Svar på remiss från
Infrastrukturdepartementet - Genomförande av ändringar i direktivet om miljökrav vid upphandling av bilar och vissa
kollektivtrafiktjänster
Förslag till beslut
I trafiknämnden
1. Trafiknämnden tillstyrker förslaget utifrån trafikkontorets yttrande.
2. Trafiknämnden översänder yttrande enligt bilaga 1 till trafikkontorets tjänsteutlåtande till Infrastrukturdepartementet som Göteborgs Stads svar på remissen angående genomförande av ändringar i direktivet om miljökrav vid upphandling av bilar och vissa kollektivtrafiktjänster.
Sammanfattning
Infrastrukturdepartementet har i en remiss erbjudit Göteborgs Stad möjlighet att inkomma med synpunkter på promemoria med förslag angående genomförande av ändringar i direktivet om miljökrav vid upphandling av bilar och vissa kollektivtrafiktjänster.
I promemorian lämnas förslag till de författningsändringar som krävs för att genomföra Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/1161 om ändring av direktiv 2009/33 om främjande av rena och energieffektiva vägtransportfordon. Direktivet innebär att medlemsstaterna ska säkerställa att de avtal som tilldelas efter upphandling av fordon och vissa tjänster, bland annat kollektivtrafik, uppfyller krav på en minsta andel
miljöanpassade fordon.
Författningsändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2022.
Trafiknämnden har av stadsledningskontoret fått i uppdrag att för stadens räkning besvara remissen. Som underlag för svaret ska synpunkter inhämtas från miljöförvaltningen, förvaltningen för inköp och upphandling och Göteborgs Stads Leasing AB.
Verksamheter inom staden som ytterst berörs är de som i hög grad är beroende av fordon och transporter för utförande av sina uppdrag. Bland dem finns ÄVO (Äldre samt vård- och omsorgsförvaltningen), förvaltningen för funktionsstöd och socialförvaltningarna.
Men i hög grad berörs också kretslopp och vatten, Renova och Göteborg Energi. Inom trafikkontoret berörs serviceresor. I yttrandet som återfinns i bilaga 1 har perspektiv från samtliga dessa verksamheter inarbetats.
Trafikkontoret
Tjänsteutlåtande Utfärdat 2021-05-24 Diarienummer 02206/21
Handläggare
Tommy Ståhl/Trafikkontoret/GBGStad Telefon:
E-post: tommy.stahl@trafikkontoret.goteborg.se
Bedömning ur ekonomisk dimension
För trafiknämndens del väntas förslagen, med skärpta miljökrav vid upphandling av transporttjänster, inte nämnvärt påverka den ekonomiska situationen. Den upphandling avseende perioden februari 2022 till januari 2027 som serviceresor under året väntas avsluta, omfattas inte av lagförändringarna. Om så hade varit fallet så uppfyller den ändå de krav som ställs.
Andra delar inom Göteborgs Stad, inkluderande stadens bolag, väntas påverkas i väsentligt högre grad. Denna ekonomiska påverkan har huvudsakligen två skäl.
Det första är att en väldigt liten andel av de personbilar som idag används inom staden uppfyller kraven. När till exempel ÄVO (äldre samt vård- och omsorgsförvaltningen) de närmaste åren behöver byta ut sina 545 personbilar är det till mycket hög grad elbilar som måste väljas. De högre inköpskostnaderna för dessa är svåra att kompensera genom lägre driftkostnad eftersom fordonen körs relativt få mil per år.
Det andra skälet är att stora investeringar kommer att krävas för att bygga ut
laddningsinfrastrukturen. Här kan invändas att detta är något som redan pågår och ändå ska göras. Det är sannolikt att en accelererade utbyggnadstakt kommer att krävas och att den också kommer att belasta ÄVO, förvaltningen för funktionsstöd och
socialförvaltningarna allra mest.
Invånarna i Göteborg påverkas inte av förändringarna direkt medan däremot de företag som i framtiden vill lämna anbud vid upphandlingar för serviceresor kommer tvingas tillhandahålla fordon som uppfyller lagens krav, så länge sådana finns tillgängliga på marknaden. Kortsiktigt kan det innebära en ekonomisk påfrestning men i ett längre perspektiv borde den ekonomiska påverkan för företagen vara relativt neutral.
Bedömning ur ekologisk dimension
Avsikten med lagförslagen är naturligtvis att främja de miljö- och klimatambitioner som EU har. Eftersom det främst är eldrivna fordon som gynnas i förslagen så bör det också inverka positivt på luftkvaliteten i Göteborg. Det är dock ett problem att biodrivmedel utesluts i förslagen. Biogas som produceras i Sverige från avlopp, gödsel och
jordbruksavfall är en resurs som tillvaratas på ett långsiktigt ekologiskt hållbart sätt.
Förslaget kan därför missgynna en positiv utveckling av svensk produktion av biogas.
Bedömning ur social dimension
Trafikkontoret har inte funnit några särskilda aspekter på frågan utifrån denna dimension.
Bilagor
1. Bilaga 1 Göteborgs Stad – Yttrande över remiss dnr I2021-00867 2. Promemoria, Genomförande av ändringar i direktivet om miljökrav
vid upphandling av bilar och vissa kollektivtrafiktjänster 3. Inkomna skriftliga synpunkter från Göteborgs Stads Leasing 4. Inkomna skriftliga synpunkter från förvaltningen för inköp och
upphandling
5. Inkomna skriftliga synpunkter från Business Region Göteborg (BRG)
Ärendet
Trafiknämnden ska för Göteborgs Stads räkning senast den 28 juni 2021 inkomma med synpunkter till Infrastrukturdepartementet på promemoria med förslag angående
genomförande av ändringar i direktivet om miljökrav vid upphandling av bilar och vissa kollektivtrafik-tjänster. Trafikkontoret har i arbetet samrått med och haft dialog med andra berörda förvaltningar och bolag inom staden.
Beskrivning av ärendet
Bakgrund
I Infrastrukturdepartementets promemoria lämnas förslag till de författningsändringar som krävs för att genomföra Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/1161 om ändring av direktiv 2009/33 om främjande av rena och energieffektiva vägtransport- fordon.
Direktivet, som ska vara genomfört i svensk rätt senast den 2 augusti 2021, innebär att medlemsstaterna ska säkerställa att de avtal som tilldelas efter upphandling av fordon och vissa tjänster, bland annat kollektivtrafik, uppfyller krav på en minsta andel miljö-
anpassade fordon, så kallade minimimål. Minimimålen avser referensperioder, är
fastställda på medlemsstatsnivå och skiljer sig åt mellan medlemsstaterna. Målen är också uppdelade mellan olika slag av fordon.
I promemorian lämnas förslag på ändringar i lagen (2011:846) om miljökrav vid upphandling av bilar och vissa kollektivtrafiktjänster, i lagen (2010:1065) om kollektivtrafik och i förordningen (2020:486) om miljö- och trafiksäkerhetskrav för myndigheters bilar. Det lämnas också förslag till en ny förordning om miljökrav vid upphandling av bilar och vissa tjänster inom transportområdet.
Författningsändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2022.
Nämndsremiss
Den 30 mars skickade stadsledningskontoret ärendet till trafiknämnden som nämndsremiss för besvarande direkt till Infrastrukturdepartementet med kopia till
stadsledningskontoret. Som underlag till nämndens yttrande ska synpunkter inhämtas från miljöförvaltningen, förvaltningen för inköp och upphandling och Göteborgs Stads
Leasing AB.
Direktivet
Syftet med direktivet är att genom den offentliga sektorns upphandling av fordon och trafiktjänster främja och stimulera marknaden för rena och energieffektiva fordon och därmed förbättra transportsektorns bidrag till Europeiska unionens miljö-, klimat- och energipolitik. Detta ska ske genom att upphandlande myndigheter och enheter samt vissa andra vid inköp av vägtransportfordon beaktar energi- och miljöpåverkan vid användning under hela den tid fordonet är i drift.
Lagen ska gälla fordon som anskaffats genom avtal om inköp, leasing, hyra eller hyrköp men också och vissa tjänster som köpts genom offentlig upphandling. Det senare avser till exempel färdtjänst, sjukresor, skolskjutsar och sophämtning. Lagstiftningen avser att främja ökningen av antalet fordon med små eller inga utsläpp i fordonsbeståndet.
Användningen av fossila bränslen avses generellt minska. I ”lätta bilar” främjas framför
allt användning av el medan för ”tunga lastbilar” så främjas användningen av fler alternativa bränslen så som el (batteri och vätgas), fordonsgas samt biobränslen.
Minimikraven vid upphandling fördelas på tre olika fordonskategorier, lätta bilar, tunga lastbilar och tunga bussar samt på två upphandlingsperioder (2021 – 2025 och 2026 – 2030). Kraven tillämpas när en upphandlande enhet köper, hyr, leasar eller hyrköper fordon eller upphandlar vissa transporttjänster.
Enligt direktivet får CO2-utsläppen från en ”ren lätt bil” (en personbil, en lätt lastbil eller en buss med en totalvikt av högst 5 ton), vara högst 50 g/km fram till utgången av 2025 och 0 g/km från och med 2026. I praktiken innebär detta krav på renodlade elbilar men fram till utgången av 2025 möjliggörs också vissa laddhybrider. Vid upphandling lätta bilar ska minst 38,5 % av dem vara ”rena lätta bilar”.
Med ”ren tung lastbil”, avses en lastbil över 5 ton som framförs med alternativa bränslen såsom el (batteri och vätgas), fordonsgas eller biobränslen. Andelen rena tunga lastbilar ska vid upphandling vara minst 10 % för referensperiod 2021 – 2025. För
referensperioden 2026 – 2030 ska andelen rena tunga lastbilar vara minst 15 %.
Promemorian innehåller även förslag som reglerar upphandling av tunga bussar. Denna del bedöms inte påverka Göteborgs Stad.
Perspektiv på förslagen utifrån stadens verksamheter Trafikkontoret
Inom trafikkontoret är det främst avdelningen serviceresor som berörs av förslagen i den remitterade promemorian. Serviceresors uppdrag är att tillhandahålla persontransporter av olika slag. Färdtjänstresor och resor till daglig verksamhet är resor som finansieras inom trafiknämndens kommunbidrag. Därutöver finns en stor uppdragsverksamhet där trafikkontoret vidarefakturerar kostnaderna för utförda resor till uppdragsgivaren.
Skolskjuts till grund- och gymnasieskola är störst i omfattning bland uppdragsresorna.
Alla de nu nämnda restyperna utförs genom att trafiktjänster upphandlas av externa trafikföretag. Den nu aktuella promemorian innehåller reglering av vilka miljökrav som ska ställas i samband med sådan upphandling. Den upphandling som ännu pågår och som har en planerad trafikstart 1 februari 2022 omfattas inte av förslagen i remissen då den påbörjades innan lagens tillkomst. Oaktat det så lever den upphandlingen ändå upp till de krav som föreslås. Värt att notera i sammanhanget är att bilar som är rullstolsanpassade inte omfattas av promemorians förslag, vilket begränsar påverkan för serviceresor.
Förvaltningen för inköp och upphandling (INK)
Områden som upphandlas centralt av INK, och som påverkas av lagförslaget, är postförmedlingstjänster (där post och paketutdelning ingår) samt avfallstjänster (där verksamhetsavfall och fastighetsnära insamling ingår).
INK anser att lagförslaget i stort följer de beslut som är tagna och den målsättning som finns inom Göteborgs Stad som berör nämnda avtalsområden. I dagsläget finns mål om 800 elbilar i stadens lätta fordonsflotta vilket motsvarar cirka 30 %. I stadens miljö och klimatprogram är målet att minska klimatpåverkan från inköp, där transporter är en del av påverkan, satt till 90 % till 2030. I arbetet med en elektrifieringsplan för Göteborgs Stad
är förslaget att 30 % av fordon som används i varu- och tjänsteavtal som kan kravställas med avseende på fordon, ska vara elektrifierade till 2030.
Vid nästa upphandling för post och paketförmedling kan fordonskraven justeras för att gå i linje med direktivet. Det skulle innebära utökade krav på rena elfordon vilket sannolikt skulle fungera men möjligen driva upp kostnaderna. För avfallstjänster är utvecklingen beroende av tillgängliga fordonsmodeller, tillgång på drivmedel samt EU:s taxonomi för vad som räknas som ett hållbart drivmedel. I nuvarande ramavtal så är kravställningen att samtliga tunga fordon ska drivas på el, biogas eller biodrivmedel. Målnivåerna för bägge referensperioderna är således redan uppnådda.
Göteborgs Stads Leasing AB (GSLAB)
GSLAB stödjer Europaparlamentets och rådets strävan att verka för en fossilfri fordonsflotta. Kommunfullmäktige i Göteborgs Stad beslutade 2019 att Stadens fordonsflotta ska vara fossilfri 2023. Inom ramen för kategoriplan för Lätta Fordon har även ett mål satts att staden ska ha minst 800 elbilar 2023.
GSLAB:s uppdrag är att förse Göteborgs Stads verksamheter med miljösmarta fordon och transporter. Majoriteten (ca 95%) av Göteborgs Stads lätta fordonsflotta leasas genom bolaget. GSLAB genomför därför en fordonsupphandling (lätta fordon) för Stadens räkning ungefär vart fjärde år. Alla verksamheter inom Göteborgs Stad (förvaltningar och bolag) som har lätta fordon påverkas av ändringsdirektivet via de fordonsupphandlingar som GSLAB genomför. (Alternativt genom egna upphandlingar i enskilt kommunalt bolag).
Göteborgs Stads fordonsflotta (lätta fordon) består av ca 65 % personbilar och 35 % lätta lastbilar. Ändringsdirektivets krav gällande andelen (38,5 %) tilldelade kontrakt gällande rena lätta bilar ligger i linje med Stadens mål gällande elektrifiering. På personbilssidan är utbudet av elfordon relativt gott. Prisnivå, restvärden och investeringar i laddinfrastruktur gör dock att det än så länge är dyrare för staden att köpa elfordon än exempelvis de små billiga elhybrider och biogasfordon som stadens verksamheter brukar till stor del idag.
För lätta lastbilar är elbilsmarknaden inte tillräckligt mogen för att vi ska kunna nå ett mål om 38,5 % i segmentet lätta lastbilar. Idag finns det inga eldrivna pickuper på marknaden som klarar verksamheternas krav på lastkapacitet och räckvidd. I skåpbilssegmentet finns ett något större utbud av el-varianter, men räckvidder, lastvikter och elkapacitet (för påbyggnader och arbetsredskap som kräver el) är fortfarande ett hinder. Idag brukas till stor del lätta lastbilar som är certifierade på HVO100.
GSLAB skulle vilja se en differentiering mellan personbilar och lätta lastbilar, där lätta lastbilar går under samma villkor som ska gälla för tunga lastbilar under den första referensperioden. Från 2026 när den andra referensperioden startar bör marknaden för detta segment vara mer moget och kunna erbjuda ett större utbud med bättre räckvidder och lastkapaciteter.
Om andelen trots allt kvarstår för personbilar och lätta lastbilar sammantaget, kan det innebära att vissa av stadens verksamheter kommer tvingas till en högre andel elfordon för att kompensera för de verksamheter som brukar fordon där elfordon inte finns tillgängligt. Bland de senare finns Kretslopp och Vatten, Park & Natur, Renova och Göteborg Energi. De som drabbas är verksamheter som endast brukar personbilar. Bland dem finns ÄVO (äldre samt vård- och omsorgsförvaltningen), förvaltningen för
funktionsstöd och socialförvaltningarna. ÄVO innehar 41 % av Göteborgs Stads personbilsflotta.
GSLAB anser att biogasbilar bör betraktas som ett rent alternativ för lätta fordon, särskilt fram till utgången av 2025. Biogas är ett bra alternativ för våra verksamheter i Göteborgs Stad där det idag på grund av brist på laddinfrastruktur, kundbehov eller ekonomi inte är ett alternativ med elbilar i närtid. Ur sårbarhetssynpunkt är det också klokt att inte förlita sig på bara en typ av fordon/drivmedel. Biogasbilarna kan minska sårbarheten vid exempelvis strömavbrott eller särskilda händelser. Fordonen har också bra räckvidd och kan tankas snabbare. Biogasen produceras också lokalt i Göteborg.
Vidare hävdar GSLAB, till skillnad från vad som skrivs i promemorian, att direktivet medför ökade fordonskostnader för kommuner. Främst på grund av kostnader kopplade till att få laddinfrastruktur på plats men även till viss del att elbilar än så länge är dyrare (TCO) än traditionella fordon drivna på andra drivmedel. Detta gäller i synnerhet förvaltningar såsom ÄVO, funktionsstöd och socialförvaltningarna, som idag kör enkla billiga elhybrider med kort årlig körsträcka. Med elbilar kommer de att få ökade kostnader. I synnerhet om det inte går att räkna in biogasbilar i definitionen lätta rena bilar, som generellt är billigare än elbilar och inte kräver laddinfrastruktur.
Göteborgs Stad har redan idag en utmaning i detta hänseende avseende våra lokala ambitioner och mål. Enligt de beräkningar GSLAB och Trafikkontoret gjorde 2019 kommer de årliga merkostnaderna bli ca 13 % (ca 7,5 miljoner kr) per år för att staden ska nå målet om 800 elfordon. Direktivet kan förstärka denna ekonomiska utmaning.
GSLAB:s egna interna fordonsflotta berörs även av den remitterade promemorian. Stadens Bud utför transporter av bland annat post och paket till stadens verksamheter samt matleveranser till stadens äldreboenden och skolor. De fordon som Stadens Bud har är lätta lastbilar med bakavlyft. Fordonen drivs av HVO100. Tidigare brukades biogasfordon, men då dessa försvann från marknaden blev HVO100 det alternativ som nu används. Det finns idag inga eldrivna lätta lastbilar med bakavlyft.
GSLAB leasar också ut ett mindre antal tunga fordon från 5 ton. Men de flesta tunga fordon upphandlas direkt av till exempel Renova eller Göteborg Energi.
Miljöförvaltningen
Miljöförvaltningen synpunkter har inhämtats i en enklare dialog än genom en formell skrivelse. Förvaltningens roll är att för stadens räkning göra övergripande miljömässiga bedömningar på förslagen. Miljöförvaltningen anser att det ensidiga främjandet av el är ett problem då det exkluderar biodrivmedel och då framför allt den biogas som Sverige och Göteborgs Stad har satsat mycket på. Biogas produceras i Sverige huvudsakligen av restprodukter som avloppsvatten, gödsel, jordbruks- och slaktavfall och är ett långsiktigt ekologiskt hållbart bränsle. Det borde därför ingå som ett alternativt bränsle likställt med eldrift.
Business Region Göteborg (BRG)
BRG framhåller i sin skrivelse till trafikkontoret, möjligheterna och det rimliga i att ytterligare höja miljö- och klimatambitionerna i riktlinjer för offentlig upphandling av bilar och kollektivtrafiktjänster. Detta utvecklar BRG i två huvudpunkter och en rad argumenterande underpunkter. Huvudpunkterna uttrycks enligt följande:
Business Region Göteborg bedömer att:
1. Det finns potential för vidare skärpning av miljökrav vid upphandling av lätta bilar, tunga lastbilar och bussar.
2. Det finns potential att skapa ännu tydligare inriktning mot elektrifiering i dokumentet.
Förvaltningens bedömning
I dialogen med berörda förvaltningar och bolag inom Göteborgs Stad har flera av dem lyft fram de utmaningar som de förändrade upphandlingskraven kan innebära. Att marknaden ännu inte kan erbjuda fordon som motsvarar kraven och att vissa idag välfungerande biobränslen inte längre godkänns utgör problem i verksamheter där lätta eller tunga lastbilar behövs.
I andra verksamheter där ett tillräckligt utbud av elbilar redan finns kommer en proportionellt större andel sådana att krävas för att kompensera de nämnda bristerna avseende de tyngre fordonen. En snabb och kostsam utbyggnad av infrastruktur för laddning av elbilar kommer att krävas samtidigt som de årliga körsträckorna för elbilarna ofta är för korta för att med lägre driftkostnader finansiera investeringarna.
BRG har å andra sidan uppfattningen att staden ska ha höga miljö- och klimatambitioner som bidrar till Sveriges arbete att leva upp till Parisavtalet. BRG ser offentlig
upphandling som ett väsentligt verktyg för att öka takten i den nödvändiga omställningen.
Med hänsyn till det utvecklingsarbete som redan pågår i industrin inom Göteborg ser BRG också god potential för att höja måltalen.
Trafikkontorets egen verksamhet inom serviceresor är redan väl rustad att möta de krav som propositionens förslag innebär. Samtidigt har vi stor respekt för de svårigheter som andra verksamheter kommer att stå inför.
Trafikkontorets slutsats är att BRG:s inlaga och höga ambitioner främst ska användas inom Göteborgs Stad för grund för en eventuell revidering av stadens interna riktlinjer för upphandling av fordon och transporttjänster.
Trafikkontoret föreslår trafiknämnden besluta att synpunkter från Göteborgs Stad med anledning av den utskickade remissen framförs i enlighet med bilaga 1, till
Infrastrukturdepartementet.
Peter Norling Avdelningschef
Kristina Lindfors Trafikdirektör
