1
Arvika kommun Lärande och stöd
Slutrapport
2 Innehållsförteckning
1. SAMMANFATTNING ... 3
2. BAKGRUND OCH SYFTE ... 3
3. ÖVERGRIPANDE REVISIONSFRÅGOR ... 4
4. AVGRÄNSNINGAR ... 4
5. ANSVARIG NÄMND ... 4
6. METOD ... 4
7. PROJEKTORGANISATION ... 4
8. VAD STYR ARBETET MED ELEVER I BEHOV AV SÄRSKILT STÖD? ... 5
8.1 DE STATLIGA STYRDOKUMENTEN ... 5
8.1.1 Regleringen ger följande uppdrag avseende elever i behov av särskilt stöd ... 5
8.2 KOMMUNAL DOKUMENTATION ... 6
9. RUTINER ... 7
9.1 VÅR BEDÖMNING ... 8
10. KRITERIER, SYNSÄTT OCH MÅL ... 8
10.1 VÅR BEDÖMNING ... 9
11. EXTERNA KRAV ... 9
11.1 VÅR BEDÖMNING ... 10
12. KOMMUNSTYRELSEN ... 10
12.1 VÅR BEDÖMNING ... 11
13. ROLLER OCH ANSVAR ... 11
13.1 VÅR BEDÖMNING ... 11
14. ÖVRIGT ... 11
3
1. Sammanfattning
Skollagen definierar tydligt skolans och rektors uppdrag avseende elever i behov av särskilt stöd men däremot finns ingen tydlig definition av eller kriterier för begreppet ”i behov av särskilt stöd”.
Lärande och stöd har en omfattande egen dokumentation av hur man tar ansvar för elever i behov av särskilt stöd. Dokumentationen definierar uppdraget och anger, genom tydligt beskrivna rutiner, hur arbetet ska gå till i allt från flödesschema till mallar för
kvalitetssäkring.
Sättet att upptäcka om en elev är i behov av särskilt stöd kan t ex bestå av observationer i klassrummet, läsutvecklingstester, språkutvecklingstester och nationella prov.
Kriterier, synsätt och mål för arbetet med elever i behov av särskilt stöd ger gemensamma utgångspunkter för arbetet i skolområden och skolor. Detta ger förutsättningar för den likvärdighet som visas i genomförandet.
Eftersom skollagens krav är verksamheternas viktigaste utgångspunkt för hur man arbetar med elever i behov av särskilt stöd lever verksamheten inom Lärande och stöd upp till detta externa krav vilket också visas genom att verksamheten aldrig anmälts till varken Skolinspektionen eller Barn- och elevombudet.
Rapporteringen till kommunstyrelsen beskriver tillvägagångssättet när det gäller arbetet med elever i behov av särskilt stöd. Möjligheterna till kvalitetsutveckling skulle öka med kompletterande information med uppgifter som belyser skillnaderna mellan olika
metodval. Underlag för kostnadsjämförelser bör också tas fram.
Senare tids erfarenheter visar att inkludering leder till bättre resultat jämfört med exkludering.
2. Bakgrund och syfte
KPMG har, av Arvika kommuns revisorer, fått i uppdrag att granska arbetet med elever i behov av särskilt stöd inom grundskolan. Uppdraget ingår i revisionsplanen för 2011.
Kostnadsutvecklingen för åtgärder och insatser för barn och ungdomar har ökat i de flesta kommuner. Utifrån det perspektivet är det angeläget att kommunen bl a har goda rutiner och har ett aktivt arbete för att fånga upp de elever som har svårigheter att tillgodogöra sig undervisningen.
Arvika kommuns revisorer bedömer utifrån ovanstående förhållanden i sin risk- och väsentlighetsbedömning att en fördjupad granskning av hur arbetet för att stödja elever i behov av särskilt stöd genomförs.
Granskningens syfte är att bedöma om kommunen har ändamålsenliga arbetsformer för att säkerställa arbetet för elever i behov av särskilt stöd.
4
3. Övergripande revisionsfrågor
• Finns det tydliga rutiner för hur arbetet ska gå till med att upptäcka elever i behov av särskilt stöd inom de olika skolområdena?
• Finns det, mellan skolområdena, kriterier för gemensamma utgångspunkter, synsätt, mål etc för arbetet med elever i behov av särskilt stöd?
• Följer man inom skolområdena de externa kraven avseende elever i behov av särskilt stöd?
• Hur säkerställer kommunstyrelsen att det bedrivs ett kvalitativt bra arbete för elever i behov av särskilt stöd?
• Är roller och ansvar tydliga inom förvaltningen avseende elever i behov av särskilt stöd?
4. Avgränsningar
Projektet avgränsas till att omfatta grundskoleverksamheten.
5. Ansvarig nämnd
Granskningen avser verksamheten inom Lärande och stöd inom kommunstyrelsen i Arvika kommun.
6. Metod
Granskningen har genomförts enligt följande metod:
• läsning av relevant dokumentation
• genomförande av intervjuer
• bedömning av inhämtad information
• analys
• saklighetsgranskning.
Följande dokumentation har gåtts igenom:
• skollag och läroplaner
• kommunala styr- och andra dokument, policies mm
• Skolinspektionens rapporter.
Intervjuer har gjorts med politiker och tjänstemän inom Lärande och stöd; totalt 13 personer.
7. Projektorganisation
Granskningen har utförts av Tage Nordkvist, konsult. Projektansvarig är Johan Magnusson, certifierad kommunal revisor.
5
8. Vad styr arbetet med elever i behov av särskilt stöd?
8.1 De statliga styrdokumenten
De regleringar som finns på området utgörs framför allt av…
• Skollagen (SFS 2010:800)
• Läroplan för grundskolan, förskoleklassen och fritidshemmet (SKOLFS 2010:37)
• Skolförordningen (SFS 2011:185).
8.1.1 1
Skolan ska ge alla barn och elever den ledning och stimulans som de behöver i sitt lärande och sin personliga utveckling för att de utifrån sina egna förutsättningar ska kunna utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål. Regleringen innebär att skolan inte kan nöja sig med att en elev når den lägsta godtagbara kunskapsnivån utan eleven ska få ledning och stimulans för att nå så långt som möjligt i sin
kunskapsutveckling. Även elever som lätt når de lägsta kunskapskraven ska få ledning och stimulans för att kunna nå längre i sin kunskapsutveckling.
Regleringen ger följande uppdrag avseende elever i behov av särskilt stöd
Utöver den ledning och stimulans som alla elever ska få kan vissa elever behöva få särskilt stöd för att nå målen för utbildningen. Bestämmelser om särskilt stöd finns i 3 kapitlet i skollagen. Där framgår att om en elev har behov av särskilt stöd ska han eller hon ges sådant stöd. Särskilt stöd aktualiseras om en elev riskerar att inte nå de lägsta kunskapskraven.
Det särskilda stödet ska, i första hand, ges inom den elevgrupp som eleven tillhör. Det särskilda stödet kan ersätta annan undervisning eller vara ett komplement till den.
I grundskolan ska elever som behöver särskilt stöd för att ha möjlighet att nå kunskapskraven för betyget E (godkänd) inom respektive ämne få det.
Det finns ingen exakt definition av begreppet ”behov av särskilt stöd” eftersom behoven varierar starkt. Många elever stöter, någon gång under sin skoltid, på svårigheter och behöver under kortare tid särskilda stödåtgärder. Andra elever behöver stöd under hela skoltiden på grund av sjukdom, sociala förhållanden, funktionsnedsättning eller svårigheter att tillgodogöra sig undervisningen av andra orsaker.
Eleven kan även behöva särskilt stöd på grund av andra svårigheter i sin skolsituation.
Svårigheterna kanske inte innebär en omedelbar risk för att eleven inte ska uppnå målen, men skolan ska utreda om de kan leda till större problem på sikt och i så fall ge eleven stöd.
Att det särskilda stödet ska ges om en elev riskerar att inte nå de lägsta kunskapskraven betyder inte att det särskilda stödet ska dras in för en elev så snart eleven, genom insatta stödåtgärder, bedöms ha nått det lägsta kunskapskravet. Skolans ansvar för att ge särskilt stöd kvarstår så länge eleven riskerar att inte nå upp till dessa kunskapskrav utan det särskilda stödet. Det betyder att vissa elever kan ha rätt till särskilt stöd trots att de även
1 Skollagen 2010:800; 3 kap 3 §, 3 kap 6-12 §§, 8 kap 9 §, 28 kap 16 §
6 når upp till kraven för högre betyg under förutsättning att de, utan det särskilda stödet, riskerar att inte nå de lägsta kunskapskraven.
Rektorn har det samlade ansvaret för hela den pedagogiska situationen kring en elev.
Rektorn ansvarar för att elevens behov utreds och att det fattas beslut om särskilt stöd.
Rektorn kan dock delegera detta till någon annan, t ex till en lärare i arbetslaget. I grundskolan kan rektor besluta om att en elev ska ingå i en särskild undervisningsgrupp;
få enskild undervisning eller få anpassad studiegång. De besluten kan överklagas och rektorn får inte delegera dem till någon annan.
Den huvudsakliga processen som kan leda fram till att en elev får särskilt stöd kan starta med att någon i personalen gör en anmälan till rektorn om att man tror att en elev inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska nås. Hur man får veta att en elev har svårigheter kan variera. Det kan komma fram inom ramen för undervisningen eller genom resultatet på ett nationellt prov, genom uppgifter från lärare, övrig skolpersonal, en elev eller en elevs vårdnadshavare eller på något annat sätt. Vem som är anmälningsskyldig beror på i vilket sammanhang stödbehovet blir känt.
När rektorn har fått veta att en elev har svårigheter måste rektorn se till att detta utreds. I vissa fall kan en utredning göras snabbt och enkelt medan, utredningen, i andra fall, kan vara mera omfattande och tidskrävande. Under utredningen ska man samråda med elevhälsan om det inte är uppenbart obehövligt (t ex vid rent pedagogiska insatser). I vissa fall kan det vara nödvändigt att samarbeta med andra verksamheter som t ex socialtjänsten. Om utredningen visar att eleven behöver särskilt stöd ska rektorn besluta att skolan upprättar ett åtgärdsprogram. Eleven och elevens vårdnadshavare ska ges möjlighet att delta när åtgärdsprogrammet utarbetas. Visar utredningen istället att eleven inte behöver något särskilt stöd ska rektorn besluta om att inget åtgärdsprogram upprättas.
Åtgärdsprogrammet ska användas av skolan för att planera och utveckla den pedagogiska verksamheten för eleven. Av programmet ska det framgå vilka behoven är, hur de ska tillgodoses och hur åtgärderna ska följas upp och utvärderas.
Det finns möjlighet att överklaga beslut om åtgärdsprogram till Skolverkets
överklagandenämnd. Överklagandet kan antingen gälla ett beslut om att skolan inte ska upprätta ett åtgärdsprogram eller innehållet i ett upprättat åtgärdsprogram.
8.2 Kommunal dokumentation
De kommunala styrdokument som KPMG tagit del av är…
• Arvika kommuns organisation
• Organisationsöversikt Lärande och stöd
• Verksamhetsplan/budget Lärande och stöd 2012 – 2014
• Verksamhetsberättelse Lärande och stöd 2010
• Verksamhetsuppföljning Lärande och stöd 2011-11-16
• Flödesschema för elever som riskerar att inte nå målen
• Pedagogisk utredning för bedömning om barn/elev har förutsättning/möjlighet att nå grundskolans mål (hjälpreda och mall)
• Pedagogisk kartläggning utifrån skolans, elevens och föräldrarnas syn
• Kvalitetssäkring av ärendegång i samband med utredning om behov av särskilt stöd
7
• Arbetsgång vid upprättande av åtgärdsprogram
• Åtgärdsprogram (mall)
• Uppföljning av åtgärdsprogram (mall)
9. Rutiner
Av genomgången dokumentation och genom intervjuer har vi kunnat ta del av rutiner som säkerställer likvärdigheten avseende organisationens förmåga att upptäcka elever i behov av särskilt stöd. Detta arbete genomförs på oliks sätt…
• genom observationer i klassrummen av skolans personal
• genom att eleven själv signalerar om att hon/han har inlärningssvårigheter
• genom att elevens vårdnadshavare signalerar
• genom tester av olika slag; t ex läsinlärningstester (t ex läsutvecklingsschema LUS), språkinlärningstester, tester i matematik etc
• genom nationella ämnesprov i årskurs 3; ämnesproven är särskilt bra verktyg eftersom de är tydligt målrelaterade och lika i hela landet
• genom uppföljningar i arbetslagskonferenserna
• genom rapportering och uppföljning i klasskonferenserna.
När man upptäckt att en elev riskerar att inte nå de lägsta godtagbara kunskapskraven fattar rektor beslut om att en utredning, som visar om eleven har behov av särskilt stöd eller inte, ska göras. I de fall där det finns anledning att anta att andra faktorer än rent pedagogiska kan påverka inlärningen görs andra utredningar som t ex sociala eller medicinska. För dessa utredningar finns i första hand specialistkompetens att tillgå som t ex specialpedagoger, kuratorer och skolsköterskor. Kvaliteten i de pedagogiska utredningarna kvalitetssäkras genom att en mall upprättats vilket säkerställer att alla väsentliga delar finns med.
I det påföljande steget görs den utredning eller de utredningar som behövs. Mot bakgrund av vad som framkommit i utredningen/utredningarna fattar rektorn beslut om ett
åtgärdsprogram ska upprättas eller inte.
I de fall rektor beslutar om att åtgärdsprogram ska upprättas görs detta av elevens
klasslärare eller mentor i samverkan med eleven, elevens vårdnadshavare och personalen.
Innan åtgärdsprogrammet fastställs av specialpedagogen ska denne ha granskat åtgärdsprogrammet. Av de riktlinjer, och den mall, som finns inom Lärande och stöd framgår att åtgärdsprogrammet ska omfatta…
• elevens behov
• tydliga och utvärderingsbara mål på både kort och lång sikt
• vilka åtgärder som ska vidtas på individ-, grupp- och organisationsnivå
• när uppföljningen ska ske och vilka som ska delta i den.
För att ytterligare kvalitetssäkra processen har man tagit fram en mall för uppföljningen av åtgärdsprogrammet. Av mallen framgår att följande ska följas upp…
8
• vad har fungerat bra
• har målen nåtts
• hur har målen nåtts
• vad har fungerat mindre bra
• analys av orsakerna till att något har fungerat mindre bra
• hur man går vidare
• övrigt.
Beroende på vilket behov av särskilt stöd som utredningen eller utredningarna visar kan processerna skilja sig något från varandra. Skillnaden handlar mest om vilken åtgärd som kan komma i fråga om ett åtgärdsprogram med åtgärder inom den ordinarie klassens ram inte är tillräckliga. I dessa fall fattar rektor, inte specialpedagogen, beslutet om
åtgärdsprogrammet. Skälet till detta är huvudsakligen att åtgärderna är sådana att rektors beslut krävs; t ex för anpassad studiegång eller undervisning i särskild
undervisningsgrupp.
Slutligen, för att hela processen ska genomföras med god kvalitet, finns
dokumentet/mallen ”Kvalitetssäkring av ärendegång i samband med utredning om behov av särskilt stöd”.
9.1 Vår bedömning
Vår bedömning är att de rutiner för hur arbetet ska gå till med att upptäcka barn i behov av särskilt stöd inom de olika skolområdena väl uppfyller kraven enligt lag och
förordning samt att de garanterar att processerna är likvärdiga oberoende av skolområde eller skola.
10. Kriterier, synsätt och mål
Dokument som exemplifierar mål, kriterier, och synsätt för de gemensamma utgångspunkterna oberoende av skolområdes- eller skoltillhörighet är…
• Verksamhetsplanen för lärande och stöd 2012 – 2014
• Flödesschema för arbetet med elever som riskerar att inte nå målen
• Kommungemensamma mallar.
För att ytterligare öka tydligheten kring regleringen angående elever i behov av särskilt stöd finns följande publicerat på intranätet…
I kapitel 3 i skollagen 2010:800 tydliggörs uppdraget kring barns och elevers utveckling mot målen där en del handlar om elevens tydliga rätt till särskilt stöd.
Om det, inom ramen för undervisningen, eller genom resultatet på ett nationellt prov, genom uppgifter från lärare, övrig skolpersonal, en elev eller en elevs vårdnadshavare eller på annat sätt framkommer att det kan befaras att en elev inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås, ska detta anmälas till rektorn. Rektorn ska se till att elevens behov av särskilt stöd skyndsamt utreds. Behovet av särskilt stöd ska också utredas om eleven uppvisar andra svårigheter i sin skolsituation. Samråd ska ske med
9 elevhälsan om det inte är uppenbart obehövligt. Om en utredning visar att en elev är i behov av särskilt stöd ska han eller hon ges sådants stöd (§ 8).
Ett åtgärdsprogram ska utarbetas för en elev som ska ges särskilt stöd. Av programmet ska det framgå vilka behoven är, hur de ska tillgodoses och hur åtgärderna ska följas upp och utvärderas. Eleven och elevens vårdnadshavare ska ges möjlighet att delta när åtgärdsprogram upprättas (§ 9).
Ett åtgärdsprogram kan överklagas till Skolväsendets överklagandenämnd.
Den tydliga skrivningen kring elevers rättssäkerhet i skollagen kräver att det finns klara riktlinjer och rutiner för att säkerställa kvaliteten i arbetet.
Ett ärendeblad ska upprättas för varje elev i behov av särskilt stöd. Som vägledning finns flödesschema för arbetet med elever som riskerar att inte nå målen, flödesschema för arbetet med åtgärdsprogram samt en kvalitetssäkring av ärendegången i samband med utredningen om behov av särskilt stöd.
Specialpedagogernas kommunövergripande nätverk med erfarenhetsutbyte har lett till att man utarbetat gemensamma metoder och bedömningsgrunder för elever i behov av särskilt stöd.
10.1 Vår bedömning
Utifrån den dokumentation vi kunnat ta del av under granskningen framgår det att det finns riktlinjer och kriterier som ger bra förutsättningar för likvärdighet oberoende av skolområdes- eller skoltillhörighet. De genomförda intervjuerna ger besked om att riktlinjerna och kriterierna är väl kända och att man arbetar efter dem; om än inte helt lika så på ett likvärdigt sätt.
11. Externa krav
Den nya skollagen kännetecknas av att den är mycket tydligare än den gamla. I den kan man läsa lagstiftarens krav på skolan bl a när det gäller kraven på hanteringen av elever i behov av särskilt stöd (se 8.1.1 och 10 ovan). I Skolinspektionens senaste tillsyn (2009), som har sin utgångspunkt i skollagen, skriver man att det inte finns anledning till kritik av skolornas sätt att tillgodose elevernas stödbehov.
Andra externa krav är naturligtvis de krav som vårdnadshavarna ställer. Efter genomgång av Skolinspektionens och Barn- och elevombudets databaser för inkomna anmälningar framgår att inga anmälningar avseende elever i behov av särskilt stöd inkommit.
Slutsatsen av detta är att kommuninnevånarna är nöjda med hur skolorna arbetar med elever i behov av särskilt stöd.
Av den verksamhetsberättelse som Lärande och stöd lämnat för 2010 framgår att 92,1 % av eleverna i kommunens grundskolor är nöjda med sin skolgång. Av kommentaren till utfallet framgår att ledningen ändå inte är nöjd med resultatet utan avser att gå vidare med
10 en analys av vad det beror på att 7,9 % inte är nöjda. Med ledning av analysresultaten avser man att sätta in förbättringsåtgärder.
11.1 Vår bedömning
Information som framkommit under granskningen visar att grundskolorna i Arvika kommun arbetar i enlighet med de krav som skollagen ställer och de förväntningar som grundskoleelevernas vårdnadshavare har.
12. Kommunstyrelsen
Rapportering till kommunstyrelsen sker huvudsakligen via…
• Lärande och stöds årliga verksamhetsberättelser
• Verksamhetsuppföljningar
• Den årliga kvalitetsredovisningen
• Pärm innehållande alla åtgärdsprogram finns för ledamöternas granskning under varje kommunstyrelsesammanträde
I verksamhetsberättelsen för 2010 under rubriken ”Året som gick” framkommer att det, på högstadieskolorna, pågått ett intensivt arbete för att hjälpa elever i behov av mycket stort stöd och att resurser har satts in i form av personalförstärkning av social karaktär.
Mentorsorganisationen har utvecklats för att möta behoven samtidigt som kurator, skolsköterska, specialpedagog och psykolog använts. Anpassade lösningar har gjorts gällande undervisning, ämnen, innehåll och av organisationerna. Antalet elever med stora behov upplevs vara en allt större utmaning för skolor och personal.
Av verksamhetsuppföljningen daterad 2011-11-16 framgår att de elevstödjande insatserna är den kostnad som accelererar mest. Orsaken till detta anges vara att ny lagstiftning inom särskolan gör att elever som tidigare varit inskrivna nu skrivs ut. Bl a grundskolans organisation för elever i behov av särskilt stöd måste därför ses över. Andelen elever, i årskurs 9, som når målen i förhållande till kommunens förväntansvärde är högre.
Den senaste kvalitetsredovisningen innehåller en fyllig redovisning av hur man arbetar med elever i behov av särskilt stöd inklusive beskrivningar av organisatorisk art. Ett särskilt avsnitt behandlar frågan om inkludering (eleverna får stöd inom ramen för den ordinarie undervisningsgruppen) eller exkludering (t ex placering i särskild
undervisningsgrupp). Vidare noteras som ett problem att den personal som arbetar med elever i behov av särskilt stöd känner sig otillräcklig och att behoven av extra stöd är större än möjligheterna att erbjuda sådant. Med anledning av skillnaderna mellan behov och tillgängliga resurser anser man att insatt stöd behöver följas upp på ett bättre sätt centralt i kommunen för att man ska kunna se om resurserna används på ett effektivt sätt eller om det finns andra vägar att gå. Behov av systematik, analys och dokumentation redovisas för att man ska kunna säkerställa att eleverna får det stöd de har rätt till. På annan plats i kvalitetsredovisningen uttrycks ungefär samma sak…
11 Efterfrågan på mer resurser för att kunna utveckla arbetet än mer för elever i behov av särskilt stöd är stor bland skolans personal. Denna grupp av elever upplevs öka allt mer liksom de pedagogiska utmaningarna. De särskilda behoven bland eleverna varierar mellan läs- och skrivsvårigheter, neuropsykologiska funktionshinder och problematik av social karaktär. Det senare visar sig oftast på högstadiet och tar sig uttryck som
uppgivenhet av skolarbetet och även som utåtagerande beteende.
12.1 Vår bedömning
Vår bedömning är att ovan redovisad information vad avser den officiella redovisningen från Lärande och stöd ger god information om hur förutsättningarna för och
upplevelserna av arbetet med elever i behov av särskilt stöd ser ut. För att göra
redovisningen än mera tydlig rekommenderar vi att den kompletteras med statistik som visar andelen elever med åtgärdsprogram per skola och årskurs samt vilka ökade kostnader stödet medför. Av den informationen skulle man kunna få betydelsefull information om vilka metoder, arbetssätt och arbetsformer som är mest effektiva ur såväl ett inlärnings- som ett kostnadsperspektiv. Informationen kan därefter användas för fortsatt utvecklingsarbete och effektiv kostnadsuppföljning.
13. Roller och ansvar
13.1 Vår bedömning
Under 8.2 ovan redovisas en omfattande kommunal dokumentation. Med denna och genomförda intervjuer som grund anser vi att roller och ansvar i arbetsprocesserna runt elever i behov av särskilt stöd är tydligt definierade.
14. Övrigt
Av tillgänglig information framgår att det finns en tydlig ambition inom Lärande och stöd att arbeta inkluderande vilket innebär att elever i behov av särskilt stöd huvudsakligen erbjuds stödet inom ramen för den ordinarie undervisningsgruppen. Både forskning och erfarenheter från andra kommuner och skolor visar att detta sätt att arbeta ger de bästa effekterna. Vi anser att man gjort rätt val av perspektiv och rekommenderar att ledningen för Lärande och stöd håller fast vid detta perspektiv.
