maj-augusti 2012
Huddinge kommun
Granskning av kommunstyrelsens
ägarstyrning
Innehåll
1. Sammanfattning och rekommendationer ... 3
2. Inledning ... 8
2.1. Bakgrund ... 8
2.2. Syfte ... 8
2.3. Avgränsning ... 8
2.4. Revisionsfrågor ... 8
2.5. Revisionskriterier ... 9
2.6. Ansvarig nämnd ... 9
2.7. Metod och genomförande... 9
3. Resultat av granskningen ... 10
3.1. Övergripande företagspolicy och ägarens styrmodell? ... 11
3.2. Ägarrollen ... 14
3.3. Nomineringen av styrelseledamöter och kompetensanalys ... 15
3.4. Informationsutbyte mellan ägare och styrelseledamöterna i respektive bolag... 15
3.5. Motiv och ändamål med styrningen och kommunikation med ägaren ... 17
3.6. Styrdokumentens tydlighet och genomslag på styrning och uppföljning ... 20
3.7. Hantering av revisionens tidigare rekommendationer ... 22
3.8. Ny lag om allmännyttiga kommunala bostadsföretag som gäller från 1 januari 2011 .... 26
1. Sammanfattning och rekommendationer
På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Huddinge kommun har Ernst & Young granskat kommunstyrelsens ägarstyrning över hel- och delägda bolag i kommunen. De bolag som omfat- tas är Huge Fastigheter (ägt till 100 % av Huddinge kommun), Södertörns Energi (ägt till 58 % samt intressebolaget Söderenergi ägt till 29 %) och SRV (ägt till 31,5 %).
Ägarstyrningen har tidigare granskats separat för respektive bolag under perioden 2009 till och med 2011. I samtliga granskningsrapporter lämnas förslag till rekommendationer som syftar till att utveckla kommunstyrelsens styrning av företagen. I kommunstyrelsens verksamhetsplan för 2012 sägs att ”Ett behov av att utveckla styrningen av hel- och delägda bolag har identifierats”.
Granskningen är främst en uppföljning av tidigare granskningar men omfattar också en översikt- lig granskning av kommunens och Huge Fastigheters hantering av den nya lagen om allmännyt- tiga kommunala bostadsföretag som trädde i kraft den 1 januari 2011.
Granskningen visar att Huddinge kommun sedan år 2009 på flera olika sätt har arbetat aktivt med att tydliggöra och utveckla ägarstyrningen av de del- och helägda bolagen. Kommunens ledning har bland annat arbetat aktivt med att ta fram och uppdatera styrdokument kopplade till styrning och uppföljning av bolagen samt har en kontinuerlig uppföljning av bolagens verksamhe- ter i olika perspektiv på flera nivåer i den kommunala organisationen. En väsentlig fråga som utvecklats under senare år är den finansiella styrningen i kommunkoncernen. Frågan är viktig ur ett väsentlighets- och riskperspektiv då såväl Huge Fastigheter som Södertörns Energi har stora finansiella skulder. Med den internbank som bildades år 2010 för kommunen, Huge Fastigheter och Söderenergi har det samlade greppet kring finansieringsfrågorna stärkts.
Det finns ingen samlad företagspolicy eller liknande som antagits av kommunfullmäktige. Kom- munstyrelse och kommunfullmäktige saknar sålunda ett samlat långsiktigt dokument där det på ett tydligt sätt framgår hur styrningen och uppföljningen av koncernbolagen ska gå till. Centralt ur ett ansvarsperspektiv är den uppföljning som sker samlat av kommunstyrelsen som organ, samt den uppföljning som sker på tydligt uppdrag av kommunstyrelsen. Det är viktigt att den uppfölj- ning som sker är väl avvägd ur ett väsentlighets- och riskperspektiv så att varken för mycket eller för lite uppföljning sker på respektive nivå. Vidare behöver styrning och uppföljning anpassas så att såväl aktiebolagsrättsliga som kommunalrättsliga krav efterlevs. Som grund för den styrning och uppföljning som sker bör därför en tydligt dokumenterad väsentlighets- och riskanalys göras för kommunkoncernen som helhet i olika perspektiv. Den rapportering som sedan sker från bola- gen till respektive nivå i kommunens organisation bör vara anpassad på ett tydligt sätt till den inriktning och omfattning på information som respektive nivå behöver. Ju fler ägare till ett bolag ju svårare och mindre effektivt kan det vara att ställa egna specifika krav på uppföljningen från re- spektive ägare. Det behöver också tydligare utvecklas hur och när eventuell vidarerapportering ska ske av information uppåt i organisationen. Ett förslag är att fastställa mallar för uppföljning i samband med att ägardirektiven beslutas, möjligen som bilaga till direktiven.
Styrningen av Huge Fastigheter och de delägda energibolagen sker främst med ägardirektiv. För Huge Fastigheter finns uppdaterade direktiv medan det för Södertörns Energi och Söderenergi saknas aktuella direktiv. Sådana är dock under utarbetande i samverkan med övriga ägare. Av ägardirektiven framgår vilken rapportering som ska ske till ägaren och när den ska ske.
För SRV saknas fortfarande ägardirektiv, trots att omfattande resurser nedlagts på att ta fram sådana direktiv de senaste åren. Styrningen av SRV sker fortsatt främst genom konsortialavtal (ägaravtal), bolagsordning, renhållningsordning och avfallsordning. Dessa dokument är relativt detaljerade och styrande för verksamheten. Några av dokumenten är dock inte aktualiserade sedan många år och är därmed av olika skäl inte helt relevanta för den verksamhet som idag
bedrivs i bolaget. Det är därför viktigt att ägardirektiv tas fram och beslutas samt att styrdoku- menten i övrigt aktualiseras.
Utöver den uppföljning av bolagen som sker baserat på ägardirektiv och andra styrdokument sker kontinuerlig styrning och uppföljning av bolagen på flera olika nivåer och i olika konstellatio- ner. Kommunens inflytande och insyn utövas också på bolagsstämma i respektive bolag samt genom delvis personunion mellan kommunstyrelsens ledamöter och bolagens styrelseledamöter.
I praktiken har kommundirektören och kommunstyrelsens ordförande täta kontakter med bola- gens ledningar. Även ekonomichef och kommundirektör samt internbanken har omfattande kon- takter med bolagens ledningar. I praktiken utövar sålunda även tjänstemannanivån en omfattan- de ägarroll.
Kommunens representanter i bolagsstyrelserna utses av fullmäktige och nomineras av partierna.
I Huge Fastigheter väljs samtliga av fullmäktige i Huddinge kommun medan det i de delägda bolagen, Söderenergi och SRV, väljs två ledamöter vardera av Huddinge kommun. Några renod- lade så kallade styrelseproffs finns inte. I praktiken är det sålunda partierna som nominerar per- soner till styrelserna. Frågan om på vilket sätt och på vilka grunder respektive parti nominerar ledamöter har inte omfattats av granskningen. I kommunal-/landstingsägda bolag förekommer bolagsstyrelser som helt eller delvis består av så kallade styrelseproffs. Denna lösning har Hud- dinge inte valt för Huge Fastigheter och inte heller tillsammans med övriga ägarkommuner i övri- ga koncernbolag. I Söderenergi är Telges CFO och Södertörns Energis VD adjungerade i styrel- sen. Dessa har lång erfarenhet från energibranschen.
Det är fullmäktiges sak att utse styrelseledamöter i bolagen och vi lämnar inga synpunkter på den ordning som fullmäktige har valt. Det är dock viktigt att ägarna och partierna säkerställer att styrelseledamöterna tillsammans har tillräcklig kompetens och integritet för att tillvarata respekti- ve bolags intressen och åligganden enligt aktiebolagslagen och andra lagar, samt att förstå re- spektive verksamhets affärsrisker så väl att ett tillräckligt ansvar kan tas för att styra och följa upp bolagen. För Huge Fastigheter har kommunen tagit initiativ till styrelseutbildning under 2012 me- dan det i de delägda bolagen, SRV och Söderenergi, genomförs utbildningar i den utsträckning som bolagen själva bestämmer. Mer strukturerade utbildningsplaner för styrelserna i respektive bolag bör utarbetas.
Ägardirektiven beslutas i kommunfullmäktige som sålunda har den yttersta ägarrollen. Vilken specifik rapportering som ska ske till fullmäktige i form av återkoppling på direktiven är dock inte tydliggjord. Större delen av den rapportering som ska ske enligt ägardirektiven sker till kommun- styrelsen som har den uttalat formella ägarrollen. Även i praktiken är vår bedömning att kom- munstyrelsen som samlat organ uppfattas som den nivå där ägarrollen centralt utövas på ett formellt sätt.
För såväl Huge Fastigheter som Söderenergi bedöms ägardirektiven vara relativt tydliga. Detta gäller särskilt uppdrag som ska genomföras under direktivperioden. Ett antal generella direk- tiv/viljeinriktningar från ägaren bedöms dock vara alltför generella för att kunna utvärderas och mätas på ett tillräckligt sätt. Flera av direktiven har på ett tydligt sätt integrerats i bolagens affärs- planer. Affärsplanerna följs i sin tur upp på ett strukturerat sätt och rapporteras till kommunen.
Kommunen får därvid kontinuerligt en uppföljning av direktiven och affärsplanen. Utöver detta sker en årlig rapportering avseende uppföljning av ägardirektiven till kommunen. I Huge Fastig- heters direktiv framgår att ledningen årligen ska träffa såväl kommunfullmäktige som kommun- styrelsen och informera om verksamheten. För Söderenergi framgår att ägardialog ska hållas minst två gånger per år.
Ägardirektiven för Söderenergi är från 2009-08-11. Söderenergi hade i det läget en bekymmer- sam ekonomi och en låg soliditet för att klara eventuella svängningar i resultatet. Det nya kraft-
värmeverket som var under uppförande förväntades generera kraftigt förbättrade resultat. Den prismodell som togs fram i samband med direktivens framtagande innebar att det totala fjärrvär- mepriset till distributions- och försäljningsbolagen därför inte skulle kunna höjas under åren 2010-2012. Målet var att senast år 2012 ha ett eget kapital om 200 mnkr (efter att tillskottet åter- betalats). Söderenergi har dock av olika skäl inte klarat de ekonomiska krav som uppställts i di- rektiven, främst att avkastningen från det nya kraftvärmeverket blivit lägre än förväntat. För att förbättra det ekonomiska läget i Söderenergi 2012 har priserna, i strid med ägardirektiven, höjts gentemot distributionsbolagen. Detta har kunnat ske efter ”utökat ägarmöte” i december 2011.
Deltagare vid ägarmötet var de tre kommunstyrelsernas presidier, Söderenergis presidium samt Ägarrepresentanter. Söderenergis styrelse godkände den extra höjningen i februari 2012. Efter- som beslutet inte är förenligt med vad som framgår av ägardirektiven borde beslutet enligt vår bedömning ha lyfts till fullmäktigenivå.
Av konsortialavtalet för SRV framgår att bolagets verksamhet ska bedrivas enligt självkostnads- principen medan det i utkast till ägardirektiv framgår att bolagets verksamhet ska bedrivas enligt affärsmässiga principer. I praktiken bedrivs halva verksamheten (den lagstadgade) med under- skott som finansieras av vinster i den konkurrensutsatta verksamheten. Båda dessa verksamhe- ter bör behandlas separat i ägardirektiven. Liksom i tidigare revisionsrapport (från 2010) är vår bedömning att det kan vara tveksamt ur ett kommunalrättsligt perspektiv att ange att avfallsverk- samheten ska bedrivas enligt affärsmässiga principer. Enligt kommunallagen får kommuner driva näringsverksamhet om den drivs utan vinstsyfte och den går ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna i kommunen. För vissa verksamheter, el- och fjärr- värmebolag, allmännyttiga kommunala bostadsföretag, samt vissa andra verksamheter finns speciallagstiftning som kräver att bolagen bedrivs affärsmässigt och som går före kommunalla- gens bestämmelser. Någon motsvarande speciallagstiftning finns dock inte för renhållnings- /avfallsverksamhet.
Vi har i granskningen tagit del av utkast till ägardirektiv för SRV, daterade 2012-06-03, som bl a tydliggör ägarkommunernas motiv för att äga bolaget, bolagets uppdrag, bolagsledningens roll i förhållande till ägarnas olika organ, m m. För bolaget som helhet sätts ekonomiska mål med ett visst avkastningskrav och krav på viss soliditet. Något tydliggörande av separata krav på verk- samhetens konkurrensutsatta respektive ej konkurrensutsatta del framgår inte. Krav i direktiven ställs på att bolaget årligen skall rapportera fastställd budget och verksamhetsplan till ägarkom- munerna senast den 30 november varje år, vilket för närvarande inte sker. En genomgång av styrelseprotokollen för 2012 visar att dessa är utförliga och väl dokumenterade. Några indikatio- ner på att bolaget skulle bedrivas i annan riktning än vad som anges i styrdokumenten fram- kommer inte.
Bolagen rapporterar i allt väsentligt till kommunen i enlighet med gällande ägardirektiv samt övri- ga rapporteringskrav. Det är till stor del upp till respektive bolag att bedöma hur rapporteringen ska se ut då mallar för rapporteringen inte fastställs av kommunen. Detta kan i och för sig vara rimligt då kommunen är delägare i såväl Söderenergi som SRV. Det kan dock övervägas att fastställa uppföljningsmallar för rapporteringen i samband med att direktiv i framtiden beslutas.
Detta för att säkerställa att ägarna får den rapportering och uppföljning av direktiven som önskas.
En uppföljning av rekommendationer som lämnats i tidigare granskningar av ägarstyrningen framgår under avsnitt 3.7 i rapporten. Sammantaget bedöms kommunledningen och bolagssty- relserna ha tagit till sig rekommendationerna och vidtagit åtgärder som antingen är avslutade eller pågående.
Den lag om allmännyttiga kommunala bostadsföretag som gäller från 1 januari 2011 ställer vä- sentligt ändrade krav på de bolag som omfattas av lagen samt dess ägare. Bland annat gäller att sådana bolag ska bedrivas enligt affärsmässiga principer och att ägaren ska ställa marknads-
mässiga avkastningskrav på bolaget. Detta till skillnad från tidigare lag om allmännyttiga bo- stadsföretag som krävde drift utan vinstsyfte.
I paragraf ett i lagen anges att bolag bland annat ska uppfylla kravet på att ”huvudsakligen” för- valta fastigheter i vilka bostadslägenheter upplåts med hyresrätt för att omfattas av lagen. Frågan är om Huge Fastigheter uppfyller kravet ”huvudsakligen”. Av bolagets årsredovisning framgår att bostäder står för ca 45 procent och lokaler för 55 procent av omsättningen. Följden av om bola- get omfattas av lagen eller ej är väsentlig då bolaget antingen ska bedrivas enligt affärsmässiga principer (enligt rubricerad lag) eller med förbud att driva företaget i vinstsyfte (om rubricerad lag inte är tillämplig). Enligt Sveriges kommuner och landsting (cirkulär 10:66) är uppfattningen att mer än 50 % av verksamheten, förmodligen mer, måste avse hyresbostäder för att kravet ska anses vara uppfyllt. Med denna tolkning omfattas sålunda inte Huge Fastigheter av lagen och ska därmed bedrivas utan vinstsyfte. Enligt regeringen innebär detta att statsstödsproblematiken aktualiseras. SKL anger (i sitt cirkulär 10:66) att förbudet mot att driva företag i vinstsyfte inte innebär ett strikt hinder för bolag att redovisa vinst. Ett viktigt syfte med lagens tillkomst är dock att undvika konkurrenssnedvridning och att kommuner bedriver konkurrenshämmande verksam- het i förhållande till privata aktörer. Det saknas också rättsfall på hur huvudsaklighetsrekvisitet ska bedömas. Huge Fastigheters ledning bedömer att uthyrningen av bostäder omfattas av la- gens krav på drift enligt affärsmässiga principer och att lagen i övrigt omfattar bolagets totala verksamheter. Vidare är ledningens bedömning att EU-direktiven kräver att verksamheten be- drivs på ett affärsmässigt sätt oavsett om lagen skulle vara tillämplig eller ej. Inom ramen för re- visionen har vi inte kunnat bedöma huruvida huvudsaklighetskriteriet är uppfyllt eller ej.
Lagens krav på affärsmässighet innebär sammanfattningsvis, att kommunerna ska ställa mark- nadsmässiga avkastningskrav på sina bostadsbolag, att kommunerna ska ta ut marknadsmässig avgift när de ingår borgensåtagande för sina bostadsbolag och att kommunerna ska ta ut mark- nadsmässig ränta på lån till sina bostadsbolag. Även när det gäller tillskott av eget kapital till bo- stadsbolagen måste kommunerna agera utifrån affärsmässiga överväganden. Av propositionsut- talandena framgår även att det egna kapitalet ska generera marknadsmässig avkastning, att kommunen och bolagets ekonomier inte får blandas ihop och att bolagets bästa ska ligga till grund för bolagets beslut om såväl drift som investeringar.
Varken av ägardirektiv eller bolagsordning framgår tydligt huruvida bolaget ska bedrivas enligt affärsmässiga principer eller om bolaget i grunden ska bedrivas utan vinstsyfte. Av ägardirekti- ven framgår dock att förväntan är att bolaget ska redovisa förluster till och med år 2013 och att bolaget från och med år 2014 ska redovisa ett positivt resultat före skatt. Senast år 2015 framgår att ett nytt finansiellt mål ska utarbetas. Vidare ställs avkastningskrav för nyinvesteringar om lägst 5 procent. När det gäller bostadsinvesteringar framgår dock att avkastningskravet kan sät- tas lägre (utan någon närmare precision). Bedömningen är att Huddinge kommun till fullo inte har fastställt avkastningskrav på Huge Fastigheter i den mening som framgår av lagen.
1.1. Rekommendationer:
I granskningsrapporten lämnas bland annat följande rekommendationer:
· En företagspolicy eller liknande bör tas fram där kommunens riktlinjer för styrning, upp- följning och kontroll av bolagen tydliggörs på övergripande nivå. Bland annat bör tydliggö- ras hur direktiv i olika former till bolagen ska tas fram och beslutas, vilka olika forum i kommunorganisationen som finns för uppföljning och kontroll av bolagens verksamheter i olika perspektiv, hur omfattande denna kontroll och uppföljning behöver vara på respekti- ve nivå, hur dokumentationen av uppföljning och kontroll ska se ut, hur och när vidare- rapportering behöver ske till nästa nivå, etc. Särskilt viktigt är att kommunstyrelsen som samlat organ tydliggör vilken information om bolagen som ska hanteras i kommunstyrel-
sen och hur denna ska hanteras för att säkerställa att kommunstyrelsen utövar en tillräck- lig uppsikt över bolagen.
· Kommunen bör verka för att styrdokumenten för SRV snarast uppdateras. Dokumenten är otydliga vad gäller ägarens intentioner med bolaget och stämmer till delar inte överens med den verksamhet som idag bedrivs i bolaget. Kommunen bör vidare verka för uppda- tering av enskilda styrdokument om ägarna inte kan enas om frågeställningar som endast berör specifika styrdokument.
· Inom ramen för kommunstyrelsens samlade uppsikt bör styrelseprotokoll och budge- tar/affärsplaner från de hel- och delägda bolagen finnas tillgängliga vid kommunstyrel- sens sammanträden.
· Kommunen behöver ta fram och besluta om ägardirektiv för SRV och uppdatera sådana för Söderenergi.
· Kommunen bör som ägare tydliggöra hur samtliga direktiv i ägardirektiven ska mätas och följas upp. Möjligen bör detta framledes ske i bilaga till ägardirektiv i samband med att dessa beslutas.
· Beslut om ändringar i styrningen av bolagen som är i strid med ägardirektiv behöver lyftas till fullmäktigenivå eftersom fullmäktige beslutat om ägardirektiven (gäller prissättning mel- lan Söderenergi och distributionsbolagen).
· Ägardirektiv och bolagsordning behöver förtydligas för Huge Fastigheter med avseende på effekter av den lag om allmännyttiga kommunala bostadsföretag som trädde i kraft år 2011.
· Under förutsättning att Huge Fastigheter omfattas av lag om allmännyttiga kommunala bostadsföretag behöver kommunen utveckla avkastningskrav på bolaget som till fullo är förenliga med lagstiftningens krav.
· Under förutsättning att Huge Fastigheter omfattas av lag om allmännyttiga kommunala bostadsföretag behöver tydliggöras hur eventuella bidrag till föreningar i form av lokalbi- drag ska hanteras.
2. Inledning
2.1. Bakgrund
Revisorerna i Huddinge kommun har de senaste åren genomfört ett antal granskningar avseen- de ägarstyrningen i kommunens hel- och delägda bolag, nämligen Huge Fastigheter AB, (hel- ägt), Södertörns Energi AB med dotterbolaget Södertörns Fjärrvärme AB (hälftenägt av Hud- dinge och Botkyrka som i sin tur samäger Söderenergi AB med Södertälje kommun) samt SRV Återvinning AB som samägs av fem Södertörnskommuner.
Granskningen av styrningen i Södertörns Energikoncern genomfördes 2009, SRV Återvinning 2010 och Huge Fastigheter 2011. I samtliga revisionsrapporter lämnas rekommendationer som syftar till att utveckla kommunstyrelsens styrning av företagen.
I kommunstyrelsens verksamhetsplan för 2012 sägs att ”Ett behov av att utveckla styrningen av hel- och delägda bolag har identifierats. Nya ägardirektiv är fastställda för Huge och ska tas fram för energikoncernen i samverkan med övriga delägare under hösten/vintern 2011/2012. Kom- munstyrelsen ska fortsätta att utveckla styrningen av de av kommunen hel- och delägda bolagen genom en repetition av styrelseansvarsutbildningen för dem som inte gick den första gången, utvärdering och utveckling av samarbetet kring finansieringsfrågor samt inrättandet av kvartalsvi- sa genomgångar av bolagens resultat, ställning och verksamhetsmässiga utveckling.”
Revisorerna har mot bakgrund av ovanstående beslutat att genomföra en uppföljning av tidigare granskningar av ägarstyrningen.
2.2. Syfte
Syftet med granskningen är att följa upp ändamålsenligheten i kommunens ägarstyrning och hur ägarstyrningen utövas av kommunens hel- och delägda företag mot bakgrund av de rekommen- dationer som lämnats i revisionsrapporterna och kommunstyrelsens svar på dessa. Vad gäller Huge Fastigheter AB så har ny lagstiftning tillkommit för allmännyttiga kommunala bostadsföre- tag från år 2011. Denna ställer väsentligt förändrade krav på kommunernas ägande jämfört med tidigare lagstiftning. Inom ramen för granskningen behandlas därför även frågan kring hur kom- munen som ägare säkerställt att den nya lagstiftningen efterlevs i såväl kommunens styrning av bolaget som av bolagets egen ledning.
2.3. Avgränsning
Granskningen avgränsas till att omfatta de bolag och de frågeställningar samt rekommendationer som framgår av de granskningar som beskrivs under avsnittet ”Bakgrund” ovan.
2.4. Revisionsfrågor
Följande frågor belyses i granskningen:
„ Finns det idag en övergripande företagspolicy antagen av kommunfullmäktige? Hur ser äga- rens styrmodell och struktur ut?
„ Vem utövar ägarrollen i praktiken – rollfördelning mellan kommunfullmäktige, kommunstyrel- sen och förvaltningen? Vem/vilka personifierar konkret ägarrollen?
„ Hur och utifrån vilka kriterier sker nomineringen av styrelseledamöter till de kommunala bola- gen? Sker någon analys av behovet av kompletterande kompetenser? Vilka krav ställer äga- ren på dessa ledamöters styrelsearbete?
„ Finns det något organiserat informationsutbyte mellan de som utövar ägarrollen och styrelse- ledamöterna i respektive bolag?
„ Hur specifik är styrningen gentemot varje företag vad avser motiv och ändamål, vad som ska uppnås och hur detta ska kommuniceras och rapporteras till ägaren? Rapporterar bolagen i enlighet med vad som står i ägardirektiven?
„ Är styrdokumenten tillräckligt tydliga? Hur återspeglas ägardirektiven i bolagens affärsplaner och verksamhet? Har bolagens styrelser och VD:ar agerat i den riktning som ägardirektiven anger? Vad står i styrelseprotokollen?
„ Hur har revisionens rekommendationer hanterats av kommunstyrelsen och bolagens styrel- ser sedan granskningarna genomförts?
„ Övergripande frågor kring anpassning av Huge Fastigheter ABs verksamhet till lag om all- männyttiga kommunala bostadsföretag som gäller från 1 januari 2011.
2.5. Revisionskriterier
Granskningen sker med utgångspunkt i följande revisionskriterier:
„ De rekommendationer om god och förbättrad ägarstyrning som framgår i tidigare revi- sionsrapporter.
„ Kommunallagens krav på kommunstyrelsen att utöva uppsikt över kommunens bolag.
„ Lag om allmännyttiga kommunala bostadsföretag från 1 januari 2011 (gäller Huge Fastighe- ter AB).
2.6. Ansvarig nämnd
Granskningen avser kommunstyrelsen.
2.7. Metod och genomförande
Granskningen baseras på intervjuer och studier av relevanta dokument.
Intervjuer har genomförts med:
„ Kommunstyrelsens ordförande, kommundirektör, ekonomichef och controllerchef.
„ VD och ekonomichef i respektive granskat bolag (Söderenergi, SRV och Huge Fastigheter).
„ VD i Södertörns Energi AB
„ Ansvarig tjänsteman i kommunen för uppföljning av bolagens kontinuerliga redovisning och återrapportering till ägaren.
3. Resultat av granskningen
Nedan beskrivs resultatet av granskningen revisionsfråga för revisionsfråga. För att sätta in re- spektive koncernföretag i sitt sammanhang ur ett Huddingeperspektiv lämnas dock först en kort- fattad bild av kommunkoncernen.
Tabellen nedan visar med några finansiella nyckeltal olika enheters inbördes storheter i Hud- dinge kommunkoncern.
Några finansiella nyckeltal för kom- munkoncernens en- heter 2011
Intäkter exkl finansiella
intäkter Tillgångar Finansiella skulder
Varav Huddinges andel
Huddinge kommun 5 278 10 818 5 889 100%
Huge Fastigheter 1 246 9 679 6 874 100%
Södertörns Energi 1 337 2 180 1 743 58%
SRV Återvinning 366 417 75 31,5%
Kommunkoncernen 6 664 12 764 7 544
Som framgår är Huge Fastigheter det enda helägda bolaget av Huddinge kommun. Huge Fastig- heter står också för en mycket stor del av kommunkoncernens totala tillgångar (ca 76 procent) och också för en stor andel av kommunkoncernens finansiella skulder (91 procent). Bolagets intäkter utgör ca 19 procent av kommunkoncernens intäkter.
Södertörns Energi AB ägs till 58 % av Huddinge kommun och till 42 procent av Botkyrka kom- mun. I energikoncernen ingår också Södertörns Fjärrvärme AB som ägs till 100 procent av Sö- dertörns Energi AB, samt intressebolaget Söderenergi AB som även samägs med Södertälje kommun. Även Södertörns Energi koncernen står för en väsentlig del av tillgångar och skulder i kommunkoncernen och bedriver en verksamhet som är konkurrensutsatt och utsatt för olika ty- per av affärsrisker.
SRVs verksamhet är betydligt mindre till omfattning och består till ca hälften av lagstyrd och taxe- finansierad verksamhet och till hälften av konkurrensutsatt verksamhet. Huddinge kommuns an- del i SRV uppgår till 31,5 procent (totalt fem ägarkommuner).
Mot bakgrund av att bolagen skiljer sig väsentligt åt i flera perspektiv, bl a storleksmässigt, verk- samhetsmässigt och finansiellt är riskerna ur ett kommunkoncernperspektiv väsentligt olika för de olika innehaven. Vidare delas riskerna med andra ägare i energikoncernen och SRV vilket innebär att Huddinge kommun behöver samordna sin ägarstyrning med övriga ägare. Kommun- styrelsen behöver sålunda ha en tydlig plan för hur styrningen och uppföljningen av respektive innehav ska gå till samt hur mycket resurser som ska läggas på respektive innehav och vilka frågor som det ska fokuseras på ur ett kommunkoncernmässigt väsentlighets- och riskperspektiv.
3.1. Övergripande företagspolicy och ägarens styrmodell?
Nedan besvaras revisionsfrågan: Finns det idag en övergripande företagspolicy antagen av kommunfullmäktige? Hur ser ägarens styrmodell och struktur ut?
Det finns ingen samlad företagspolicy eller liknande som antagits av kommunfullmäktige. Kom- munstyrelse och kommunfullmäktige saknar sålunda ett samlat dokument där det på ett tydligt sätt framgår hur styrningen och uppföljningen av respektive innehav ska gå till utifrån en samlad koncernmässig väsentlighet- och riskanalys.
Styrningen av Huge Fastigheter och energikoncernen sker främst med ägardirektiv. För Huge Fastigheter finns uppdaterade direktiv medan det för energikoncernens bolag saknas aktuella direktiv. Sådana är dock under utarbetande i samverkan med övriga ägare. Av ägardirektiven framgår vilken rapportering som ska ske till ägaren på olika nivåer och när den ska ske.
För SRV saknas fortfarande ägardirektiv, trots att omfattande resurser nedlagts på att ta fram sådana direktiv de senaste åren. Styrningen av SRV sker fortsatt främst genom konsortialavtal (ägaravtal), bolagsordning, renhållningsordning och avfallsordning. Dessa dokument är relativt detaljerade och styrande för verksamheten, främst vad gäller den ej konkurrensutsatta verksam- heten. Flera av dokumenten är dock inte aktualiserade sedan många år och är därmed av olika skäl inte helt relevanta för den verksamhet som idag bedrivs i bolaget.
Utöver den uppföljning som sker baserat på ägardirektiv och andra styrdokument sker styrning och uppföljning av bolagen på flera olika nivåer och i olika konstellationer. Kommunens inflytan- de och insyn utövas bland annat på bolagsstämma i respektive bolag samt genom delvis per- sonunion mellan kommunstyrelsens ledamöter och bolagens styrelseledamöter. En kontinuerlig uppföljning av bolagen sker också på tjänstemannanivå och i samverkan mellan kommunstyrel- sens ordförande och tjänstemän.
Kommunstyrelsen behandlar bolagens årsredovisningar och delårsbokslut som informations- ärenden och har tillgång till Huges styrelseprotokoll och stämmoprotokoll i samband med kom- munstyrelsens möten. För SRV och energibolagen har kommunstyrelsen inte tillgång till bola- gens styrelseprotokoll. Kraven på denna rapportering framgår av ägardirektiv för Huge Fastighe- ter respektive energibolagen. För SRV framgår rapporteringskraven av instruktion från kommu- nens ekonomikontor. De ärenden som lyfts i kommunstyrelsen kring bolagen sker i övrigt på ini- tiativ av tjänstemännen.
Granskningen visar att Huddinge kommun sedan år 2009 har arbetat aktivt med att tydliggöra och utveckla ägarstyrningen. Bland de åtgärder som vidtagits kan nämnas:
· Kraven på rapportering från bolagen till kommunstyrelse och kommunfullmäktige har tyd- liggjorts i nya ägardirektiv samt utkast till nya ägardirektiv som ännu inte beslutats. För Huge Fastigheter beslutades direktiven den 23 augusti 2011. För Energikoncernen och SRV pågår ett arbete med att ta fram nya direktiv. För SRVs del pågår även en översyn avseende andra styrdokument, bl a konsortialavtal och bolagsordning.
· Månadsrapporter skickas från bolagen till kommunens tjänstemän. Om väsentliga frågor uppmärksammas lyfts dessa vidare i organisationen.
· I Huge Fastigheters direktiv framgår krav på att presentera verksamheten årligen i såväl kommunfullmäktige som kommunstyrelsen. Under året har Huge Fastigheters VD presen- terat verksamheten i kommunfullmäktige.
· Ett finansiellt samarbete har inletts mellan kommunen, Söderenergi och Huge Fastighe- ter. Finanskommittéer har bildats för respektive bolag. Den gemensamma internbanken som etablerades 2010 syftar till att minska de finansiella riskerna och kapitalkostnaderna.
Ett väl utvecklat samarbete och informationsutbyte finns mellan styrelserna och intern- banken.
· År 2010 och 2011 har kommunledningen jobbat aktivt med work-shops kring ägarstry- ningsfrågor inom kommunkoncernen.
· Fler och utvecklade forum för ägardialog har inrättats.
· Huges VD ingår numera i kommunens ledningsgrupp.
· Styrelseutbildning har genomförts i steg 1 under 2011 i Huge Fastigheter. Utbildningen har fokuserat på styrelsens ansvar ur ett legalt perspektiv. Styrelseutbildningar har även genomförts för SRVs styrelse.
· Ägardialog genomförs fortsatt två gånger per år för SRVs del, där samtliga ägare är re- presenterade.
Bolagen skiljer sig väsentligt åt i flera perspektiv, bl a storleksmässigt, verksamhetsmässigt och finansiellt. Riskerna ur ett kommunkoncernperspektiv är sålunda väsentligt olika för de olika in- nehaven. Vidare delas riskerna med andra ägare i både energikoncernen och för SRV.
För att säkerställa att styrningen av respektive koncernbolag är tillräcklig och effektiv bör den styrning och uppföljning som sker tydligare formaliseras i någon form av företagspolicy. D v s vilka resurser som ska läggas på styrning och uppföljning av respektive innehav på respektive nivå i kommunkoncernen och hur uppföljningen ska gå till på respektive nivå bör tydliggöras ut- ifrån ett samlat kommunkoncernperspektiv. Centralt ur ett ansvarsperspektiv är den uppföljning som sker samlat av kommunstyrelsen som organ, samt den uppföljning som sker på tydligt upp- drag av kommunstyrelsen. Detta mot bakgrund av att kommunstyrelsen har ett särskilt ansvar för bolagen inom ramen för den uppsiktsplikt som kommunallagen stadgar.
Det är viktigt att den uppföljning som sker är väl avvägd ur ett väsentlighets- och riskperspektiv så att varken för mycket eller för lite uppföljning sker på respektive nivå. Vidare behöver styrning och uppföljning anpassas så att såväl aktiebolagsrättsliga som kommunalrättsliga krav efterlevs.
Som grund för den styrning och uppföljning som sker bör därför en tydligt dokumenterad väsent- lighets- och riskanalys göras för kommunkoncernen som helhet i olika perspektiv. Den rapporte- ring som sedan sker från bolagen till respektive nivå bör vara anpassad på ett tydligt sätt till den inriktning och omfattning på information som respektive nivå behöver. Ju fler ägare till ett bolag ju svårare och mindre effektivt kan det vara att ställa egna specifika krav på uppföljningen från re- spektive ägare. Det behöver också tydligare utvecklas hur och när eventuell vidarerapportering ska ske av information uppåt i organisationen.
Vad gäller de nya ägardirektivens utformning noteras att direktiven utarbetas i tät dialog mellan kommunen och bolagen och att kommunen som ägare varit betydligt mer aktiv i framtagandet av direktiven jämfört med vid framtagandet av tidigare direktiv. Direktiven för SRV och uppdaterade direktiv för Söderenergi är dock fortfarande inte beslutade (se vidare längre fram i rapporten).
En väsentlig fråga som utvecklats under senare år är den finansiella styrningen i kommunkon- cernen. Frågan är viktig ur ett väsentlighets- och riskperspektiv då såväl Huge Fastigheter som Södertörns Energi har stora finansiella skulder. Med den internbank som bildades år 2010 för Huge Fastigheter och Söderenergi har greppet kring finansieringsfrågorna stärkts. Bolagen och internbanken har kontinuerliga möten kring finansieringen i strukturerade forum. Dessa genom- förs kvartalsvis. Rapporteringen kring uppföljningen av finansieringen har också formaliserats.
Rekommendation:
· Inom ramen för kommunstyrelsens samlade uppsikt bör styrelseprotokollen från samtliga bolag finnas tillgängliga vid kommunstyrelsens sammanträden.
Särskilt om styrningen av Huge Fastigheter
Kommunstyrelsens ordförande och kommundirektören har täta möten med bolagets ledning.
Möten bokas månadsvis och genomförs som regel om det inte finns skäl att ställa in möten. VD för bolaget sitter också med i kommunens ledningsgrupp då kommunala lokalfrågor är en strate- gisk fråga för kommunen och bolagets verksamhet sammantaget är en väsentlig del av kom- munkoncernens tillgångar och skulder.
I de nya ägardirektiven för Huge Fastigheter (23 augusti 2011) har den rapportering som ska ske till kommunstyrelsen respektive till kommunens ledningsfunktion i övrigt tydliggjorts. Det framgår att protokoll, årsredovisning, revisionsberättelse, underlag för koncernredovisning samt redovis- ning av verksamheten per sista mars och per sista augusti ska rapporteras till kommunstyrelsen.
Vidare framgår att måluppfyllelse och ägardirektiv samt det ekonomiska läget ska rapporteras enligt kommunens instruktioner. Det framgår dock inte om denna rapportering ska ske till kom- munstyrelsen eller annan nivå hos ägaren. Vidare framgår att bolaget årligen efter att bolagets årsredovisning lämnats till kommunen och i god tid innan bolagsstämman ska anordna informa- tionssammanträde för ledamöterna i kommunfullmäktige. Bolaget ska också årligen i samband med något av kommunstyrelsens informationsmöten lämna information om bolagets verksamhet.
Ägardirektiven är relativt nya men det kan konstateras att Huge Fastighets VD har informerat om bolagets verksamhet på ett kommunfullmäktigemöte men ännu inte vid kommunstyrelsemöte.
Huge Fastigheters direktiv har inarbetats i bolagets affärsplan och följs sålunda kontinuerligt upp inom ramen för bolagets ordinarie verksamhetsuppföljning. Från ägarens sida saknas dock kon- kreta indikatorer/nyckeltal eller andra fastställda sätt på hur vissa direktiv ska följas upp och åter- rapporteras till ägaren. Exempelvis gäller detta att ”Bolagets fastighetsbestånd ska vårdas och förvaltas väl”, att ”Verksamheten i bolaget ska drivas på ett ekologiskt hållbart sätt och präglas av ett aktivt miljöarbete”, att ”Bostadsutbudet i Huddinge ska vara varierat med olika upplåtelsefor- mer och storlekar i olika delar av kommunen” eller att det är viktigt att bolaget utvecklar ett nära samarbete med institutioner, företag och föreningsliv”. Vår bedömning är att kommunen som ägare bör tydliggöra vad direktiven innebär och hur ägaren avser att följa upp om och i vilken utsträckning bolagen följer dessa ägardirektiv.
Vissa direktiv är mer specifika och framgår i ägardirektiven under rubriken ”Särskilda uppdrag för perioden 2011-2014”. Dessa direktiv uttrycks i termer av uppdrag som ska genomföras av bola- get och är i de flesta fall uppföljningsbara och mätbara.
Särskilt om styrningen av Södertörns Energi och Söderenergi
Södertörns Energi styrs bl a genom ägardirektiv och uppföljning av dessa. VD för Södertörns Energi har också regelbundna möten med företrädare för ägarna (Huddinge och Botkyrka). VD har också träffat kommunstyrelsen i Huddinge kommun minst två gånger per år de senaste åren och har också redogjort för verksamheten i fullmäktige. Kommunstyrelsen har tillgång till bola- gens protokoll i samband med kommunstyrelsemötena. Inom det ekonomiska området har bola- gens ledningar regelbundna möten med ekonomiavdelningen och finansavdelningen i Huddinge kommun.
Särskilt om styrningen av SRV
SRVs verksamhet är till stor del lagreglerad och taxefinansierad. Styrningen sker utifrån ett antal styrdokument främst bolagsordning, avfallsplan, renhållningsordning och konsortialavtal. Utöver detta finns en affärsplan som upprättas per mandatperiod och uppdateras årligen. Affärsplanen används dock främst som internt styrinstrument för bolaget och inte som ett ägarstyrningsinstru- ment. Det saknas fortfarande ägardirektiv för bolaget men ett aktivt arbete pågår att slutföra ar- betet med att ta fram sådana.
Årligen genomförs fortsatt två ägarmöten med representanter från ett förstärkt presidium från bolagets styrelse samt kommunstyrelseordföranden och kommundirektörer från respektive ägar- kommun. Minnesanteckningar förs vid dessa möten. Under de senaste åren har frågan om fram- tagande av ägardirektiv och uppdatering av aktieägaravtal varit fokusområden vid dessa möten.
Bolagets ekonomi, affärsplan och budget är exempel på andra frågor som behandlas vid ägar- mötena. Vid behov initieras även möten mellan bolagets ledning och kommunledningen.
Rekommendationer:
· En företagspolicy eller liknande bör tas fram där kommunens riktlinjer för styrning, upp- följning och kontroll av bolagen tydliggörs. Bl a bör tydliggöras hur direktiv i olika former till bolagen ska tas fram och beslutas, vilka olika forum som finns för uppföljning och kon- troll av bolagens verksamheter i olika perspektiv, hur omfattande denna kontroll och upp- följning behöver vara på respektive nivå, hur dokumentationen av uppföljning och kontroll ska se ut, hur och när vidarerapportering behöver ske till nästa nivå, etc. Särskilt viktigt är att kommunstyrelsen som samlat organ tydliggör vilken information om bolagen som ska hanteras i kommunstyrelsen och hur denna ska hanteras för att säkerställa att kommun- styrelsen utövar en tillräcklig uppsikt över bolagen.
· Kommunen bör som ägare tydliggöra hur samtliga direktiv i ägardirektiven ska mätas och följas upp. Möjligen bör detta framledes ske i bilaga till ägardirektiv i samband med att dessa beslutas.
· Kommunen behöver intensifiera och prioritera arbetet med att ta fram ägardirektiv för SRV och uppdaterade sådana för Söderenergi.
3.2. Ägarrollen
Nedan besvaras revisionsfrågan: Vem utövar ägarrollen i praktiken – rollfördelning mellan KF, KS och förvaltningen? Vem/vilka personifierar konkret ägarrollen?
Som framgår under avsnitt 3.1 saknas en tydlig dokumenterad rollfördelning mellan fullmäktige, kommunstyrelsen och förvaltningen vad gäller vilken styrning, uppföljning och kontroll som ska ske av bolagen i respektive forum. Detta bör som framgår ovan dokumenteras i en företagspolicy eller liknande. Av ägardirektiven till Huge Fastigheter och energikoncernen framgår i väsentliga drag den rollfördelning som finns utifrån ett rapporteringsperspektiv.
Ägardirektiven beslutas i kommunfullmäktige som sålunda har den yttersta ägarrollen. Vilken specifik rapportering som ska ske till fullmäktige i form av återkoppling på direktiven är dock inte tydliggjord. Större delen av den rapportering som ska ske enligt ägardirektiven sker till kommun- styrelsen som har den uttalat formella ägarrollen. Även i praktiken är vår bedömning att kom- munstyrelsen som samlat organ uppfattas som den nivå där ägarrollen centralt utövas på ett formellt sätt. Flera av kommunstyrelsens ledamöter är också representerade i bolagens styrelser.
Utöver styrning och uppföljning via direktiv och andra styrdokument i fullmäktige och kommunsty- relse sker en styrning och uppföljning som totalt sett är omfattande för samtliga bolag i koncer- nen. Styrningen och uppföljningen sker till olika nivåer och forum i den kommunala organisatio- nen och dokumentationen av dessa möten sker på olika sätt.
I praktiken har kommundirektören och kommunstyrelsens ordförande täta kontakter med bola- gens ledningar. Även ekonomichef och kommundirektör samt representanter från internbanken har omfattande kontakter med bolagens ledningar. I praktiken utövar sålunda även tjänsteman- nanivån en omfattande ägarroll.
I vissa sammanhang och i vissa styrdokument är det inte klart vem man anser att ägaren är. Det- ta behöver sålunda klargöras. I nyare styrdokument, exempelvis Huge Fastigheters ägardirektiv, är detta tydligare angivet.
3.3. Nomineringen av styrelseledamöter och kompetensanalys
Nedan besvaras revisionsfrågan: Hur och utifrån vilka kriterier sker nomineringen av styrelsele- damöter till de kommunala bolagen? Sker någon analys av behovet av kompletterande kompe- tenser? Vilka krav ställer ägaren på dessa ledamöters styrelsearbete?
Huge Fastigheter har för närvarande 10 styrelseledamöter, vilka samtliga är utsedda av fullmäk- tige i Huddinge kommun. Söderenergi har för närvarande sju styrelseledamöter varav två utses av Huddinge kommun. SRV har för närvarande åtta styrelseledamöter varav två styrelseledamö- ter utses av Huddinge kommun.
Styrelseledamöterna i Huddinges hel- och delägda bolag nomineras av partierna och utses av fullmäktige. Några renodlade så kallade styrelseproffs finns för närvarande inte i styrelserna. I kommunal-/landstingsägda bolag förekommer bolagsstyrelser som helt eller delvis består av sty- relseproffs. Denna lösning har Huddinge inte valt för Huge Fastigheter och inte heller tillsam- mans med övriga ägarkommuner i övriga koncernbolag. I Söderenergi noteras dock att Telges koncernchef och Södertörns Energis VD adjungerade i styrelsen.
Det är partiernas sak att nominera ledamöter och fullmäktiges sak att utse styrelseledamöter i bolagen och vi lämnar inga synpunkter på den ordning som fullmäktige har valt och inte heller på vilka personer respektive parti nominerar. Det är dock viktigt att det säkerställs att styrelseleda- möterna tillsammans har tillräcklig kompetens och integritet för att tillvarata respektive bolags intressen och åligganden enligt aktiebolagslagen och andra lagar, samt att förstå respektive verksamhets affärsrisker så väl att ett tillräckligt ansvar kan tas för att styra och följa upp bola- gen. Som ny styrelseledamot i ett bolag där branschvana saknas och där ledamot i vissa fall inte har tidigare erfarenhet från att sitta i bolagsstyrelser kan detta vara en utmaning. Det är därför viktigt att säkerställa att ledamöterna får tillräcklig utbildning i dessa frågor. Under 2011 har sty- relseutbildningar genomförts i Huge avseende såväl styrelsens legala ansvar enligt ABL som branschspecifika frågor. Även vid SRV sker kontinuerligt utbildning av styrelseledamöter såväl i juridiska frågor som bransch-/verksamhetsfrågor. För Söderenergi saknas strukturerad plan för utbildning av styrelseledamöter. Någon särskild utbildning av styrelseledamöter har inte genom- förts under senare tid. De utbildningsinsatser som genomförs i de delägda bolagen sker på initia- tiv av respektive bolags ledning. Det åligger dock givetvis även partierna och ägaren ett ansvar att säkerställa att styrelserna har en tillräcklig kompetens för sitt uppdrag även i de delägda bola- gen.
Granskningen har inte omfattat en bedömning av huruvida den kompetens som styrelseledamö- terna har och den utbildning som styrelseledamöterna erhåller är tillräcklig.
3.4. Informationsutbyte mellan ägare och styrelseledamöterna i respektive bolag
Nedan besvaras revisionsfrågan: Finns det något organiserat informationsutbyte mellan de som utövar ägarrollen och styrelseledamöterna i respektive bolag?
Som framgår ovan utövas ägarrollen till delar av fullmäktige, kommunstyrelse, förvaltningen och för Söderenergis del även av delägda ägarbolag. Benämningen ägare förekommer i olika styrdo- kument och kan då avse olika nivåer i den kommunala koncernorganisationen. Nedan beskrivs kortfattat den bild som granskningen gett av informationsutbyte mellan de som utövar ägarrollen och bolagens styrelser.
Huge Fastigheter
Huddinge som ägare utser samtliga styrelseledamöter i Huge Fastigheter. Flera av dessa styrel- seledamöter är även valda som styrelseledamöter i kommunstyrelsen. Delar av kommunstyrel- sen har sålunda en direkt och kontinuerlig insyn i bolagets verksamhet genom styrelsearbetet.
Av ägardirektiven till Huge Fastigheter framgår vilken rapportering som ska ske till kommunfull- mäktige, kommunstyrelsen respektive den kommunala förvaltningen. Olika ägarroller får sålunda olika rapportering i enlighet med direktiven utifrån bedömt behov av information på olika nivåer.
Fullmäktige fastställer ägardirektiven. Utöver detta framgår att VD och en representant från bo- lagsstyrelsen årligen ska informera kommunfullmäktige om verksamheten i bolaget samt göra det möjligt för fullmäktiges ledamöter att ställa frågor om bolaget. Mötet ska hållas efter att årsre- dovisningen beslutats av bolagets styrelse men i god tid innan bolagsstämman ska behandla densamma. Ett sådant möte har ägt rum under våren 2012.
Av ägardirektiven framgår också vilken information som ska rapporteras till kommunstyrelsen.
Följande information och handlingar ska lämnas: Bolagsstämmoprotokoll, protokoll från styrel- semöten, bolagets årsredovisning och revisionsberättelse, underlag för sammanställning av kon- cernredovisning för kommunen, redovisningar av verksamheten, utveckling och ekonomiska för- hållanden per sista mars och sista augusti. Tillsammans med delårs- och årsbokslut ska bolaget även lämna rapport angående måluppfyllelse och uppföljning av ägardirektiven samt det ekono- miska läget, i enlighet med kommunens instruktioner.
Vår bedömning är att direktiven ställer krav på relevanta underlag som ska hanteras av kom- munstyrelsen. Kommunstyrelsen bör dock överväga att, inom ramen för sin uppsiktsplikt, även hantera bolagets budget som informationsärende. Det är dock viktigt att poängtera att det är bo- lagets styrelse som är ansvariga för beslutet om bolagets budget. Eventuella väsentliga beslut som är av principiell beskaffenhet eller av större vikt behöver dock alltid underställas fullmäktiges godkännande, vilket framgår av såväl kommunallagen som ägardirektiven. I ägardirektiven speci- ficeras vissa områden som anses vara av principiell beskaffenhet eller av större vikt.
Vidare finns en gemensam internbank i kommunen som hanterar finansfrågor och där uppfölj- ningen är formaliserad. En stor del av den rapportering som sker inom dessa områden hanteras av respektive bolags styrelse innan eller i samband med att rapportering sker till kommunen. Till styrelsemötena i Huge Fastigheter och Söderenergi kommer kontinuerligt chefen för internban- ken och rapporterar status kring finansieringsfrågorna i bolaget.
Bolagets styrelseordförande har tillsammans med VD, utöver detta, löpande möten med kom- munledningen. Separata möten finns också löpande för uppföljning av bolagets ekonomi. Denna uppföljning sker av kommunens ekonomiavdelning tillsammans med bolagets ledning.
Sammantaget bedöms den information som utbyts mellan kommunen som ägare och bolagets styrelse och ledning i Huge Fastigheter vara omfattande. Som framgår under avsnitt 3.1 bör dock den uppföljning som sker på olika nivåer formaliseras för att säkerställa att uppföljningen sker på ett effektivt sätt och att den är fokuserad på väsentlighets- och riskanalyser på respektive upp- följningsnivå. Kommunstyrelsen bör också överväga att årligen behandla bolagets budget på något sätt.
Söderenergi
Det finns flera organiserade former för ägarutbyten mellan energibolagen och ägaren. Ägarmö- ten hålls kontinuerligt mellan bolagens ledningar i energibolagen och kommunens ledning. Vid ägarmötena med energikoncernen förs minnesanteckningar som distribueras till samtliga som deltar i mötena. Även finanskommittémötena dokumenteras med anteckningar. Representant
från kommunens finansavdelning kommer regelbundet till styrelsens möten och presenterar sta- tus och uppföljning av finanserna.
Uppföljning och rapportering sker också i enlighet med ägardirektiven. Gällande ägardirektiv i Söderenergi kräver rapportering inom 11 olika områden. Bland annat ställs krav på årlig rappor- tering av årsbokslut, budget, internkontrollprogram, investeringsrapport och uppföljning av ägar- direktiven. Kvartalsvis rapportering sker också inom vissa områden. Den rapportering som sker bedöms vara ändamålsenlig och tillräcklig. Per 2012-05-31 har rapport över uppföljning av ägar- direktiven upprättats. Denna har förmedlats till ägarna.
SRV
Utbytet mellan kommunen som ägare och bolagets styrelse sker i olika konstellationer. Främst genom två årliga ägarmöten där förstärkt bolagsstyrelsepresidium träffar respektive ägares kommunstyrelseordförande och kommundirektör.
SRV rapporterar årligen årsredovisning och två delårsrapporter till kommunen. Innan dokumen- ten skickas till kommunen styrelsebehandlas dessa. Samma typ av rapportering sker till samtliga fem kommuner. Rapporteringen bedöms vara ändamålsenlig. Kommunstyrelsen bör dock även överväga att begära in bolagets budget årligen, vilket också framgår av utkastet till ägardirektiv.
Det är viktigt att ägardirektiv tas fram som utgångspunkt för den styrning och uppföljning som ägarna har av SRV.
3.5. Motiv och ändamål med styrningen och kommunikation med ägaren
Nedan besvaras revisionsfrågan: Hur specifik är styrningen gentemot varje företag vad avser motiv och ändamål, vad som ska uppnås och hur detta ska kommuniceras och rapporteras till ägaren? Rapporterar bolagen i enlighet med vad som står i ägardirektiven?
Bolagen rapporterar i allt väsentligt till kommunen i enlighet med gällande direktiv. Det är till stor del upp till respektive bolag att bedöma hur rapporteringen ska se ut då mallar för rapporteringen inte fastställs av kommunen. Detta kan i och för sig vara rimligt då kommunen endast heläger ett av bolagen (Huge Fastigheter). Det kan dock övervägas att fastställa uppföljningsmallar för rap- porteringen i samband med att direktiv i framtiden beslutas. Detta för att säkerställa att ägarna får den rapportering och uppföljning av direktiven som bedöms behövas som underlag för utvär- dering och uppföljning av följsamheten till direktiven.
Huge Fastigheter
Huge Fastigheters direktiv beslutades i augusti 2011. Direktiven till bolaget bedöms vara relativt tydliga vad gäller uppdrag som ska genomföras under direktivperioden. Ett antal generella direk- tiv bedöms dock vara alltför generella för att kunna utvärderas och mätas. Som framgår tidigare i rapporten (avsnitt 3.1) bör det finnas en plan för uppföljning av samtliga direktiv och uppdrag som lämnas i ägardirektiven.
Flera av direktiven (de direktiv som anges vara uppdrag för 2011-2014) har på ett tydligt sätt integrerats i bolagets affärsplan. Affärsplanen följs i sin tur upp på ett strukturerat sätt och upp- rapporteras till kommunen. Kommunen får därvid samtidigt en uppföljning av direktiven och af- färsplanen.
Inom ramen för granskningen har uppföljning skett av den rapportering som skett under våren 2012 till kommunen. I allt väsentligt följer Huge Fastigheter de rapporteringskrav som finns. Kra- vet på att VD årligen ska träffa kommunstyrelsen har ännu inte skett. Däremot har VD presente- rat bolaget vid fullmäktigemöte under våren 2012.
Södertörns Energi
Inom ramen för granskningen har vi tagit del av utkast till nya ägardirektiv för Södertörns Energi AB. Av direktiven framgår tydligt vilken information som respektive bolag i energikoncernen lö- pande skall lämna till kommunstyrelsen. Vidare framgår i större utsträckning än tidigare ekono- miska krav riktade mot energikoncernen som helhet, vilket bedöms vara positivt. Kraven på ”rim- lig lönsamhet” och ”en stabil finansiell situation” är dock relativt vaga direktiv. Vidare framgår att bolagen ska drivas på affärsmässig grund, vilket stämmer med lagkraven i ellagen. Liksom påta- lats i tidigare rapporter behöver affärsmässigheten ses ur ett koncernperspektiv då intäkterna i Söderenergi AB till stor del är en effekt av interna förhandlingar med andra koncernbolag. Tidiga- re (till och med 2009) har Söderenergi AB främst drivits enligt självkostnadsprincip medan vins- terna från verksamheten hamnat i distributionsbolagen. Under senare år har avkastningskrav även ställts på Söderenergi (se mer om detta nedan under Söderenergi).
Av ägardirektiven framgår att ägardialog ska hållas minst två gånger per år, där ägarna sålunda har möjlighet att dels följa upp direktiven dels inhämta information och påverka verksamheten.
Söderenergi
Ägardirektiven för Söderenergi är från 2009-08-11. Söderenergi hade i det läget en bekymmer- sam ekonomi och en låg soliditet för att klara eventuella svängningar i resultatet. Ägarna tillsköt 100 mnkr i villkorat aktieägartillskott samt genomförde prishöjningar gentemot distributionsbola- gen för att stärka bolagets ekonomi. Det togs också fram en ny prismodell som innebar att det totala fjärrvärmepriset till distributions- och försäljningsbolagen inte skulle kunna höjas under åren 2010-2012. Vidare fanns krav på att det villkorade tillskottet om 100 mnkr skulle återbetalas senast år 2012 med början 2010. Ett överskott skulle enligt direktiven skapas genom överskott i bolaget om 155 mnkr under perioden. Målet var att senast år 2012 ha ett eget kapital om 200 mnkr (efter att tillskottet återbetalats).
Direktiven togs fram mot bakgrund av kalkyler på det nya kraftvärmeverket som inte var färdig- byggt. Risken för avvikelser i slutligt utfall jämfört med kalkyler bars sålunda helt av Söderenergi och delades inte med distributionsbolagen. Söderenergi har inte klarat att uppnå dessa krav främst på grund av högre kostnader för räntor och avskrivningar beroende på att investeringen i kraftvärmeverket och räntenivåerna blev högre än budgeterat. Vidare har bränslepriserna och kostnader för underhåll blivit högre än beräknat. Söderenergi har därmed inte klarat att uppnå ägardirektiven vad gäller ekonomiska krav/direktiv.
För att klara ekonomin i Söderenergi har priserna år 2012, i strid med ägardirektiven, höjts gent- emot distributionsbolagen. Detta har kunnat ske efter ”utökat ägarmöte” i december 2011. Delta- gare vid ägarmötet var de tre kommunstyrelsernas presidier, Söderenergis presidium samt Ägar- representanterna. Söderenergis styrelse godkände den extra höjningen i februari 2012. Eftersom beslutet inte är förenligt med vad som framgår av ägardirektiven borde beslutet enligt vår be- dömning ha lyfts till fullmäktigenivå.
Priserna från Söderenergi till distributionsbolagen har höjts 2012 med ca 11 procent. Detta i kombination med besparingsåtgärder ska leda till ett beräknat positivt resultat om 50 mnkr. Sö- dertörns Fjärrvärme har dock inte höjt priserna gentemot kunderna med mer än 3-3,5 procent vilket lett till kraftigt försämrat resultat i bolaget. Södertörns Fjärrvärme har dock ett bättre eget kapital än Söderenergi och kan tillfälligt bära vissa förluster. Den nya prissättningen innebär så- lunda en möjlighet för Söderenergi att stärka soliditeten för att på sikt klara av att uppnå ett eget kapital om 200 mnkr. Detta sker delvis på bekostnad av försämrat resultat i Södertörns Fjärrvär- me. Tydligare krav på koncernperspektivet för energikoncernen vad gäller ägarens krav på lön- samhet, soliditet, etc är sålunda viktigt och bedöms vara ett utvecklingsområde även i de nya förslagen till ägardirektiv.
I granskningen har vi tagit del av bolagets affärsplan för 2012-2014. I denna har ägardirektiven tydligt integrerats. Detta innebär att den kontinuerliga uppföljningen av affärsplanen även innebär att ägardirektiven följs upp. Det framgår att ett eget kapital om 200 mnkr beräknas nås år 2015 istället för år 2012 som framgår av gällande direktiv.
I granskningen har också stickprovsvis genomgång skett av den månadsvisa uppföljningen som bolaget gör. Uppföljningen bedöms vara ändamålsenlig. I oktober 2011 har styrelsen fastställt
”finanspolicy” och ”riskpolicy för hantering av prisrisker i energiaffären”. Styrdokumenten bedöms vara väl genomarbetade och ändamålsenliga. Dock bör bolaget utveckla riskpolicyn till att omfat- ta även andra risker än prisrisker i energiaffären.
En uppföljning av rapportering som sker enligt ägardirektiven visar att kraven efterlevs. Rappor- teringen bedöms vara ändamålsenlig.
I utkast till nya ägardirektiv för 2013-2015 har ägarnas ändamål med bolaget ytterligare utveck- lats jämfört med tidigare direktiv.
Rekommendationer:
· Beslut om ändringar i styrningen av bolagen som är i strid med ägardirektiv behöver lyftas till fullmäktigenivå eftersom fullmäktige beslutat om ägardirektiven.
· Ekonomiska krav på energikoncernen som koncern bör tydliggöras.
· Riskpolicyn bör utvecklas till att omfatta fler risker än prisrisker i energiaffären.
SRV
SRV består till ca hälften av lagreglerad verksamhet och till hälften av konkurrensutsatt verk- samhet. Som instrument för att styra SRV finns främst bolagsordning, avfallsplan, renhållnings- ordning och konsortialavtal. Konsortialavtal och bolagsordning är dokument som är över 10 år gamla och i behov av uppdatering medan renhållningsordning och avfallsplan är uppdaterade år 2011. Konsortialavtalet (aktieägaravtal) är från 70-talet och har senast uppdateras på 80-talet.
Dokumentet togs fram före Sveriges inträde i EU och bolagets verksamhet har väsentligt föränd- rats sedan dess. Bolaget saknar också ägardirektiv vilket revisionen påtalat vara en brist under många år. Vid den senaste granskningen av ägarstyrningen vid SRV, som genomfördes 2010, förelåg utkast till ägardirektiv som var daterade i september 2009. I granskningen är det svårt att bedöma vad det huvudsakliga skälen är till att det tar så lång tid att ta fram ägardirektiv för beslut och att uppdatera övriga styrdokument.
Skäl som framförts till den utdragna processen är bl a:
· I nuvarande konsortialavtal framgår att ägare som vill avyttra andelarna i SRV ska göra detta till nominellt värde (d v s aktiernas ursprungliga värde). Vid framtagande av nytt ak- tieägaravtal finns olika uppfattningar hos olika ägare huruvida utträde ska ske till mark- nadsvärde eller nominellt värde. En kommentar kan vara att denna typ av bolag kan vara svårvärderat och att marknadsvärdering kan leda till problem om olika uppfattningar om värdet föreligger. Vidare behöver nyttan av ”inlåsningseffekt” av de olika ägarna beaktas.
· Olika jurister har bedömt rättsläget olika vad gäller risker för överklaganden kopplat till att ta upp ärenden kring ägarfrågor i fullmäktigen. Vissa jurister bedömer att risker kan upp- komma för krav på att respektive kommun behöver upphandla avfallsverksamheten i konkurrens om så sker.
· Ägarna vill ta ett samlat grepp om ägarstyrningsfrågorna och uppdatera styrdokumenten som ett och samma ärende i respektive fullmäktige. Eftersom enighet inte uppnåtts i
De nya direktiv som är under utarbetning för SRV (utkast) tydliggör motiv och ändamål med kommunens ägande i bolaget.
Av konsortialavtalet framgår att bolagets verksamhet ska bedrivas enligt självkostnadsprincipen medan det i utkast till ägardirektiv framgår att bolagets verksamhet ska bedrivas enligt affärs- mässiga principer. I praktiken bedrivs halva verksamheten (den lagstadgade) med underskott som finansieras av vinster i den konkurrensutsatta verksamheten. Båda dessa verksamheter bör behandlas i ägardirektiven.
Liksom i tidigare revisionsrapport (från 2010) är vår bedömning att det kan vara tveksamt ur ett kommunalrättsligt perspektiv att ange att avfallsverksamheten ska bedrivas enligt affärsmässiga principer. Enligt kommunallagen får kommuner driva näringsverksamhet om den drivs utan vinst- syfte och den går ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt medlemmar- na i kommunen. För vissa verksamheter, el- och fjärrvärmebolag samt allmännyttiga kommunala bostadsföretag finns speciallagstiftning som kräver att bolagen bedrivs affärsmässigt och som går före kommunallagens bestämmelser. Någon motsvarande speciallagstiftning finns inte för renhållnings-/avfallsverksamhet.
SRV följer de rapporteringskrav som ställs från kommunen.
Rekommendation:
· Kommunen bör verka för att styrdokumenten för SRV snarast uppdateras. Dokumenten är idag otydliga vad gäller ägarens intentioner med bolaget och stämmer till delar inte överens med den verksamhet som idag bedrivs i bolaget. Kommunen bör vidare verka för uppdatering av enskilda styrdokument om ägarna inte kan enas om frågeställningar som endast berör specifika styrdokument.
3.6. Styrdokumentens tydlighet och genomslag på styrning och uppföljning
Nedan besvaras revisionsfrågan: Är styrdokumenten tillräckligt tydliga? Hur återspeglas ägardi- rektiven i bolagens affärsplaner och verksamhet? Har bolagens styrelser och VD:ar agerat i den riktning som ägardirektiven anger? Vad står i styrelseprotokollen?
Huge Fastigheter
Ägardirektiven för Huge Fastigheter bedöms i huvudsak vara tydliga och ändamålsenliga. Som framgår tidigare i rapporten bör det klargöras hur samtliga direktiv ska följas upp och hur ägaren avser att mäta/bedöma uppfyllelsen av direktiven.
Huge Fastigheter har på ett tydligt sätt integrerat de direktiv som definieras som ”särskilda upp- drag” i sin affärsplan. Det finns en strukturerad plan för kontinuerlig uppföljning av affärsplanen och därmed även av dessa direktiv. Andra mer generella direktiv följs inte upp på ett strukturerat sätt. Ett exempel på område som inte följs upp men där direktiv lämnas är hur väl Huge Fastig- heter sköter underhållet av fastigheterna. Enklare nyckeltal eller liknande skulle kunna utgöra någon form av inriktning för styrning och uppföljning av underhållet på ägarnivå. Sådan uppfölj- ning sker förvisso i bolaget men rapporteras inte som en del i uppföljningen av direktiven. Direk- tiven följs, utöver kontinuerlig uppföljning av affärsplanen, även upp i ett separat dokument årli- gen.
En genomgång av styrelseprotokoll visar att uppföljning sker av affärsplan och direktiv. Det finns inga indikationer på att styrelse/vd skulle agera i annan riktning än vad som framgår av direkti- ven.
Söderenergi
De krav som ställts i Söderenergis ägardirektiv för åren 2009-2012 bedöms till delar vara tydliga.
Som framgår under avsnitt 3.5 har Söderenergi inte klarat att uppnå ägardirektiven inom det ekonomiska området. Anledningarna härtill framgår under avsnitt 3.5. Ägardirektiven återspeglas på ett tydligt sätt i 2012 års affärsplan för bolaget. Det finns inga indikationer på att styrelse och VD inte skulle agera enligt direktiven. I strid med ägardirektiven har dock priserna i förhållande till distributionsbolagen höjts år 2012. Detta beslut är förankrat hos samtliga ägare men inte i full- mäktige, som beslutat om ägardirektiven. Av styrelseprotokoll framgår att bolaget följer upp verk- samheten i enlighet med fastställda direktiv.
Det finns delar i direktiven som inte är tydliga exempelvis: ”Produktionen av värme och el ska ske till lägsta möjliga kostnad, med hög leveranssäkerhet och så att negativa miljökonsekvenser så långt möjligt begränsas.”
Dels bör ägaren redan när direktiven beslutas ha en uppfattning om hur denna typ av krav ska mätas och följas upp som underlag för utvärdering. Dels bör styrelsen själva bilda sig en uppfatt- ning om hur styrelsen behöver agera för att säkerställa att ägarens direktiv följs. Olika direktiv kan delvis komma i strid med andra direktiv och någon form av rangordning behöver i så fall ske.
Av direktiven framgår tydligt vilka frågeställningar som måste godkännas av ägarna innan styrel- se kan fatta beslut.
Rekommendation:
· Hur uppföljning ska ske av samtliga direktiv bör klargöras redan i samband med att direk- tiv beslutas. Såväl ägare som styrelse bör ha en tydlig uppfattning om hur direktivens ef- terlevnad och uppfyllelse ska följas upp och bedömas redan när direktiven beslutas.
SRV
För SRV saknas ägardirektiv. Som framgår ovan finns dock ett antal styrdokument som beslutats på ägarnivå och som reglerar bolagets verksamhet i olika avseenden på en relativt detaljerad nivå. Bolagets verksamhet är vidare till stor del lagreglerad. Vidare hålls årligen två ägarmöten med bolaget där ägarna har möjlighet att påverka bolagets verksamhet. Bolaget har en affärs- plan som är sekretessbelagd och som inte rapporteras till ägarna.
Vi har i granskningen tagit del av utkast till ägardirektiv, daterade 2012-06-03, som bland annat tydliggör ägarkommunernas motiv för att äga bolaget, bolagets uppdrag, bolagsledningens roll i förhållande till ägarnas olika organ, m m. För bolaget som helhet sätts ekonomiska mål med ett visst avkastningskrav och krav på viss soliditet. Något tydliggörande av separata krav på verk- samhetens konkurrensutsatta respektive ej konkurrensutsatta del framgår inte. Krav i direktiven ställs på att bolaget årligen skall rapportera fastställd budget och verksamhetsplan till ägarkom- munerna senast den 30 november varje år, vilket ör närvarande inte sker.
En genomgång av styrelseprotokollen för 2012 visar att dessa är utförliga och väl dokumentera- de. Några indikationer på att bolaget skulle bedrivas i annan riktning än vad som anges i styrdo- kumenten framkommer inte.
3.7. Hantering av revisionens tidigare rekommendationer
Nedan görs en uppföljning av rekommendationer som lämnats i tidigare granskningsrapporter från revisionen. Uppföljningen sker bolag för bolag.
Huge Fastigheter AB
I december 2011 lämnade lekmannarevisionen en rapport, ”Granskning av styrning och ända- målsenlighet utifrån ägarens, Huddinge kommuns, perspektiv, vari framgår att kommunen nyli- gen har förtydligat ägardirektiven i riktning mot en tydligare affärsmässighet och att ägarstyrning- en har utvecklats, bl.a. genom att en ägardialog har etablerats på tjänstemannanivå. I rapporten lämnas främst tre rekommendationer som följts upp inom ramen för granskningen.
Det noteras särskilt att mycket kort tid förflutit från det att granskningsrapporten rapporterades till denna uppföljning.
Rekommendation: Uppföljning:
Bedömningen är att de tre segmenten i bo- laget delvis har olika förutsättningar och affärslogiker och att affärsmässighet därför kan ha olika innebörd i de tre seg- menten.
Det finns anledning att överväga om detta i högre grad bör beaktas i bolagets affärsplan och/eller interna styrning.
Bolaget redovisar segmentens ekonomiska utfall se- parat i not i årsredovisningen.
En organisationsöversyn pågår som innebär förslag till att styra verksamheten primärt utifrån segment istället för geografisk lokalisering. Projekt pågår också att utveckla kostnadsfördelningsmodeller för att bättre återspegla segmentens faktiska kostnader.
Kommunen har fattat beslut om översyn av hyressättningen för kommunala lokaler. Det är av stor betydelse att översynen kan ska- pa en tydligare gemensam och transparent grund och struktur för hyressättningen på lång sikt samt för kommunens respektive bolagets olika roller.
En sådan översyn pågår. Bolaget har identifierat avtal som inte bedöms vara marknadsmässiga ur bolagets synvinkel och för dialog med kommunen om hur detta ska hanteras.
Det saknas en tydlig struktur för Intern kon- troll, förankrad hos bolagets ledning. Styrel- se/ledning bör överväga att utarbeta en Intern kontrollplan, baserad på en grundläg- gande riskanalys avseende styrning, kontroll och måluppfyllelse.
Bolaget har tagit fram ett förfrågningsunderlag för upphandling av konsult som ska hjälpa bolaget med en översyn av bolagets ekonomistyrningsprocess. Av utkastet till förfrågningsunderlag framgår att detta uppdrag bl a omfattar bolagets interna kontroll och riskhantering. Enligt förfrågningsunderlaget avses uppdraget avrapporteras till bolaget i oktober 2012.
Söderenergi
Under våren 2009 genomfördes en ”Granskning av Söderenergi utifrån ett ägarperspektiv”. Rap- porten innehöll 18 rekommendationer till kommunstyrelsen, vilka sammanfattas i följande punk- ter:
„ Tydliggör policy och intern organisation i Huddinge kommun för bolagsfrågor.
„ Starta ett samarbete med Botkyrka kommun om energikoncernen.
