Jämställdhet –
en fråga för revisorer
Förord
Jämställdhet är en fråga om rättvisa och en del av det kommunala uppdra- get. Alla invånare har rätt att få del av likvärdig kommunal service – oav- sett kön, etnisk tillhörighet, sexuell läggning, funktionsförmåga och andra faktorer. Det är inte bara en fråga om demokrati och om den enskildes rät- tigheter, utan också en fråga om kvalitet och effektivitet i verksamheten.
För att politiker i kommuner och landsting ska kunna ge kvinnor och män likvärdig service i den dagliga verksamheten, måste de föra in ett jämställdhetsperspektiv i sina lednings- och styrsystem. Jämställdhetsin- tegrerad revision är ett bra stöd i detta arbete, eftersom revisorerna enligt kommunallagen ska granska verksamhetens ändamålsenlighet.
Sveriges Kommuner och Landsting har drivit ett utvecklingsarbete för att integrera ett jämställdhetsperspektiv i de förtroendevalda revisorernas planering, granskning och prövning. Arbetet har genomförts i samarbete med tre revisionsgrupper som fört in jämställdhetspers pektivet i sina or- dinarie revisionsprocesser.
Med denna skrift vill vi visa hur jämställdhet kan integreras i revisions- arbetet. Ett stort tack till Vellinge kommun, Malmö stad och Landstinget i Jönköpings län som generöst har bidragit med erfarenheter och tankar om vad en jämställdhetsintegrerad revisionsprocess kan innebära i prak- tiken.
Stockholm december 2013 Rodika Klinge
Ordförande i SKL:s Revisionsdelegation Sveriges Kommuner och Landsting
Jämställdhet viktig fråga för revisionen
En jämställd offentlig verksamhet tar tillvara samhällets resurser på ett demokratiskt och effektivt sätt. Jämställdhet är därför en fråga för revi- sionen – även om det inte alltid finns några uttalade verksamhetsmål med könsperspektiv.
Internationella konventioner ger kvinnor och män lika värde och samma rättigheter. Dessa har Sveriges riksdag omsatt i nationella jämställdhets- politiska mål som gäller all offentlig verksamhet. Likaså kräver lagstift- ningen på många områden som är offentligt finansierad att verksamheten ska vara både jämställd och jämlik.
Eftersom revisionen granskar om nämnder och styrelser har utfört upp- drag enligt mål, beslut, lagar och föreskrifter är det alltså självklart att de också kan och ska ha ett jämställdhetsperspektiv i sin granskning.
Som fullmäktiges kontrollinstrument har den kommunala revisionen till uppgift att värna demokrati, mänskliga rättigheter, rättssäkerhet och ef- fektivitet.1 Det innebär att revisionen bland annat kan granska hur kom- munen har byggt upp system för att förebygga, upptäcka och åtgärda ojämställdhet i verksamheten. En väl genomförd revision bidrar till att po- litiska beslut får genomslag i verksamheten. Revisionens resultat är alltså ett viktigt instrument för att visa om verksamheten är lika ändamålsenlig för kvinnor och män.
Bra dialog utvecklar verksamheten
Många fullmäktige och nämnder saknar uttalade mål för jämställdhet.
Därför är revisionen ett viktigt demokratiskt instrument för att granska att den kommunala servicen fungerar likvärdigt för kvinnor och män och att ingen blir diskriminerad. Men det räcker inte att bara väga in jämställdhet
Not 1. Prop. 2005/06:55 Stärkt revision och ansvarsprövning i kommuner och landsting.
i granskningarna, det är minst lika viktigt att också berätta varför det är angeläget att göra det.
Det finns många exempel på att offentlig verksamhet riskerar att diskri- minera sina invånare på grund av deras kön. Det gäller bland annat elever, brukare och patienter. Ett exempel är att vissa landsting har körkortsinnehav som grund för att prioritera patienters behov av starroperation. Eftersom färre kvinnor än män i åldersgruppen har körkort, missgynnar kriteriet kvin- nor och de riskerar att få vänta längre tid på operation. Att lägga större vikt vid nedsatt synskärpa skulle jämna ut väntetiderna mellan kvinnor och män.
Att främja jämställdhet är också ett sätt att höja kvalitet och effektivitet i verksamheten.
Att kräva könsuppdelad statistik gör det möjligt att fatta beslut som är baserade på fakta – istället för föreställningar – om kvinnor och män, flickor och pojkar. Det gäller för alla verksamheter, från äldreomsorg och skola till sjukvård och mediciner.
En god dialog mellan revisorer och fullmäktige om uppdrag och roller är A och O i ett sådant arbete. Förutom att dialogen ger revisorerna le- gitimitet kan den också åstadkomma verklig förändring. I dialogen är det viktigt att lyfta fram revisorerna som fullmäktiges verktyg för att värna demokrati, effektivitet och kvalitet i verksamheten.
Hur revisorer samtalar, lyssnar och diskuterar frågan om jämställd ser- vice och kvalitet har stor betydelse för hur politiker och verksamhetsan- svariga tar till sig budskapet. Det är särskilt viktigt när det gäller frågor som riskerar att uppfattas som ”utanför uppdraget”. Den som granskas måste uppfatta att frågor om styrning och uppföljning av resultat kan leda till likvärdig service för kvinnor och män – och därför inte är ”onödigt slö- seri med tid och pengar”. En förtroendefull dialogbaserad granskning ska- par ofta förståelse för att jämställdhet handlar om kvalitet och likvärdig service till alla – oavsett kön.
En bra dialog bereder också vägen för de förändringar som förs fram i revisorernas rapporter. Ibland har själva dialogen större praktisk betydelse än en specifik rekommendation i en granskningsrapport.
Mer om dialog och kommunikation finns att läsa i SKL:s vägledning Revisorer kommunicerar (2012).
Övergripande mål
Kvinnor och män skall ha samma makt att forma samhället och sina egna liv.
Delmål
1. Jämn fördelning av makt och in- flytande. Kvinnor och män skall ha samma rätt och möjlighet att vara aktiva samhällsmedborgare och att forma villkoren för beslutsfattandet.
2. Ekonomisk jämställdhet. Kvinnor och män skall ha samma möjligheter och villkor i fråga om utbildning och betalt
arbete som ger ekonomisk självstän- dighet livet ut.
3. En jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet. Kvinnor och män skall ta samma ansvar för hemarbetet och ha möjlighet att ge och få omsorg på lika villkor.
4. Mäns våld mot kvinnor skall upphöra.
Kvinnor och män, flickor och pojkar, skall ha samma rätt och möjlighet till kroppslig integritet.
Källa: Jämställ.nu SvenSk jämStällDhetSpolitik
jämStällDhet
”Jämställdhet mellan kvinnor och män är en grundläggande rättighet för alla och ett omistligt värde i en demokrati. För att denna rättighet skall förverkligas är det nödvändigt, inte endast att den erkänns i lag, utan också att den tillämpas effektivt på alla områden såväl politiska, ekonomiska och sociala som kulturella.”
Källa: Den europeiska deklara- tionen för jämställdhet mellan kvinnor och män på lokal och regional nivå (CEMR-deklaratio- nen) som har undertecknats av Malmö stad, Landstinget i Jön- köpings län samt ytterligare ett 90-tal kommuner och landsting i Sverige.
Riskbedömning och konsekvenser
All revision börjar med en riskbedömning där revisorerna identifierar vilka granskningar som ska genomföras. En sådan bedömning innebär att iden- tifiera händelser som skulle kunna göra att verksamheten inte kan leva upp till verksamhetens mål eller de krav som ställs i lagar och föreskrifter. En riskbedömning innebär också att uppskatta sannolikheten för att en hän- delse ska inträffa samt bedöma vilka negativa konsekvenser som kan bli följden av en sådan händelse. Revisionen ska också bedöma hur väl kom- munen eller landstinget använder riskbedömningar i sin styrning för att säkerställa en effektiv och god service för kvinnor och män.
Riskbedömning kan vara en effektiv metod för att identifiera situationer där det finns en risk att invånare utsätts för könsdiskriminering, eller att verksamheten inte skulle nå sina mål likvärdigt för kvinnor och män.
Kommun- och landstingsdatabasen Kolada innehåller ett par tusen nyckeltal för offentlig verksamhet. På www.kolada.se finns numera också en särskild rapportmall med nyckeltal och indikatorer för jämställdhet i alla kommuner och landsting. Den könsuppdelade statistiken kan vara en bra hjälp vid riskbedömningen.
Att fråga efter kön visar skillnaderna
När förtroendevalda revisorer har identifierat en granskning utifrån sin riskbedömning, formulerar de sin revisionsfråga. I detta skede är det möj- ligt att inta två olika positioner. Den första är att uttrycka kön explicit som till exempel: I vilken utsträckning når flickor och pojkar kunskapsmålen i skolan?
Den andra är att hålla frågeställningen så neutral som möjligt som till exempel: I vilken utsträckning når eleverna kunskapsmålen i skolan?
Fördelen med att uttrycka kön i frågeställningen är att det styr vilken
metod som ska användas och hur de sakkunniga ska hämta in fakta och information. En tydlig frågeställning kan också styra hur presentationen ska ske och hur resultaten ska analyseras.
Utifrån den övergripande frågeställningen omfattar granskningen ofta flera specificerade tilläggsfrågor. Sådana frågor gör det möjligt att inte- grera ett jämställdhetsperspektiv i en del av en granskning. Om huvud- frågan till nämnden är Styr och följer utbildningsnämnden upp grundskolan på ett ändamålsenligt sätt?, kan den specifika frågan vara Hur säkerställer nämnden att de flickor och pojkar som behöver särskilt stöd får de insatser som de har rätt till?
Oavsett om revisorer väljer att fråga efter kön eller använder en neutral frågeställning, är det viktigt att kön syns i granskningsrapportens slut- satser och i revisorernas rekommendationer. För att det ska vara möj- ligt måste denna ambition formuleras tydligt redan när man bestämmer granskningens metod och upplägg (läs mer om Malmö stads checklista på sidan 8).
Om flickors och pojkars skolresultat inte syns i granskningsrapporten finns en risk att mottagaren tolkar innehållet som att det inte finns några skillnader mellan könen. I värsta fall kan resultatet till och med tolkas som ett sakligt belägg för att flickor och pojkar presterar likvärdiga resultat – trots att statistiken visar att flickor klarar kunskapsmålen i grundskolan i betydligt större utsträckning än pojkar.
Respons från styrelser och nämnder
När revisorernas granskning är avslutad kommuniceras resultatet till den styrelse eller nämnd som granskats. Detta kan ske på olika sätt, såväl skriftligt som muntligt. I denna del av processen finns således ytterligare en möjlighet för revisorerna att föra en dialog om värdet av att följa upp verksam- heten utifrån ett jämställdhetsperspektiv.
Malmö stad
Checklista och tydliga mål lyfter frågan
I Malmö stad är jämställdhetsintegrerad verksamhet en särskild punkt i revisionskollegiets och stadsrevisionens mall för projektplan.
– För varje fördjupat granskningsprojekt stämmer vi av om granskningen har bäring på jämställdhet i verksamheten enligt kommunfullmäktiges verksamhetsmål. Som hjälp för att formulera revisionsfrågor har vi en lat- hund i form av en checklista som fortfarande är under utveckling, säger Anneli Bojesson som är en av dem som tagit initiativet i revisionsgruppen.
För att underlätta uppföljningen innehåller årsrapporterna för varje nämnd och styrelse en särskild punkt för måluppfyllelsen av jämställd- hetsintegrering på samma sätt som exempelvis skolresultat, sjukfrånvaro och annan personalstatistik.
Eftersom Malmö stad nyligen börjat implementera en jämställdhetsin- tegrerad revisionsprocess har Anneli Bojesson ännu inte sett några kon- kreta resultat. Men hon är säker på att de kommer:
– I backspegeln ser vi att tidigare granskningar av bland annat institu- tionsplaceringar skulle kunnat ge så mycket mer om revisionsfrågan hade innehållit en uppdelning på pojkar och flickor. Det gäller även granskningar inom skolan och äldreomsorgen.
verkSamhetSmål
”Malmö stad skall ligga i framkant gällande verksamhets- utveckling på jämställdhetsom- rådet.”
Källa: Mål 11 i kommunfullmäk- tiges verksamhetsmål för Malmö stad.
Senhösten 2013 är revisionsgruppen i Malmö i slutfasen med att fast- ställa Revisionsplan 2014 och arbetar, enligt Anneli Bojesson, konsekvent med ”jämställdhetsglasögonen” på.
– Vi har det väl serverat genom Malmö stads ambitiösa mål inom jäm- ställdhetsområdet och vår revisionsdirektörs positiva inställning till frågan.
Landstinget i Jönköpings län
Fullmäktige måste sätta tydliga mål
Revisorerna i Landstinget i Jönköpings län har tillsam- mans med elva kommuner gjort en jämställdhetsintegre- rad granskning av samverkan när det gäller barns och ungas psykiska ohälsa.
Bakgrunden var att ”alla vet” att pojkars och flickors psykiska ohälsa tar sig olika uttryck och att de ofta söker hjälp och vård på olika sätt.
Marianne Ericsson ingår i landstingets revisionsgrupp och enligt henne har SKL:s projekt synliggjort jämställdhetsperspektivet och bidragit till att medvetandegöra och lyfta frågan på alla plan.
– Som man ropar brukar man ju få svar. När vi fått in ”tänket” i vår egen grupp och hos våra sakkunniga påverkar vi verksamheten genom att lyfta fram jämställdhetsperspektivet i våra granskningar, både i våra specifika frågor och i den dialog vi för.
– De flesta är medvetna om problematiken men insikten förstärks om även vi revisorer lyfter frågan.
Marianne Ericsson tycker också att projektet har lett till att revisions- gruppen numera diskuterar jämställdhet på ett mycket tydligare sätt.
Granskningen av samverkan när det gäller tjejers och killars psykiska ohälsa presenteras i en huvudrapport samt en delrapport för varje kom- mun som deltog i granskningen.
verkSamhetSmål
”Landstinget ska kännetecknas av den mångfald som finns i samhället och aktivt bidra till att fördomar och diskriminering motverkas och bekämpas. Ett framgångsrikt arbete för jäm- ställdhet, integration och mång- fald bidrar till att Landstingets verksamhet blir bättre och att Landstinget uppfattas som en attraktiv arbetsgivare.”
Källa: Landstinget i Jönköpings läns budget 2012
Vellinge kommun
Ibland måste vi göra olika för att det ska bli lika
Vellinge kommun är en liten kommun med stabil politisk majoritet. Liksom i många andra kommuner är den stora utmaningen att ändra strukturen och sluta göra som vi all- tid har gjort, menar Rodika Klinge, ordförande i SKL:s re- visionsdelegation och vice ordförande i revisionsgruppen i Vellinge kommun.
Har kommunen några uttalade jämställdhetsmål?
Internt har vi förstås jämställdhetsplaner och är mycket medvetna om frå- gan vid till exempel rekrytering. Men gentemot medborgarna finns inga mål. Istället pratar vi om alla, alla, alla… och framhåller att vi tittar på indi- viden. Däremot pratar vi aldrig om att man ibland kanske måste göra olika för att det ska bli lika.
Ni har gjort en granskning av skolan, var det svårt att föra in jämställdhet?
Nej, tvärtom. Betyg och annan statistik är ofta redan uppdelad efter kön och med hjälp av personnummer är det lätt att få fram mer. Problemet är att ingen frågar efter den. Det är ett stort avstånd mellan de risker som eventuellt kan uppstå i verksamheten och det som står i lagar och inter- nationella konventioner.
Vilken hjälp fick ni av de sakkunniga?
De föreslog en projektplan och formulerade frågor som i början inte var riktigt vad vi tänkt oss. Efter några vändor enades vi om frågorna och av- gränsade granskningen till att omfatta fyra grundskolor.
Har granskningen gjort något avtryck?
Det blev en bra rapport som vi är nöjda med och nämnden planerar flera konkreta åtgärder under nästa år. Det betyder att vi har fått igång en dis- kussion och möjligen är nämndens ordförande den eldsjäl som behövs för att driva arbetet vidare. Det slutliga målet är att få fullmäktige att fast- ställa tydliga mål för jämställdhet.
Är revisionen rätt väg att uppnå jämställdhet?
Ja, jag tror det. Särskilt om vi får en god revisionssed som uppmuntrar revisorer att ta på sig andra glasögon och väga in de övergripande lagar som finns. Men det kommer att ta tid och som inspiration behöver vi fler goda exempel.
Lagar som kräver jämställdhet
> Hälso- och sjukvårdslagen (1982:63)
2§ Målet för hälso- och sjukvården är en god hälsa och en vård på lika villkor för hela befolkningen. Vården skall ges med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans värdighet.
> Socialtjänstlagen (2001:453)
1§ Samhällets socialtjänst skall på demokratins och solidaritetens grund främja människornas ekonomiska och sociala trygghet, jämlik- het i levnadsvillkor och aktiva deltagande i samhällslivet.
> Lag (1993:387) om stöd till personer med funktionsnedsättning 5§ Verksamhet enligt denna lag skall främja jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet. Målet skall vara att den enskilde får möjlighet att leva som andra.
> Skollagen (2010:800)
1 kap, 5§ Utbildningen ska utformas i överensstämmelse med grund- läggande demokratiska värderingar och de mänskliga rättigheterna som människolivets okränkbarhet, individens frihet och integritet, alla människors lika värde, jämställdhet samt solidaritet mellan människor.
> Plan- och bygglagen (2010:900)
1§ Bestämmelserna syftar till att, med hänsyn till den enskilda män- niskans frihet, främja en samhällsutveckling med jämlika och goda so- ciala levnadsförhållanden och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö…
> Diskrimineringslagen (2008:567)
Diskrimineringslagen förbjuder bland annat könsdiskriminering inom flera områden där kommuner och landsting är ansvariga: utbildnings- verksamhet, hälso- och sjukvård, socialtjänst, arbetsmarknadspolitisk verksamhet och stöd till start eller bedrivande av näringsverksamhet, men också i relation till sina anställda. Lagen ställer också krav på ett planmässigt arbete för att främja jämställdhet och motverka diskrimi- nering i arbetslivet (jämställdhetsplan) och inom utbildningsväsendet (likabehandlingsplan).
Jämlikhet, jämställdhet och genus
> Jämställdhet avser rättvisa förhållanden mellan kvinnor och män, det vill säga jämlikhet mellan kvinnor och män.
> Jämlikhet avser rättvisa förhållanden mellan alla individer och grup- per i samhället och utgår från alla människors lika värde oavsett kön, etnicitet, religion, social tillhörighet med mera.
> Genus är det skapade könet, till skillnad från det biologiska, det vill säga våra föreställningar om kvinnligt och manligt.
> Genussystemet är en teori som säger att alla samhällen skapar och upprätthåller ett ordningssystem där kvinnor och män tillskrivs olika uppgifter, roller och positioner. Systemet bygger på två principer, kö- nens isärhållande och manlig överordning. Läs mer om genussystemet på webbportalen Jämställ.nu.
Upplysningar om innehållet:
Magnus Jacobson, magnus.jacobson@skl.se
© Sveriges Kommuner och Landsting, 2013 Bestnr: 5326
Text: Birgita Klepke
Textbearbetning: Therese Borrman och Magnus Jacobson
Foto: Robert Blombäck, omslag samt sid. 2, 5, 7, 9, 11, 13, 14 och 16. Bildarkivet sid. 4. Thomas Carlgren sid.8, 10 och 12.
Produktion: Kombinera AB Tryck: LTAB, 2013
Jämställdhet är en fråga om rättvisa och en del av det kommunala upp- draget. För att politiker i kommuner och landsting ska kunna ge kvinnor och män likvärdig service i den dagliga verksamheten, måste de föra in ett jämställdhetsperspektiv i sina lednings- och styrsystem.
Jämställdhetsintegrerad revision är ett bra stöd i detta arbete, eftersom revisorerna enligt kommunallagen ska granska verksamhetens ändamåls- enlighet.
Sveriges Kommuner och Landsting har drivit ett utvecklingsarbete för att integrera ett jämställdhetsperspektiv i de förtroendevalda revisorernas planering, granskning och prövning. Arbetet har genomförts i samarbete med tre revisionsgrupper som har prövat att föra in jämställdhetsper- spektivet i sina ordinarie revisionsprocesser. Med denna skrift vill vi visa hur jämställdhet kan integreras i revisionsarbetet.
Beställ eller ladda ner på webbutik.skl.se Bestnr: 5326
