Implementering av
vattenmiljömål på lokal nivå
En fallstudie av vattenförvaltningen i Ljungby kommun
Författare: Klas Wigren Handledare: Patrik Standar
Termin: VT21
Kurskod: 2PE80E
Kandidatuppsats
ABSTRAKT
Linnéuniversitetet
Institutionen för pedagogik och lärande Pedagogik, kandidatuppsats 15hp
Titel Implementering av vattenmiljömål på lokal nivå – En
fallstudie av vattenförvaltningen i Ljungby kommun
Engelsk titel Implementation of water environment goals at local
level – A case study of the water management in Ljungby municipality
Författare Klas Wigren
Handledare Patrik Standar
Datum Juni 2021
Antal sidor 25
Nyckelord Förändringsarbete, förändringsprocesser,
implementering, vattenförvaltning, Agenda 2030, EU:s vattendirektiv, Sveriges miljömål
Uppsatsen handlar om implementering av vattenmiljömål på lokal nivå där vattenförvaltningen i Ljungby kommun är föremål för en fallstudie. Implementeringen av Agenda 2030, EU:s vattendirektiv och Sveriges miljömål studeras i en kvalitativ textanalys med hjälp av teorier om implementering och förändringsprocesser samt tidigare forskning. Policydokument och åtgärdsprogram jämförs med utfallet av åtgärder på lokal nivå för att frilägga i vilken grad målen förverkligas. Studien visar att tillsynsvägledningen behöver stärkas och att sanktionsmöjligheter behöver införas för att fattade beslut om vattenmiljömål ska kunna implementeras effektivt och få avsedd verkan.
INNEHÅLLSFÖRTECKNING
INTRODUKTION ... 1
BAKGRUND ... 1
Övergripande om Agenda 2030 ... 2
Implementeringen av Agenda 2030 i Sverige ... 2
Implementeringen av Agenda 2030 på kommunal nivå... 3
Övergripande om EU:s vattendirektiv ... 3
Implementeringen av EU:s vattendirektiv i Sverige ... 3
Implementeringen av EU:s vattendirektiv på kommunal nivå... 4
Övergripande om Sveriges miljömål ... 5
Implementeringen av Sveriges miljömål på kommunal nivå ... 5
SYFTE OCH FRÅGESTÄLLNINGAR ... 5
TIDIGARE FORSKNING ... 6
Studier med fokus på gräsrotsbyråkrater i vattenförvaltningen ... 6
Studier med flernivåstyrnings-perspektiv på vattenförvaltningen ... 7
Studier med fokus på vattenförvaltningen på lokal nivå ... 8
Sammanfattning ... 12
TEORI ... 12
CENTRALA BEGREPP INOM IMPLEMENTERINGSTEORI ... 12
PEDAGOGISKA PERSPEKTIV PÅ IMPLEMENTERING ... 13
VATTENPEDAGOGISKT PERSPEKTIV ... 15
METOD ... 16
METODOLOGISKA UTGÅNGSPUNKTER ... 16
PLANERING OCH GENOMFÖRANDE ... 16
Urval ... 16
Insamling ... 17
Etiska överväganden... 17
Analys ... 17
RESULTAT ... 17
IMPLEMENTERING AV VATTENMILJÖMÅL I LJUNGBY KOMMUN ... 17
Agenda 2030 ... 17
EU:s vattendirektiv ... 19
Sveriges miljömål ... 22
ANALYS/DISKUSSION ... 23
AGENDA 2030 ... 23
EU:S VATTENDIREKTIV ... 24
SVERIGES MILJÖMÅL ... 26
KONKLUSION ... 26
REFERENSER ... 28
INTRODUKTION
Bakgrund
Denna studie syftar till att redogöra för implementering av vattenmiljömål på kommunal nivå. Ur ett pedagogiskt forskningsperspektiv är detta relevant eftersom implementering är förändringsarbete och då implementeringsprocessen är en lärprocess med inslag av feedback och lärande i alla dess faser. Ett pedagogiskt studium av implementering behöver därför inte inskränka sig till verksamheter som rör skola och utbildning, utan kan appliceras på olika verksamheter, i detta fall vattenförvaltningen. Forskningsnyttan med den här uppsatsen är främst att tillföra kunskap om implementeringen av vattenmiljömål på kommunal nivå.
Vatten är en grundförutsättning för allt levande på jorden och därmed också en förutsättning för människors hälsa och en hållbar utveckling. Vatten är också en förutsättning för världens livsmedelsproduktion och energiproduktion (UNDP, 2020).
Förenta nationernas utvecklingsprogram, UNDP har därför angett tillgång till vatten och hållbar vattenförvaltning som ett av de globala hållbarhetsmålen enligt Agenda 2030. Ett av delmålen handlar om att skydda och återställa vattenrelaterade ekosystem (UNDP, 2020). På kontinental nivå återfinns EU:s vattendirektiv som har tagits fram för att skapa en likvärdig förvaltning av medlemsländernas vatten. Syftet är att vi ska ta hand om våra vattenresurser så att kommande generationer ska få tillgång till vatten av bra kvalitet i tillräcklig mängd (Vattenmyndigheterna, u.å.). På nationell nivå återfinns Sveriges miljömål, där levande sjöar och vattendrag utgör ett av miljökvalitetsmålen. Målet innebär bland annat att sjöar och vattendrag ska vara ekologiskt hållbara och deras variationsrika livsmiljöer ska bevaras (Naturvårdsverket, 2020).
Alla dessa vattenmiljömål måste implementeras av och i vattenförvaltningen för att de politiska intentionerna ska kunna få någon verkan. Att studera vattenförvaltningens implementering av vattenmiljömål har därför utöver sin pedagogiska relevans också en allmän samhällsrelevans. Då det handlar om något så livsviktigt som vatten, samt att det är angeläget att undersöka huruvida demokratiskt fattade beslut förverkligas i enlighet med de politiska intentionerna.
2
Övergripande om Agenda 2030
Agenda 2030 omfattar 17 globala hållbarhetsmål som antogs 2015 av FN:s medlemsländer. Målen ska bidra till socialt, ekonomiskt och miljömässigt hållbar utveckling och vara uppnådda till år 2030 (Svenska FN-förbundet, 2019). Det sjätte hållbarhetsmålet handlar om att säkerställa tillgången till och en hållbar förvaltning av vatten och sanitet för alla. Det består sedan av åtta delmål, varav flera har relevans för denna studie, exempelvis delmål 6.6 om att skydda och återställa de vattenrelaterade ekosystemen (Regeringskansliet, u.å.).
Implementeringen av Agenda 2030 i Sverige
2016 bildade regeringen en kommitté som gavs uppdrag att stödja och stimulera arbetet med Sveriges genomförande av agendan. I uppdraget ingick att ta fram förslag till en övergripande handlingsplan för genomförandet samt förankra policyn i förvaltningen och samhället i övrigt. 2017 kom ett tilläggsdirektiv som omfattade vissa preciseringar av uppdraget. 2019 presenterades den statliga utredningen Agenda 2030 och Sverige:
Världens utmaning – världens möjlighet. I utredningen föreslogs bland annat att:
• Riksdagen beslutar om ett nationellt mål för genomförandet av Agenda 2030.
Syftet är att få till stånd långsiktighet i beslut och en bred politisk förankring av Agenda 2030.
• Regeringen från och med budgetpropositionen för 2022, ger en nulägesanalys och en samlad redovisning av arbetet med Agenda 2030.
• Regeringen tillsätter en kommitté som fram till år 2030 kontinuerligt ska ta fram förslag till åtgärder, följa upp och utvärdera genomförandet av Agenda 2030 så att arbetet för att nå agendans mål drivs framåt.
• Regeringen ingår ett handslag med Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) för det fortsatta genomförandet av Agenda 2030 på lokal och regional nivå.
Den 17 juni 2020 presenterade regeringen propositionen Sveriges genomförande av Agenda 2030. I propositionen föreslås att:
Sverige ska genomföra Agenda 2030 för en ekonomiskt, socialt och miljömässigt hållbar utveckling genom en samstämmig politik nationellt
och internationellt. Genomförandet ska präglas av agendans princip att ingen ska lämnas utanför. (Regeringen, 2020)
Beredningen av ärendet är därmed avslutad men när ett riksdagsbeslut kommer att fattas är i skrivande stund oklart.
Implementeringen av Agenda 2030 på kommunal nivå
Agenda 2030 har fått stort genomslag i många kommuner. Dessa bedriver ett systematiskt arbete med agendan genom att integrera den i ordinarie mål och budgetprocesser, uppföljningssystem, kartläggningar, strategiska planer och som del av det strategiska kommunikationsarbetet (prop. 2019/20:188). Det finns dock stora skillnader mellan olika kommuner när det gäller förutsättningar och kapacitet för att genomföra Agenda 2030 (prop. 2019/20:188) och i vissa kommuner har agendan ännu inte fått genomslag (SOU 2019:13).
Övergripande om EU:s vattendirektiv
EU:s vattendirektiv har tagits fram för att skapa en likvärdig förvaltning av medlemsländernas vatten. Syftet är att vattenresurserna ska vårdas så att kommande generationer ska få tillgång till vatten av bra kvalitet i tillräcklig mängd. EU:s vattendirektiv styr medlemsländernas arbete med vattenförvaltning och utgår ifrån hur vattnet rinner och inte ifrån administrativa gränser. EU har därför delats in i 110 vattendistrikt baserade på avrinningsområden (Vattenmyndigheterna, u.å.).
Implementeringen av EU:s vattendirektiv i Sverige
EU:s vattendirektiv implementerades i svensk lagstiftning 2004 genom vattenförvaltningsförordningen samt ändringar i miljöbalken och länsstyrelsernas instruktioner. Sverige delades då in i fem vattendistrikt baserade på avrinningsområden och en länsstyrelse i varje vattendistrikt utsågs till vattenmyndighet (Vattenmyndigheterna, u.å.). 2009 fastställdes förvaltningsplan, åtgärdsprogram och miljökvalitetsnormer för vattendistrikten. Dessa dokument har sedan legat till grund för det fortsatta arbetet i vattenförvaltningen (Vattenmyndigheterna, 2012).
Arbetet sker i sexårscykler där Vattenmyndigheterna tar fram en förvaltningsplan för de kommande sex åren. En cykel inleds med kartläggning utifrån miljöövervakningsdata,
4
vilken utgör underlag för statusklassificeringar av vattenförekomsterna, vilka i sin tur utgör underlag för att bestämma miljökvalitetsnormer för vattenförekomsterna (Vattenmyndigheterna, u.å.). Miljökvalitetsnormerna anger vilken status en vattenförekomst ska ha vid en viss tidpunkt och huvudregeln är att alla vatten ska uppnå god status. För varje förvaltningscykel upprättas åtgärdsprogram som beskriver hur miljökvalitetsnormerna ska nås. Åtgärderna kan vara både administrativa och praktiska (Vattenmyndigheterna, u.å.).
Samverkan är en viktig del i vattenförvaltningsarbetet och syftar till kunskapsutbyte och tidig förankring av de förslag som vattenmyndigheterna tar fram. Samverkan sker mellan länsstyrelser, kommuner, myndigheter och andra aktörer. Samråd är också en viktig del i förankringsarbetet och innebär att allmänheten ges möjlighet att granska och lämna synpunkter på förslag (Vattenmyndigheterna, u.å.).
Sammanfattningsvis utgör vattenförvaltningscykeln en lärprocess där arbetet börjar om igen med samma moment, men med utgångspunkt från de kunskaper de inblandade samlat på sig under den förra cykeln (Vattenmyndigheterna, u.å.).
Implementeringen av EU:s vattendirektiv på kommunal nivå
Flera av åtgärderna i vattenmyndigheternas åtgärdsprogram riktar sig till kommunerna och vissa åtgärder ska också genomföras i samverkan med andra myndigheter. Dessa administrativa åtgärder handlar bland annat om kommunernas tillsyn av vattenverksamhet, dricksvattenförsörjning och avloppsrening, samt arbetet med översikts- och detaljplanering (Vattenmyndigheterna, u.å.). Åtgärderna genomförs bland annat med stöd av miljöbalken eller plan- och bygglagen och syftar till att miljökvalitetsnormerna ska nås. Varje år rapporterar kommunerna till vattenmyndigheterna om hur arbetet med åtgärdsprogrammet går (Vattenmyndigheterna, u.å.). Kommunerna har även stora möjligheter att ägna sig åt praktisk vattenvård som att exempelvis anlägga våtmarker eller att skapa fria vandringsvägar för fisk genom att bygga faunapassager. De kan också medverka till att bilda vattenråd. (Vattenmyndigheterna, u.å.).
Övergripande om Sveriges miljömål
Sveriges miljömål beslutades av Riksdagen 1999 och består av ett generationsmål, 16 miljökvalitetsmål samt ett antal etappmål. Miljömålen utgör det nationella genomförandet av den ekologiska dimensionen av de globala hållbarhetsmålen (Naturvårdsverket, 2021).
Levande sjöar och vattendrag är ett av miljökvalitetsmålen och innebär att ”sjöar och vattendrag ska vara ekologiskt hållbara och deras variationsrika livsmiljöer ska bevaras.
Naturlig produktionsförmåga, biologisk mångfald, kulturmiljövärden samt landskapets ekologiska och vattenhushållande funktion ska bevaras, samtidigt som förutsättningar för friluftsliv värnas.” (Naturvårdsverket, 2021). Det finns även andra miljökvalitetsmål med koppling till vattenförvaltningen, såsom Bara naturlig försurning, Giftfri miljö, Ingen övergödning, Grundvatten av god kvalitet, Hav i balans samt levande kust och skärgård, Myllrande våtmarker och Ett rikt växt- och djurliv.
Implementeringen av Sveriges miljömål på kommunal nivå
Havs- och vattenmyndigheten (2017) har sammanställt förslag på åtgärder som kommuner kan vidta för att nå miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag. Några exempel är att bilda, eller bidra till bildning, av limniska naturreservat. Bidra till att möjliggöra för fri vandring av till exempel öring genom att placera vägtrummor riktigt, lägga ut lekgrus och undvika kulverteringar av vattendrag. Inrätta vattenskyddsområden runt vattentäkter, för att skydda dessa mot föroreningar på kort och lång sikt, och upprätta vattenförsörjningsplaner. På samma sätt har Naturvårdsverket (2017) sammanställt förlag på åtgärder när det miljökvalitetsmålet Myllrande våtmarker, som exempelvis att skydda våtmarker samt att sköta om befintliga våtmarker och restaurera och skapa nya våtmarker vid behov.
Syfte och frågeställningar
Studien syftar till att undersöka implementeringen av globala, kontinentala och nationella vattenmiljömål på lokal nivå. Forskningsproblemet handlar om svårigheten att förverkliga de nämnda politiska målen i vattenförvaltningen på lokal nivå. Syftet besvaras genom följande frågeställningar:
• Hur sker implementeringen av vattenmiljömål på lokal nivå?
• I vilken grad förverkligas målen?
6
• Hur synliggörs olika fenomen i implementeringsprocessen med hjälp av de teoretiska begreppen inom implementering och förändringsprocesser?
Tidigare forskning
I den tidigare forskningen har tre olika teman kunnat urskiljas och artiklarna har därför katergoriserats enligt dessa.
Studier med fokus på gräsrotsbyråkrater i vattenförvaltningen
Decisions at Street Level: Assessing and explaining the implementation of the European water framework directive in Sweden (Sevä & Sandström, 2017). Studien behandlar gräsrotsbyråkraternas roll i vattenförvaltningen och undersöker vilka faktorer som påverkar implementeringen av åtgärdsprogram kopplade till EU:s vattendirektiv.
Effekten av byråkraternas policyförståelse och deras implementeringsresurser på implementeringen undersöks genom en kvalitativ fallstudie på regional nivå i Sverige.
Resultaten verifierar dessa byråkraters avgörande roll eftersom endast en tredjedel fattar beslut eller vidtar åtgärder baserat på åtgärdsprogrammet. Resultaten tyder vidare på att byråkraternas förståelse för hur sammanhängande policyn är och vem de konsulterar i fall av osäkerhet är viktig. De implementerande byråkraterna uppfattar policyn som sammanhängande och har stora nätverk för rådgivning, inklusive ansvariga myndigheter, medan de icke-implementerande byråkraterna upplever policyn som osammanhängande och har glesa nätverk. Beslutsfattare kan därför stödja implementeringen genom att justera policyn och genom att förbättra och tillföra resurser för att ge dessa byråkrater vägledning.
Complex governance structures and incoherent policies: Implementing the EU water framework directive in Sweden (Söderberg, 2016). I artikeln konkluderas att bristen på enhetlig policy i kombination med oklara maktstrukturer i ett komplext styrningssystem tydligt påverkar implementeringen av EU:s vattendirektiv negativt i den svenska vattenförvaltningen. Författaren frågar retoriskt hur byråkrater bör prioritera mellan olika EU-direktiv och mellan olika frågor om vattenkvalitet, jordbrukets konkurrenskraft, skogsbruk, samhällsplanering, förnybar energiproduktion, sysselsättningspolitik och ekonomisk utveckling. Författaren menar att staten har en central roll i styrningen av implementeringen genom att vägleda de inblandade byråkraterna genom komplexa styrningsstrukturer. Detta genom att förtydliga hur makt ska delas mellan aktörerna i
förvaltningen och hur prioriteringar mellan olika samhällsmål ska göras. Utan tydlig central vägledning kommer osammanhängande policy göra att god ekologisk status i svenska vatten blir svår att uppnå. Detta på grund av ineffektiv implementering till följd av en konstant maktkamp mellan olika myndigheter som ofta åsidosätter miljömål till förmån för ekonomiska mål och andra samhälleliga mål. Studien ”indikerar att statens roll som navigatör och roderhållare är viktigt för att förbättra genomförandet av policy i komplexa styrningsstrukturer. Byråkraterna riskerar annars att gå vilse i en osammanhängande skärgård av ekologiska, sociala och ekonomiska mål” (Söderberg, 2016).
Inspecting environmental management from within: The role of street-level bureaucrats in environmental policy implementation (Sevä & Jagers, 2013). Studien undersöker hur handläggare i svensk fiskeriförvaltning och vattenförvaltning uppfattar sitt uppdrag och den interna styrning de utsätts för, samt hur de omsätter detta i praktiken. I artikeln konkluderas att byråkraterna utgör viktiga länkar i implementeringskedjan men att de varken agerar i enlighet med de Weberianska förvaltningsidealen eller med sina formella uppdrag. Författarna hade förväntat sig att byråkraterna som arbetar i en traditionell Weberiansk ledningsorganisation skulle ha relativt låg handlingsfrihet men en högre handlingsförmåga, vilket dom inte hittade. Författarna menar att politiker och chefer behöver skärpa styrningen för att minska byråkraternas handlingsutrymme i syfte att främja rättsstatliga principer och rättssäkerhet för intressenter inom fiskeriförvaltningen.
Särskilt i vattenförvaltningen finns det ett brådskande behov av att politiker och högre tjänstemän förtydligar policyinnehållet och utformar effektivare styrinstrument för att främja implementeringen av det politiska innehållet och legitimiteten hos intressenterna.
Studier med flernivåstyrnings-perspektiv på vattenförvaltningen
Implementing Multi‐level Governance? The Legal Basis and Implementation of the EU Water Framework Directive for Forestry in Sweden (Keskitalo & Pettersson, 2012).
Studien handlar om hur EU:s vattendirektiv implementeras i Sverige i förhållande till befintlig lagstiftning och praxis, särskilt när det gäller skogsbruket. Studien visar på den stora roll som både privata aktörer och myndigheter med olika ansvarsområden spelar i svensk skogsvattenförvaltning. Implementeringen av vattendirektivet indikerar ett spårberoende med tanke på det lagstiftningsmässiga genomförandet. Trots direktivets
8
ganska omfattande avsikter är resultaten i form av juridiskt bindande bestämmelser överraskande begränsade. Detta speglar ett fortsatt övervägande fokus på befintliga policys och praxis. Dessa bygger endast på frivillighet inom ramen för vissa minimikrav i den befintliga lagstiftningen. I linje med spårberoendet har implementeringen av vattendirektivet hittills genererat relativt små förändringar av lagstiftningen. Endast ett fåtal steg har tagits och endast i en riktning som är enkel för förvaltningen att genomföra.
Sammantaget visar studien på att olika tolkningar av EU:s vattendirektiv samt spårberoenden i förvaltningen kan medföra att policy och praxis kan skilja kraftigt länder emellan, trots att EU:s vattendirektiv syftar till att skapa en enhetlig förvaltning av ländernas vatten.
Governance of Water Resources in the Phase of Change: A Case Study of the Implementation of the EU Water Framework Directive in Sweden (Hammer et al, 2011).
Studien handlar om det pågående genomförandet av EU: s vattendirektiv och analyserar möjligheterna och utmaningarna för en hållbar vattenförvaltning ur ett ekosystemhanterings-perspektiv. Det pågående genomförandet av vattendirektivet kan ses som en omorganisationsfas i vattenförvaltningen. Mot bakgrund av denna osäkerhet och förändring erkänns ekosystemstrategin alltmer som ett heltäckande och integrerat ramverk för förvaltning. I denna fallstudie från Norra Östersjöns vattendistrikt fokuseras särskilt på data- och informationshantering ur ett flernivåstyrnings-perspektiv, allt från den lokala intressenten till avrinningsområdet som helhet. För att analysera några av de institutionella ramar som skapats för implementeringen av vattendirektivet användes dokumentanalys, hydrologisk kartläggning och GIS-modeller. Studien understryker vikten av vägledning och riktlinjer för att hantera variationen i lokala situationer och avvägningar mellan lösningar och prioriteringar på olika hierarkiska nivåer.
Studier med fokus på vattenförvaltningen på lokal nivå
The role of water quality for local environmental policy implementation (Brockwell &
Elofsson, 2019). Studien undersöker vilken roll ytvattenkvaliteten har för beslut hos svenska kommuner om att anta miljömål och åtgärdsplaner, samt meddela dessa beslut till ansvarig myndighet. För ändamål bedöms hur miljömässiga, socioekonomiska och politiska faktorer samt tillgång till miljöexpertis, påverkar besluten. Frågeformulär från Sveriges Kommuner och Regioner, SKR i kombination med miljöövervakningsdata och
officiell statistik används för ekonometrisk analys. Resultaten visar att kommuner med dålig vattenkvalitet, längre kuststräcka och högre inkomst är mer benägna att anta lokala policys. Samarbete med intressegrupper ökar också sannolikheten för att anta lokal policys. Kommuner med hög andel företrädare för Centerpartiet tenderar att tilldela ansvaret för miljöpolicy till kommunfullmäktige.
Impact of the European Water Framework Directive on local-level water management:
Case study Oxunda Catchment, Sweden (Andersson, Petersson & Jarsjö, 2012). Studien undersöker hur implementeringen av vattendirektivet har påverkat vattenförvaltningen på lokal nivå inklusive tolkningen av de nya miljökvalitetsnormerna. I studien intervjuades personer som är direkt involverade i vattenplanering och planering av markanvändning på kommunal nivå i ett delavrinningsområde i norra Östersjöns avrinningsområde, samt representanter för överordnade myndigheter. Trots olika åsikter om prioriteringen av vattenfrågor i fysisk planering bland de intervjuade lokala planerarna hade de alla deltagit i framgångsrika interkommunala samarbetsprojekt före vattendirektivets införande.
Sådana samarbeten kan hjälpa till att öka förståelsen och acceptansen av mål och kostnader relaterade till vattendirektivet, samt underlätta konfliktlösning, vilket visas i Oxundaåns avrinningsområde. Trots detta har dessa samarbeten inte fått mycket uppmärksamhet i implementeringsprocessen av vattendirektivet. Både högre fysiska planerare och miljöplanerare påpekade att miljökvalitetsnormer relaterade till vattendirektivet saknar en exakt definition och uttryckte behovet av vägledning angående deras tolkning. Detta belyser det mer generella problemet med att enskilda EU-länder kan välja att tolka dessa normer på olika sätt. I Sverige utmanar de föreslagna rättsligt bindande miljökvalitetsnormerna den kommunala rutinen att väga olika goda mål mot varandra, liksom principen om rimlighetsavvägning i miljöbalken som säger att nyttan med åtgärder måste vara proportionerliga till deras kostnader. Trots höjningar av ambitionsnivåer relaterade till vattendirektivet identifierades brist på ekonomiska resurser på kommunal nivå som potentiella problem av lokala miljöplanerare. Nödvändigt kommunalt engagemang för att förbättra vattenkvaliteten kommer att vara svårt att uppnå utan vägledning och ekonomiskt stöd från överordnade nivåer till kommunnivå.
Priorities and Preferences in Water Quality Management - a Case Study of the Alsterån River Basin (Ek & Larsson, 2020). Studien redovisar och analyserar lokala medborgares preferenser för vattenkvalitet i Alsteråns avrinningsområde. Baserat på ett valsexperiment
10
skräddarsytt för fallstudieområdet analyseras preferenser för utvalda egenskaper baserat på verkliga kriterier för ekologisk vattenstatus vid genomförandet av direktivet.
Målpopulationen bor i de kommuner som Alsterån passerar genom, eller i kommuner som angränsar till dem. Trots den geografiska närheten till ån avslöjar analysen begränsade kunskaper och intresse för frågor relaterade till åns vattenkvalitet. Det finns inga bevis för att preferenser skiljer sig mellan respondenterna när det gäller erfarenhet eller kunskap om avrinningsområdet eller avseende fritidsvanor i området. Studiens resultat ger ett tillskott till den lokala vattenförvaltningen genom att tillhandahålla information om preferenser för specifika vattenkvalitetsegenskaper. Detta kan vägleda beslutsfattare i deras prioriteringar och avvägningar mellan metoder och fokusområden när det gäller att förbättra vattenkvaliteten. Mot bakgrund av betoningen i direktivet på allmänhetens deltagande kan kunskapsbrist och begränsat intresse för frågor som rör ekologisk vattenstatus bland respondenterna utmana vattenförvaltningens legitimitet. Ur ett förvaltningsperspektiv pekar resultaten på komplexiteten i att göra avvägningar i praktiskt beslutsfattande. Det är uppenbart att inte alla vattenkvalitetsegenskaper är lika viktiga ur ett samhällsperspektiv. Även om lokala tjänstemän och beslutsfattare är skyldiga att genomföra direktivet, kan resultaten från denna studie ge viss vägledning om prioriteringar och avvägningar.
Water erosion and phosphorus problems in an agricultural catchment: lessons from implementation of the EU water framework directive (Ulén & Kalisky, 2005). Artikeln baserar sig på en fallstudie av Brunnsjöns avrinningsområde i Hedemora kommun, vilken genomfördes på lokala initiativ i enlighet med EU:s vattendirektiv. Avrinningsområdet har erosionsproblem och sjön är drabbad av övergödning. Kollektivt lärande och fler samarbetsåtgärder infördes successivt. Enligt intressenter ansågs följande åtgärder genomförbara och rangordnade efter betydelse: förbättrad markfruktbarhet, åtgärder vid eller i Mässingsboån, åtgärder i Brunnsjön samt förbättringar av avloppsreningssystem för enskilda hushåll. Personliga kontakter och dialog i ett tidigt skede mellan intressenter för att motivera handlingar bedömdes som nödvändiga för framsteg i arbetet. Lokala demonstrationsområden och information visade sig vara viktiga i samarbetsinlärnings- processen enligt intervjuer med bönderna. De visade mer intresse och vilja att ändra sitt beteende än vad som visades av verkliga handlingar under två år då flera ekonomiska minskningar genomfördes. Hållbart ekonomiskt stöd är avgörande och finansiering måste
säkerställas för att genomföra de beslutade åtgärderna. Implementeringen krävde förbättrad kontakt mellan kommunanställda, politiker, hushåll och bönder inom avrinningsområdet och införde dessutom sociala värden som en faktor som definierar det miljömål som ska nås för sjön. Sammanfattningsvis prövades samarbete som metod för allmänhetens deltagande för att förbättra vattenkvaliteten i sjön. Erfarenheterna visade att: Lokala demonstrationsområden är viktiga för att öka kunskapen. Det tar tid och resurser att nå alla inblandade aktörer. Personlig kontakt är nödvändig för att nå förståelse och upprepad kontakt är nödvändig för att motivera till handling. De ekonomiska resurserna var för begränsade och det var svårt att få dem att räcka till i två till tre år.
Samarbete visade sig vara en bra arbetsmetod, även om de omedelbara mätbara resultaten i miljön var begränsade. Arbetsgrupper för genomförandet av vattendirektivet bör vara små för att få optimala resultat av samarbetsinlärningen. Detta ökar också potentialen för delegering av beslut inom ramen för miljömålen.
Transforming European Water Governance? Participation and River Basin Management under the EU Water Framework Directive in 13 Member States (Jager et al, 2016).
Artikeln handlar om implementeringen av EU:s vattendirektiv avseende allmänhetens deltagande och institutionell anpassning. Officiella dokument och litteratur kopplad till vattendirektivet analyserades för att jämföra genomförandet av direktivet i EU-länder under den inledande planeringsfasen 2000–2009. Studien utgör en kartläggning av avrinningsområdesplaneringen i 13 medlemsstater samt en detaljerad undersökning av avrinningsområdesplanering i fyra medlemsstater (Tyskland, Sverige, Polen och Frankrike) för att illustrera mångfalden av institutionella metoder som observerats.
Vattendirektivet har initierat en rad ansträngningar för att institutionalisera allmänhetens engagemang, ofta genom inrättande av rådgivande grupper för att få organiserade intressenter med i planeringsprocessen. En allmän tendens mot ökat, men ändå avgränsat deltagande hos allmänheten i avrinningsdistrikten har identifierats, liksom en ojämn institutionell anpassning. En viss grad av juridisk och institutionell anpassning har krävts av alla medlemsstater, men med tanke på det utrymme som ges i direktivet har många valt att behålla befintliga strukturer och förfaranden så långt det är möjligt. Där vattendirektivet medförde institutionella förändringar inträffade detta huvudsakligen på operativ nivå utan att befogenheter överfördes till nya avrinningsdistrikt eller allmänheten. Endast i länder med redan etablerade avrinningsdistrikt samt Sverige fanns
12
befogenhet hos myndigheter i avrinningsområdena eller medverkande strukturer att fatta bindande beslut.
Sammanfattning
Efter att ha bearbetat vissa av artiklarna är det lätt att instämma i Bäcks (2015) påstående om att implementeringsforskningen i mycket är en ”eländesforskning” i den meningen att det sällan blir som beslutat. Det syns råda en betydande samstämmighet mellan forskarnas slutsatser inom respektive tema. Vad det gäller närbyråkraterna framtonar en bild av dessa som passiva och förvirrade och i behov av styrning och vägledning. Studierna om styrning på flera nivåer pekar också på behovet av vägledning för tolkning av policy. I några av studierna om vattenförvaltningen på lokal nivå framkommer också behoven av styrning och vägledning för en effektiv implementering. Detta syns gå som en röd tråd genom den tidigare forskningen. I några av artiklarna om den lokala nivån fokuseras allmänhetens deltagande, vilket är särskilt intressant ur pedagogisk synvinkel, då begrepp som kollektivt lärande, samarbetsinlärning, demonstration (förevisning), information, kunskap och kunskapsbrist förekommer i dessa.
TEORI
Centrala begrepp inom implementeringsteori
Implementering är i sammanhanget genomförande av policy. Föreställningar om mål och medel gällande en policy hos en beslutsfattare kallas för programteori (Bäck, 2015).
Ekonomistyrningsverket (2012) beskriver även programteori som en sammanhängande teori om politikens mål och genomförande eller en teori om hur man kan åstadkomma förändring i samhället genom politiska mål. När implementeringen av en policy misslyckas på grund av en felaktig programteori benämns det som teorifel (Bäck, 2015).
Policymisslyckande till följd av fel i implenteringen benämns som implementeringsfel (Bäck, 2015). Detta kan bland annat bero på en avvikelse mellan den politiska intentionen och utfallet av implementeringen och kallas då för Målförskjuten implementering (Hertting, 2018). Implementeringsfel kan också bero på fördröjd implementering (Hertting, 2018) eller att implementeringen helt enkelt uteblir. Inom implementeringsteori återfinns de klassiska perspektiven Top-down och Bottom up. Top- down-perspektivet ser implementeringen som ovanifrånstyrd och fokuserar på i vilken
utsträckning policybeslut genomförs och varför det inte blir som man beslutat. Medan Bottom-up-perspektiv ser implementeringen som underifrånstyrd och fokuserar på det som händer i förvaltningsorganisationen som avgörande för hur en policy utformas (Bäck, 2015). Horisontell samverkan kan kopplas till Bottom-up-perspektivet och innebär samverkan med aktörer utanför implementeringsprocessens formella struktur, vilket kan ses som nödvändigt, men den underminerar samtidigt förvaltningens hierarkiska struktur, vilken fokuseras i Top-down-perspektivet (Hertting, 2018). Gräsrotsbyråkrater och deras handlingsutrymme är också centrala begrepp inom implemteringsteori.
Gräsrotsbyråkraterna utgör den sista länken i implementeringskedjan och har ett stort handlingsutrymme i att tillämpa och tolka lagar och regler och har därför stor betydelse för implementeringsprocessen (Hertting, 2018). Slutligen utgör mottagarna dem som de politiska besluten avser påverka (Herrting, 2018). De centrala begreppen inom implementeringsteori används i studien för att synliggöra olika fenomen i implementeringskedjan.
Pedagogiska perspektiv på implementering
För att synliggöra de pedagogiska perspektiven på implementering har teorier hämtats från boken Organisationsförändringar och förändringsledarskap (2019) av professor Dag Ingvar Jacobsen. Figuren nedan visar de olika faserna i en planerad förändringsprocess, vilken samtidigt är lärandeprocess med inslag av feedback och lärande i implementeringskedjans alla faser.
Fas 1: Diagnos Fas 2 Mål Fas 3 Plan Fas 4
Impementering
Fas 5 Evaluering
Insikt om att det föreligger ett förändringsbehov, upplevda problem och/eller
möjligheter.
Beskrivning av ett önskat framtida tillstånd (mål).
Utveckling av åtgärder för att nå målet.
Interventioner i organisationen.
Utvärdering av åtgärdernas effekt.
Feedback och lärande
Figur 1 Faser i en planerad förändringsprocess baserad på Jacobsen (2019).
14
Kurt Lewins teorier om sociala kraftfält och förändringsprocessens faser För att åstadkomma en förändring måste förändringsaktörerna antingen förstärka drivkrafterna för förändring eller reducera motkrafterna som vill bevara stabiliteten (Jacobsen, 2019). Förändringsprocesser kan delas in i tre olika faser; upptining, genomförande och nedfrysning (Jacobsen, 2019). Upptiningsfasen kännetecknas av skapande av förändringsvilja hos organisationens medlemmar, varefter själva förändringen sker medan nedfrysningen kan betecknas som en institutionaliseringsfas (Jacobsen, 2019).
Uppslutning och motstånd
Uppslutning kring förändring kan delas in i tre olika, vilka också kan indikera olika nivåer av hur stark uppslutningen är (Jacobsen, 2019). Den lägsta nivån av uppslutning kallas nödvändighetsuppslutning och innebär att man sluter upp kring förändringen för att man inte har något annat val och att motstånd ses som allt för kostsamt (Jacobsen, 2019).
Mellannivån kallas för normativ uppslutning och innebär att man sluter upp på grund av plikt. Medan affektiv uppslutning som är den högsta nivån innebär att man sluter upp kring förändringen för att man bedömer den som bra och nödvändig och att den kommer att lösa problem (Jacobsen, 2019). Även motstånd mot förändring kan delas in i olika nivåer, allt från apati och likgiltighet till passivt, aktivt och aggressivt motstånd (Jacobsen, 2019).
Förändringsstrategier
Jacobsen (2019) utgår ifrån att det i grunden finns två olika förändringsstrategier. Den ena kallas strategi E, där E står för ekonomisk. Kännetecknande för denna strategi är att fokus ligger på formella strukturer och system. Den drivs fram av ledningen och är planerad och programmatisk. Den andra kallas för strategi O, där O står för organisation.
Denna strategi har som mål att utveckla organisationens mänskliga resurser och fokuserar på att skapa engagemang hos de anställda till att delta så mycket som möjligt.
Förändringen sker successivt och är inte lika planerad och programmatisk. Jacobsen (2019) kopplar dessa strategier till top-down- och bottom-up-begreppen, då E-strategin kännetecknas av en hierarkisk styrning medan O-stragegin kan betecknas som underifrånstyrd.
Ledarstilar
Förändringstrategierna motsvaras av två olika ledarstilar; ledarstil E och ledarstil O. För att illustrera ledarstil E använder Jacobsen (2019) miltära termer eftersom denna ledarstil fokuserar på att övervinna motståndet mot förändring. De centrala elementen i ledarstil E är; kartläggning av motstånd, stöd och maktbaser, bildande av allianser, identifiering av
”centrala slagfält”, definiera ”brofästen” och strider, övervakning av processen, ingen tvekan inför användning av hot och tvång. Utgångspunkten för ledarstil O är att människorna i en organisation har gemensamma intressen och mål. Förhållandet mellan individ och organisation är harmoniskt då det inte finns någon intressemotsättning mellan att utveckla organisationen och att utveckla individen. Grundsynen i denna ledarstil är att människor vill förändras och att det som är bra för organisationen också är bra för dem (Jacobsen, 2019). Centrala element i ledarstil O är att: se den enskilde, tillföra resurser och energi, motivera den enskilde, använda delegering och stödjande beteende, fungera som förbindelselänk och ”lärare” (Jacobsen, 2019).
Evaluering
Evaluering innebär utvärdering av den förändring som genomförts. Visar det sig att förändringen är lyckad gäller det att stabilisera (frysa/institutionalisera) förändringen. Om den däremot inte blev som önskat får processen justeras. Organisationen ingår därmed i en lärandecykel där erfarenheterna kan leda till nya analyser, nya målsättningar, nya planer och nya genomföranden (Jacobsen, 2019).
Vattenpedagogiskt perspektiv
Vatten och vattenmiljöer har sedan länge använts som pedagogiskt verktyg i grundskolan och gymnasiet och inom olika miljö- och friluftsorganisationer, men det är först på senare år som vattenpedagogik som begrepp har etablerats. Enligt Havs- och vattenmyndigheten (2020) handlar vattenpedagogik ”om att skapa en förståelse för hur vi påverkar hav, sjöar och vattendrag. Att det som händer på land i slutänden påverkar våra vatten, både det salta och det söta. Men det handlar också om hur vattnet påverkar oss”. Under 2019 bildades två nationella vattenpedagogiska nätverk, ett för limnisk pedagogik vid Sveriges lantbruksuniversitet och ett för marin pedagogik vid Havsmiljöinstitutet. Syftet med
16
nätverken är att underlätta kontakten mellan aktörer inom vattenpedagogik för utbyte av material, idéer och erfarenheter (Havs- och vattenmyndigheten, 2020).
METOD
Metodologiska utgångspunkter
Implementeringsprocessen studerades med hjälp av de centrala begreppen inom implementeringsteori och teorierna om förändringsprocesser. De fungerade som kontrollpunkter som hjälpte till att synliggöra olika fenomen i implementeringskedjan.
Studien tog även avstamp i tidigare forskning på området. Informationen kodades utifrån förutbestämda kategorier (de centrala begreppen) i en kvalitativ textanalys för att systematisera den och kunna jämföra den mot teorier och tidigare forskning. Studien utfördes i form av en fallstudie av en kommun, vilket gav möjlighet till en detaljerad undersökning av implementeringen på lokal nivå i sin naturliga kontext.
Implementeringsgraden på lokal nivå kunde friläggas genom att direktiven i åtgärdsprogrammen jämfördes med utfallet i åtgärdsrapporteringen.
Planering och genomförande
Urval
Policydokument gällande Agenda 2030, EU:s vattendirektiv och Sveriges miljömål samt kommunala policys som berör vattenförvaltning valdes ut. Även andra dokument med relevans för studien såsom förarbeten, författningar, åtgärdsprogram och uppföljningar valdes ut. Som objekt för fallstudien valdes Ljungby kommun ut eftersom jag antagits att skriva mitt examensarbete inom deras arbete med hållbar utveckling. Jag fick därigenom tillgång till två externa handledare och hade lätt att få ut dokumentation. Att Ljungby kommun dessutom har vattenfrågor som ett av sina fyra kommunövergripande fokusområden gjorde kommunen extra intressant som studieobjekt. Vid studiet av kommunens åtgärdsrapportering till Vattenmyndigheterna avgränsades det omfattande källmaterialet till åtgärder inom miljötillsyn, vilket omfattar åtgärderna 1, 2, 3, 4 och 5 c i åtgärdsprogrammen, dock ej statistik, då det handlar om en kvalitativ textanalys.
Insamling
Texter i policydokument och texter i dokument kopplade till implementeringen av policydokumenten samlades in. De flesta texter gick att finna i öppna källor på internet medan vissa texter behövde begäras ut hos Ljungby kommun.
Etiska överväganden
Med anledning av att examensarbetet genomfördes inom ramen för Ljungby kommuns arbete med hållbar utveckling enligt Agenda 2030 anges de etiska överväganden som gjordes i anslutning till detta samarbete. Ingen lön eller annan ersättning utgick från Ljungby kommun och det fanns i övrigt inga band till kommunen, vilket säkerställde oberoendet i förhållande till studieobjektet. Det fanns inte heller några krav eller förväntningar på uppsatsarbetet mer än att fokus skulle ligga på hållbar utveckling enligt agenda 2030, vilket är mycket brett. Samarbetet handlade om en muntlig överenskommelse där bägge parter var fria att bryta samarbetet när som helst. Ljungby kommun utgjorde bara en resurs i fråga om extern handledning och tillgång på dokumentation.
Analys
Som analysmetod användes kvalitativ textanalys (innehållsanalys) vilket är en metod som analyserar av innehållet i olika typer av texter. Det handlar om att tolka budskap, avsikter eller meningsstrukturer i olika språkliga källor (Nygård, 2021). Genom metoden kodades olika fenomen i implementeringskedjan med hjälp av de centrala begreppen från implementeringsteori och teorierna om förändringsprocesser. Detta för att systematisera informationen och kunna jämföra den mot teorier och tidigare forskning.
RESULTAT
Implementering av vattenmiljömål i Ljungby kommun
Agenda 2030
2017 antog kommunstyrelsen i Ljungby kommun en policy för hållbar utveckling enligt Agenda 2030, vilken började gälla den 1 mars 2018 (Ljungby kommun, 2017). Policyn
18
består av tolv punkter, varav flera har särskild relevans för vattenförvaltningen, däribland följande punkter:
• Sträva efter en god och hälsosam livsmiljö för människor, djur och växter i dag och i framtiden.
• Skydda och vårda värdefulla natur- och kulturmiljöer.
• Arbeta med en hållbar vattenförvaltning, samt utveckla och stödja vattenfrågan.
I Ljungby kommuns visionsstyrningsmodell som antogs av kommunfullmäktige år 2019 kopplas kommunens tre visionsmål till de globala målen i Agenda 2030. Bland annat kopplas visonsmålet Vi skapar ett rikt liv till hållbarhetsmål 6. Det anges bland annat att
”Rent vatten och sanitet bidrar till ett rikt liv när det finns som tillgång för alla.”
Bedömningen görs att målet delvis är uppfyllt och att trenden är oförändrad samt att satsningar på vattenkvalitet och skydd av dricksvattentäkter är angelägna (Ljungby kommun, 2019).
På Ljungby kommuns hemsida informeras om det lokala arbetet med att implementera Agenda 2030. När det gäller hållbarhetsmål 6 anges bland annat att kommunens satsning på att inventera och åtgärda bristfälliga avlopp är ett steg i arbetet för att säkerställa tillgången till friskt hållbart vatten. Kommunen arbetar även löpande med att säkerställa att det finns betryggande vattenskyddsområden kring alla större vattentäkter (Ljungby kommun, 2016).
I Kolada som är en databas för kommuner och regioner finns uppgifter som visar nyckeltal för Ljungby kommuns genomförande av Agenda 2030 avseende hållbarbetsmål 6. Där framgår att 87.5 % av vattentäkterna hade vattenskyddsområde 2017-2018 och för 2019 var motsvarande siffra 76.9 %. Sjöar som uppnådde god ekologisk status uppgick till 30.8 % under åren 2017-2020 medan 16.3 % av vattendragen uppnådde god ekologisk status under samma period. Grundvattenförekomster med god kemisk och kvantitativ status uppgick till 96.6 % under åren 2017-2020. Vid en jämförelse med övriga kommuner befinner sig samtliga värden inom det mittersta segmentet som omfattar 50 % av kommunerna. De bästa respektive sämsta kommunerna finns i ett övre och nedre segment som omfattar 25 % var (Rådet för främjande av kommunala analyser, 2021).
EU:s vattendirektiv
Ljungby kommun tillhör två vattendistrikt eftersom Lagans avrinningsområde tillhör Västerhavets vattendistrikt och Helge ås avrinningsområde tillhör Södra Östersjöns vattendistrikt. Bägge vattendistriktens åtgärdsprogram måste därmed tas i beaktande i implementeringsarbetet. I praktiken är dock de bägge åtgärdsprogrammen närmast identiskt formulerade (Länsstyrelsen i Västra Götalands län/Länsstyrelsen i Kalmar län, 2016). De nuvarande åtgärdsprogrammen omfattar förvaltningscykeln 2016 - 2021 där kommunernas åtgärdsrapportering till vattenmyndigheterna påbörjades 2018. Därmed redovisas åtgärder utförda från 2017 och framåt. För att avgränsa det omfattande källmaterialet redovisas endast åtgärder inom kommunens miljötillsyn, vilket omfattar åtgärderna 1, 2, 3, 4 och 5 c i åtgärdsprogrammen, dock ej statistik. Åtgärd 1 är en övergripande åtgärd som omfattar alla verksamheter som påverkar vatten medan åtgärd 2, 3, 4 och 5c riktas mot särskilda verksamheter som kan ha en stor påverkan på vatten (Vattenmyndigheterna, 2020).
Åtgärd 1 – tillsyn enligt miljöbalken. Kommunerna ska bedriva tillsyn enligt miljöbalken, avseende verksamheter som påverkar vattenförekomster (Vattenmyndigheterna, 2020). I enkäten för 2017 anges att behovet av tillsyn för att nå miljökvalitetsnormerna för vatten har beskrivits i behovsutredningen och tillsynsplanen utifrån typ av verksamhet och åtgärdsprogrammet. Vidare anges att prioriteringen av tillsynen är baserat på vattnets ekologiska och/eller kemiska status i områden med specifika problem. I verksamhetsplanen för tillsyn av enskilda avlopp prioriteras tillsyn utifrån status på vattendrag. Status på vattendrag påverkar också bedömningsgrund för hög respektive normal skyddsnivå. I enkäterna för 2018, 2019 och 2020 anges att miljökvalitetsnormen för vatten är prioriteringsgrund för tillsynen i både behovsutredningen och tillsynsplanen.
Prioriteringen av tillsynen av enskilda avlopp utgår från status på vattendrag och sjöar samt åtgärdsprogrammet. Tillsynen sker områdesvis med fokus på sjöar och vattendrag med övergödningsproblematik samt på hästgårdar utifrån växtnäringsläckage.
Kommunen har också ett aktivt deltagande i Helgeåns vattenråd och Lagans vattenråd (Ljungby kommun, 2016-2020).
Åtgärd 2 – tillsyn av jordbruksverksamheter. Kommunerna ska bedriva tillsyn så att a) utsläppen av kväve och fosfor från jordbruk och hästhållning minskas samt att b)
20
tillförseln av växtskyddsmedel minskar (Vattenmyndigheterna, 2020). I enkäten för 2017 anger Ljungby kommun att jordbruk är ett av de tre viktigaste verksamhetsområdena för tillsyn enligt miljöprövningsförordningen, för att uppnå miljökvalitetsnormen för vatten inom kommunen. Vidare framgår att ”Tillsyn prioriteras både generell lantbrukstillsyn och framöver tillsyn på större hästgårdar.” (Ljungby kommun, 2016-2020).
Miljökvalitetsnormen har inte använts som prioritering i tillsynsplanen avseende tillståndspliktig djurhållning, anmälningspliktig djurhållning, djurhållning och/eller växtodling samt hästgård. I enkäten för 2018 har kommunen svarat nej på frågan om miljökvalitetsnormen har använts som prioritering i tillsynsplanen avseende jordbruksverksamheter enligt åtgärd 2. I enkäten för 2019 frågas om hänsyn tas till miljökvalitetsnormer för vatten vid tillsyn av jordbruksverksamheter enligt åtgärd 2 och där har kommunen också svarat nej. I enkäten för 2020 har kommunen svarat ja på samma fråga och utvecklat att ”Vid lantbrukstillsyn kontrolleras bl.a. lagring av gödsel, journal för spridning av växtskyddsmedel, tecken på näringsläckage etc.” (Ljungby kommun, 2016-2020).
Åtgärd 3 – tillsyn av avloppsledningsnät och avloppsreningsverk. Kommuner ska prioritera och genomföra sin tillsyn så att de ställer de krav som behövs för att utsläppen av näringsämnen och prioriterade och särskilda förorenande ämnen från avloppsledningsnät och avloppsreningsverk minskar (Vattenmyndigheterna, 2020). I enkäten för 2017 anger Ljungby kommun att rening av avloppsvatten är ett av de tre viktigaste verksamhetsområdena för tillsyn enligt miljöprövningsförordningen, för att uppnå miljökvalitetsnormen för vatten inom kommunen. Vidare anges att ”Tillsyn prioriteras i närhet av vattendrag där med övergödningsproblematik utifrån statusklassning i VISS (VattenInformationsSystem Sverige). Vattendrag i kommunen som berörs är Bolmen, Vissjön, Ryssbysjön, Vidöstern, Helgeå, Lilla helge å och Kåtån”.
Miljökvalitetsnormen har inte använts som prioritering i tillsynsplanen avseende avloppsreningsanläggningar och avloppsledningsnät. I enkäten för 2018 anges att miljökvalitetsnormen använts som prioritering i tillsynsplanen avseende avloppsreningsanläggningar och avloppsledningsnät. Som kommentar till detta anges att:
”Kommunen har sökt stöd från länsstyrelsen kring hur vi ska bedriva tillsyn av avloppsanläggningar med hänsyn till miljökvalitetsnormer för vatten till exempel genom recipientkontroll och uppströmsarbete men inte fått svar om hur det ska göras”. I
enkäterna för 2019 och 2020 har kommunen svarat nej på frågan om hänsyn tas till miljökvalitetsnormer för vatten vid tillsyn av avloppsledningsnät och avloppsreningsverk enligt åtgärd 3 (Ljungby kommun, 2016-2020).
Åtgärd 4 – tillsyn av enskilda avlopp. Kommunerna ska säkerställa minskade utsläpp från enskilda avlopp (Vattenmyndigheterna, 2020). I enkäten för 2017 anger Ljungby kommun att rening av avloppsvatten är ett av de tre viktigaste verksamhetsområdena för tillsyn enligt miljöprövningsförordningen, för att uppnå miljökvalitetsnormen för vatten inom kommunen. Vidare anges att ”Tillsyn prioriteras i närhet av vattendrag där med övergödningsproblematik utifrån statusklassning i VISS. Vattendrag i kommunen som berörs är Bolmen, Vissjön, Ryssbysjön, Vidöstern, Helgeå, Lilla helge å och Kåtån”.
Miljökvalitetsnormen används som prioritering i tillsynsplanen avseende små avlopp (<25 personer), vilket utvecklas enligt följande: ”Tillsyn i form av krav på anläggningar som inte uppfyller reningskrav sker i första hand i närområde till vattendrag med övergödningsproblematik utifrån statusklassning. Bedömning för krav på hög respektive normal nivå bedöms också bland annat på statusklassning”. Hög skyddsnivå anges som svar på frågan om vilka krav som tillämpas på små avlopp för att begränsa utloppen av fosfor och kväve där det behövs för att miljökvalitetsnormerna för vatten ska kunna följas.
I enkäterna för 2018, 2019 och 2020 anges att miljökvalitetsnormen använts som prioritering i tillsynplanen eller att hänsyn till miljökvalitetsnormer för vatten tas vid tillsyn av enskilda avlopp enligt åtgärd 3. Tillsynen har medfört åtgärder för att begränsa utsläppen av kväve och fosfor vidtagits genom krav på hög skyddsnivå inom 100 meter från sjöar och vattendrag med övergödningsproblematik. För nya avloppsanläggningar ställs krav på 50 meter från sjöar/vattendrag som inte är klassade som övergödda. Vidare anges att tillsynen sker områdesvis och att avlopp som inte uppfyller dagens krav på rening och som ligger i närheten av sjöar och vattendrag har prioriterats (Ljungby kommun, 2016-2020).
Åtgärd 5c – tillsyn av vattenskyddsområden. Kommunerna ska bedriva systematisk och regelbunden tillsyn över vattenskyddsområden (Vattenmyndigheterna, 2020). Enligt enkäten för 2017 har miljökvalitetsnormen inte använts som prioritering i tillsynsplanen avseende allmänna och enskilda vattenskyddsområden. På frågan om vilket/vilken ytterligare stöd/vägledning från länsstyrelsen som behövs för att att kunna uppfylla åtgärderna inom miljötillsynen har kommunen svarat enligt följande: ”Vägledning för
22
tillsyn över vattenskyddsområden och hur vi arbetar med att få föreskrifter uppdaterade.
Hur bedömning av krav på skyddsnivå för avlopp och andra verksamheter ska göras utifrån miljökvalitetsnormerna. En exempelbank vore lämpligt. T.ex. goda exempel från kommuner som kommit längre i arbetet.” I enkäten för 2019 efterfrågas hur många av de större enskilda vattentäkterna har någon form av skydd (vattenskyddsområde enligt 7 kap miljöbalken, lokala skyddsföreskrifter, annat). Kommunen har svarat 1 och kommenterat arbetet enligt följande: "Deltar aktivt i projektgrupp "ombyggnation E4an" för att säkerställa dricksvattenskyddet. Dricksvattenkontroll för Bergaåsen är vidaredelegerad till miljö- och hälsoskyddsnämnden i Växjö kommun. I kommunen finns tre större dricksvattentäkter som inte kommunen själv ansvarar för som verksamhetsutövare". Både i enkäten för 2019 och 2020 frågas om det pågår/planeras arbete för att skydda enskilda vattentäkter (som försörjer >50 personer eller har ett uttag på mer än 10 m3/dygn) till exempel genom vattenskyddsområden med tillhörande föreskrifter eller genom lokala hälsoskyddsföreskrifter? Där har kommunen i båda fallen svarat nej och kommenterat svaret enligt följande: ”En del kommer att försvinna i samband med att kommunen tar ansvaret enligt LAV §6 (Lag om allmänna vattentjänster). Då kan det bli aktuellt att se över vattenskyddsområde. Sydvatten arbetar med att ta fram skyddsområde for Bolmens södra delar.” (Ljungby kommun, 2016-2020).
Sveriges miljömål
Länsstyrelsen i Kronobergs län har tagit fram ett åtgärdsprogram för miljömålen i Kronobergs län för åren 2019-2025. Åtgärdsprogrammet handlar dock ganska lite om de miljökvalitetsmål som berör vattenförvaltningen, då Länsstyrelsen menar dessa redan omfattas av åtgärdsprogram inom vattenförvaltningen (Länsstyrelsen i Kronobergs län, 2019). De åtgärdsförslag som emellertid nämns är att ”aktualisera Naturvårdsprogrammet inklusive värden i vatten” samt att ”tillgängliggöra uppgifter om utsläppskällor för näringsämnesläckage” (Länsstyrelsen i Kronobergs län, 2019). I det tidigare åtgärdsprogrammet som gällde för åren 2014-2020 finns en mängd olika åtgärdsförslag beskrivna med koppling till vattenförvaltningen. När det gäller sjöar och vattendrag anges bland annat åtgärdsförslag som att begränsa främmande arters utspridning, skapa fria vandringsvägar för fisk, bevara eller återställa kantzoner längs sjöar och vattendrag samt
