.
3.1 Analytiskt ramverk och teori
3.1.1 Kunskapslucka
I planeringsforskning har det genomförts studier som berör frågor som belyser tillväxt i den lokala utvecklingen och hur kommuner arbetar med platsmarknadsföring för att öka
attraktiviteten, se 5.2.4. Utifrån tidigare forskning (Harvey 2006; 2011; Hall 1998; Syssner, 2012) kan det tydligt utläsas att kapitalistiska incitamenten har präglat
befolkningsförändringar. Detta har medfört att olika kommuner ställts inför stora
omvandlingar och behöver därav ta ställning hur de ska hantera situationen fortsättningsvis. I ett samhällsplaneringsperspektiv kan det därmed konstateras att tidigare forskning trycker på att båda former, det vill säga minskande och ökande kommuner som problematiska, därför behöver denna kunskapslucka fyllas. Samhällsplanerare kommer ställas inför dessa problem och därför behövs det ny kunskap inom ämnet. Detta argumenterar för att kunskaper om befolkningsförändringar ska ses som betydelsefullt för framtidens samhällsplanerare, då demografi är en väsentlig planeringsförutsättning (Sousa & Pinho 2015).
Ödalen (2015) påpekar även att det finns en kunskapslucka gällande långvarig
befolkningsminskning i kommuner och hur det hanteras i den lokala planeringen, samt vilka utmaningar de drabbade kommunerna ställs inför i en svensk kontext. Enligt Forsberg (2013) är demografi och befolkningsutveckling viktiga aspekter att ta hänsyn till inom
14
3.2 Analytiskt ramverk
I valet om teori har vi frågat oss hur olika kommuner behandlar befolkningsförändringar, vilket även Syssner (2018) frågar sig i en teoretisering. Teoretiseringen anser vi är
tillämpningsbar då den är framtagen med tre frågor som vrider och vänder på kommunernas förhållningssätt till befolkningsförändringar, vilket är relevant för denna studie. De frågor som Syssner (2018) presenterar lyder
1: Hur världen är; kommunens uppvisade förhållningssätt, vilket innebär om möjligheter eller problematik framhävs, liksom hur det generellt uppfattas eller värderas (hur dessa möts eller beskrivs då de kan ge information)
2: Hur världen borde vara: hur kommunen visar att samhället borde vara, enligt de visioner som presenteras av kommunernas översiktsplaner. Vilka kärnvärden får utveckling på kort och lång sikt är exempel på vad som lyfts fram.
3: Hur vi tar oss dit; Vilka former av handlingskraft eller mobiliseringsalternativ framkommer av kommuner genom deras översiktsplaner? Syn på delaktighet, maktfördelning, ledarskap, insatser och vilka åtgärder som antas bidra finns med inom ramen för analysen.
Den teoretisering som Syssner (2018) har sammanställt bygger på en del olika
ställningstaganden som görs inom kommuner, områden som är intressanta att belysa. Vad som ses positivt och negativt för en kommun kan exempelvis vara avgörande i valen som görs. Sammanfattningsvis kommer vi utgå ifrån Syssners anpassnings- och tillväxtstrategier i denna studie, baserat på kommunens befolkningsförändringar samt strategierna som uttrycks i kommunernas översiktsplaner.
3.3 Teoretiska utgångspunkter
3.3.1 Tillväxtpolitik i teori och praktik
Inom tillväxtpolitik finns det, enligt Grundels avhandling Jakten på den attraktiva regionen (2014), stora vinningar finns att göra i samarbeten över gränser. Samarbeten har resulterat i bildandet av nya regioner med tillväxt som drivmotor. Tillväxt är en allmän politisk
15 men även utveckling genom medborgares medverkande i entreprenörskap. Dessa nya
samarbeten har blivit möjliga genom att statens makt delvis har förskjutits från staten till regioner, där regionerna kan omfördela och leda en vinstdrivande verksamhet. Förpliktelser som tidigare tillhört staten är förvisso i högre utsträckning regionala ansvarsområden nu, så anledningen till att ekonomi får en stor roll i detta handlar just om de samarbeten som kan göras i nya regioner. Sådana regioner ingår inte några förpliktelser, vilket dras stor nytta av, i samband med allt fler rörliga företag där ekonomiska vinningar kan göras genom sådan samverkan. Regionernas gränsöverskridande samarbeten ger upphov till nya mäktiga uppdragsgivare som kan nå stora framgångar vilket även kan leda till avkastning, eftersom vinst i viss grad kan väljas utan statliga eller regionala förpliktelser. För att verka för sitt eget område tar allt fler samarbeten fart mellan tidigare eller nuvarande konkurrerande områden, gränser suddas ut mellan befintliga regioner och länder, vilket bidrar till en allt mer
regionaliserad tid (Grundel 2014).
Utifrån den rådande tillväxtdiskursen kan man enligt Fjertorp (2013) tolka tillväxtpolitik som en strategi som syftar till att uppnå en ökning i antal invånare och sysselsättning i kommuner samt en större andel intäkter från de företag och invånare som är belägna i kommunen. Moretti (2011) menar att det är väsentligt att förstå människan och dess val den gör när man diskuterar tillväxtpolitik. Moretti förklara detta genom att människan gör specifika val vid exempelvis bosättning och etablering som grundas utifrån platsens förutsättningar. Med detta som utgångspunkt är tillväxtstrategierna i huvudsak relaterat till attraktion eller attraktivitet för att locka invånare och företag. Utifrån Morettis resonemang om platsens givna förutsättningar går det att definiera nyckelområden som kan anses vara nödvändiga för att öka attraktiviteten inom kommunen (2011). Kommuner som exempelvis innehar en god
infrastruktur med vägar och nationella transportsystem, kan tänkas forma strategier för att främja framtida företags lönsamhet i form av arbetstillfällen och goda pendlingsmöjligheter. Vidare kan kommuner inneha ytterligare tillgångar som exempelvis utvecklade bostads- och friluftsområden med goda förbindelser, som genom kollektivtrafik ska bidra med att fler människor ska kunna bo i tilltalande miljöer samt ha tillgång till kommunal omsorg och utbildning. Erlingsson (2015) menar att detta kan vara en drivkraft för den kommunala
16 nollsummespel där det finns kommuner som kan dra nytta av andra kommuner och kan
kritiseras för att det nödvändigtvis inte främjar en hållbar lösning för alla kommuner.
3.3.1. Platsmarknadsföring
Syssner (2012) presenterar tillväxtpolitiska åtgärder genom att man arbetar fram strategier som ska främja och stödja platsmarknadsföring som ska utveckla turism, företagsetableringar och befolkningsökning. Resultatet av tillväxtstrategierna är att kommunen ska få ett förstärkt skatteunderlag som ska hjälpa utvecklingsarbetet i kommunen (Syssner 2012).
Inom tillväxtstrategier framkommer det att platsmarknadsföring är en viktig faktor för hur man skapar attraktiva platser. Platsmarknadsföring som strategi, inom tillväxtpolitiken, handlar om att motverka befolkningsminskning samt ett försök att locka nya invånare och investerare till kommunen. Exempelvis kan det handla om att arbeta fram ett varumärke som uppfattas som attraktivt vilket ska vara betydande för att kunna konkurrera om olika resurser i ett globaliserat samhälle (Mitander 2013).
Sett till platsmarknadsföring i förhållande till samhällets fysiska strukturer återfinns det strategier som försöker ta fasta att sätta platsen på kartan. Enligt Hall (1998) handlar det om att omvandla eller förnya en stad genom flaggskeppsprojekt som innebär en sorts
storskalighet och sensationell utformning hos byggnader. Flaggskeppsprojekt handlar om att det ska fungera som en katalysator för den ekonomiska utvecklingen genom att den ska dra till sig ekonomisk tillväxt, eller ”ekonomisk magnet” (Hall, 1998). Harvey (1989)
exemplifierar detta genom att belysa ombyggda hamnområden, enastående byggnader och attraktiva miljöer att vistas i. Detta ska, enligt Harvey, vara ett ”geografiskt riktmärke” som ska förbättra platsuppfattningen. Niedomysl menar dock (2004) att satsningar inom
platsmarknadsföring nödvändigtvis inte behöver resultera i en befolkningsökning och kan snarare ses som ett medel som förhoppningsvis kan vara en bidragande faktor till människors förflyttningsmönster. Istället menar man att den unika platsen ska stå i centrum som
17 Det som kan utläsas utifrån litteratur är att platser kan marknadsföras för att skapa goda
förutsättningar för tillväxt. Men utifrån ovanstående resonemang, är det av intresse att
undersöka hur och mot vem man väljer att rikta platsmarknadsföring. Syssners utgångspunkt i boken Världens bästa plats? platsmarknadsföring, makt och medborgarskap (2012), är att marknadsföringen av olika platser kan riktas åt olika intressen. Exempelvis menar Syssner att platser kan marknadsföra sig inåt och utåt. Att en kommun arbetar med utåt-perspektivet innebär att förmedla en produkt som kommunen står för som ska locka till sig besöksnäring och investerare medan inåt-perspektivet syftar till är att skapa en intern marknadsföring på den lokala nivån för befolkningen. Detta för att skapa en tydligt enhetlig bild inom platsens gräns där man vill uppnå en känsla av identitet och tillhörighet av en gemenskap (Syssner 2012). Däremot kan dessa två typer av platsmarknadsföring vara problematiska. Detta på grund av vilken plats som ska eftersträvas. Inom denna diskussion blir det centralt att ifrågasätta varför kommuner väljer att fokusera på att marknadsföra för specifika intressen. Därav kan det innebära problematik gentemot de lokala och globala intresse i form av val av vilka strategiska investeringar som implementeras (Andersson 2008). Forskning har även påvisat att platsmarknadsföring har utvecklats till ett alltmer omfattande område. Tidigare forskning menar att platsmarknadsföring i stor grad behandlar turism, men på senare år har det börjat användas som ett strategiskt verktyg för att utveckla en plats. Arbetet kan innebära att man vill uppvisa en specifik karaktär som ska fungera som kärnan i kommunens
utvecklingsarbete. Exempelvis kan det handla om att utforma kommunvisioner som belyser hur kommunen ska utvecklas vilket kommer i slutändan påverka samhällsplaneringen i kommunen (Syssner 2012).
3.4 Anpassningspolitik i teori och praktik
Offentlig makt utövas av kommunerna, vilket medför att det ska vara för befolkningens bästa då den offentliga makten är uppbyggt genom befolkningen. Utifrån regionaliseringen och utjämningssystem är målet i Sverige att befolkningen ska ha möjlighet att välja sin bosättning helt fritt och erbjudas ungefär samma förutsättningar av offentlig förvaltning (Andersson 2008, Erlingsson & Wänström 2015). Problemet är att kommuner har samma grundläggande behov även om de kan variera oerhört mycket, i allt från geografi och struktur, som
18 kommunernas räddning (Syssner 2018), men om det alltid kommer finnas kvar är ovisst. Enligt statistik för hur befolkningen rört sig de senaste decennierna tyder på att det inte sker någon särskild utveckling på landsbygden, vilket talar emot en potentiell tillväxt. Att
befolkningen, till stor del, inte vill anpassa sina liv gör inte saken lättare för strategierna som är menade att skapa en bättre framtid för kommunen (Syssner 2018).
Tillväxt är vad som ständigt blir belyst, eftersom det är vad som görs studier om, och därför kan det vara svårt att vända uppmärksamheten åt motsatsen (Syssner 2014b), men kanske är det just vad som behövs. Ordet anpassningspolitik är något som förekommer i många av Syssners texter (2014a, 2014b, 2018) vilket beskrivs som en strategi för krympande kommuner. Utvecklingen i minskande kommuner tyder på att någon form av omställning behövs, eftersom vissa kamper som förs i princip är omöjliga att föra, som att vända globala trender, exempelvis urbanisering och ekonomiska omstruktureringar. Då drygt hälften av Sveriges kommuner har en negativ befolkningstrend är det angeläget att möta rådande omständigheter på ett bemötande och framhävande tillvägagångssätt, vilket Syssner argumenterar med just anpassningspolitik (Syssner 2014b).
19
3.4.1 Effektiviseringar, resursförflyttning och besparingar
Detta innebär hur politik väljer att fördela samhällets resurser. Exempelvis handlar
effektivisering om att kommuner kan välja bort viss kommunal verksamhet som skolor och omfördelning av äldrevård. Resursförflyttning anges som en viktig åtgärd för att behandla kommundemografin. Detta syftar till att man omfördelar resurser till andra liknande eller motsvarande verksamheter inom kommunen. Syssner menar att detta är vanligt
förekommande hos utbildningssektorn där det sker omfördelningar mellan kommuners skolor på grund av förändrad demografi. Detta medför dock osämja mellan kommunala styret och befolkningen kring besluten gällande skolnedläggningar då åsikterna mellan de olika parterna skiljer sig åt. Det framkommer även att kommuner kan behöva dra ner på arbetskraft och sammanfattningsvis kan detta leda till att medborgarna inte har samma valmöjlighet (Syssner 2014a).
3.4.2 Mellankommunala samarbeten
En strategi som tidigare nämnts förekommer hos kommuner vilken syftar till att arbeta tillsammans i olika nätverk eller samarbetsarenor. Exempel på samarbeten är att en eller flera kommuner arbetar tillsammans för att underlätta den kommunala verksamheten och därmed kostnader i kommuner. Genom samarbeten har kommuner lättare att upprätthålla en god kvalitét på den kommunala servicen. Syssner menar att samarbeten gynnar
kompetensutveckling då kommunerna kan ge de anställda möjligheter att specialisera sig inom ett specifikt område (2014a). Nackdelar med kommunala samarbeten är att de präglas av människors relationer samt brådskande behov som resulterar i kortsiktiga lösningar. Syssner menare vidare att samarbetsorgan behöver ha en mer strategisk förankring då vad som uppfattas som en god samverkan inte är helt självklart. I slutändan är mellankommunala samarbeten en av de mest förekommande strategierna inom anpassningspolitik men det behövs dock mer kunskap hur samverkan ska implementeras (Syssner 2014a).
3.4.3 Rivning av offentliga byggnader
20 byggnader som anpassningsåtgärd, i en svensk kontext, inte är lika självklar som i övriga delar av världen. Exempelvis menar hon att Tyskland har införskaffat denna
anpassningsåtgärd i form av programmet ”Stadtumbau Ost” för att främja delar av Tyskland som har genomgått en avfolkning under en längre tid. Rivningarna av överdimensionerad infrastruktur har lett till satsningar som innebär utveckling av attraktiva innerstäder i sådana utsatta områden. Syssner fortsätter med att minskade kommuner i Sverige idag i stor grad består av landsbygdskommuner med lägre densitet av människor på en större geografisk yta, där småhus utgör det huvudsakliga bostadsbeståndet. Detta resulterar i att
landsbygdskommuner kan uppfattas ha svårigheter att ta ställning till tomma infrastrukturer. Fördelen med rivning av byggnader är att kommunen inte innehar byggnader som kräver underhållsarbete med ökade utgifter (Syssner 2014a).
3.4.4 Samverkan med civilsamhället
Med detta menas att befolkningen kan ta saken i egna händer och därmed få en betydande prägel på hur själva kommunen i fråga kan utvecklas. Det är ett handlingskraftigt alternativ med platsbundna sociala kunskaper som dras nytta av, om det finns ett engagemang hos invånarna. Ett exempel på sådan handling är gentemot äldre, som man kan vinna mycket med eftersom det då ger en annorlunda social prägel på situationen. Skötsel av olika platser eller anläggningar som parker och idrottslokaler nämns även vara en punkt som civilsamhället kan vara med och utforma. Eventuell problematik kring vem som bär ansvaret vid bekymmer som konstruktionsfel gör dock att kommuner kan backa från erbjudanden om skötsel från
exempelvis föräldraföreningar. Det är dock inte helt självklart att kommuninvånarna vill föra en sådan kamp och dessutom är det något som försvårar lösningar som är lagenliga (Syssner 2014a).
Förväntningar hos befolkningen är vanligt förekommande men kan vara problematiskt, då verkligheten inte alltid stämmer överens med förvaltningar och politikers faktiska
handlingsutrymme. I mindre kommuner är relationer mellan medborgare och politiker även ofta förekommande, vilket kan sätta käppar i hjulet för beslutsfattande då det kan innebära privata intressekonflikter (Syssner 2014a).
21
Kapitel 4
I detta kapitel presenteras studiens val av metod och dess tillvägagångssätt. Därefter kommer kapitalet belysa hur urvalsprocessen har genomförts och vilka kriterier som har legat till grund för våra val av studieobjekten. Ytterligare behandlar kapitlet hur studien förhåller sig till generaliserbarhet, validitet och reliabilitet samt etik.
4.1 Metod
Metod innebär att forskare har flertalet verktyg att använda sig av för att samla in empiriska data för studien. Det bidrar med en tydligare bild och en förbättrad kunskapsöverblick för ämnet (Denscombe 2016). Att vara forskare innebär att det krävs en god medvetenhet om olika metoder och vilka styrkor och svagheter de har, samt att metoderna hanterar data efter skilda förutsättningar. Denscombe menar med ovanstående resonemang att ingen metod kan ses som komplett eller obrukbar. Forskaren behöver ta ställning till metodvalet och basera det utifrån hur användbar den är gentemot studiens syfte och frågeställningar (Denscombe 2016).
4.2 Metodval
Utifrån Denscombes (2016) resonemang om ett anpassat metodval som relateras till syfte och frågeställningar har semistrukturerade intervjuer genomförts. I denna uppsats berörs
frågeställningen om översiktsplanens roll i kommuners utvecklingsarbete. Därför är det intressant att utföra intervjuer med kommunala tjänstepersoner från utvalda kommunerna, för att få deras uppfattningar och kunskap inom forskningsområdet (Denscombe 2016).
Kvantitativ metod är ett effektivt medel vid situationer som kräver en stor insamling av exempelvis enkäter, då det kan ge svar på olika samhällsföreteelser över tid som redovisas i siffror och kvantifieringar. Eftersom kvantitativa metoder är passande när studier görs på stora grupper behöver ett representativt urval förekomma i studien (Eggeby & Söderberg 1999). Det innebär att en kvantitativ metod inte är passande i denna studie. Den kvalitativa metoden syftar snarare till att undersöka färre studieobjekt och få en djupare förståelse, genom
22 reliabiliteten kan bli lägre, då flexibiliteten hos semistrukturerade intervjuer kan innebära en sämre replikering (Bryman 2011). Bryman menar vidare att den kvalitativa forskningen är kopplat till ett flertal metodologiska problem. Genom att forskaren är deltagande i
undersökningen är det svårt att förhålla sig utan att göra ontologiska och epistemologiska antaganden. Tolkningen av det insamlade materialet blir därav beroende av hur forskaren tolkar det insamlade materialet. Exempelvis kan forskarens bakgrund påverka
forskningsresultatet, såsom ålder, kön och personlighetsdrag vilket kan försvåra den
kvalitativa forskningen. Studien präglas därför av syfte och frågeställningar för att analysera materialet. Därav ses det som centralt att forskaren är medveten om det mellanmänskliga förhållanden som uppstår vid en intervjusituation, vilken påverkan eller betydelse det har för studiens analys samt resultat (Bryman 2011).
4.3 Intervju och val av informanter
En del av studien är att utföra två intervjuer, en från respektive befolkningsutveckling, i detta fall Vänersborg och Munkfors kommun, med kommunala tjänstepersoner som har varit delaktiga i den översiktliga planeringen. Vårt val om två intervjuer grundar sig i att vårt huvudsakliga empiriska material består av översiktsplaner, därav ser vi intervjuerna bara som ett komplement. På grund av rådande pandemi Covid19 begränsades vår möjlighet att
intervjua tjänstepersoner i utvalda kommuner och tidsmässigt fann vi det även svårt att genomföra intervjuer med alla kommuner. Därav genomfördes endast två intervjuer, vilket presenteras i avsnitt 5.2.
Vid val av informanter har vi kommit fram till att det är av hög betydelse att intervjupersonen är eller ha varit väl insatt vid framtagandet av kommunens översiktsplan. Med tanke på vår utgångspunkt i studien har vi eftersökt tjänstepersoner med en roll som har inblick i
översiktlig planering, då det underlättar att besvara studiens syfte och frågeställningar. I detta fall intervjuades en planarkitekt från Vänersborgs kommun och en verksamhetschef från Munkfors kommun. Huvudsyftet med att utföra intervjuerna är att det har medfört en ökad kunskap om den översiktliga planeringen i den kommunala verksamheten och hur de
23 slutgiltiga produkten, som ska underlätta att hitta samband mellan strategier och kommunens befolkningsförändringar.
4.3.1 Kvales intervjumetod
Intervjuernas tillvägagångssätt har präglats av Kvales (2011) systematisering hur man kan genomföra en kvalitativ intervju. Kvale delar in den kvalitativa intervjun i sju olika delar. Grundidén är att man ska se hela processen om man ska göra en kvalitativ intervju. Kvale fortsätter och menar att man inte kan se dessa sju olika steg eller stadier som separata utan man bör i stort följa dessa steg då de bygger på varandra. Tematisering, design, intervjuandet, överför till bearbetningsbar form, bearbetning och analys, resultat och rapportering (Kvale 2011).
4.4 Komparativ metod
Valet av metod för denna uppsats landade i en kvalitativ inriktning då det innefattar intervjuer och textanalys av kommunala översiktsplaner. Uppsatsens metodval har utgått från forskarnas intresse av att undersöka komplexiteten och hanteringen av samhällsplanering i kommuner med olika befolkningsförändringar. Studien för denna uppsats innebär därav en
karaktärisering av olika händelser och undersöker komplexiteten inom respektive kommuns betoning av befolkningsförändringar i översiktsplanen.
I denna studie används en komparativ analys, även kallad jämförande metod. I den
24 då studien vill undersöka skillnader och likheter gällande strategier i kommuners
översiktsplaner och varför de har uppstått.
För att kunna besvara frågeställningen genomföras det även en kvalitativ textanalys av kommuners översiktsplaner för att identifiera likheter och skillnader av strategier och dess eventuella koppling till tidigare forskning. I denna uppsats omfattas studieobjekten av sex svenska kommuner varav valet föll på tre ökande och tre krympande kommuner, sett till befolkningsförändringar.
4.5 Dokument- och textanalys
Dokument- och textanalys innebär att man analyserar texter, vilket är vanligt förekommande metod för insamling av empiriskt material. Utifrån texterna i dokumenten syftar textanalysen, genom språkbruk, att analysera förmedlade planer och visioner som ska ligga till grund för handling. Den avser även att belysa och identifiera väsentligt innehåll genom att noggrant läsa textens olika delar för att förstå helheten och kontexten den ingår i. Det väsentliga innehållet är dock begränsat till vad forskaren anser är betydande, vilket kan påverka analysen
(Bergström & Boréus 2000).
Tolkningen av översiktsplaner i detta fall handlar om att förstå översiktsplaners innehåll i förhållande till studiens analytiska ramverk som ska besvara studiens syfte och
25 nyanseras och problematiseras genom att ställa frågor utifrån ett idékritiskt förhållningssätt (Hellspong & Ledin 1997).
4.5.1 Tillvägagångsätt av dokument- och textanalysen
Dokument- och textanalysen har bestått av att undersöka kommuners översiktsplaners relation till anpassnings- och tillväxtstrategier beroende av vilken befolkningsutveckling kommunen står inför. Analysen har präglats av att strukturera översiktsplanens innehåll för att sedan erhålla ett mer idékritiskt förhållningssätt till texterna i översiktsplanen utifrån studiens teoretiska ramverk. Det idékritiska ramverket syftar till att kritiskt granska i vilken
utsträckning en argumentation genomförs, i detta fall anpassning eller tillväxtstrategier och dess motivering till varför de använder ena strategin (Esaiasson et al. 2004). Detta innebär att översiktsplanerna har genomlästs noggrant där tillväxt eller anpassning benämns som strategi för den kommunala utvecklingen. Det som definieras som tillväxt- och anpassningsstrategier är det som benämns under Analytiskt ramverk och teori i denna studie.
Vid genomläsningen av översiktsplanerna ses det nödvändigt att ställa frågor till texten för att granska textens innehåll (Esaiasson et al. 2004). Exempel på frågor som vi ställt oss är
huruvida tillväxt eller anpassning definieras, om det är konkret och i så fall hur, om enbart ena strategin förekommer men även hur det ska uppnås. Behandlar översiktsplaner endast ena strategin, undrar vi varför den inte behandlar det andra strategin och vilka bakomliggande faktorer som styr valen.
Nästa steg i processen är att tematisera eller koda tillväxt- och anpassningsstrategier i respektive översiktsplan. Syftet med detta är att textanalysen ska kartlägga olika strukturer gällande tillväxt och anpassning, i förhållande till befolkningsutvecklingen, för att slutligen få fram vad som påverkar eller styr visa strategival i kommunernas översiktsplaner. Detta
26 Dokument som undersöks:
Översiktsplaner som undersöks presenteras med titel nedan.
• Översiktsplan för Alingsås kommun 2018
• Översiktsplan för Bengtsfors kommun 2018
• Översiktsplan 2018 Hammarö kommun
• Översiktsplan 2013 Munkfors kommun
• Översiktsplan 2013 Storfors kommun
• Översiktsplan 2017 Vänersborg kommun
4.6 Validitet, reliabilitet & generaliseringsbarhet
I en kvalitativ studie innebär validitet att man undersöker det som studien faktiskt kommer att undersöka. I genomförandet kan detta resultera i att det sker en kontroll av empirin i relation till studiens syfte. I vårt fall innebär det att textanalysen av kommunala översiktsplaner kommer vara till en hjälp att förstå och undersöka innehållet (Denscombe 2016), för att sedan jämföra det mot Syssners teori, liksom tolkningarna av intervjuerna. Detta för att på bästa genomförbara sätt applicera empirin för studiens resultat och analys. Reliabiliteten syftar till att undersöka trovärdigheten samt konsekvenser av datainsamlingen. Med detta menas att forskare ska kunna utföra samma studie och uppnå ett likadant resultat (Kvale 2014).
Insamlingen av material från kommunala översiktsplaner kan därav ses som problematiskt då den revideras, vilket innebär att vi skulle behöva avgränsa oss till nyligen antagna
översiktsplaner för att uppnå en bättre reliabilitet. Även intervjuer kan vara tvivelaktiga då ledande frågor kan förekomma Detta anses som ett problem som kan lösas genom att ha en tydlig intervjuguide som ska leda intervjuerna (Kvale 2014).
Ytterligare kan man diskutera hur generaliserbar det kvalitativa forskningsresultatet är. Inom den kvalitativa forskningen är tillvägagångssätten vanligen att genomföra deltagande
observationer och någon form av intervju. Den kritik som presenteras i studiens fall är att urvalet av exempelvis studieobjekt som är placerade inom ett specifikt område, vilket inte nödvändigtvis behöver vara representativt. Därav kan man vara fundersam huruvida
27 överens med andra delar av Sverige eller om det bara är representativt för de utvalda
kommunerna (Denscombe 2016).
4.7 Etiska spörsmål
Forskning har en särskild status i samhället som leder världen framåt och som både
medborgare och förvaltning förlitar sig på. För att forskning ska upprätthålla denna status och kvalitét samt för att få bedrivas krävs det att forskningen uppfyller vissa grundläggande principer (Vetenskapsrådet 2002), vilket vi också behöver göra.
Forskningskravet och individskyddskravet är de principer som dessutom behöver vägas mot varandra. Forskningskravet innebär närmare bestämt att de kunskaper som finns ständigt ska användas och förfinas, medan individskyddskravet innebär att forskning inte ska kunna kopplas till någon trots deltagande (Vetenskapsrådet 2002), vilket vi följer genom att inte ange några personuppgifter i studien utan anonymisera dem istället. Den empiri som
behandlas i denna studie berör offentliga dokument från utvalda kommuner och intervjuade tjänstepersoner från kommuner som har en ökande och minskande befolkningsutveckling. Intervjuerna har vi valt att göra anonyma då en person inte ska behöva bli utpekad, utan enbart kommunens generella val gentemot en översiktsplan är väsentligt. Att tjänstepersoner kan bli sammankopplade med en kommun är något vi behöver ha i åtanke och därför är det viktigt att vi behandlar information med försiktighet.
Fyra huvudkrav ska uppfyllas för att säkerställa tjänstepersonernas trygga deltagande. De personer som berörs av undersökningen behöver få vetskap om studien (Vetenskapsrådet 2002), och informationskravet skulle kunna uppfyllas genom att kontakta en passande
förvaltning. Att deltagandet bara berör forskning och inte är något krav, eventuella risker men också vinster, syftet med studien, hur den publiceras senare är bland informationen som ska belysas i informationen om studien. Det är dock avgörande vilken studieform som deltagaren har att förhålla sig efter, som om informanten är aktivt deltagande eller ej. Det andra av de fyra kraven för individskydd behandlar samtycke om själva deltagandet, vilket kallas för samtyckeskrav. Beroende på hur undersökningsmetoden förefaller sig behövs ett intyg på deltagarens godkännande att studien behandlar deltagarens åsikter eller uppgifter
28 därför bör vi försäkra oss om informantens frivillighet, och att deltagaren hela tiden har
möjlighet att dra sig ur utan konsekvenser. Konfidentialitetskravet är också en del av individskyddskravet och behandlar ett skydd för de känsliga uppgifter som informanter lämnar ut. Uppgifterna ska inte vara möjliga att sammankoppla med informanter.
Nyttjandekrav ingår även i individskyddskravet och markerar ansvaret i att uppgifterna enbart får användas till studien (Vetenskapsrådet 2002).
För att utföra en intervju fanns ett behov av att samla in vissa personuppgifter, vilket det finns riktlinjer för från Karlstads universitet (2020) vilket vi har tagit del av och följer.
Personuppgifter är information som kan kopplas till en fysisk person. I denna studie behandlas personuppgifter då det skett en kodning av intervjuer som medför att man kan koppla intervjun till en fysisk person. För att säkerställa informantens anonymitet har det insamlade materialet lagrats i Karlstad universitets databas. Vidare säkerställs anonymiteten genom att vi är noga med hur vi behandlat de uppgifter vi samlat in, för att sedan radera uppgifterna vi använt vid godkännande av studien.
4.8 Urval
4.8.1 Val av kommuner
Enligt Bryman (2011) kan man använda sig av en mängd olika metoder för att besvara studiens frågeställningar och syfte. De utvalda kommunerna som studeras har inte valts ut av slumpen. Sannolikhetsurval grundas med att urvalet inte utgår ifrån slumpmässighet. Syftet med detta är att forskaren inte ska ha något inflytande över studieobjekten i urvalet.
Detta tillvägagångssätt är effektivt vid större datainsamlingar som oftast tenderar att förknippas med en kvantitativ metod (Denscombe 2014). Sannolikhetsurvalet anser vi inte applicerbar på studien på grund av studiens syfte och frågeställningar som är anpassade efter specifika förutsättningar, därav innebär att studieobjekten behöver anpassas. Ett
29 Urvalet av kommuner utgjordes först av en geografisk avgränsning för att underlätta
tillgängligheten till de utvalda kommunerna. Fördelar med att undersöka kommuner i olika regioner är att tidigare forskning har konstaterat att olika delar av Sverige har olika
förutsättningar för att befolkningsförändringar (Svenskt näringsliv 2011). På grund av avstånd från Karlstad till studieobjekten har varit en parameter i urvalet av studieobjekten, vilket resulterade i valen Värmland och Västra Götaland. Avståndet underlättar insamlingen av data vid fysiska möten om så nödvändigt är. I urvalsprocessen av kommuner ingick att gå genom hur uppdaterad respektive kommuns översiktsplan är.
Studiens empiriska material utgår från dessa textdokument och därav anses det vara fördelaktigt att materialet skulle vara relativt uppdaterat genom att översiktsplanerna är antagna efter 2010. Detta för att innehållet i översiktsplanerna kan förändras i olika skeden. Resultatet av en inaktuell översiktsplan skulle innebära negativa konsekvenser för studiens analys på grund att materialet inte är representativt, vilket kan resultera i felaktig information.
Efter urvalet region var tanken att valet av kommunerna skulle skilja sig från varandra mer än geografiskt, därför har vi utgått från SKL:s kommungruppsindelning från 2017. Denna
indelning har olika koder för kommuners olika statistiska sammanhang som avstånd och pendlingsmönster till närmaste storstad och tätortens storlek. Varför vi vill använda denna indelning är att vi vill ha en spridning av kommuners egenskaper. Grupperna i
kommungruppsindelningen beskrivs med olika egenskaper, där exempelvis kommuner inom gruppbeteckningen A innebär storstäder och storstadsnära kommuner. Grupp B är större städer eller kommuner nära större stad medan C är mindre städer och tätorter samt landsbygdskommuner. Se bilaga 2.
30 Utifrån studiens kriterier kunde det identifieras 13 olika svenska kommuner varav fyra
kommuner i Värmland, Säffle, Storsfors, Munkfors och Hammarö. I Västra Götaland kunde vi identifiera nio kommuner Alingsås, Partille, Mark, Vänersborg, Lidköping, Falköping Tjörn, Bengtsfors och Strömstad.
De kommuner som har valts bort uppfyller inte kriterierna i studien lika bra som de vi valt till studieobjekt. Exempelvis handlar det om att de bortvalda kommunerna hade en mer utdaterad översiktsplan eller att befolkningsförändringarna är svagare i jämförelse till de utvalda
kommunerna. Geografin hade en viss roll i valen, som närhet till storstad, samt en bättre fördelning av SKL:s kommungrupper. I studien syftar vi till att undersöka de kommuner som tydligt präglats av antingen ökning eller minskning i befolkning vilket har resulterat i de sex utvalda kommunerna som presenteras nedan.
Studiens kriterier
• Den gällande översiktsplanen i respektive kommun ska ha antagits efter 2010.
• Befolkningsutveckling ska präglas av ökning respektive minskning under perioden 2000–2020, se bilaga 3.
• Kommunerna ska vara belägna inom Värmland och Västra Götalands län.
• Studieobjekten ska ingå i olika kommunindelningar enligt SKL1.
Studieobjekt
Positiv Region Kommungrupp Negativ Region Kommungrupp
Alingsås 𝑉ä𝑠𝑡𝑟𝑎 𝐺ö𝑡𝑙𝑎𝑛𝑑 𝐴2 Bengtsfors 𝑉ä𝑠𝑡𝑟𝑎 𝐺ö𝑡𝑙𝑎𝑛𝑑 𝐶8
Hammarö 𝑉ä𝑟𝑚𝑙𝑎𝑛𝑑 𝐵4 Munkfors 𝑉ä𝑟𝑚𝑙𝑎𝑛𝑑 𝐵5
Vänersborg 𝑉ä𝑠𝑡𝑟𝑎 𝐺ö𝑡𝑙𝑎𝑛𝑑 B4 Storfors 𝑉ä𝑟𝑚𝑙𝑎𝑛𝑑 𝐶7 Tabell 1 Studieobjekt
1 Kommunindelningarna gjordes fram till 2017 av SKL. Därefter förändrades organisationens beteckning till
31
4.8.2 Val av dokument
En översiktsplan är ett plandokument som enligt Plan- och bygglagen ska upprättas för att ge översiktlig framblick hur kommuner vill utvecklas i framtiden där ställningstagande och prioriteringar presenteras för den kommunala markanvändningen. Översiktsplanen har som syfte att vägleda och ge stöd för beslut huruvida kommuners användning av mark- och vattenområden ska exploateras men även hur den nuvarande miljön och bebyggelse ska utvecklas och bevaras. Den ska även presentera hur kommunen planerar för att tillgodose det allmänna intresset, riksintressen och miljökvalitetsnormer för den framtida utveckling. Översiktsplanens funktion som beslutsunderlag syftar till att underlätta arbetet med
exempelvis upprättande av detaljplaner, bygglovsprövningar och områdesbestämmelser. En översiktsplan ska även genomgå en aktualitetsprövning vart fjärde år för att undersöka om planen fortfarande är aktuell eller om det behöver revideras (Boverket 2020)
4.8.3 Översiktsplan – dokument för strategier och visioner
32
Kapitel 5
I detta kapitel presenteras studiens empiriska material i en genomgång av studieobjektens översiktsplaner samt dess innehåll genom inriktningar och strategier. Därefter följer intervjuer gjorda med kommunala tjänstepersoner från Vänersborg och Munkfors kommun. Textanalysen av det empiriska materialet presenteras i kapitel 6.
5.1 Empiriskt material
5.1.1 Översiktsplan för Alingsås kommun 2018
Alingsås kommun är en kommun som är belägen i den västra delen av Västra Götalands län som har en befolkning på 41 420 invånare 2019.
Befolkningen är främst bestående av åldersgrupper i arbetsför ålder som är cirka 50% av befolkningen.
Resterande befolkning är i huvudsak präglat av en yngre befolkning (0–24 år) som består av cirka 30% av
befolkning och resterande av den äldre åldersgruppen (65–100) (SCB 2019).
I översiktsplanen framkommer det att kommunen har haft en befolkningstillväxt under en längre period och vad för ramar det sätter för den fysiska planeringen. Utifrån
befolkningsprognoser antyder kommunen att den lär ske en ökning med cirka 4000 invånare till 2030 (Alingsås 2018). Alingsås kommuns översiktsplan antogs den 31 oktober 2018 av kommunfullmäktige. Den förnyade översiktsplanen syftar till att, utifrån den dåvarande kommunvisionen ”Alingsås ska förena småstadens fördelar med närheten till storstaden och dess möjligheter” för att skapa förutsättningar för ett hållbart samhälle som ska öka
livskvalitén för kommuninvånarna (Alingsås 2018). Visionen för översiktsplansarbetet utgår från tre grundstenar vilket innebär att Alingsås ska vara en modern mötesplats som har "småstadens” fördelar men samtidigt har den goda möjligheter att sammankopplas med storstaden. Vidare handlar det om att Alingsås ska ha en central roll inom utvecklingen i Västsverige där arbete gentemot hållbarhetsaspekten och livskvalitet är i fokus.
32000 34000 36000 38000 40000 42000 2 0 0 0 2 0 0 1 2 0 0 2 2 0 0 3 2 0 0 4 2 0 0 5 2 0 0 6 20 0 7 2 0 0 8 2 0 0 9 2 0 1 0 2 0 1 1 2 0 1 2 2 0 1 3 2 0 1 4 2 0 1 5 2 0 1 6 2 0 1 7 2 0 1 8 2 0 1 9
Befolkningsutveckling Alingsås
kommun 2000-2019
Invånare33 Slutligen handlar det om att Alingsås strävar efter att uppnå 42 000 vid slutet av 2019 vilket i slutändan blev 41 400 invånare. I översiktsplanen redogörs det hur visionen ska prägla den fysiska planeringen. Föreställningen om framtagande av hållbarhet, livskvalitet och moderna småstaden mynnar det ut i 5 målbilder som belyser hur den fysiska planeringen i kommunen ska beaktas. I översiktsplanen anges målbilderna för ett framtida Alingsås (Alingsås 2018). Dessa fem målbilder lägger sedan grunden för vilka strategier som ska användas i den framtida utvecklingen i kommunen. Den övergripande strategin handlar om att Alingsås kommun ska vara en attraktiv kommun. Inom attraktivitetsformuleringen har det utformats strategiska frågeställningar som exempelvis ”En självklar del av regionen” och ”Attraktiv stad och levande orter” som ska främja för både näringsliv och boende (Alingsås 2018).
5.1.2 Översiktsplan för Bengtsfors kommun 2013
Bengtsfors kommun är belägen i norra Västra Götaland samt angränsar till Värmlands län men har även närhet till Norge. På kartan innebär det att kommunen hamnar inom Oslo - Göteborg - Köpenhamnsregionen och cirka 170 km till Göteborg och Oslo. Karaktärsdragen hos Bengtsfors kommun är att den präglas av landsbygd som natur, jordbruk och sjöar (Bengtsfors, 2013). Detta exemplifieras i översiktsplanen genom att beskriva kommunytan. Kommunytan består utav 76% skog- och mark, 6% jordbruksmark och 17% sjöar. Idag finns det fem tätorter i Bengtsfors kommun, Bengtsfors, Dals Långed, Billingsfors, Bäckefors och Skåpafors men även två mindre
orter, Gustavsfors och Ödskölt. Befolkningen i kommunen är 9750 vilka i huvudsak är koncentrerade till huvudorten Bengtsfors. Åldersfördelningen i kommunen präglas av en åldrande befolkning där andelen i åldrarna 20–35 och barn 0–19 är lägre än riksgenomsnittet (Bengtsfors 2013).
Översiktsplanen för Bengtsfors kommun antogs av kommunfullmäktige den 11 december 2013 och har sedan dess genomgått en aktualitetsprövning under oktober 2018. Under
8,500 9,000 9,500 10,000 10,500 11,000 2 0 0 0 2 0 0 1 2 0 0 2 20 0 3 2 0 0 4 2 0 0 5 2 0 0 6 2 0 0 7 2 0 0 8 2 0 0 9 2 0 1 0 2 0 1 1 20 1 2 2 0 1 3 2 0 1 4 2 0 1 5 2 0 1 6 2 0 1 7 2 0 1 8 20 1 9
Befolkningsutveckling Bengtsfors
kommun 2000-2019
Invånare34 aktualitetsprövningen kunde kommunfullmäktige besluta att den nuvarande översiktsplanen som helhet fortfarande är aktuell (Bengtsfors, 2019). I arbetet med framtagandet av
översiktsplanen präglades innehållet av kommunvisionen. Visionen framtogs i början av 2000-talet och slutprodukten blev ”Vision 2014” som också fortfarande är aktuell.
Kommunvisionen för Bengtsfors är följande, ”Bengtsfors kommun är en livskraftig kommun genom samarbete och individuell utveckling” (Bengtsfors 2018). Visionen mynnade ut i en gemensam målbild för hur man ville se framtida Bengtsfors kommun. (Bengtsfors 2013). Den gemensamma målbilden innebär i praktiken att kommunen har utformat viktiga
utvecklingsfrågor som översiktsplanen behandlar i form av rekommendationer.
Utvecklingsfrågorna är formulerade efter trender i omvärlden och hur de kommer att påverka Bengtsfors kommun. Genom exempelvis en ökad rörlighet och ekonomisk omvandling har Bengtsfors identifierat betydelsefulla nyckelområden som ger bakgrund till kommunvisionen och uppsatta mål från nationell till lokal nivå. Utgångspunkten är att översiktsplanen ska främja en ökad inflyttning till kommunen, framförallt befolkning i arbetsför ålder samt att få den nuvarande befolkning att stanna kvar i Bengtsfors (Bengtsfors 2013).
5.1.3 Översiktsplan 2018 Hammarö kommun
Kommunen Hammarö är en av de sydligaste kommunerna i Värmland, till ytan en av Sveriges minsta kommuner och ön ligger söder om Karlstads kommun och i norra delarna av Vänern. Traditionellt sett är Hammarö en jordbruks- och fiskekommun, som fått etablering av fabriker som Stora Enso och
Uddeholmsbolaget vilka etablerades under 1910-talet (Hammarö 2018).
Befolkningen har i Hammarö kommun ökat med ungefär 20% sedan millenniumskiftet och sedan 1950-talet har befolkningsmängden ökat med mer än dubbla antalet (SCB 2017). I denna kommun har byggtakten ökat i rasande fart de senaste åren och har Värmlands näst största tillväxt (Hammarö 2018), särskilt de fem senaste åren enligt SCB:s befolkningsstatistik (2020). 12000 13000 14000 15000 16000 17000 2 0 0 0 2 0 0 1 2 0 0 2 2 0 0 3 2 0 0 4 20 0 5 2 0 0 6 2 0 0 7 2 0 0 8 2 0 0 9 2 0 1 0 2 0 1 1 2 0 1 2 2 0 1 3 2 0 1 4 2 0 1 5 2 0 1 6 2 0 1 7 20 1 8 2 0 1 9
