I vått och torrt - förslag till ändrade vattenrättsliga regler (SOU 2014:35)

(1)

YTTRANDE 2014-10-06

Dnr 102-2014/3134

LANTMÄT ERIET

Miljödepartementet 103 33 STOCKHOLM

1 (11)

I vått och torrt - förslag till ändrade vattenrättsliga regler (SOU 2014:35)

Regeringskansliets dm M2014/1451/Nm

Vattenverksamhetsutredningen har genomfört en imponerande utredning och analys av ett mycket omfattande och komplicerat om- råde. Många av förslagen framstår som väl avvägda och angelägna.

Lantmäteriet har valt att begränsa yttrandet till de delar av betän- kandet som direkt berör vår verksamhet, framförallt avsnitt 8 om markavvattning. Vi tillstyrker de delar av avsnitt 8 som inte kom- menteras nedan.

Vårt remissvar följer betänkandets disposition.

Sammanfattning

Lantmäteriet instämmer i utredningens slutsatser och beskrivning av fördelarna med att handlägga markavvattning enligt anläggningsla- gen (1973:1149, AL). Vi anser även att det är en bra lösning att en samfällighet som har omprövats enligt AL anses inrättad enligt denna lag. Däremot avstyrker vi förslaget att lantmäterimyndigheten ska vara skyldig att ta officialinitiativ till omprövning första gången en markavvattningssamfällighet berörs av en fastighetsbildningsför- rättning.

Lantmäteriet - Division Fastighetsbildning 801 82 GÄVLE Besök: Lantmäterigatan 2 C Tel. växel: 0771-63 63 63 E-post: lantmateriet@lm.se Internet: www.lantmateriet.se

(2)

Lantmäteri el 2014-10-06

Om förslaget om officialinitiativ ändå införs avstyrker Lantmäteriet en utökad utredningsskyldighet. Förslaget bör istället begränsas till de situationer där lantmäterimyndigheten, framförallt via sakägare eller genom samråd med länsstyrelsen, får kännedom om att det finns en markavvattningssamfällighet som påverkas. Alternativt kan även en kartläggning av markavvattningssamfälligheterna tjäna som underlag för lantmäterimyndighetens utredning.

Vi anser att en systematisk kartläggning av befintliga markavvatt- ningssamfälligheter bör göras. Det framstår som osannolikt att det är mer kostnadseffektivt att vidta kontroller i varje förrättning för att hitta markavvattningssamfälligheterna än att göra en samlad kart- läggning av dessa.

Lantmäteriet ifrågasätter slutligen om utredningen i tillräcklig ut- sträckning har beaktat den kompetensbrist som kan komma att råda inom området och vad denna kan få för konsekvenser.

Avsnitt 7.8.3 Omprövning på grund av ändrade förhål- landen i samfälligheten

Lantmäteriet instämmer i utredningens beskrivning av de problem som omgärdar det befintliga systemet för omprövning av markav- vattningssamfälligeter. Systemet är ohållbart och vi vill betona vikten av att problemen åtgärdas.

8.2 Begreppet markavvattning och dess avgränsning

Begreppet markavvathung har ända sedan AL:s tillkomst gett upp- hov till gränsdragningsproblem i förrättningsverksamheten och det är angeläget att de problem som beskrivs i kapitlet får en lösning.

Även om vissa av utredningens förslag kan mildra konsekvenserna av begreppsförvirringen så kvarstår denna alltjämt.

Lantmäteriet tillstyrker därför förslaget att tillsätta en utredning med uppdrag att göra en generell översyn av den aktuella lagstiftningen.

8.4.1 Alternativa system för den framtida prövningen

Lantmäteriet instämmer i utredningens slutsatser och beskrivning av fördelarna med att handlägga markavvattning enligt AL. Denna fråga har varit uppe till behandling vid ett antal tillfällen, och argu- menten för att reglera markavvattning med miljötillstånd enligt mil- jöbalken (1998:808, MB) och förrättning enligt AL framstår som mycket starka. Prövningen av markavvattning passar på ett naturligt

2

(3)

Lantmäteriet 2014-10-06

sätt in i AL och en anläggningsförrättning medför att markavvatt- ningssamfälligheterna förs in i fastighetsregistret och hålls aktuella genom kopplingen till fastighetsindelningen och förändringar i denna.

Upplysningsvis kan nämnas att det har genomförts en lagändring som innebär att lantmäterimyndigheten numera har möjlighet att förelägga en sakägare att ansöka om tillstånd enligt MB.¹Denna möj- lighet kan användas om en omprövning av en anläggning inleds först och det därefter visar sig att även miljötillståndet behöver om- prövas. Förrättningen vilandeförklaras då i avvaktan på miljöpröv- mngen.

Som förslaget är utformat i nuläget verkar det krävas att någon an- söker om inrättande av en gemensamhetsanläggning enligt 17 och 18

§§AL efter det att miljötillstånd har meddelats. Lantmäteriet anser att man bör överväga en mer direkt koppling mellan MB och AL i denna del.

8.4.2 Markavvattning handläggs enligt anläggningslagen Som utredningen beskriver bör det i regel vara möjligt att enligt 2 § AL ansluta vägar och allmänna va-anläggningar till markavvatt- ningssamfälligheter. Lantmäteriet tillstyrker dock förslaget om rät- tighetsupplåtelse till förmån för en juridisk person i de fall där en sådan anslutning inte är möjlig eller lämplig.

8.4.3 Registrering i f astighetsregistret

Utredningen har valt att inte lägga något förslag avseende en systematisk kartläggning av dagens markavvattningssamfälligheter utan anser att den succesiva registrering i fastighetsregistret som blir följ- den av utredningens förslag får anses räcka. Lantmäteriet delar inte denna bedömning utan förordar istället att en systematisk kartlägg- ning görs så snart som möjligt.

Med tanke på hur svårtillgänglig informationen om markavvatt- ningssamfälligheter är idag har vi svårt att se hur lantmäterimyndig- heten inom ramen för ett kostnadseffektivt och rationellt förrätt- ningsförfarande ska kunna vidta den utredning som behövs för att hitta de samfälligheter som ska omprövas. En systematisk kartlägg- ning skulle hjälpa lantmäterimyndigheterna att hitta samfälligheter-

1 Se 21 § tredje stycket AL i dess lydelse efter den 1 juni 2014, Prop. 2013/14:58 somt 19 §AL och 4 kap. 39 § fastighetsbildningslagen ( 1970:988).

3

(4)

na och därmed förbättra förutsättningarna för att dessa verkligen omprövas och förs in i fastighetsregistret. Detta gäller oavsett om en sådan omprövning ska kunna ske med stöd av officialinitiativ eller om lantmäterimyndigheten istället ska verka för att sakägare ansöker om omprövning, se nedan under avsnitt 8.8.2.

Härtill kommer att den föreslagna successiva registreringen i fastighetsregistret beräknas ta drygt 100 år^{2 .}Vi ifrågasätter om detta kan anses vara en tillräckligt effektiv åtgärd för att komma till rätta med de problem som finns idag. En kartläggning skulle dels förbättra si- tuationen i väntan på att omprövningarna genomförs, dels förbättra möjligheterna att genomföra omprövningar.

Som utredningen själv beskriver skulle en systematisk kartläggning även bidra till att identifiera särskilt skyddsvärda vattendrag med höga miljövärden. Kartläggningen kan därmed användas för att av- göra vilka markavvattningssamfälligheter som ska prioriteras för omprövning av tillstånd. En sådan prioritering borde även kunna leda till att omprövningsförrättningar enligt AL initieras först i de fall där det är som mest angeläget Gfr ovan under 8.4.1 beträffande kopplingen mellan MB och AL)3.

8.4.4 Markavvattningssakkunniga

Utredningen förordar att lantmäterimyndigheten ska tillföras den kompetens som behövs genom dels rekrytering av personer som redan har denna kompetens, dels fortbildning av lantmätare. Under en övergångsperiod kan lantmäterimyndigheten även förordna en mar- kavvattningssakkunnig enligt 4 §AL som får utföra förrättningen.

Möjligheten att förordna en sakkunnig enligt 4 kap. 34 § fastighetsbildningslagen (FBL, 1970:988) lyfts också fram.• Vidare förutsätts att det kommer att ske ett kunskapsutbyte mellan lantmäterimyndighet- erna och Jordbruksverket.

Lantmäteriet håller med om att det formellt går att lösa det ökade behovet av kunskap inom området på detta sätt. Problemet är dock att det är svårt att få tag på den kompetens som behövs. Utredningen beskriver att det i nuläget är åtta personer som arbetar aktivt med

2

Se s. 549 i betänkandet.

3 Se även förslaget beträffande en kartläggning av befintliga anläggningar för markavvattningar i

jordbruks- och skogsmark i SOU 2014:50 s. 203 IF.

4 Se även 1 9 § AL.

4

(5)

uppdrag som markavvattningssakkunniga. Av dessa arbetar endast tre på Jordbruksverket. Utöver de markavvattningssakkunniga finns även ett antal konsulter på området.

Om förslaget att lantmäterimyndigheten ska ta officialinitiativ till omprövningsförrättningar genomförs kan det leda till ett stort antal omprövningsförrättningar, uppskattningsvis ca 500 per år.⁵Behovet av kunskap inom området borde rimligen öka markant, inte bara hos lantmäterimyndigheterna utan även hos konsultfirmor etc. Ett ökat fokus på fungerande markavvattning kommer dessutom att innebära ettt ökat behov av kompetens inom kommunernas arbete med plane- ring och exploatering samt inom länsstyrelserna. Vi ifrågasätter där- för om utredningen i tillräcklig utsträckning har beaktat den kompetensbrist som kan komma att råda inom området.

8.5 Gemensamma arbeten enligt FBL

I betänkandet står att möjligheten för lantmäterimyndigheten att besluta om markavvattning av mindre omfattning bör finnas kvar men att en viss justering krävs av 9 kap. 1 §andra stycket FBL. Av författ- ningsförslaget framgår, såvitt vi kan utläsa, att denna justering inne- bär att ett beslut om gemensamt arbete alltid får avse markavvattning. De begränsningar som gäller enligt andra stycket idag plockas bort och tanken verkar alltså vara att lantmäterimyndigheten ska kunna besluta om markavvattning oavsett omfattning. Vi uppfattar även att det i dessa fall inte krävs någon tillståndsprövning av domstolen, vilket förklarar varför 7 kap. 20 §lag (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet (LSV) ska upphöra att gälla utan att ersättas av någon motsvarighet i MB.⁶Frågan om gemensamt arbete behandlas kortfattat och vi uppfattar skrivningarna i betänkan- det som delvis motstridiga. Vi föreslår därför att frågan utreds när- mare i det fortsatta lagstiftningsarbetet.

8.8.2 Omprövning av samfälligheter enligt AL

Lantmäteriet välkomnar den föreslagna möjligheten att ompröva markavvattningssamfälligheter med stöd av reglerna i AL. Som utredningen skriver är detta en naturlig följd av förslagen i avsnitt 8.4.1. Möjligen bör det införas en regel som uttryckligen anger att en omprövad samfällighet ska anses vara inrättad enligt AL, jfr tex. 11 § lagen (1973:1151) om införande av anläggningslagen och lagen om förvaltning av samfälligheter.

5 Se s. 548 i betänkandet.

6 Se s. 457 somt 461 i betänkandet.

5

(6)

Lantmäteriet förordar utredningens första alternativ som innebär att det krävs ett yrkande eller en ansökan från en sakägare för att en omprövning ska initieras. Av skäl som redovisas nedan avstyrker vi den föreslagna skyldigheten för lantmäterimyndigheten att under vissa förutsättningar ta officialinitiativ till omprövning.

Allmänna synpunkter på skyldigheten att trz officirzlinitiativ

Förrättningslagstiftningen innehåller i vissa fall omfattande tvångs- möjligheter och det förekommer att en fastighetsägare blir "indra- gen" i en förrättning mot sin vilja och även åläggs att betala förrätt- ningskostnader. Ett exempel på detta är när någon ansöker om om- prövning av en gemensamhetsanläggning enligt 35 § AL. Då berörs även övriga deltagare i anläggningen och förrättningskostnaderna fördelas mellan samtliga deltagare efter vad som är skäligt. I dessa fall har dock sökanden medvetet valt att initiera en sådan förrätt- ning.

Det finns även situationer där lantmäterimyndigheten kan ta officialinitiativ till olika åtgärder, t.ex. till en fastighetsbestämning om det behövs för en fastighetsbildnings-, anläggnings-, eller ledningsrätts- förrättning.7 Myndigheten får även ta officialinitiativ till att bilda, ändra eller upphäva ett servitut utan särskild ansökan om åtgärden är av betydelse för en annan fastighetsregleringsåtgärd och företas i samband med denna.⁸ Vid fastighetsreglering finns vidare en möj- lighet för lantmäterimyndigheten att besluta om gemensamt arbete under förrättningen eller att förordna om att det gemensamma arbe- tet ska prövas enligt AL. Ett sådant förordnande kant.ex. innebära att en fastighet som inte berörs av fastighetsregleringen kommer att omfattas av anläggningsförrättningen. Ett beslut om gemensamt arbete får dock bara fattas om det främjar fastighetsregleringens syfte.

Beslutet kan överklagas särskilt.9

De möjligheter till officialinitiativ som beskrivs ovan förutsätter att det finns ett klart behov av den åtgärd som officialinitiativet avser i den förrättning där detta aktualiseras. Det officialinitiativ som utredningen föreslår har en mycket svag koppling till den aktuella fastig-

7

8

9

Se 14 kap. 1 a § FBL

Se 7 kap. 10 § FBL. För andra exempel på officiolinitiativ se 8 kap. 1 § FBL, 11 kap. 1 § fjärde stycket FBL, 12 kap. 8 § andra stycket FBL, 20 § andra och tredje stycket SFL. I sin tidigare lydelse innebar 20 § tredje stycket SFL en möjlighet för domstolen att förordna någon att hålla samman- träde även om ingen delägare har begärt det, se prop. 1988/89:77 s. 32 och 72 samt prop 1982/83:26 s. 29 och 64.

Se 9 kap. 1 § samt 15 kap. 2 § första stycket p. 6 FBL.

6

(7)

hetsbildningsförrättningen, eftersom utgångspunkten för ompröv- ningen inte främst är sakägarnas behov utan allmänna intressen. Det verkar inte finnas någon motsvarighet i den befintliga förrättnings- lagstiftningen och vi anser att det firrns goda skäl till det.

Förslaget kan bli till men för förrättningsverksamheten om sakägare avstår från att söka förrättningar med tanke på risken för att mot sin vilja "dra in" sig själv och sina grannar i en omprövningsförrättning som kan bli relativt kostsam. Konsekvensen kan bli att önskade för- ändringar i fastighetsindelningen inte kommer till stånd vilket häm- mar det politiskt prioriterade bostadsbyggandet och andra viktiga investeringar it.ex. infrastruktur.

Lantmäteriet förordar därför utredningens första alternativ som byg- ger på frivillighet och som innebär att det krävs en ansökan eller ett yrkande för att en omprövning ska initieras. Om detta alternativ kombineras med ekonomiskt stöd eller liknande incitament från sta- tens sida skulle sannolikt mängden omprövningar kunna bli relativt stor. Lantmäterimyndigheten kan aktivt verka för att en omprövning kommer till stånd genom att informera om de fördelar detta innebär när en fastighet som berörs av en markavvattningssamfällighet är föremål för en förrättning.

En alternativ lösning kan vara att utreda möjligheterna för länssty- relsen, lantmäterimyndigheten eller någon annan myndighet att initiera omprövningsförrättningar utifrån den systematiska kartlägg- ning och prioritering som förordas ovan.

Beträffande länsstyrelsen så följer det redan idag av 18 § tredje stycket AL att länsstyrelsen kan begära förrättning för inrättande av en anläggning som myndigheten anser är av större betydelse från all- män synpunkt. Länsstyrelsen kan även initiera en fastighetsreglering som länsstyrelsen anser är av betydelse från allmän synpunkt enligt 5 kap. 3 § tredje stycket FBL. En möjlighet för länsstyrelsen att initiera en omprövningsförrättning passar därför väl in i den befintliga förrättningslagstiftningen. Det gör däremot inte förslaget om ett officialinitiativ för lantmäterimyndigheten som är kopplat till en fastig- hetsbildningsförrättning .

Synpunkter på den närmare utformningen av förslaget om officinlinitintiv Om man trots vad nu har sagts väljer alternativet med officialinitiativ är det mycket viktigt med någon form av ekonomiskt stöd till sakä- garna för att kompensera för merkostnaderna för förräth1ingen. Ett exempel på ett sådant stöd är det som lämnades i samband med att

7

(8)

lagen (1939:608) om enskilda vägar upphävdes i syfte att få till stånd andelstal beräknade enligt reglerna i AL.¹⁰

Ett problem i sammanhanget är den bristfälliga informationen om markavvattningssamfälligheternas existens och geografiska utbred-

ning. Utredningen beskriver att den föreslagna skyldigheten att ta

officialinitiativ förutsätter att myndigheten ska vidta kontroller i register såsom samfällighetsföreningsregistret¹¹och aktuell länsstyrel- ses register angående markavvattningar samt hörande av sakägare.

Detta skulle innebära en inte obetydlig utvidgning av den utredning lantmäterimyndigheten företar idag enligt 4 kap. 25 § FBL, framför- allt vad gäller kontrollen i länsstyrelsens register som är långt ifrån enhetliga. Detta medför i sin tur att handläggningstiderna förlängs för samtliga förrättningar där en markavvattningssamfällighet skulle kunna beröras och att förrättningskostnaderna ökar. En sådan kon- sekvens skulle stå i direkt konflikt med de krav som Lantmäteriet sedan många år har från regeringen att förkorta handläggningstider- na och minska förrättningskostnaderna.

Lantmäteriet förordar således ingen utökad utredningsskyldighet utan anser att förslaget bör begränsas till de situationer där vi, fram- förallt via sakägare eller genom samråd med länsstyrelsen, får kän- nedom om en markavvattningssamfällighet. Alternativt kan även en systematisk kartläggning tjäna som underlag för lantmäterimyndig- hetens utredning, se ovan under avsnitt 8.4.3. Det framstår som osannolikt att det är mer kostnadseffektivt att vidta kontroller i varje förrättning för att hitta markavvattningssamfälligheterna än att göra en samlad kartläggning av dessa.

Skyldigheten till officialinitiativ föreslås i betänkandet kombineras med en lämplighetsprövning som utgår från i vilken utsträckning markavvattningsverksamheten berör den del av fastigheten som aktualiseras i förrättningen. En annan fråga är i vilken utsträckning lantmäterimyndigheten ska bedöma möjligheten att ompröva sam- fälligheten enligt 35 §AL innan en omprövningsförrättning initieras.

För att det ska vara möjligt att ompröva samfälligheten måste, föru- tom rekvisiten i 35 §AL, även villkoren i 5-11 §§AL vara uppfyllda.

Om det t.ex. rör sig om en samfällighet som inte längre behövs är det inte lämpligt att initiera en omprövningsförrättning. Hur ska lantmä- terimyndigheten förfara i dessa fall?

10

11

Se 2 § lagen ( 1997:620) om upphävande av lagen ( 1939:608) om enskilda vägar.

I nuläget går det inte att använda samfällighetsföreningsregistret för att söka fram markavvattnings- samfälligheter eftersom förvaltningsobjektet markavvattningssamfällighet anges i löptext och utan enhetlig beteckning.

8

(9)

Lantmäteriet anser att grunderna för när officialinitiativ ska tas bör utredas närmare. Vidare bör det på något sätt anges att bestämmel- serna om omprövning i AL äger motsvarande tillämpning på mar- kavvattningssamfälligheter.12

9.3.2 kap. LSV - Rådighet över vatten, tvångsrätt m.m.

Lantmäteriet tillstyrker förslaget att ta bort rådighetskravet som pro- cessförutsättning för att söka tillstånd till vattenverksamhet. Rådig- hetskravet har medfört problem för exempelvis ledningshavare som har ansökt om ledningsrätt för att bygga en ledning i vatten. Rådig- heten fås genom ledningsbeslutet och först därefter kan eventuella tillstånd till vattenverksamhet sökas. Ledningshavaren riskerar där- med att ledningsrätten förfaller om tillstånd inte ges, varvid led- ningsrättsförrättningen har genomförts i onödan. Med den före- slagna ändringen kan lantmäterimyndigheten förelägga ledningshavaren att ansöka om behövliga tillstånd innan ledningsbeslutet med- delas.13

11.6.2 Omprövning av markavvattning

Lantmäteriet anser att utredningen inte tillräckligt utförligt har beskrivit konsekvenserna av den föreslagna ordningen med officialinitiativ. Det konstateras bara kort att en sådan ordning kan upple- vas som påtvingad och att förslaget kan behöva kompletteras med någon form av ekonomiskt stöd till parterna för att kompensera för merkostnaderna för förrättningen. Som vi har beskrivit ovan under avsnitt 8.8.2 tror vi att förslaget kan innebära att fastighetsägare av- står från att söka förrättningar av rädsla för att" dras in" i en om- prövning, särskilt om förslaget inte kombineras med ett ekonomiskt stöd. Detta skulle bl.a. kunna leda till att bostadsbyggandet påverkas negativt eftersom nödvändiga fastighetsbildningar inte kommer till stånd. En annan aspekt är att antalet överklagade omprövningsför- rättningar, framförallt vad gäller förrättningskostnaderna, sannolikt kommer att öka.

Som beskrivits ovan under avsnitt 8.4.4 befarar Lantmäteriet att den kompetens som finns på området inte räcker till för att fylla det kraf- tigt ökade behovet som förslaget medför och vi anser att konsekvenserna av detta bör utredas mer utförligt.

12 Jfr 10 § Logen ( 1973: 1151) om införande av anläggningslagen och lagen om förvaltning av sam- fälligheter.

13 Jfr prop. 2013/14:58 s. 36 där frågan om föreläggande enligt 19 § LL i dess lydelse efter den 1 juni 2014 behandlas.

9

(10)

Utredningens förslag innebär att lanhnäterimyndigheten får en utö- kad utredningsskyldighet i samtliga fastighetsbildningsförrättningar där en markavvattningssamfällighet skulle kunna beröras, se avsnitt 8.8.2 ovan. De flesta förrättningar kommer alltså att ta längre tid och bli dyrare. Inte heller denna fråga behandlas i konsekvensbeskriv- ningen där man enbart behandlar själva omprövningsförrättningen.

12:5 Förslaget till lag om ändring i anläggningslagen (1973:1149)

Utredningen tycks ha haft den vällovliga ambitionen att minimera antalet särbestämmelser i AL som ska ersätta LSV:s bestämmelser.

Trots detta föreslås sex nya sådana bestämmelser. Lanhnäteriet före- slår att ytterligare analyser görs angående behovet av dessa, utformningen av bestämmelserna och hur de ska tillämpas i förrättnings- verksamheten.

12.6 Förslaget till lag om ändring i lagen (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter

Utredningens föreslår att LSV ska upphöra att gälla och att 1 §lag (1973:1150) om förvaltning av samfälligheter med anledning härav ska ändras så att p. 5 istället gäller lagen (2014:XX) om vattenrättsliga samfälligheter. I författningskommentaren anges att markavvatt- ningssamfälligheter omfattas av p. 4, dvs. samfällighet enligt AL.

Som vi uppfattar utredningens förslag så är det dock enbart efter en omprövning som markavvattningssamfälligheten ska anses vara in- rättad enligt AL.14 Vad händer då med de samfälligheter som inrät- tats enligt LSV och som ännu inte har omprövats? Upphör SFL att vara tillämplig på dessa? Detta bör regleras i övergångsbestämmel- serna.

Särskilt yttrande av experterna Tomas Johansson och Kristin Land

Lanhnäteriet delar de synpunkter som framförts i särskilt yttrande av experterna Tomas Johansson och Kristin Land.

Lantmäteriets beslut i detta ärende har fattats av generaldirektören Bengt Kjellson. Juristen Johanna Dahlin har varit föredragande. I den slutliga handläggningen har också deltagit chefen för division Fas- tighetsbildning Anders Lundquist, biträdande chefen för division

14 Se t.ex, s. 424 i betänkandet.

10

(11)

Fastighetsbildning Eva-Marie Engström, t.f. chefen för Sektionen för fastighetsrätt Ingela Boije af Gennäs och fastighetsrättslige specia- listen Carl-Erik Sölscher.

a?#~L i!Jfl°Vl--

fl

Bengt Kjellson

; / Johanna Dahlin

I

11