EXAMENSARBETE
Kommuner och konsten att verka på Facebook
Emmelie Rova
Filosofie kandidatexamen Rättsvetenskap
Luleå tekniska universitet
Institutionen för ekonomi, teknik och samhälle
Kommuner
och konsten att verka på Facebook
Emmelie Rova VT 2012
Handledare Christer Gardelli Rättsvetenskap kandidat
Förord
I november 2011 började jag söka efter lämpliga ämnen till mitt examensarbete inom rättsvetenskap. Sökningen begränsade jag utifrån de kurser som jag läst vid LTU och de ämnen som intresserade mig, i första hand offentligrätt. Jag fick snabbt kontakt med Sirpa Jacobsson vid Luleå kommuns personalkontor som bjöd in mig till ett möte där vi spånade på ämnesförslag över en kopp kaffe. Sirpa slussade mig vidare till Andreas, som varit min kontakt hos kommunen under min arbetsgång. Arbetet skrevs under den senare delen av vårterminen 2012 i ett till största del snötäckt Luleå.
Jag vill tacka Sirpa och Andreas på Luleå kommun för deras behjälpliga bemötande under mitt författande. Deras snabba och välformulerade svar var till stor hjälp för mig i mitt arbete. Jag vill också tacka min handledare Christer Gardelli för all hjälp med de juridiska resonemangen och avvägningarna i mitt arbete, det är alltid bra att ha ett bollplank att pröva sina idéer mot. Slutligen vill jag tacka Facebook för att de främjar globala kontakter och gör världen mer öppen.
Sammanfattning
I detta arbete undersöks vilka juridiska konsekvenser som uppstår då kommuner använder sig av det sociala nätverket Facebook. Arbetet är riktat ur ett kommunalrättsligt perspektiv med syftet att komplettera de riktlinjer som för närvarande finns på ämnet. Arbetet ställer Facebooks funktioner mot lagstiftning som berör offentlighet och sekretess, grundläggande rättsprinciper och den kommunala kompetensen. Slutligen exemplifieras ämnesområdet genom en fallstudie av Luleå kommun, som använder Facebook för att kommunicera med allmänheten. Slutsatser som dras i arbetet är bl.a. att Facebook är lagenligt för kommuner att använda, men bör administreras noggrant för att inte riskera enskilda personers integritet och kommunernas bild utåt. Meddelanden som inkommer till enskilda tjänstemän och till kommunerna på Facebook blir allmänna handlingar. Även tillämpligheten av Lagen (1998:112) om ansvar för elektroniska anslagstavlor diskuteras.
Innehållsförteckning
1. Inledning...1
1.1 Syfte... 2
1.2 Avgränsning... 2
1.3 Metod... 2
1.4 Disposition... 2
2. En inblick hos kommunerna... 3
2.1 Kommunbegreppet ...3
2.2 Kommunala organ...3
3. Facebook...4
3.1 Facebook Pages Funktioner... 4
4. Det kommunala regelverket...6
4.1 Offentlighetsprincipen... 6
4.2 Likhetsprincipen... 6
4.3 Handlingsfriheten ...7
4.4 Bestämmelserna om allmän handling ... 8
4.4.1 Handlingsbegreppet...8
4.4.2 Handlingars allmänhet... 9
4.4.3 Förvaringsrekvisitet...9
4.4.4 Rekvisitet "inkommen"... 9
4.4.5 Rekvisitet "upprättad"...10
4.4.6 Övriga undantag ... 10
4.4.7 Offentlighet eller sekretess... 11
4.4.8 Diarieföring av allmänna handlingar...12
4.5 Den kommunala kompetensen...13
4.5.1 Allmänintresset...13
4.5.2 Lokaliseringsprincipen... 15
4.5.3 Restkompetensen ...15
4.5.4 Likställighetsprincipen ...15
4.5.5 Förbud mot understöd åt enskilda företag...16
4.6 Förvaltningslagen...16
4.7 BBSL...17
4.7.1 Tillämpning... 17
4.7.2 Begreppet "tillhandahållare"...18
4.8 Virus och säkra källor... 18
5. Fallstudie: Luleå kommun på Facebook...20
5.1 Beskrivning av Luleå kommuns Facebook-sida... 20
5.2 Intervju ...20
5.2 Vad kan Luleå kommun förbättra? ...22
5.3 Vad kan andra kommuner lära sig av Luleå kommun? ...22
6. Slutdiskussion...23
7. Källförteckning ...27
Förkortningar
ADB Upptagningar ur automatiserad behandling
BBSL Lagen (1998:112) om ansvar för elektroniska anslagstavlor FL Förvaltningslagen (1986:223)
OSL Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) KL Kommunallagen (1991:900)
Prop. Proposition
RF Regeringsformen (1974:152) RÅ Regeringsrättens årsbok
TF Tryckfrihetsförordningen (1949:105) PUL Personuppgiftslagen (1998:204)
1. Inledning
Sociala medier, såsom Facebook, är ett relativt nytt fenomen, ofta med syftet att göra världen mer öppen och tillgänglig för alla. Den digitala världen utvecklas i högt tempo och användandet ökar hela tiden. Idag är ca 4,5 miljoner svenskar medlemmar på Facebook.1 Ungefär 3,1 miljoner av dessa loggar in på sina konton dagligen.2 Idag kan därmed halva Sveriges befolkning nås genom en enkel knapptryckning. Detta leder till oändliga möjligheter att kommunicera och informera om viktiga händelser i mycket större utsträckning än någonsin tidigare. Detta är självklart någonting som är intressant för många, inte minst för svenska kommuner som vill marknadsföra sig, informera och kommunicera med allmänheten.
Samtidigt som kommuner är självstyrande ska de utgå ifrån vissa rättsgrundsatser för att upprätthålla det svenska rättssamhället. Därför kan juridiska problem uppstå eftersom kommuner har vissa regelverk att förhålla sig till. Kommuner ska bland annat ta hänsyn till handlingsfriheten, vilken är en grundlagsskyddad princip som syftar till att säkerställa enskildas rätt till insyn i maktens korridorer. Det finns bestämmelser för hur allmänna handlingar ska registreras och huruvida de ska vara offentliga eller sekretessbelagda, vilket kompliceras då inlägg på Facebook publiceras utan förhandsgranskning. Rättsläget för hur kommuner ska ansvara för det som skrivs på deras Facebook-sida är oklart, vilket lämnar fritt fram för egna spekulationer om framtida rättstillämpning.
1 Se Länk nr 1 2 A. st.
1.1 Syfte
Syftet med arbetet är att belysa eventuella problemområden som uppstår i och med kommuners användning av Facebook. Eftersom de riktlinjer som finns idag är allmänt hållna och riktade mot myndigheter syftar arbetet till att komplettera dessa allmänna riktlinjer med några mer specifika synpunkter för just Facebook genom ett kommunalrättsligt perspektiv. Arbetet syftar också till att ge en inblick i hur användandet av Facebook redan ser ut idag.
1.2 Avgränsning
Arbetet behandlar svensk lagstiftning och normgivning. Arbetet omfattar bara det sociala mediet Facebook och kommuners användning av det. Eftersom arbetet syftar till att komplettera de allmänna riktlinjerna kommer dessa bara nämnas översiktligt och arbetet koncentreras på frågeställningar som inte tas upp i riktlinjerna.
1.3 Metod
I arbetet utreds rättsläget genom klassisk juridisk metod, d.v.s. studier av lagtext, rättsfall, förarbeten och doktrin. Arbetets tyngdpunkt ligger på relevant lagtext. Av naturliga skäl refereras till en hel del Internetkällor då det är nödvändigt, dock med viss restriktivitet. Osäkra källor på Internet är ett problem och ett risktagande som tyvärr är ett nödvändigt ont i detta arbete, eftersom det mesta fakta om Facebook bara finns på Internet. För att få en praktisk inblick i hur användandet ser behandlar arbetet även en fallstudie av Luleå kommun, som redan finns på Facebook.
1.4 Disposition
Först presenteras Facebook och dess funktioner, samt en inblick hos de kommunala organ som studien omfattar. Sedan presenteras relevant lagstiftning som löpande ställs mot Facebooks funktioner. Avsnitten har en disposition där de först presenterar lagstiftningen, för att sedan formulera ett problem som sist i varje avsnitt besvaras.
Uppkomna frågor besvaras löpande och diskuteras i en slutdiskussion. Slutligen kommer slutsatser och argument berörande kommuners användning av Facebook framställas i en avslutande diskussion.
2. En inblick hos kommunerna
Att Sverige är indelat i kommuner är sedan länge en svensk självklarhet. Föregångarna till dagens kommuner kallas för menigheter och verkade för menighetens angelägenheter inom byn, häradet, landskapet eller socknen.3 1862 års kommunalförordningar lade grunden för det kommunala självstyret och sedan dess har kommunernas tillämpningsområde utvidgats genom löpande lagreformer, bl.a. 1953, 1977 och den nu gällande kommunallagen som stiftades 1991.
2.1 Kommunbegreppet
Kommuner är definitionsmässigt geografiskt avgränsade territorium med rätt till självbestämmande enligt RF 1:1 2st. Kommunernas existens är sedan 2010 grundlagsskyddad i RF 1:7. Kommuner har rätt att ta ut kommunalskatt för skötsel av sina angelägenheter enligt RF 14:4. Kommuninvånare blir inte anslutna till sin kommun genom ett frivilligt val, kommunmedlemskap är enligt KL 1:4 obligatoriskt för bl.a. dem som stadigvarande har sin hemvist inom kommunens gränser och träder i kraft ipso jure, d.v.s. så snart någon av rekvisiten för kommunmedlemskap i KL 1:4 är uppfyllda.
Kommunerna får förstås inte genom självstyrelsen rätten att "härja fritt", utan står under statlig tillsyn och kontroll, bl.a. genom möjligheten att genomföra laglighetsprövningar av kommuners beslut enligt KL 10 kapitlet. De har även en del ordningsregler och principer att förhålla sig till i sin verksamhet som tas upp i KL 2 kapitlet. Vissa av dessa principer kommer behandlas i avsnitt 4.5.
I kommuner finns olika organ som har olika uppgifter och omfattas av olika regelverk. Nedan beskriver jag dessa organ närmare.
2.2 Kommunala organ
Det finns olika typer av organ i kommuner som är i olika hög grad politiskt styrande.
Till stor del står det kommunerna fritt att själva bestämma vilka organ de vill ha beroende på deras behov, men det finns även obligatoriska organ som kommunerna är skyldiga att upprätthålla. I varje kommun finns kommunfullmäktige som tar de viktiga politiskt styrande besluten i kommunerna vilket framgår av RF 14:1 och KL 3:1.
Nämnder är en typ av organ som tillsätts av politiker och har hand om förvaltning och verkställighet av beslut inom kommunerna enligt KL 3:14. Obligatoriska nämnder är exempelvis kommunstyrelsen (KL 3:2). Förvaltningsuppgifter kan även delegeras till och verkställas av kommunala verksamheter och företag.4 En nämnd kan enligt KL 3:13 även ta förvaltningsbeslut. Nämndverksamheten får till stor del organiseras efter kommunernas behov (KL 3:3), andra organ som kan utses för ärendeberedning och annan administrativ verksamhet är utskott och beredningar.
3 Hela stycket från Bohlin, Kommunalrättens grunder, s. 15 f 4 Bohlin, Kommunalrättens grunder, s. 26
3. Facebook
Facebook är ett världsomspännande socialt nätverk med ca 700 miljoner användare 2011.5 Facebook används till allt ifrån småprat till företagskontakt, marknadsföring och debatter av många olika slag.6 Facebook startades 4 februari 2004 och har idag syftet att främja globala kontakter och göra världen mer öppen.7 Facebook spelar en stor roll i människors vardag med sociala kontakter och även i politiska organisationer. Facebook utgjorde en nyckel till kommunikation i den arabiska våren.8
Den allmänna debatten om Facebook har i Sverige präglats av Facebooks f.d.
ägandepolicy av materialet som laddats upp.9 Även oro för användarnas sekretess har varit en omdiskuterad fråga.10 De nuvarande sekretessinställningarna på Facebook varierar från total offentlighet där vem som helst kan läsa, till det motsatta, där bara dina vänner kan se av dig utvalt material på din sida. Även ägandepolicyn är numera reducerad till att användare ger Facebook en innehållslicens till materialet som laddas upp.11 När en organisation gör en Facebook sida så använder man sig av en tjänst som kallas för Facebook Pages. Ett Facebook Pages-konto är en begränsad upplaga av Facebook där vissa funktioner som finns på fysiska personers konton inte är tillgängliga för användning. Ett Facebook Pages-konto kan t.ex. inte gilla någons inlägg eller kommentarer. För att kunna öppna ett Facebook Pages-konto så måste man ha ett konto knutet till en fysisk person. Personen som skapar Facebook Pages-kontot blir vid skapandet automatiskt administratör för sidan.
3.1 Facebook Pages Funktioner
Viktigt att komma ihåg är att de sociala medierna utvecklas i hög fart, funktioner uppstår och byts ut på löpande band. Med risk för att mitt arbete snabbt blir obsolet vill jag ändå lista upp funktionerna som finns i skrivande stund eftersom ett arbete utan en sådan beskrivning skulle bli totalt intetsägande för de rättsliga konsekvenserna. För att hitta de rättsliga konsekvenserna för användning av Facebook så krävs att så många realistiska scenarion som möjligt utreds.
På ett Facebook Pages-konto kan en administratör:12
Författa en presentationssida
Skriva statusuppdateringar
Ladda upp bilder/filmer och skapa album
Hålla enkäter
Skicka och ta emot privata meddelanden
Dela andras aktiviteter
Se statistik - användare och interaktioner
Skapa evenemang och bjuda in gäster
5 Se Länk nr 2
6 Carlsson, Sociala medier - en lathund s. 30 7 Se Länk nr 3
8 Se Länk nr 4 9 Se Länk nr 5 10 Se Länk nr 6 11 Se Länk nr 7 12 Se Länk nr 8
Även andra användare än administratörer kan vara aktiva på sidan. De kan:
Gilla sidan
Länka till sidan i sina inlägg
Skicka meddelanden till sidan
Svara på enkätfrågor
Dela sidans aktiviteter
Kommentera sidans aktiviteter
Gilla sidans aktiviteter
Skriva inlägg i sidans logg
Beroende på vilken funktion man använder, utlöses olika funktioner i lagstiftningen. I följande avsnitt kommer jag diskutera hur lagstiftningen aktualiseras av funktionerna.
4. Det kommunala regelverket
Kommunala organs främsta förhållningsregler utgörs av kommunallagen, men de omfattas också av annan offentligrättslig lagstiftning, bl.a. grundlagarna, förvaltningslagen och en del speciallagar. Förvaltningslagen är dock bara tillämplig på förvaltningsärenden, vilket bör poängteras. Riktlinjer för användandet av sociala medier har tagits fram av e-delegationen. Dessa riktlinjer syftar till att stödja myndigheter och kommuner i deras användning av sociala medier.13 Riktlinjerna ger allmänt hållna rekommendationer för hur verksamhet på sociala medier bör ske.
4.1 Offentlighetsprincipen
Offentlighetsprincipen innebär att medborgare och massmedia har rätt till insyn i all offentlig verksamhet.14 Denna offentlighet begränsas bl.a. till skydd för enskilda personers integritet, till förmån för rikets säkerhet och natur- och djurliv enligt TF 2:2. I RF 2:1 1st 1-2p synliggörs offentligheten, som tillförsäkrar varje medborgares yttrandefrihet och rätt till information.
Jag upplever att det finns några problemområden med att använda Facebook med tanke på offentlighetsprincipen. Om en person vill kontakta kommunen via Facebook behöver man ett konto, vilket kan utgöra en viss problematik om det leder till att yttrandefriheten inskränks för icke-användare. En person ska inte behöva känna sig tvingad att behöva ett Facebook-konto för att kommunicera med offentliga organ.
Därför är det viktigt att det ska finnas många fler sätt att kontakta kommuner än Facebook, som endast bör vara ett sekundärt kommunikationsmedel. Därmed står det envar fritt att använda Facebook och kontakta kommuner där, eller att kontakta dem på andra sätt. Att Facebook inte bör användas primärt för kommunikation mellan kommuner och omvärlden, åtminstone inte vad gäller ärendehantering, poängteras också i e-delegationens riktlinjer.15
Offentlighetsprincipen innebär att insynen i det allmänna begränsas till förmån för enskilda personers integritet. Offentlighetsprincipen är dock inte en princip som gäller alla som använder Facebook, utan användare har en uppsjö av olika sekretessalternativ att välja mellan. Kommuners Facebook-sida ska förstås alltid vara offentliga i enlighet med offentlighetsprincipen.16
Allmänna handlingar som finns på kommunernas Facebook-sida ska finnas tillgängliga även för dem som inte använder Facebook, för att upprätthålla offentlighetsprincipen. Även papperskopior av sådant som finns på Facebook ska lämnas ut vid behov i enlighet med TF 2:12. Meddelanden och annat som inte är direkt synligt på Facebook-sidan ska också lämnas ut enligt TF 2:12, förutsatt att det anses vara allmän handling.
4.2 Likhetsprincipen
En annan grundprincip som myndigheter ska förhålla sig till i sin verksamhet är likhetsprincipen, som finns lagstadgad i RF 1:9. Kommuner ska iaktta saklighet och opartiskhet i sin maktutövning samt beakta allas likhet inför lagen. I RF är 1:2 1st
13 E-delegationens riktlinjer s. 2
14 Zetterström, Offentlighet och sekretess s. 10 15 E-delegationens riktlinjer s. 9
16 E-delegationens riktlinjer s. 27
säkerställs varje människas lika värde, rätt till frihet och värdighet under offentlig maktutövning. Dessa rättigheter ska genomsyra alla kommuners verksamheter.
Fallgropen som måste iakttas av alla kommuner som finns på Facebook är att allas lika rätt till insyn upprätthålls, oavsett om man använder sociala medier eller inte.
Pensionärer och äldre personer, nämns i vissa sammanhang som "digitalt isolerade", eftersom användningen av Internet i den målgruppen är mycket liten.17 Pensionärer och andra grupper som inte använder Internet i samma utsträckning som andra måste tillförsäkras likvärdig rätt till information.
Att ha kontakt och få information från kommuner får inte heller utvecklas till en klassfråga, där de som har råd att köpa datorer får bättre rätt till insyn än de som inte har råd med en dator. De "digitalt isolerades" rätt till insyn får under inga omständigheter bli lidande genom användningen av de sociala medierna. Därför anser jag att kontakt mellan kommuner och medborgare ske restriktivt på sociala medier, för att inte bli dominerande och utesluta personer som väljer att inte använda dem.
4.3 Handlingsfriheten
En aspekt av offentlighetsprincipen är den s.k. handlingsfriheten som fastslås i TF 2:1.
En allmän handling kan bedömas bli offentlig eller sekretessbelagd, beroende på vad den innehåller. Huvudregeln är att en allmän handling alltid är offentlig i enlighet med handlingsfriheten i TF 2:1. Undantagen utgörs av sekretesskälen som räknas upp i TF 2:2.
Syftet med handlingsfriheten, meddelarfriheten o de andra friheterna på offentlighetsprincipen grundad är att främja ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning enligt TF 2:1. I denna framställning är handlingsfriheten helt klart den mest framträdande delen av offentlighetsprincipen. Handlingsfriheten avser att garantera rättssäkerhet, effektivitet i förvaltningen och effektivitet i folkstyrelsen.18 Handlingsfriheten i TF 2:1 ger varje medborgare rätt att ta del av allmänna handlingar.
Juridiska personer har i praxis ansetts omfattade av denna rättighet.19 Även utlänningar har likställts i rätten att ta del av handlingar enligt TF 14:5 2st.
Här anser jag att en viktig fråga måste redas ut innan någon vidare bedömning sker;
Har Facebook rätt att ta del av allmänna handlingar? Facebook är trots allt ett vinstdrivande privat företag. När en kommun använder Facebook så ger kommunen hemsidan tillgång och innehållslicens till allmänna handlingar genom användar- villkoren. Detta påstående förutsätter förstås att materialet på Facebook-sidan kan anses vara allmänna handlingar vilket jag utreder nedan. Facebook, som är ett utländskt företag, bör rimligtvis kunna ta del av allmänna handlingar, grundat på den praxis som finns där juridiska personer fått göra det. Företaget verkar globalt och dess ursprung bör inte ha någon betydelse för rätten att ta del av och använda allmänna handlingar. En generös tolkning av handlingsfriheten rimmar väl med praxis tolkning av regeln. En allmän handling är rimligtvis allmän för alla, och inte bara för vissa.
Efter konstaterandet att Facebook har rätt att ta del av allmänna handlingar kan vi gå vidare i utredningen om materialet på Facebook ska ses som allmänna handlingar.
17 Se länk nr 9
18 Bohlin, Offentlighetsprincipen s. 23 19 RÅ 2003 ref. 83
4.4 Bestämmelserna om allmän handling
Lagstiftningen som förverkligar offentlighetsprincipen och handlingsfriheten är bestämmelserna om allmän handling i andra kapitlet tryckfrihetsförordningen. Denna lagstiftning relaterar till mina frågeställningar eftersom kommuners aktiviteter på sociala nätverk eventuellt kan anses som allmänna handlingar. Lagstiftningens tillämplighet resulterar i ett antal frågor; Kan materialet på de sociala medierna vara allmänna handlingar? Vilka rättigheter till materialet får Facebook? Vilken typ av material omfattas av handlingsoffentligheten? Nedan följer en presentation av lagstiftningen och löpande kommentarer för hur dessa regler ska tillämpas på Facebook.
4.4.1 Handlingsbegreppet
Att definiera vad en handling är kan tyckas simpelt, men så är inte alltid fallet.
Definitionen enligt TF 2:3 1st 1m är att en handling ska vara ett medium som innehåller en viss information som ska kunna uppfattas på något sätt, via skrift, ljudupptagning, bild e.dyl. I TF 2:3 ingår även upptagningar ur automatiserad behandling vilket kan anses omfatta materialet på Facebook.
Här måste allt material bedömas för sig enligt principerna i TF 2:3. Jag har konstaterat att allt material som finns på Facebook utgör handlingar, eftersom de är uppfattbara med hjälp av en dator och har ett betydelseinnehåll.
Ifrån detta konstaterande ser jag dock ett undantag: gilla-markeringar. En gilla- markering är inget meddelande i sig, utan är en knapp som en person trycker på för att markera en aktivitet som personen tycker är intressant, rolig, intresseväckande e.dyl. Mottagaren får sedan ett meddelande om att någon har gillat en viss aktivitet. Om man vill veta vilka som har gillat en specifik aktivitet kan man söka upp aktiviteten och se vilka som gillat den. För informationen av vad en specifik person har gillat söker man på dennes Facebook-sida. Gilla-markeringar sammanställs även som statistik.
Som jag uppfattar det finns ett juridiskt dilemma med dessa markeringar; de har inget fastställt betydelseinnehåll. På Facebook är det vanligt att man gillar olika saker av olika anledningar. Markeringarna kan således sägas ha i princip inget, eller åtminstone varierat betydelseinnehåll. Frågan blir därmed, hur strikt kravet på ett egentligt betydelseinnehåll är.
Sigurd Heuman skriver i Karnovs lagkommentarer till TF 2:3 att en ADB-upptagning är en sammanställning av uppgifter i ett datamedium med sakligt sammanhang, med hänvisning till prop. 1990/91:60 s. 22. Här ställs alltså krav på ett sakligt och logiskt sammanhang, vilket jag anser att en enskild gilla-markering inte är. Slutsatsen blir därmed att enskilda gilla-markeringar inte kan anses utgöra handlingar. Däremot kan sammanfattande statistik av gilla-markeringar ses som en ADB-upptagning och därmed anses utgöra en handling. Statistiken har det sakliga och logiska sammanhang som saknas hos en enskild markering eftersom statistiken visar i vilken utsträckning medborgare är aktiva på kommunernas sidor.
Diskussionen om gilla-markeringarna kan jämföras med ett rättsfall där temporära filer, s.k. cookies har ansetts utgöra allmän handling.20 Dessa filer innehåller bokstäver och siffror som kan avläsas, och har därmed ett betydelseinnehåll, vilket saknas hos en gilla-markering. Det krävs dock att en rad andra rekvisit är uppfyllda för att handlingarna ska anses som allmänna och omfattas av medborgarnas rätt till insyn.
20 RÅ 1999 ref. 18
4.4.2 Handlingars allmänhet
För att en handling ska bli allmän så krävs det att ett antal rekvisit är uppfyllda, och dessa kan uppfyllas på två olika sätt. Huvudregeln för att handlingar ska anses som allmänna är att de är upprättade enligt TF 2:3, samt att de är inkomna eller expedierade enligt TF 2:6 eller 2:7. Jag ska nedan behandla de olika rekvisiten var för sig.
4.4.3 Förvaringsrekvisitet
För att en handling ska anses upprättad i lagens mening ska den enligt TF 2:3 anses förvarad. En handling kan uppfylla förvaringkravet på olika sätt beroende på vilken typ av handling det är. Om det är en konventionell handling, d.v.s. ett pappersdokument, förvaras handlingen hos kommunen då den fysiskt finns tillgänglig.21 Då det handlar om upptagningar som nämns i TF 2:3 2st måste andra förhållningsregler användas.
Upptagningen måste vara tillgänglig för kommunen med tekniska hjälpmedel som kommunen själv utnyttjar, samt kunna uppfattas på något sätt. När det gäller digital information så förvaras informationen hos kommunen då upptagningen lagras i anslutning till kommunens egen datorutrustning. Handlingen anses även förvarad då kommunen kan ta del av upptagningen via förbindelse till ett annat organ.22 Även sammanställningar av uppgifter ur upptagningar från ADB-register som finns tillgänglig för kommunen är enligt TF 2:3 2st 2m att anse som förvarad hos en kommun, förutsatt att det befintliga datasystemet klarar att sammanställa ett urval av uppgifter. Detta gäller med en del begränsningar. Sammanställningen ska kunna göras genom rutinåtgärder och inte innehålla personuppgifter som strider mot personuppgiftslagen.23'
Jag kan snabbt konstatera att allt material som jag ansåg vara handlingar även uppfyller kravet på förvaring eftersom kommuner som använder Facebook har tillgång till dem via Facebook. Filer för ADB anses förvarade hos kommunerna så fort de finns tillgängliga för dem genom ett datasystem, som kan tillhandahållas av både privata och offentliga aktörer.24 E-delegationens synpunkter på förvaringsrekvisitet samstämmer med mina.25
4.4.4 Rekvisitet "inkommen"
Att en handling ska anses som allmän då den är inkommen slås fast i TF 2:6 1st. En handling ska anses inkommen då den har anlänt till en kommun eller kommit behörig befattningshavare tillhanda. Den första situationen är simpel: då handlingen fysiskt befinner sig hos kommunen. Den andra situationen behöver förklaras något.
Behörig befattningshavare är en tjänsteman som antingen har som uppgift att ta emot handlingar, exempelvis registrator, eller en tjänsteman som handlägger ärendet. Det är tillräckligt att en behörig företrädare mottagit handlingen.26 Om handlingen registrerats eller diarieförts har ingen betydelse för om den ska anses som inkommen eller inte.27 Att handlingen är någon tillhanda betyder i sammanhanget att handlingen har överlämnats.
Digitala handlingar, som de på Facebook, är inkomna till en kommun då de gjorts
21 Bohlin, Offentlighetsprincipen s. 46 22 Bohlin, Offentlighetsprincipen s. 52 23 Angående personuppgiftslagen TF 2:3 3st 24 Bohlin, Offentlighetsprincipen s. 52 25 E-delegationens riktlinjer s. 28
26 Bohlin, Offentlighetsprincipen s. 66-67 27 A.st.
tillgängliga för myndigheten enligt 2:3 2st. Den ska alltså ha gjorts tillgänglig för kommunen av någon annan i sådan form att den kan uppfattas på något sätt.28 Meddelanden, kommentarer och statistik är exempel på handlingar på Facebook som ska anses som inkomna. Statistik uppdateras löpande och borde anses inkommit på nytt då statistiken ändras.
4.4.5 Rekvisitet "upprättad"
Huvudregeln för när en handling är upprättad finns i TF 2:7 1st. En handling är upprättad hos en kommun då den är expedierad. Bohlin tar upp ett rättsfall där Regeringsrätten definierat expedieringsbegreppet på följande sätt; en handling är expedierad då den är avsänd eller hålls tillgänglig för avhämtning.29
En handling som inte ska expedieras, är upprättad och därmed allmän när ärendet som handlingen är knuten till har slutbehandlats. Om handlingen inte hänförs till ett visst ärende så är den upprättad då den har justerats eller på annat sätt färdigställts, allt detta enligt 2:7 1st.
Paragrafens andra stycke anger andra sätt som en handling kan anses bli upprättad på. Ett diarium, en journal och liknande register som förs fortlöpande har upprättats när handlingen har färdigställts för anteckning eller införing. En dom eller ett annat beslut som ska avkunnas eller expedieras, samt protokoll och andra handlingar som hänför sig till ett sådant beslut är upprättade när beslutet har avkunnats eller expedierats. Ett myndighetsprotokoll och jämförliga anteckningar är upprättat när handlingen har justerats eller på annat sätt färdigställts. Härifrån undantas riksdagens utskottsprotokoll, kommunernas revisorer eller statliga kommittéer eller kommunal myndighets beredningsprotokoll för avgörande. Exempel på handlingar som är upprättade av myndigheterna på Facebook är statusuppdateringar, enkäter och evenemang.
4.4.6 Övriga undantag
Det finns några undantag då en handling inte kan anses som allmän. Privata brev är undantagna från begreppet allmän handling, vilket fastslås i TF 2:4. Ett brev som inkommit till en tjänsteman är bara allmänt om brevet gäller ett ärende eller något som ankommer kommunen, och inte är avsett för mottagaren uteslutande som innehavare av någon annan ställning. Tjänstemannen ska alltså inte fått brevet i egenskap av privatperson eller någon annan ställning som inte har med dennes arbete att göra.30 Det är dock tillräckligt att brevet innehåller en fråga som ankommer på kommunen för att brevet ska anses som relevant för kommunen, och därmed allmän handling.31
I TF 2:11 finns en uttrycklig regel som räknar upp fler handlingar som inte är allmänna.
Allmän handling är inte
Brev eller liknande som inkommit eller upprättats, bara som befordran av meddelande.
Meddelande eller annat som inkommit eller upprättats för offentliggörande i periodisk tidskrift som utgivs genom myndigheten.
Handling som ingår i bibliotek eller som har tillförts allmänt arkiv av enskild,
28 Bohlin, Offentlighetsprincipen s. 69 29 RÅ 1982 2:59
30 Bohlin, Offentlighetsprincipen s. 71 31 Bohlin, Offentlighetsprincipen s. 73
för förvaring, vård, forsknings- eller studieändamål. Även privata brev, skrifter, upptagningar av samma ändamål. Sådana handlingar som ingår i bibliotek är dock allmänna, om handlingen finns i en databas som en myndighet har tillgång till enligt avtal med en annan myndighet, om upptagningen är allmän handling hos den myndigheten. Om handlingen å andra sidan inte är allmän hos den första myndigheten är den inte heller allmän i den andra.
Varje handling måste förstås bedömas för sig om den ska anses som allmän eller inte, även sådant som inkommer via Facebook, eftersom det är möjligt att dessa kan falla in i undantagen. Om ett meddelande som är avsett för en tjänsteman som privatperson inkommer på en kommuns Facebook är meddelandet inte allmän handling.
Problematiken med meddelanden som egentligen inte ska utgöra allmän handling är att de offentliggörs omgående om de skickas direkt på kommuners Facebook-sida.
I TF 2:9 1st är ytterligare ett undantag från offentlighetsprincipen. Denna regel gäller för s.k. minnesanteckningar. Minnesanteckningar är enligt lagen promemorior eller annan upptagning som har kommit till endast för ett ärendes föredragning eller beredning, och handlingen ska ha utarbetats av myndigheten. Ett svar på en förfrågan är alltså ett exempel på en handling som inte räknas som minnesanteckning på grund av att det inte är upprättat hos myndigheten, även om det hör till ett ärende och dess beredning.32 Handlingen får inte heller tillföra ärendet en sakuppgift.33 En minnesanteckning blir alltid allmän handling då den blir expedierad eller tas om hand för arkivering.34
Mellanprodukter är en sista typ av material som tas upp i TF 2:9 2st. Dessa handlingar är också undantagna från offentlighetsprincipen. Mellanprodukter är utkast och koncept till myndighetsbeslut eller skrivelser utarbetat av myndigheter. De karaktäriseras av att materialet inte är färdigställt, det är "kladdar" och ska omarbetas, korrigeras osv.35 Även här gäller att expediering eller arkivering gör att de blir allmänna, men här finns inget krav på ärendeanknytning.
Det är tveksamt om minnesanteckningar och mellanprodukter kan förekomma på Facebook, eftersom administratören måste skriva ner materialet i ett statusinlägg och begränsa läsrättigheterna för alla utom den själv, eftersom det annars blir allmän handling när de expedieras/offentliggörs direkt på kommunens Facebook-sida. Oavsett så kanske materialet blir offentliggjort så fort det skrivs på Facebook, oavsett vem som har läsrättigheter till det, eftersom Facebook får ta del av inlägget då det sparas på deras databas. Det finns uppenbart ingen anledning till att använda Facebook som anteckningsverktyg eftersom det finns mycket enklare och mer användarvänliga alternativ.
4.4.7 Offentlighet eller sekretess
Den sista snubbeltråden för handlingsfriheten är reglerna om offentlighet och sekretess.
En handling kan vara allmän utan att offentliggöras, då den sekretessbeläggs av skäl som anses väga tyngre än intresset av offentlighet, exempelvis rikets säkerhet eller enskilda personers ekonomiska eller personliga förhållanden. Huvudregeln är dock att en allmän handling är offentlig i enlighet med handlingsfriheten i TF 2:1, sekretesskälen
32 JO 1952 s. 132
33 Bohlin, Offentlighetsprincipen s. 101 34 Prop. 1975/76:160 s. 169
35 Bohlin, Offentlighetsprincipen s. 103
räknas upp i TF 2:2 som undantag från huvudregeln.
Allmänna handlingar på Facebook är alltså enligt huvudregeln offentliga, om de inte innehåller någonting som bör sekretessbeläggas. Ett tänkbart scenario är om en användare på Facebook skriver ett inlägg på kommunens Facebook-sida med information som innehåller information om en person som kan anses vara menligt för den enskilde, exempelvis dennes personliga förhållanden. Detta kan kommunen sekretessbelägga, med hjälp av sekretessbestämmelsen i TF 2:2 1st 6p. Eftersom allmänna handlingar inte får tas bort hur som helst, kan handlingen lagras på kommunens egna register med hjälp av skärmdump för att tas bort från Facebook.36
4.4.8 Diarieföring av allmänna handlingar
Handlingar diarieförs eller registreras för att säkerställa offentligheten och medborgarnas rätt till insyn. Man vill även förhindra "mörkläggning" av information.37
Frågan för detta avsnitt blir om kommuner måste registrera handlingar som inkommer via Facebook. På en välbesökt Facebook-sida kan detta resultera i ett omfattande arbete, därför är det en intressant avvägning då kommuner avsätter resurser för detta arbete, vilket resulterar i ytterligare aktualiserade lagrum i KL som jag beskriver nedan.
Registreringsskyldigheten följer av OSL 5:1. Huvudregeln är att allmänna handlingar ska registreras så fort de har kommit in eller upprättats. Denna regel kommer med några undantag.
En kommun som har tillgång till handlingar som ett annat organ tillhandahåller genom ett ADB-register behöver inte registrera dessa handlingar. Allmänna offentliga handlingar behöver inte registreras om de kan hållas i ordning så att man utan problem kan fastställa om de kommit in eller upprättats, även om det enligt Bohlin är att föredra med tanke på offentlighetsprincipen.38
Om en handling är av uppenbart ringa betydelse för en kommuns verksamhet, behöver den varken registreras eller hållas ordnad. Handlingar av ringa betydelse för en kommuns verksamhet behöver inte heller registreras oavsett om de är av intresse ur offentlighetssynpunkt.39 Exempel på handlingar med ringa betydelse är enligt lagmotiven reklamtryck, cirkulär, anonyma skrivelser med meningslöst eller obegripligt innehåll. Dock ska den ringa betydelsen vara uppenbar!
Även handlingar som är många till antalet får undkomma registrering, om intresset av lägre kostnader och mindre arbete väger tyngre än allmänhetens intresse av uppgifterna, s.k. "masshandlingar".40 Detta är dock ett beslut som tas av regeringen enligt OSL 5:3.
Huvudregeln är som sagt att handlingar ska registreras, men det finns två undantag som eventuellt skulle kunna aktualiseras i detta fall, reglerna om handlingar med ringa betydelse, och handlingar som kan hållas ordnade på annat sätt. OSL 5:1 3st anger att offentliga allmänna handlingar inte behöver registreras om de hålls ordnade så att det utan svårighet kan fastställas om de har kommit in eller upprättats. En ren texttolkning av lagtexten ger slutsatsen att handlingar på Facebook ska kunna fastställas i fråga om de har inkommit eller upprättats. Det borde vara möjligt att göra detta på Facebook utan
36 Mer om arkiveringsskyldighet och gallring av allmänna handlingar, se e-delegationens riktlinjer avsnitt 9
37 Bohlin, Offentlighetsprincipen s. 25 38 Bohlin, Offentlighetsprincipen s. 27 39 A.st.
40 Bohlin, Offentlighetsprincipen s. 28
registrering, eftersom man kan se på alla aktiviteter vem som har upprättat dem och när de upprättats. Därför borde det inte finnas något krav på registrering av handlingar på Facebook på grund av undantaget i OSL 5:1 3st. Detta är dock en bedömning som bör göras av respektive kommun innan deras verksamhet på Facebook inleds.41 Det är otroligt viktigt för rättssäkerheten att inga handlingar försvinner ut i tomma intet.
Det fjärde stycket i OSL 5:1 anger att allmänna handlingar som är av ringa betydelse för myndigheters verksamhet varken behöver registreras eller hållas i ordning som stycket ovan krävt. Jag tycker att det mesta material på Facebook borde vara ganska oväsentligt för kommunernas verksamheter, åtminstone gilla-markeringar. Även om de skulle anses väsentliga för kommuners verksamhet så är de ändå inte allmänna handlingar enligt min bedömning vilket omintetgör en eventuell registreringsskyldighet för dem. Meddelanden och kommentarer bör registreras om de har en reell betydelse för verksamheten, men fallet är tveksamt. Även om de skulle ha en betydelse för verksamheten, kan de ändå falla in på det tidigare undantaget, att de kan hållas i ordning utan registrering.
E-delegationen anser att registrering är nödvändig i vissa fall, då allmänna handlingar inte kan hållas ordnade på ett tillräckligt kontrollerbart sätt. På vissa sociala medier behöver kommuner lagra informationen på ett eget medium.42
Efter konstaterandet ovan att det mesta som inkommer eller upprättas på kommuners Facebook-sidor är allmänna handlingar så blir följdfrågan att besvara hur man bör behandla dem. Med tanke på de ovanstående avvägningarna i avsnittet kan det konstateras att kravet på registrering av handlingar på Facebook är en bedömningsfråga för kommunerna, beroende på om handlingarna kan hållas i ordning utan registrering.
Kravet på registrering är åtminstone försvagat på sociala medier.
4.5 Den kommunala kompetensen
Den kommunala kompetensen är ett begrepp som anger begränsningarna för kommunens självstyre.43 Den kommunala kompetensen utgörs av andra kapitlet i KL.
Utöver lagstiftningen finns det en princip som är vedertagen i praxis men som inte lagstadgats, proportionalitetsprincipen.44 Denna princip tillför en avvägning mellan kommuners insatser och kommunmedlemmars nytta och intresse av åtgärden. Jag kommer nedan beskriva de relevanta bestämmelserna av den kommunala kompetensen i den ordning som reglerna föreskrivs i lagen.
4.5.1 Allmänintresset
Regeln som kallas för allmänintresset är utgångspunkten för all kommunal verksamhet.
Bestämmelsen framgår av KL 2:1. Allmänintresset innebär att beslut som fattas om kommunens verksamhet ska vara av intresse för allmänheten. De intressen som undandras från definitionen är således enskilda intressen.45
Jag behöver göra några grundläggande antaganden för vad kommuner vill använda Facebook till för att göra en bedömning om användning av Facebook faller innanför eller utanför allmänintresset. Enligt e-delegationen finns det en rad anledningar till att använda sociala medier; bland annat för att öka kommuners tillgänglighet och lättare nå
41 E-delegationens riktlinjer s. 15 42 E-delegationens riktlinjer s. 35
43 Bohlin, Kommunalrättens grunder s. 87
44 Se exempelvis RÅ 1985 2:76 och RÅ 1999 ref. 67 45 Bohlin, Kommunalrättens grunder s. 91
ut till fler.46 Jag väljer att se på aspekterna där kommuner använder Facebook för ändamålen att informera och kommunicera med allmänheten, samt marknadsföra kommunen.
Att kommunicera med allmänheten och marknadsföra sig är förstås inom allmänintresset. Även om en kommuns Facebook-sida inte är speciellt välbesökt eller omfattande så kan den ändå anses ligga inom allmänintresset. Enligt förarbetena har allmänintresset inga krav på att åtgärder ska grundas på ett kvantitativt behov eller en omfattande användning.47 Det som ska styra bedömningen av allmänintresset är enligt förarbetena lämplighet, ändamålsenlighet och skälighet.48
Följdfrågan blir således om kommuners användning av Facebook uppfyller dessa parametrar. Att kontakta och kommunicera med allmänheten borde i sak vara åtminstone ändamålsenligt, eftersom Facebook är ett vanligt kommunikationsmedel idag. Lämpligheten med att kommuner använder Facebook vill jag dock kritisera något.
Att kommuner använder ett socialt nätverk kan både anses som lämpligt eftersom kommunerna kommer närmare kommunmedlemmarna på ett billigt och enkelt sätt.
Enligt min mening kan användningen även ses som olämplig, då ett socialt medium är relativt okontrollerbart och kan få kommunerna att tappa sin auktoritativa status och ses som något oseriös. Anmärkningsvärt är också att kommuner och enskilda har olika syften med användning av mediet. De flesta användare på Facebook är privatpersoner som använder sina Facebook konton i syfte att socialisera med vänner och bekanta. För många är Facebook fortfarande någonting som är "på lek", men många har fått uppleva baksidan av Facebook, där Facebook, istället för att öppna upp samhället, kan inskränka individens integritet. Den allmänna opinionen har enligt min mening svängt från Facebook-optimism till rädsla för att uttrycka sig, eftersom det man skriver på Facebook kan få allvarliga konsekvenser. I praxis finns redan flera fall där personer förlorat sitt jobb på grund av saker de skrivit på Facebook. Om kommuner finns och agerar på Facebook kan deras närvaro kännas som ett myndighetsintrång i den privata sfären. Ett egentligt enskilt intresse av personlig integritet på Facebook finns dock inte, eftersom sekretessinställningar finns tillgängliga där individens aktiviteter inte syns för obehöriga. Man kan också anta att en person som inte vill synas på Facebook helt enkelt inte skaffar ett konto utan använder mer konventionella kommunikationsmedel.
Är det även skäligt att kontakta medborgare och marknadsföra kommuner via Facebook? Jag anser att det åtminstone inte är oskäligt att göra så, därför bör det således vara skäligt.
Fler rekvisit har dock ställts upp i praxis. Enligt Bohlin måste en åtgärd för att inte strida mot allmänintresset uppbära ett allmänt till kommunen tillhörande intresse, vilket fastslagits i praxis.49 Facebook uppbär kommunikation mellan kommun och allmänhet samt marknadsföring, vilket förstås är ett till kommunen tillhörande intresse. Dock, kan ju detta ske även på andra sätt, som det gjort tidigare innan man använt Facebook.
Betyder detta att Facebook ett nödvändigt komplement? Om det inte är det, strider det då mot allmänintresset i KL 2:1? I praxis har proportionalitetsprincipen använts då man gjort en avvägning mellan kommunmedlemmarnas och kommunens nytta av åtgärden, och kommunens insats. Vid bedömningen om insatser för främjande av forskning, turism och näringsliv är kompetensenliga har Regeringsrätten ställt omfattningen av kommunens insats mot den förväntade kommunala nyttan av åtgärden.50 Utifrån proportionalitetsprincipen så tycker jag att kommuner bör kunna
46 E-delegationens riktlinjer s. 17 47 Prop. 1990/91:117 s. 148 48 A. st.
49 RÅ 1993 ref. 25
50 Se t.ex. RÅ 1985 2:76 och RÅ 1999 ref. 67
använda Facebook, även om intresset eller nyttan blir liten, eftersom insatserna är väldigt små. FP-tjänsten är gratis och borde inte resultera i någon större arbetsinsats om inte Facebook-sidan är välbesökt, vilket i sin tur borde motivera en större insats.
4.5.2 Lokaliseringsprincipen
KL 2:1 ställer upp den s.k. lokaliseringsprincipen som innebär att ett beslut om en åtgärd ska ha lokal anknytning till kommunen. Detta kan tas i uttryck både genom en territoriell avgränsning, men det hindrar inte kommuner från att verka även utanför kommungränserna, om ändamålet av åtgärden är knutet till kommunen. Bohlin tar upp eldistribution och flygtrafik som exempel.51 Lokaliseringsprincipen får brytas mot om det finns stöd i speciallag.52
Inledningsvis är det uppenbart uteslutet att se Facebook som anknutet till någon geografisk plats, eftersom det är ett globalt nätverk som används över hela världen.
Lokaliseringsprincipen bör inte hindra kommuner ifrån att använda Facebooks tjänster för att kommunicera och marknadsföra sig, eftersom ändamålet ligger inom lokaliseringsprincipen. Facebooks geografiska härkomst har ingen reell betydelse. Att marknadsföra en kommun på Facebook måste rimligtvis jämföras med att annonsera i annan rikstäckande eller global media, exempelvis dagstidningar eller nyhetsbyråer.
Om man tänker sig scenariot att en kommun skulle marknadsföra någonting som inte är anknutet till kommunen, kan dock marknadsföringen strida mot lokaliserings- principen. Detta väcker även frågor om marknadsföring av enskilda företag eller organisationer på Facebook är acceptabelt. Bohlin skriver att enskilda organisationer kan understödjas om bidraget står i proportion till kommun-medlemmarnas intresse av den.53 Ett inlägg på Facebook är inte direkt någon påkostad insats vilket borde lägga tröskeln ganska lågt för vad kommuner får marknadsföra på Facebook, dock inte på ett sådant sätt som kan strida mot förbudet mot understöd åt enskilt företag, vilket jag skriver mer om nedan.
4.5.3 Restkompetensen
Restkompetensen innebär att kommunen inte får ta över någon annans uppgift, exempelvis statens uppgifter att bedriva försvars- eller utrikespolitik.54
Att verka på Facebook är ingenting som faller in på någon annans uppgifter, vilket gör att kommunerna får ägna sig åt aktivitet på sociala medier. Att göra vissa typer av uttalanden via Facebook kan däremot strida mot restkompetensen. Kommunen får bland annat inte uttala sig om utrikespolitiska frågor, vilket exemplifieras av ett rättsfall där kommunfullmäktige utropat sin kommun som en kärnvapenfri zon.55
4.5.4 Likställighetsprincipen
Likställighetsprincipen i KL 2:2 innebär att kommunmedlemmar i samma situation ska behandlas lika.56 Kommunerna får bryta mot likställighetsprincipen om det sker på
51 Bohlin, Kommunalrättens grunder s. 94 52 Bohlin, Kommunalrättens grunder s. 95-96 53 Bohlin, Kommunalrättens grunder s. 94 54 Bohlin, Kommunalrättens grunder s. 97 55 RÅ 1990 ref. 9
56 Bohlin, Kommunalrättens grunder s. 123
objektiv och saklig grund. Exempel på objektiv och saklig grund är ett rättsfall där dagbarnvårdares barn fått förtur till barnomsorg, för att främja rekryteringen av dagbarnvårdare vilket ansågs vara sakliga och objektiva skäl.57 Likställighetsprincipen gäller för kommunmedlemmar, både avgifter och tillstånd för både kommun- medlemmar, företag och organisationer.58
Problem kan enligt min mening uppstå om kommuners verksamhet i för hög grad förflyttas till Facebook, vilket indirekt tvingar folk att skaffa ett konto. Om detta kan betyda att kommunmedlemmar med Facebook-konto lättare kan komma med medborgarförslag och påverka kommunen på grund av sitt Facebook-konto kan andra kommunmedlemmar, som visserligen använder datorer och Internet men inte Facebook, missgynnas. Kommunmedlemmar utan ett Facebook-konto har rätt till samma möjlighet att påverka och tycka till om kommunen som andra kommunmedlemmar i samma situation. Fördelen som en person får genom att påverka via Facebook är att inlägg på en kommuns Facebook-sida omedelbart blir offentliggörs, om man inte skriver detta i ett privat meddelande förstås.
Kommuners användning av Facebook bör inte strida mot likställighetsprincipen i sak, jag tycker dock att det kan vara en bra idé att kontakt med kommuner sker primärt via andra vägar än Facebook, för att undvika att en sådan situation skulle uppstå. Detta rekommenderas även av e-delegationen, åtminstone då det gäller ärendehantering.59
4.5.5 Förbud mot understöd åt enskilda företag
KL 2:8 1st anger befogenheten att stödja näringslivet i allmänhet, medan 2 st. anger begränsningen av att stödja näringslivet i enskilda fall. Stöd åt enskilda företag får bara ske då det finns särskilda skäl för detta. Här måste även EU-regler om konkurrens iakttas. Även om ett beslut är godkänt enligt de svenska reglerna så kan de strida mot de EU-rättsliga.60
Som jag skrev under lokaliseringsprincipen så borde kommuner inte rimligtvis kunna marknadsföra ett företag på Facebook, eftersom det skulle ses som understöd åt enskilt företag. Användning av Facebook kan dock inte ses som otillbörligt gynnande av Facebook gentemot andra företag, så länge kommuner använder sig av gratistjänster, detta enligt e-delegationens riktlinjer.61
4.6 Förvaltningslagen
FL används i kommunala sammanhang då förvaltningsärenden avgörs, exempelvis då byggnadsnämnden i kommunen tar ett beslut angående bygglov. FL ställer upp specifika krav för hur handläggning och bemötande ska gå till.
Kommunala förvaltningsorgan har en serviceskyldighet enligt FL 4§ som innebär att lämna upplysningar, vägledning, råd och annan hjälp som rör myndighetens verksamhetsområde. Detta med hänsyn till frågans art, myndighetens verksamhet och den enskildes behov. Organen måste hjälpa enskilda till rätta om personen hört av sig till fel verksamhet.
Kommunala förvaltningsorgan har även krav på snabbhet och effektivitet FL 7§, FL 4§ 2st. Organens tillgänglighet regleras av FL 5§, de är skyldiga att ta emot besök och
57 RÅ 1991 ref. 19
58 Bohlin, Kommunalrättens grunder s. 127 59 E-delegationens riktlinjer s. 41
60 Bohlin, Kommunalrättens grunder s. 111 61 E-delegationens riktlinjer s. 22
telefonsamtal och även vara behjälpliga genom telefax och e-post. Inkomna handlingar regleras av FL 10§. Enligt FL är en handling inkommen då handlingen anländer till myndigheten eller kommer en behörig tjänsteman till handa. E-delegationen håller en omfattande diskussion huruvida om och när handlingar kan anses som inkomna via sociala medier.62
Muntlig handläggning kan ske enligt FL 14§. Part har rätt att lämna uppgifter muntligen i ärenden som avser myndighetsutövning mot enskild om det kan ske inom arbetets behöriga gång. Ett förvaltningsorgan ska tillhandahålla parter information enligt FL 16§. I FL finns också den s.k. dokumentationsskyldigheten i FL 15§ som anger att inkomna uppgifter ska dokumenteras.
I e-delegationens riktlinjer finns bl.a. rekommendationen att kommunikation i ärenden inte ska ske via Facebook, men om en sakuppgift skulle inkomma som hör till ett ärende ska den ändå anses inkommen och slussas rätt.63
4.7 BBSL
Enligt E-delegationens riktlinjer är BBSL att anse som tillämplig på myndigheter och kommuner som använder sociala medier. Även om lagen är från 1998 så finns det på grund av den snabba tekniska utvecklingen ofta frågor om bland annat vilka tjänster som ska omfattas av lagen.
4.7.1 Tillämpning
BBSL är en lag som används på s.k. elektroniska anslagstavlor, som enligt lagen definieras som en tjänst för elektronisk förmedling av meddelanden. Lagens proposition tillägger att de tjänster som lagen syftar till är sådana där användare kan skriva och läsa meddelanden, som exempel webbhotell som tillhandahåller användare att lägga upp egna hemsidor e.dyl.64
BBSL lägger ansvar på tillhandahållaren av en elektronisk anslagstavla att i stora drag hålla ordning på anslagstavlan.
Tillhandahållaren är skyldig att
Lämna information till de som ansluter sig till tjänsten om sin identitet och i vilken utsträckning inkomna meddelanden blir tillgängliga för andra användare.
Ha uppsikt över tjänsten i den utsträckning som skäligen kan krävas med hänsyn till omfattning och inriktning av verksamheten.
Ta bort meddelanden från tjänsten eller på annat sätt förhindra vidare spridning av meddelanden vars innehåll uppenbart är sådant som avses i brottsbalken om uppvigling, hets mot folkgrupp, barnpornografibrott eller olaga våldsskildring, eller om det är uppenbart att användaren har gjort intrång i upphovsrätt eller liknande rätt.
För underlåtelse i lagens mening används påföljderna böter och fängelse. Hittills är tillämpningen av lagen hyfsat klarlagd, för att nu bli lite mer komplex. Frågan om vad som ingår i begreppet "tillhandahållare" är någonting som har diskuterats febrilt vad
62 E-delegationens riktlinjer s. 44 63 E-delegationens riktlinjer s. 41 64 Prop. 1997/98:15 s. 10
gäller BBSL. Att kommuner kan anses vara tillhandahållare av Facebook är avgörande för att lagen ska vara tillämplig och göra kommuner ansvariga för de som publiceras på deras Facebook-sida.
4.7.2 Begreppet "tillhandahållare"
Lagtexten preciserar inte begreppet tillhandahållare, det gör däremot förarbetena.
Propositionen definierar tillhandahållaren som "den eller de som leder verksamheten där tjänsten erbjuds".65 Tillhandahållaren har även ett bestämmande inflytande och kontroll över tjänsten. Tillhandahållaren kan bestämma över tjänstens användning, inklusive de tekniska och administrativa rutinerna. Propositionens exempel på en typ av tjänst som omfattas av BBSL är s.k. webbhotell. Ett webbhotell ger kunder en egen hemsida med ett eget domännamn.66 Såhär skriver e-delegationen om begreppet i sina riktlinjer:67
"En myndighet som använder sociala medier måste i regel tillämpa lagen om ansvar för elektroniska anslagstavlor. Vid användning av vissa sociala medier där myndigheten skaffar ett eget konto till ett socialt medium som annan erbjuder, till exempel Facebook, kan det i vissa fall ifrågasättas vem som är tillhandahållare. Vår bedömning är att myndigheten sannolikt är ansvarig enligt lagen."
"I lagens förarbeten (prop. 1997/98:15) kommenteras frågan om vem som ska anses som tillhandahållare. Regeringen framhåller att definitionen av elektronisk anslagstavla innefattar alla tjänster där någon inrättar en möjlighet för användare att sända in egna och ta del av andras meddelanden. Den tekniska lösning som tillhandahållaren valt för tjänsten har ingen betydelse. När det gäller att avgöra om en tjänst omfattas av lagen får stor vikt läggas vid om tillhandahållaren erbjuder meddelandeförmedling på ett sådant sätt att han eller hon framstår som den som driver en verksamhet, en ”tjänst” inriktad på sådan förmedling (prop. s. 9–10). Den som tillhandahåller en elektronisk anslagstavla är den som kan bestämma över tjänstens användning, inklusive tekniska och administrativa rutiner (prop. s. 10)."
E-delegationen anser alltså att BBSL är tillämplig på kommuner som verkar på Facebook. Jag anser att kommuner på Facebook inte stämmer in i begreppet tillhandahållare av en rad olika anledningar. En mer ingående diskussion av denna fråga behandlas i slutdiskussionen.
4.8 Virus och säkra källor
Ett tråkigt men tyvärr oundvikligt faktum när det gäller sociala medier och Internet är att personers reella identitet och informationskällors säkerhet aldrig kan garanteras.
Risken att en källa på Facebook kan vara felaktig är hyfsat stor, ofta för att folk är oförsiktiga eller helt enkelt ljuger när de skriver på Facebook. Det är också mycket vanligt att personer av olika anledningar skriver under falska namn på Facebook.
Osäkra källor är på Internet väldigt vanligt även inom och utanför Facebook, webbsidan Wikipedia brukar tas upp som en typisk bov i dramat. Wikipedia är ett uppslagsverk där läsarna själv kan redigera informationen som finns där, vilket förstås gör att sanningshalten i informationen aldrig kan garanteras.
65 Prop. 1997/98:15 s. 10 66 Se länk nr 10
67 E-delegationens riktlinjer s. 54-56
Som om detta inte skulle vara nog, så florerar det dess utom oberäkneligt mycket virus på Facebook, där personer kan uppmanas att trycka på länkar som förstör mjukvara.68 Att dessa länkar läggs ut på personers Facebook utan deras samtycke eller vetskap är tyvärr mycket vanligt.69
Facebook arbetar mot virus och man kan anmäla skräppost till dem. Tyvärr är virusen och dess skapare oftast ett steg före, nya virus skapas i snabb takt och sprids ännu snabbare. De blir även mer och mer raffinerade, det vanligaste som jag personligen sett på Facebook är länkar till fiktiva nyheter som påstås ha gillats av vänner på Facebook.
Detta gör förstås att det blir allt svårare att skilja på vad som verkligen avsiktligt publiceras på Facebook och vad som bara "sprids för vinden".
68 Se länk nr 11 69 Se länk nr 12
5. Fallstudie: Luleå kommun på Facebook
För att se hur Facebook redan används i praktiken har jag riktat mitt fokus på en kommun som redan använder Facebook relativt mycket, Luleå kommun. Jag vill genom att granska deras Facebook-sida och ställa frågor om deras rutiner se hur de använder sig av bland annat Facebook i sin verksamhet. Jag har fått kontakt med kommunens webbutvecklare som gladeligen svarat på frågor om deras användning av mediet.
5.1 Beskrivning av Luleå kommuns Facebook-sida
På Luleå kommuns Facebook-sida kan man ta del av nyheter om vad som händer i kommunen. Nyheterna läggs upp som länkar till deras egen hemsida. Luleå kommun har gillat andra kommunala verksamheters Facebook-sidor, vilket gör att dessa finns länkade på kommunens Facebook-sida. Luleå kommun har en presentationstext på sin Facebook-sida som man kan klicka sig fram till. Om man klickar sig vidare på "om" och sen på "visa mer" får man upp information om att inlägg som skrivs på Facebook-sidan blir allmän handling. Omslagsbilden på sidan är ett vackert flygfoto som föreställer stadskärnan. Det finns en del fotoalbum på Luleå kommuns Facebook, med bilder på bl.a. flygfotot över stadskärnan och isdjur som byggs upp i statsparken. Det finns även bilder som inte är lika smickrande eller utan betydelseinnehåll som andra delat på deras sida. Bilderna föreställer bl.a. på två sovande barn och en överfull sopkorg. Även en del sarkastiska kommentarer finns publicerade på sidan, som får antas vara klagomål på till exempel kommunens skötsel av gatubelysningen.
5.2 Intervju
Jag har fått privilegiet att ställa några frågor till Andreas Johansson från Luleå kommuns kommunikationskontor som är en av dem som administrerar Luleå kommuns Facebook- sida.
- I vilket syfte använder ni Facebook?
Vårt syfte är att starta en övergripande närvaro för Luleå kommun i sociala medier.
Närvaron i sociala medier ska bygga på Luleå kommuns vision för ett öppet och inkluderande samhälle. Närvaron ska stimulera bilden av en tillgänglig och attraktiv kommun som inbjuder till dialog och medverkan i samhällsutvecklingen.
- Har ni någon som är ansvarig för vad som skrivs på eran Facebook, liknande en ansvarig utgivare?
Ansvarig för den övergripande närvaron på sociala medier är kommunikationskontoret.
När det gäller närvaro för verksamheter ansvarar den verksamheten för dess närvaro med strategiskt stöd från kommunikationskontoret. Ansvarig utgivare finns inte för sociala medier. Ytterst ansvarig är verksamhetschefen för de profiler som verksamheten skapat.
- Vem får lägga upp material på eran Facebook?
Alla verksamheter kan kontakta kommunikationskontoret för att få ut material via våra kanaler. Vi arbetar även på att kommunikatörer ute på förvaltningarna ska vara
redaktörer på Facebook-sidan.
- Har ni upprättat någon policy runt Facebook användandet?
Vi har riktlinjer för verksamheternas närvaro i sociala medier som bygger på SKL och e-delegationens rekommendationer.
- Vilken typ av information vill ni sprida via Facebook?
Kommunikationen ska handla om aktuell samhällsinformation, krishantering, nyheter och tips från kommunens verksamheter och att stimulera till dialog med våra
målgrupper. Vi vill kommunicera, inte informera.
- Hur ser rutinerna ut för om kommentarer, gilla-markeringar o.dyl.?
Registreras/antecknas detta?
Kommunen/verksamheten är direkt ansvarig för det material som andra skriver på våra egna medium där verksamheten har kontrollen. Där räknas sidor på Facebook som ett sådant. Gilla/delningar o.dyl. registreras inte. Det är inläggets karaktär som avgör om det ska registreras. Exempel på vad som ska registreras är större och principiellt intressanta frågor i kommunen, synpunkter och förslag. Saker som direkt avpubliceras och lagras som skärmdump är sådant som strider mot lag och andra bestämmelser, ex.
personuppgifter, hets mot folkgrupp, uppmaning till brott etc. Hur inlägg gallras och arkiveras bestäms i förvaltningens dokumenthanteringsplan.
- Vilken typ av material anser ni materialet på eran Facebook vara i offentligrättslig mening? (allmänna handlingar, minnesanteckningar e.dyl.)
Allt material som publiceras på våra kanaler i sociala medier är allmänna handlingar.
- Har ni haft problem med att sekretessbelagt material eller uppgifter som tillhör ärenden har inkommit på Facebook?
Nej.
- Har tjänstemän fått in meddelanden till kommunen på sina privata Facebook-konton?
Inte som jag har kännedom om.
- Har ni haft några problem med material som inkommer på Facebook?
Vi har avpublicerat 3-4 inlägg totalt än så länge som innehöll tydlig reklam (eller spam) från företag.
- Hur har ni till exempel valt att bemöta de bilder och meddelanden som lagts upp på eran Facebook?
Vi bemöter alltid sakligt och personligt. Vi försöker alltid att besvara alla inlägg så fort vi kan och kan vi inte svara direkt så ber vi få återkomma med mer information eller hänvisa till person som kan mer om frågan. Nyckelorden är dock att besvara så fort vi kan, personligt och korrekt. Bryter inlägget mot våra riktlinjer och regler som vi har på sidan så gallras (avpubliceras) de skyndsamt.
- Används tjänstemäns privata konton för att administrera kommunens Facebook?
Ja, alla konton som administrerar vår Facebooksida är personligt knutna.
- Har ni sett några juridiska problem med detta? Till exempel, att loggar och cookies som blir allmänna handlingar innehåller användning av privata Facebook-konton?
Nej vi har inte sett några juridiska problem med detta. Det som sker på Facebooksidan i form av publicering loggas även med sidan som avsändare. Konton bakom spelar därför
