Oktober 2012
Eslövs kommun
Granskning av överförmyndarnämnden
Innehåll
1. Sammanfattning ... 2
2. Inledning ... 3
2.1. Bakgrund ... 3
2.2. Syfte och avgränsning ... 3
2.3. Revisionsfrågor ... 3
2.4. Metod ... 4
2.5. Revisionskriterier ... 4
3. Överförmyndarnämndens verksamhet i Eslövs kommun ... 6
3.1. Måluppfyllelse ... 6
3.2. Organisation ... 6
3.3. Verksamhetens omfattning ... 6
3.4. Samverkan med andra förvaltningar och nämnder ... 7
3.5. Länsstyrelsens tillsyn ... 7
3.6. Vår bedömning ... 8
4. Handläggning och rutiner ... 8
4.1. Registrering av handlingar och förvaring av akter ... 8
4.2. Årlig redovisning ... 9
4.3. Granskning av års- och sluträkningar ... 9
4.4. Vår bedömning ...10
5. Är alla goda män goda? ...10
5.1. Tillgänglighet och information ...11
5.2. Rekrytering ...11
5.3. Uppföljning ...11
5.4. Vår bedömning ...12
6. Sammanfattande bedömning ...13
6.1. Identifierade förbättringsområden/rekommendationer ...14
Bilagor:
Bilaga 1 Källförteckning
1. Sammanfattning
Ernst & Young har på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Eslövs kommun granskat överförmyndarnämndens styrning och uppföljning av verksamheten.
Antalet ärenden har under perioden 2009-2012 ökat med 15 %. Dessutom innehåller ökningen en omfördelning från relativt enkla ärenden med mindre kostnader för arvoden till mer betungande ärenden både avseende arbetsbelastningen vid överförmyndarexpeditionen och kostnaden för arvoden. Granskningen visar att nämnden vidtagit åtgärder i form av inrättandet av administratörstjänsten på 75 %. Vi bedömer att förstärkningen har minskat verksamhetens sårbarhet och förbättrat handläggarens förutsättningar att utöva tillsyn över ställföreträdarna.
Utifrån 2011 års bristande måluppfyllelse bedömer vi att styrningen och uppföljningen av verksamheten behöver skärpas. Vidare bör nämnden säkerställa att de har den utbildning och insikt som erfordras för att ta ansvar för överförmyndarverksamheten samt att det finns en formaliserad samverkan med förvaltningarna barn och familj samt vård och omsorg.
Det är av yttersta vikt att det finns fungerande rutiner som säkerställer att huvudmännens ekonomi hanteras korrekt och säkert och det är positivt att nämnden antagit dokumenterade rutiner för granskning av års- och sluträkningar. Nämnden måste dock beakta förmyndarskapsförordnings krav på att samtliga förvaltarskap årligen ska omprövas. Vår bedömning är att yttersta noggrannhet måste finnas vid rekrytering och uppföljning av ställföreträdare samt att nuvarande hantering av frågan inte är tillräcklig.
Våra identifierade förbättringsområden/rekommendationer är enligt följande:
Likt de dokumenterade rutinerna för granskning av års – och sluträkningar bör nämnden anta uttalade riktlinjer/direktiv för vilka krav nämnden ställer på ställföreträdarna samt vilka kontroller som ska göras för att säkerställa att dessa krav uppfylls. I utformningen bör nämnden se till SKL:s rekommendationer. Utifrån ett kvalitetsperspektiv bör nämnden även överväga att kontrollera ställföreträdarens eventuella uppdrag i kringliggande kommuner. Vi anser också att samma kontroller kan och bör göras löpande.
Nämnden bör fastställa hur många ärenden en ställföreträdare får ha samt tillse att detta kontrolleras.
Nämnden måste omgående säkerställa att en formell omprövning av förvaltarskap genomförs årligen samt att särskilda riktlinjer för hur omprövningen ska gå till upprättas.
Nämndens internkontrollplan bör på ett tydligt sätt kopplas till väl utvecklade och dokumenterade risk- och väsentlighetsbedömningar. Dessa risk- och väsentlighetsbedömningar bör även ligga till grund för hur de mer djupgående granskningarna av års- och sluträkningarna väljs ut. Dokumenterade riskanalyser som även inkluderar en bruttorisklista systematiserar riskhanteringen och kan därmed bidra till högre kvalitet i nämndens beslutsunderlag. För att främja ett strukturerat internkontrollarbete samt för att möjliggöra en kontinuerlig kontroll är det också viktigt att nämnden antar en intern kontrollplan tidigare under året. Vidare bör urvalet för djupare granskning av årsräkningar ta sin utgångspunkt i en sådan och inte som idag där stickproven är slumpmässigt utvalda.
2. Inledning
2.1. Bakgrund
Överförmyndaren har till uppgift att utöva tillsyn över förmyndare, förvaltare och gode män.
En förmyndare, förvaltare eller god man är en ställföreträdare för någon som inte själv kan sköta sina angelägenheter (huvudman).
I Eslövs kommun är verksamheten organiserad i en överförmyndarnämnd med tre ordinarie ledamöter. Nämndens administration sköts av överförmyndarexpeditionen som är en del av den juridiska avdelningen på kommunledningskontoret.
Verksamheten är ekonomiskt sett relativt liten men har inte blivit föremål för djupgranskning under de senaste åren. Massmedia har redovisat svagheter i andra kommuners överförmyndarverksamhet, bland annat oegentlighet. Revisorerna har i sin risk- och väsentlighetsbedömning kommit fram till att överförmyndarverksamheten är ett angeläget granskningsområde. Revisorerna vill förvissa sig om att verksamheten styrs och följs upp samt att det finns egenkontroller.
2.2. Syfte och avgränsning
Det övergripande syftet med granskningen är att bedöma överförmyndarnämndens styrning och uppföljning av verksamheten. Revisionsfrågorna är ställda utifrån områdena ärenden, ekonomi, tillsyn, rekrytering och resurser. Granskningen är avgränsad till överförmyndarnämnden och omfattar inte några bedömningar av enskilda ärenden.
2.3. Revisionsfrågor
Det övergripande syftet med granskningen besvaras utifrån 12 revisionsfrågor som organiseras under följande fem områden.
1. Ärenden
Hur många ärenden finns?
Hur sker registreringen av handlingar?
Hur säkerställs att alla redovisningar lämnas in?
Hur säkerställs att alla som har behov får god man? (t ex omyndiga barn, hemtjänsten)
2. Ekonomi
Vilken ersättning utgår till nämndens ledamöter?
Vilken uppföljning av den ekonomiska redovisningen avseende huvudmännen görs?
3. Tillsyn
Vilket resultat har tillsyn från Länsstyrelsen gett?
Finns anmälningar till Länsstyrelsen?
4. Rekrytering
Görs utredning av godemäns och förvaltares ekonomiska förhållanden?
Görs bedömning av risker i samband med rekrytering och vid uppföljning av godemäns insatser?
5. Resurser
Hur ser sårbarhet och stöd av andra förvaltningar ut?
Hur ser tillgängliga resurser ut?
2.4. Metod
Till grund för rapporten ligger granskning av styr- och policydokument, skriftliga rutiner samt övrigt relevant material. Intervjuer har genomförts med ordförande i överförmyndarnämnden, vikarierande överförmyndarhandläggare, vikarierande kommunjurist samt överförmyndarexpeditionens administratör.
Samtliga intervjuade har beretts tillfälle att faktagranska rapporten.
2.5. Revisionskriterier
Överförmyndarfunktionen är framförallt reglerad i föräldrabalken (1949:381), förkortad FB samt i förmynderskapsförordningen (1995:379). Utöver dessa utgörs revisionskriterierna i denna granskning av offentlighets – och sekretesslagen, förvaltningslagen samt kommunala mål och interna riktlinjer för överförmyndarverksamheten. Nedan följer en övergripande redogörelse för de aktuella revisionskriterierna.
2.5.1. Föräldrabalken
Enligt 19 kap. 1-2§, FB (1949:381), är överförmyndarverksamhet obligatorisk i kommunerna.
I varje kommun skall det finnas en överförmyndare eller en överförmyndarnämnd med uppgift att utöva tillsyn över förmyndares, förvaltares och gode mäns förvaltning.
Överförmyndare/överförmyndarnämnd utses av kommunfullmäktige och står under tillsyn av Länsstyrelsen. Sedan 2006 är det också möjligt att två eller fler kommuner har en gemensam överförmyndarnämnd. Gemensamt för en god man och en förvaltare är att ställföreträdaren som utses ska vara en rättrådig, erfaren samt lämplig man eller kvinna.
2.5.2. Förmyndarskapsförordningen
Om överförmyndaren får reda på att godmanskap eller förvaltarskap antingen behövs eller inte längre behövs, skall överförmyndaren enligt förmyndarskapsförordningen 5 § ansöka hos rätten om anordnande eller upphörande av ställföreträdarskapet. Vidare skall överförmyndaren årligen särskilt granska samtliga förvaltarskap för att pröva om det finns skäl att ansöka om upphörande av förvaltarskapet.
Beträffande handlingar fastslår 17 § i förmyndarskapsförordningen att samtliga handlingar som inkommit till överförmyndaren och som avser ett visst förmynderskap, godmanskap eller förvaltarskap skall bevaras och sammanföras till en akt. Detta gäller t.ex. förteckningar över egendom, års- och sluträkningar, redogörelser, uppgifter och ansökningar. Till akten skall dessutom fogas kopior av skrivelser i ärendet samt anteckningar om sådana beslut och åtgärder av överförmyndarnämnden som inte framgår av någon annan handling eller av registret. Enligt § 19 i förmyndarskapsförordningen skall akterna tillhörande upphörda förmynderskap, godmanskap och förvaltarskap förvaras särskilt.
2.5.3. Offentlighets - och sekretesslagen
När någon begär ut en personuppgift från en myndighet ska det alltid göras en menprövning.1 Enligt 32 kap 4 § gäller sekretess hos överförmyndare eller överförmyndarnämnd i ärende enligt föräldrabalken för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. För överförmyndarnämnden gäller omvänt skaderekvisit.
Detta innebär att uppgiften ska hållas hemlig om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan skada eller men för den uppgiften rör.
2.5.4. Förvaltningslagen
Myndigheters serviceskyldigheter regleras i förvaltningslagen. Dessutom ska en myndighet enligt 7 § handlägga varje ärende så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts.
2.5.5. Kommunfullmäktiges mål och riktlinjer för verksamheten
2.5.5.1 Överförmyndarnämndens uppdrag
Enligt reglementet för överförmyndarnämnden, antaget av kommunfullmäktige 2003-05-26 ansvarar överförmyndarnämnden för att överförmyndarverksamheten i kommunen bedrivs i enlighet med reglerna i FB samt andra författningar som reglerar frågor knutna till överförmyndarverksamheten.
Nämnden får själv eller genom ombud föra kommunens talan i alla mål och ärenden som faller inom nämndens förvaltningsområde och får från kommunens övriga nämnder begära in de yttranden och upplysningar som behövs för att nämnden skall kunna fullgöra sina uppgifter. Vidare fastslås att nämnden är registeransvarig för de personregister som nämnden för i sin verksamhet och förfogar över.
I budget 2012 fastslog fullmäktige att överförmyndarnämnden ska svara för tillsyn i enlighet med FB (1949:381), förmynderskapsförordningen (1995:379) och lagen om god man för ensamkommande barn (2005:429). Syftet med tillsynen är att förhindra rättsförluster för de personer som inte själv kan tillvarata sin rätt, förvalta sin egendom eller sörja för sin person.
Nämnden ska också svara för rekrytering samt utbildning av ställföreträdare.
2.5.5.2 Nämndsspecifika mål
Utifrån de kommunövergripande målen har nämnden antagit 13 nämndsspecifika budgetmål för 2012. Målen handlar i stora drag om att få en så snabb och smidig handläggning som möjligt, kompetensutveckling, mångfald i rekryteringsprocessen och huvudmännens upplevda trygghet. Vidare finns målet att utveckla dialogen med huvudmän, ställföreträdare och andra berörda, medborgare, anhöriga och boenden etc. För samtliga mål finns det angivet på vilken grund måluppfyllelsen ska bedömas. Vidare ska återrapportering av måluppfyllelsen ske 31/12.
1Menprövning är en prövning av om röjande av personuppgifter kan vara till men för brukaren eller dennes närstående.
Typ av ärenden Bokslut 2009 Bokslut 2010 Budget 2011 Bokslut 2011 Budget 2012
Godmanskap 304 316 335 339 350
Ensamkommande barn 10 24 24 20 24
Förvaltarskap 46 48 50 49 51
Övriga 91 73 73 80 75
Totalt 451 460 482 488 500
3. Överförmyndarnämndens verksamhet i Eslövs kommun
3.1. Måluppfyllelse
I årsredovisningen 2011 bedömdes åtta av 12 nämndsmål som delvis uppfyllda och resterande fyra mål som inte uppfyllda. I årsredovisningen finns även en motivering till bedömningen av måluppfyllelse. En av de övergripande slutsatserna var att det fanns ett mycket stort behov av att utveckla rutiner, arbetssätt och material. Vidare konstaterades behovet av att utveckla arbetet med att öka rättssäkerheten. De nämndsspecifika budgetmålen 2012 är i stor utsträckning samma mål som antogs för 2011.
3.2. Organisation
Överförmyndarverksamheten rör människor som annars har svårt att hävda sina intressen och dessutom kan ha betydande tillgångar att förvalta. Mot bakgrund av de lagkrav som finns är det därför viktigt att kommunen har en väl fungerande organisation av överförmyndarverksamheten.
År 2011 skedde en organisatorisk förändring genom att överförmyndarverksamheten övergick från att tillhöra vård- och omsorgsförvaltningen till att bli en del av den juridiska avdelningen vid kommunledningskontoret. Överförmyndarnämnden består av tre ledmöter och under 2011 betalades 50 799 kr ut i arvoden till ledamöterna i nämnden.
Vid överförmyndarnämndens expedition finns en heltidsanställd handläggare samt en nyligen tillträdd administratör (75 %). Enligt uppgift ska 75 % av handläggartjänsten ägnas åt överförmyndarverksamheten och resterande 25 % till att stödja kommunjuristen.
Administratören ska ansvara för administrativa moment såsom registrering av handlingar och årsräkningsgranskning. Nuvarande handläggare har ett vikariat för perioden maj 2011 till januari 2013. Anledningen är att ordinarie handläggare tillträtt vikariatet som kommunjurist för samma period. Vikarierande handläggare och vikarierande kommunjurist framför i intervjuerna att den nya administratörstjänsten stärkt en tidigare sårbar organisation. Den möjliggör även en mer tydlig uppdelning mellan den som rekryterar och håller kontakten med ställföreträdarna och handläggaren som utövar tillsyn över ställföreträdarna.
3.3. Verksamhetens omfattning
Överförmyndarverksamheten har de två senaste åren uppvisat ett underskott på -0,3 mkr 2010 samt -0,4 mkr år 2011 och prognosen för 2012 är ett underskott på – 0,1 mkr. Av granskningen framgår att det framförallt är de ökade personalkostnaderna som genererat underskotten.
Enligt kommunens årsredovisning 2011 bör antalet ärenden stå i korrelation till befolkningens storlek samt andel äldre. Eslövs kommun avviker dock och har ett större antal ärenden än vad som är normalt för en kommun i samma storlek. I tabell 1 nedan illustreras hur antalet ärenden ökat med ca 15 % mellan 2009 och 2012. Dessutom visar statistiken på en tendens att antalet ”övriga ärenden”, förmynderskapsärenden och tillfälliga godmanskap minskar medan antalet ”vanliga godmanskap” ökar i en allt högre takt.
Tabell 1
Detta innebär att utöver ökningen i antal ärenden totalt så sker det även en viss omfördelning från relativt enkla ärenden, med mindre kostnader för arvoden, till ärenden som är mer betungande. De är betungade både vad avser arbetsbelastningen för överförmyndarexpeditionen och kostnaden för arvoden. Tendensen noteras i årsredovisningen 2011. I budget 2012 poängteras hur antalet ärenden förväntas öka även under 2012 och i dagsläget finns inga indikationer på att ökningen kommer plana ut. Vid granskningen uppges att antalet ärenden 2012 förväntas uppgå till 520 stycken.
3.4. Samverkan med andra förvaltningar och nämnder
Av intervjuerna framgår att behovet av ställföreträdare i de flesta fall uppmärksammas av anhöriga eller av personal inom äldreomsorgen, LSS och förvaltningen för barn och familj.
Någon uppsökande verksamhet bedrivs idag inte i Eslövs kommun.
Vid granskningstillfället finns det enligt uppgift inte någon formaliserad rutin för informationsbesök inom andra förvaltningars verksamheter. Det uppges dock finnas en väl fungerande kommunikation mellan förvaltningarna barn och familj samt vård och omsorg och de intervjuade uppfattar inte att det råder brist på kunskap om överförmyndarverksamheten inom dessa två förvaltningar.
Beträffande ärenden som rör ensamkommande flyktingbarn så initierade förgående handläggare möten med berörda tjänstemän inom barn och familj. Samarbetet är inte formaliserat men vikarierande handläggare framför att vederbörande kommer arbeta vidare med detta initiativ under hösten 2012.
Ledamöterna i överförmyndarnämnden finns även representerade som ledamöter eller som ersättare i vård- och omsorgsnämnden, gymnasie – och vuxenutbildningsnämnden, kommunstyrelsen och utskottet för arbete och försörjning. Vid intervjuerna framförs att detta skapar en naturlig dialog mellan nämnderna.
3.5. Länsstyrelsens tillsyn
Länsstyrelsen gjorde en tillsyn 2012-09-12. Då protokollet från denna tillsyn inte finns tillgängligt vid granskningstillfället kommenteras istället de påpekanden som Länsstyrelsen gjorde vid sin tillsyn 2010.
Av Länsstyrelsens protokoll 2010-10-11 framgår att överförmyndarnämndens ärenden handläggs i enlighet med reglerna i föräldrabalken, förmyndarskapsförordningen samt även i övrigt på ett rättssäkert och lämpligt sätt. Länsstyrelsen påpekade dock 2010 att överförmyndarnämnden omgående bör se till att de krav som ställs på registrering av allmänna handlingar uppfylls.
Vid inspektionen 2010 noterades även att det inte klarlagts hur mycket arbetstid handläggarna lägger på verksamheten och Länsstyrelsen påpekade vikten av att göra en noggrann uppföljning av om de resurser som avsätts till verksamheten är tillräckliga. Vidare påpekades behovet av utbildning för både ledamöter och handläggare samt vikten av att kommunledningen inkluderar överförmyndarnämnden i diskussionerna inför beslut som rör nämndens verksamhet.
I överförmyndarnämndens svar till Länsstyrelsen, daterat 2011-04-20, framfördes att arbetet med att stärka organisationen för att minska sårbarheten vid ordinarie handläggares frånvaro pågick parallellt med organisationsförändringen på kommunledningskontoret.
I intervjuerna framförs att vikarierande kommunjurist genomförde en utbildning om överförmyndarverksamheten, dess lagar och förordningar för nämndens ledamöter i början av mandatperioden. Ledamöterna har därefter inte deltagit vid någon extern utbildning eller erfarenhetsdag.
Sedan Länsstyrelsens tillsyn 2010 har det inkommit två anmälningar till Länsstyrelsen avseende överförmyndarnämnden i Eslövs kommun. Det första ärendet anmäldes till Länsstyrelsen 2011-08-08 och rörde en underårig för vilken Tingsrätten i augusti 2006 förordnat särskilt förordnad vårdnadshavare. Kritik riktades emot kommunen pga. av att förteckning ifrån den underåriges särskilt förordnade vårdnadshavare ej begärts in. På grund av att ärendet inte finns kvar hos kommunen har inga åtgärder vidtagits i det specifika ärendet. Det andra ärendet anmäldes till Länsstyrelsen 2012-08-27. Det avsåg ett ärende där fadern till en huvudman riktat klagomål mot förvaltaren med anledning av att denna, i samråd med huvudmannen, tömt ett förråd och kastat det mesta av innehållet på grund av att huvudmannen inte hade råd att ha det kvar och inte önskade behålla sakerna.
Länsstyrelsen fann 2012-09-04 att överförmyndarnämndens handläggning uppfyllde de krav som föreskrivs i de för verksamheten tillämpliga författningarna. Överförmyndarnämnden har därför inte vidtagit några ytterligare åtgärder.
3.6. Vår bedömning
Genom att inrätta en administratörstjänst på 75 % bedömer vi att nämnden vidtagit åtgärder för att dels säkerställa att kraven som ställs på registrering av allmänna handlingar i offentlighets – och sekretesslagen uppfylls även under ordinarie handläggares bortavaro, dels för att hantera den förväntade ökningen av ärenden. Den nya tjänsten innebär att handläggarens förutsättningar för att utöva tillsyn över ställföreträdarna har förbättrats. Det motverkar också den inbyggda konflikt som kan infinna sig då samma person som utövar tillsyn även tillhandahåller information och på ett övergripande plan har en rådgivande roll Det är angeläget att överförmyndarnämnden mera kraftfullt styr och följer upp verksamheten.
Det kan konstateras att inget av budgetmålen för 2011 uppfylldes helt samtidigt som Länsstyrelsen riktade en del kritik mot verksamheten.
Att samtliga ledamöter utbildats i överförmyndarverksamheten av dåvarande handläggare är positivt. Utifrån Länsstyrelsens påpekanden om behovet av utbildning för ledamöter och handläggare samt vad som framkommit vid intervjuerna bedömer vi dock att det finns utrymme för utveckling. Nämnden bör säkerställa att de har den utbildning och insikt som erfordras för att ta ansvar för överförmyndarverksamheten.
För att säkerställa att alla som har behov får en god man är samverkan med andra förvaltningar ett viktigt område. Nämnden bör därför säkerställa att personalen inom aktuella verksamheter hålls uppdaterade på att överförmyndarverksamheten finns, vad den har att erbjuda samt vart de ska vända sig eller vart de ska hänvisa anhöriga.
4. Handläggning och rutiner
4.1. Registrering av handlingar och förvaring av akter
Vid överförmyndarexpeditionen används ett datastöd som är speciellt utvecklat för överförmyndarverksamhet och ger möjlighet att följa inkomna handlingar i ärendet, lägga in bedömningar samt följa upp enskilda ärenden eller verksamheten i stort. Administratören ska enligt uppgift ansvara för postöppning och registrering av inkomna handlingar.
För varje huvudman upprättas en akt där samtliga dokument som rör huvudmannen förvaras.
Dokumenten i akterna ligger i kronologisk ordning med det senaste dokumentet överst. En förteckning över vilka dokument som förvaras i akten finns alltid. Akterna förvaras i hängmappar som är sorterade i fyra olika brandsäkra skåp under kategorierna ensamkommande, underåriga, avlidna och övriga.
Enligt uppgift registreras inkomna årsräkningar direkt vid ankomst men sorteras in i respektive akt först i samband med granskningen. Dessförinnan förvaras årsräkningarna i ett närarkiv.
Överförmyndarnämnden antog 2012-09-05 en dokumenthanteringsplan och under hösten ska ett gallringsarbete påbörjas.
4.2. Årlig redovisning
Ställföreträdarna redovisar de insatser som skett avseende huvudmannen en gång om året.
Vid detta tillfälle lämnas också en ekonomisk redovisning. Den ekonomiska redovisningen omfattar tillgångar i form av bankkonton/kontanter, fastigheter, värdepapper, inkomster under den senaste ettårsperioden, utgifter under perioden och ev. tillgångar som upphört sedan föregående redovisning och slutligen skulder som den enskilda har. Ställföreträdaren ska även fylla i en redogörelse för uppdraget som bifogas till års- eller sluträkningen. I redogörelsen ska ställföreträdaren ange hur ofta och på vilka sätt denne haft kontakt med huvudmannen, anhöriga och vårdinstitutioner samt vilka övriga åtgärder som vidtagits för huvudmannens personliga omvårdnad. Ställföreträdaren intygar på heder och samvete att lämnade uppgifter är korrekta. Redovisningen skall enligt lag lämnas in till överförmyndarnämnden före den första mars året efter redovisningsåret.
Överförmyndarnämnden kräver att den lämnade redovisningen kan styrkas med verifikat och utdrag från bankkonton etc. Till stöd för ställföreträdarna har överförmyndarexpeditionen tagit fram informationsmaterial för hur redovisningen skall göras, vad den skall omfatta, vilka blanketter som skall användas och till vad etc.
4.3. Granskning av års- och sluträkningar
En viktig del i överförmyndarnämndens tillsyn över förmyndares, förvaltares och gode mäns förvaltning är granskningen av års – och sluträkningar. Dokumenterade rutiner för granskning av års- och sluträkningar antogs av nämnden 2012-01-11 § 10 och är gällande från och med granskningen av 2011 års årsräkningar som inleds i februari 2012.
I rutinerna finns det angivet vad syftet med granskningen är, inom vilken period granskningen ska genomföras, vilka handlingar som ska begäras in, tillvägagångssätt vid kompletteringar av handlingar samt inregistrering och hantering av mottagna handlingar. Rutinen innefattar en tydlig checklista för vad som ska granskas och det fastställs även hur granskaren ska hantera en eventuell anmärkning samt vilket efterarbete som utföras. Granskningen utförs av överförmyndarhandläggaren. Vid granskningen av 2010 års årsräkningar krävdes ytterligare resurser och i årsredovisningen 2010 framgår att granskning av årsräkningar köptes in från förvaltningen service och teknik för 100 000 kr. Enligt uppgift kommer extra resurser även att behövas vid granskningen av 2011 års årsräkningar.
Granskningen sker genom att de inlämnade uppgifterna först stäms av mot föregående års redovisning. Därefter prickas de upptagna posterna för att säkerställa att de redovisade uppgifterna stämmer. För nya ställföreträdare genomförs en djupgranskning där samtliga verifikat granskas. Verifikaten summeras och stäms av mot de redovisade uppgifterna. Om handlingarna inte är kompletta eller felaktiga begärs kompletteringar av den gode mannen
innan redovisningen godkänns. Utöver detta genomförs varje år en djupgranskning av ett antal slumpmässigt utvalda ärenden.
Utöver den ekonomiska granskningen av inkomster, utgifter, tillgångar och skulder görs även en rimlighetsbedömning för att granska om tillgångarna har minskat eller ökat och om utgifterna är anpassade till huvudmannens omständigheter och behov. Det genomförs även en laglighetsgranskning för att säkerställa att det inte har skett några ekonomiska handhavanden som krävt samtycke från överförmyndarnämnden. Efter granskning betalas årsarvodet ut till ställföreträdarna enligt SKL:s rekommendationer. 2
Expeditionens datastöd tillhandahåller förutsättningar för handläggare och administratör att på ett enkelt sätt följa upp vilka års- och sluträkningar som inte inkommit. Vid intervjuerna framförs att det sällan är några problem med att få in samtliga års- och sluträkningar i tid.
Detta uttalande styrks i Länsstyrelsens tillsyn 2010 där det konstaterades att 95 % av års – och sluträkningarna inkommer i tid.
4.4. Vår bedömning
Genom att nämnden antagit en ny dokumenthanteringsplan samt inrättat en administratörstjänst på 75 % bedömer vi att nämnden förbättrat sina förutsättningar att leva upp till krav som ställs i förvaltningslagen och i offentlighets- och sekretesslagen. Vår bedömning är att nämnden måste följa upp att kraven på registreringen av handlingar uppfylls. Vidare bör nämnden kontinuerligt arbeta med att säkerställa en effektiv och rättssäker handläggning. Att kontinuerligt följa upp ärendebalansen samt skapa rutiner för att följa upp handläggningstiden vid ett förordnande av ställföreträdarskap skulle kunna vara ett sätt för nämnden att säkerställa lagkrav och måluppfyllelse.
I Länsstyrelsens tillsyn 2010 lämnades inga påpekanden angående granskning av års- och sluträkningar. Det är av yttersta vikt att det finns fungerande rutiner som säkerställer att huvudmännens ekonomi hanteras korrekt och säkert och det är därför positivt att nämnden antagit dokumenterade rutiner för granskning av års- och sluträkningar.
Enligt förmyndarskapsförordningen ska överförmyndarnämnden årligen särskilt granska samtliga förvaltarskap för att pröva om det finns skäl att ansöka om upphörande av förvaltarskapet. I granskningen framkommer att det saknas särskilda riktlinjer för hur förvaltarskap ska granskas. Det sker inte heller någon formell årlig omprövning av förvaltarskap. Detta är en allvarlig brist och nämnden måste omgående säkerställa att en formell omprövning av förvaltarskap genomförs årligen samt att särskilda riktlinjer för hur omprövningen ska gå till upprättas.
5. Är alla goda män goda?
En god man eller förvaltare har stora befogenheter när det gäller beslut om den enskildes tillgångar. Att säkerställa att samtliga ställföreträdare är lämpliga för sitt uppdrag är därför en mycket viktig uppgift och ansvaret ställer krav på ett väl utvecklat säkerhets – och kontrollsystem. I kapitlet nedan följer en redogörelse för verksamhetens tillgänglighet samt hur nämnden styr och följer upp rekryteringen och kontrollerna av ställföreträdarna.
2 Sedan lång tid tillbaka finns en praxis hos överförmyndarnämnder att ställföreträdarna får ersättning för utgifter med två procent av prisbasbeloppet utan uppvisande av kvitton. SKL rekommenderar i det senaste cirkuläret från december 2007 att den generella kostnadsersättningen om två procent av prisbasbeloppet ska frångås. Ställföreträdarna bör i stället ersättas för de utgifter de faktiskt kan uppvisa underlag för.
5.1. Tillgänglighet och information
En viktig del i att möjliggöra en väl fungerande rekrytering är att ha en kommunikation om verksamheten och innebörden av uppdraget som ställföreträdare. I intervjuerna framförs att det under 2011 och 2012 lagts ner tid på att förbättra överförmyndarnämndens externa kommunikation. Handläggaren uppger att arbete bedrivits beträffande tillgänglig information på hemsidan, där blanketter och informationsmaterial setts över och uppdaterats.
Intresseanmälningar från potentiella ställföreträdare kan göras via hemsidan och överförmyndareexpeditionen har telefontid måndag till fredag mellan 09.00-12.00. Vidare ska en ny informationsbroschyr arbetas fram.
5.2. Rekrytering
I kommunen finns idag 217 ställföreträdare. Flertalet av dem har 1- 2 ärenden men det finns ställföreträdare som har ca 5-7 ärenden. Undantaget är en ställföreträdare som vid granskningstillfället hade 13 stycken ärenden samt tre ställföreträdare med 11 stycken ärenden. Det saknas uttalade riktlinjer för hur många ärenden en ny ställföreträdare alternativt en mer erfaren ställföreträdare får ha. Dock uppges att praxis är att det ej ska överstiga 10 uppdrag.
Rekrytering av ställföreträdare sker genom personkännedom och intresseanmälningar på eget initiativ. Vid Länsstyrelsens tillsyn 2010 framförde handläggaren att det är svårt att rekrytera ställföreträdare som kan/vill åta sig svårare uppdrag. Enligt intervjuerna är detta ett problem. Dock har en annonsering på kommunens hemsida nyligen genererat ca 40 nya intresseanmälningar.
5.2.1. Vilka kontroller genomförs vid rekrytering?
Enligt föräldrabalken ska en god man vara ”en rättrådig, erfaren och i övrigt lämplig man eller kvinna”. När kontakt med en intressent har upprättats görs kontroller mot polisens belastningsregister och Kronofogdens register. Intressenten får även skicka in ett CV och ett personligt brev som handläggaren använder för att bedöma lämpligheten. Kontroll av ställföreträdarens eventuella uppdrag i närliggande kommuner genomförs inte och enligt uppgift sker ingen intervju med intressenten.
Enligt SKL:s rekommendationer 3 ska en person som åtar sig ett uppdrag som god man lämna intyg om sin lämplighet från två ojäviga personer i samband med undertecknandet av sitt åtagande. Vidare rekommenderar SKL att ställföreträdarens förekomst inom kommunens socialtjänst kontrolleras. Av granskningen framgår att dessa kontroller inte genomförs i Eslövs kommun.
5.3. Uppföljning
Enligt den dokumenterade rutinen för granskning av års- och sluträkningar genomförs en djupgranskning av samtliga verifikat för de ställföreträdare som är nya. Därutöver sker en djupgranskning av ett antal slumpmässigt utvalda ärenden.
De kontroller som genomförs då nya ställföreträdare tillförordnas sker endast då ställföreträdarna tillförordnas för första gången. Vikarierande kommunjurist initierade under sin tid som handläggare rutinen att aktualisera kontrollerna av ställföreträdarna i offentliga register då de tilldelas ett nytt ärende. Detta är en rutin som nuvarande handläggaren enligt
3Cirkulär 11:35 ”Socialnämndens anmälningsskyldighet i frågor som rör god man, förvaltare samt vissa vårdnads- och förmynderskapsfrågor”
uppgift kommer fortsätta att arbeta efter. Dock görs inga återkommande kontroller av ställföreträdarna så länge de inte åtar sig ett nytt uppdrag.
Vikarierande handläggare framför att det med undantag för den årliga redovisningen saknas rutiner för hur dialogen/kontakten mellan överförmyndarexpeditionen och kommunens ställföreträdare ska se ut efter det att ställföreträdaren tillförordnats.
Inkomna klagomål är en viktig kanal för nämndens insyn i ställföreträdarnas arbete. Vid intervjuerna framgår att de klagomål som inkommer diarieförs precis som alla andra handlingar. Därefter gör handläggaren vid överförmyndarexpeditionen en bedömning av vilka klagomål som är så pass allvarliga att de ska hanteras av nämnden. Det finns inget formellt beslut kring vilka klagomål som ska hanteras av nämnden. Ordförande uppger dock att nämnden kontinuerligt förhör sig om vilka klagomål som inkommer. Detta påstående styrks i de protokoll som granskats inom ramarna för denna granskning.
5.3.1. Intern kontroll
Överförmyndarnämnden antog 2011-10-04 en intern kontrollplan för 2011 och 2012 innehållande fyra kontrollmoment. Enligt planen ska två av dessa moment kontrolleras 2011-11-30 och 2012-11-30 medan resterande två moment endast kontrolleras 2012-11- 30.
Någon dokumenterad riskbedömning upprättas inte. Den risk som är kopplad till samtliga kontrollmoment i den interna kontrollplanen bedöms dock som hög. Av rapporten avseende intern kontroll 2011 framgår att arbetet med att implementera rutinen för att anmälan till Barn- och familjenämnden ska ske så snart ett barn fått permanent uppehållstillstånd fortsätter under 2012. Dessutom uppgavs att nuvarande rutiner ej är tillräckliga för att säkerställa att en tillfredsställande kontroll görs i alla ärenden samt att bristerna som observerats kan härledas till tidsbrist.
5.4. Vår bedömning
Granskningen visar att åtgärder vidtagits för att öka intresset för att åta sig ett uppdrag som ställföreträdare. Med fler intressenter ökar möjligheterna att utifrån huvudmannens unika behov hitta en lämplig ställföreträdare. Nämnden måste dock utveckla den kontinuerliga dialogen/kontakten med ställföreträdare och huvudmän.
Enligt den dokumenterade rutinen för granskning av års- och sluträkningar ska nya ställföreträdare granskas mer ingående. Därutöver sker årligen ett antal slumpmässiga djupgranskningar. När det gäller de kvalitativa aspekterna så visar granskningen att nämnden litar på att det sköts på ett bra sätt om inget annat framkommer. Informationen om hur ställföreträdarna fullgör sina uppdrag erhålls i första hand genom den redogörelseblankett som ställföreträdarna ska skicka in samtidigt som årsräkningen.
En viktig uppgift för överförmyndarnämnden är att följa upp hur ställföreträdarna kvalitativt fullgör sina uppdrag. Vår bedömning är att yttersta noggrannhet måste finnas vid rekrytering av ställföreträdare samt att nuvarande hantering av frågan inte är tillräcklig. Granskningen visar att det i praktiken finns rutiner för att vid rekryteringen kontrollera ställföreträdare i offentliga register. Dessa rutiner finns dock inte dokumenterade. Dessutom har nämnden inte uttalat någon gräns för hur många ärenden en ställföreträdare får ta på sig och det görs inte heller några kontroller av huruvida ställföreträdarna har uppdrag i kringliggande kommuner.
Likt de dokumenterade rutinerna för granskning av års – och sluträkningar bör nämnden anta uttalade riktlinjer/direktiv för vilka krav nämnden ställer på ställföreträdarna samt vilka kontroller som ska göras för att säkerställa att dessa krav uppfylls. I utformningen bör
nämnden se till SKL:s rekommendationer. Utifrån ett kvalitetsperspektiv bör nämnden även överväga att kontrollera ställföreträdarens eventuella uppdrag i kringliggande kommuner. Vi anser också att samma kontroller kan och bör göras löpande. En ställföreträdare kan vara verksam en lång tid efter det att kontrollerna är genomförda och händelser kan inträffa vilket skulle kunna omvärdera dennes lämplighet för uppdraget
Nämndens internkontrollplan bör på ett tydligt sätt kopplas till väl utvecklade och dokumenterade risk- och väsentlighetsbedömningar. Dessa risk- och väsentlighetsbedömningar bör även ligga till grund för hur de mer djupgående granskningarna av års- och sluträkningarna väljs ut. Dokumenterade riskanalyser som även inkluderar en bruttorisklista systematiserar riskhanteringen och kan därmed bidra till högre kvalitet i nämndens beslutsunderlag. För att främja ett strukturerat internkontrollarbete samt för att möjliggöra en kontinuerlig kontroll är det också viktigt att nämnden antar en intern kontrollplan tidigare under året.
6. Sammanfattande bedömning
Granskningen visar att antalet ärenden under perioden 2009-2012 ökat med 15 %.
Dessutom innehåller ökningen en omfördelning från relativt enkla ärenden med mindre kostnader för arvoden till mer betungande ärenden både avseende arbetsbelastningen vid överförmyndarexpeditionen och kostnaden för arvoden. Det är därför positivt att nämnden vidtagit åtgärder i form av inrättandet av en administratörstjänst på 75 %. Vi bedömer att förstärkningen har minskat verksamhetens sårbarhet och förbättrat handläggarens förutsättningar att utöva tillsyn över ställföreträdarna. Dessutom motverkas den inbyggda konflikt som kan infinna sig då samma person som utövar tillsyn även är den som tillhandahåller information och på ett övergripande plan har en rådgivande roll.
Beträffande måluppfyllelse visar granskningen att inget av budgetmålen för 2011 uppfylldes.
Utifrån detta är den sammanfattande bedömningen att styrningen och uppföljningen av verksamheten behöver skärpas. Det är särskilt viktigt eftersom det är en verksamhet som ska hjälpa människor som på olika sätt har svårigheter att föra sin egen talan. Ett sådant uppdrag ställer extra stora krav på nämndens förmåga att styra och kontrollera. Vidare bör nämnden säkerställa att de har den utbildning och insikt som erfordras för att ta ansvar för överförmyndarverksamheten samt att det finns en formaliserad samverkan med förvaltningarna barn och familj samt vård och omsorg.
Det är av yttersta vikt att det finns fungerande rutiner som säkerställer att huvudmännens ekonomi hanteras korrekt och säkert och det är positivt att nämnden antagit dokumenterade rutiner för granskning av års- och sluträkningar. Nämnden måste dock beakta förmyndarskapsförordnings krav på att samtliga förvaltarskap årligen ska omprövas.
En viktig uppgift för överförmyndarnämnden är att följa upp hur ställföreträdarna kvalitativt fullgör sina uppdrag. Vår bedömning är att yttersta noggrannhet måste finnas vid rekrytering och uppföljning av ställföreträdare samt att nuvarande hantering av frågan inte är tillräcklig.
Granskningen visar att det i praktiken finns rutiner för att vid rekryteringen kontrollera ställföreträdare i offentliga register men att dessa rutiner inte dokumenterats. Av granskningen framgår dessutom att dessa rutiner inte är tillräckliga enligt SKL:s rekommendationer. Vidare har nämnden inte uttalat någon gräns för hur många ärenden en ställföreträdare får ta på sig, det genomförs inte några kontroller av huruvida ställföreträdarna har uppdrag i kringliggande kommuner och befintliga kontroller sker inte fortlöpande. En ställföreträdare kan vara verksam en lång tid efter det att kontrollerna är genomförda och händelser kan inträffa vilket skulle kunna omvärdera dennes lämplighet för uppdraget.
6.1. Identifierade förbättringsområden/rekommendationer
Våra identifierade förbättringsområden/rekommendationer är enligt följande:
Likt de dokumenterade rutinerna för granskning av års – och sluträkningar bör nämnden anta uttalade riktlinjer/direktiv för vilka krav nämnden ställer på ställföreträdarna samt vilka kontroller som ska göras för att säkerställa att dessa krav uppfylls. I utformningen bör nämnden se till SKL:s rekommendationer. Utifrån ett kvalitetsperspektiv bör nämnden även överväga att kontrollera ställföreträdarens eventuella uppdrag i kringliggande kommuner. Vi anser också att samma kontroller kan och bör göras löpande.
Nämnden bör fastställa hur många ärenden en ställföreträdare får ha samt tillse att detta kontrolleras.
Nämnden måste omgående säkerställa att en formell omprövning av förvaltarskap genomförs årligen samt att särskilda riktlinjer för hur omprövningen ska gå till upprättas.
Nämndens internkontrollplan bör på ett tydligt sätt kopplas till väl utvecklade och dokumenterade risk- och väsentlighetsbedömningar. Dessa risk- och väsentlighetsbedömningar bör även ligga till grund för hur de mer djupgående granskningarna av års- och sluträkningarna väljs ut. Dokumenterade riskanalyser som även inkluderar en bruttorisklista systematiserar riskhanteringen och kan därmed bidra till högre kvalitet i nämndens beslutsunderlag. För att främja ett strukturerat internkontrollarbete samt för att möjliggöra en kontinuerlig kontroll är det också viktigt att nämnden antar en intern kontrollplan tidigare under året. Vidare bör urvalet för djupare granskning av årsräkningar ta sin utgångspunkt i en sådan och inte som idag där stickproven är slumpmässigt utvalda.
Eslövs kommun den 10 oktober 2012
Sofie Bredberg
Källförteckning
Intervjuade
Kerstin Ekoxe – Ordförande i Överförmyndarnämnden Janette Borg – Vikarierande överförmyndarhandläggare Josefine Isaksson - Vikarierande kommunjurist
Gunilla Nihlén – Administrativ assistent vid överförmyndarexpeditionen
Dokument
Överförmyndarnämndens reglemente, antaget av kommunfullmäktige 2003-05-26 Årsredovisning 2011
Budget för 2012 samt flerårsplan 2013-2014
Protokoll fört vid Länsstyrelsens inspektion av Överförmyndarnämnden i Eslövs kommun den 5 oktober 2010
Rutiner för granskning av års- och sluträkningar Redogörelse - Bilaga till Års- eller Sluträkning Plan för intern kontroll 2010
Intern kontrollplan för 2011 och 2012 Rapport avseende intern kontroll 2011
Överförmyndarnämndens protokoll 2009-2012
