Stockholms läns landsting
1 (3)Landstingsradsberedningen SKRIVELSE
2013-06-05 LS 1303-0399
LANDSTINGSSTYRELSEN
1 3-06- 1 8 0 0 0 1 8
Landstingsstyrelsen
Yttrande över slutbetänkandet Goda affärer - en strategi för hållbar offentlig upphandling (SOU 2013:12)
Föredragande landstingsråd: Torbjörn Rosdahl Ärendebeskrivning
Socialdepartementet har berett Stockholms läns landsting tillfälle att lämna synpunkter på ovan rubricerat slutbetänkande.
Förslag till beslut
Landstingsrådsberedningen föreslår landstingsstyrelsen besluta att avge yttrande till Socialdepartementet över slutbetänkandet Goda affärer (SOU 2013:12) i huvudsak enligt landstingsdirektörens förslag till yttrande
att därutöver anföra
Landstingsrådsberedningens motivering
Socialdepartementet har gett Stockholms läns landsting tillfälle att avge yttrande på slutbetänkandet Goda affärer - en strategi för hållbar offentlig upphandling.
Stockholms läns landsting har som vision att bli Europas mest attraktiva storstadsregion. I en av strategierna för att nå målen i den regionala utvecklingsplanen RUFS 2010 står att idéer och utvecklingsförmåga ska utvecklas. Ett led i detta är att använda offentlig upphandling för att främja innovationer. Mot denna bakgrund delar landstinget utredningens
uppfattning att det är viktigt att underlätta för upphandlande myndigheter
att kunna genomföra upphandlingar på ett innovationsfrämjande sätt och
samtidigt ställa miljökrav och sociala krav. Med de omfattande volymer
som landstinget årligen upphandlar varor och tjänster för är det av vikt att
verksamheterna främjar en hållbar utveckling.
Landstinget välkomnar utredningens förslag om att, i förslagen till nya upphandlingsdirektiv, introducera ett nytt upphandlingsförfarande i form av ett så kallat innovationspartnerskap. Landstinget anser, i likhet med utredningen, att detta bör stärka utvecklingen av innovationsarbetet varför vi är positiva till att införa förfarandet i svensk lagstiftning. Idag gör
landstinget egna innovationssatsningar som till exempel ett
innovationsupphandlingsråd och landstinget har i samverkan med andra aktörer även introducerat "Innovationskraft Stockholm", ett
handlingsprogram för innovationsupphandling.
Det är även angeläget att underlätta för små och medelstora företags
deltagande i offentliga upphandlingar där utredningen pekar på intressanta strategier i Norge och Danmark. Samtidigt visar utredningen att 30 procent av upphandlingskontrakten går till företag med färre än tio anställda vilket tydligt visar att det är en missuppfattning att upphandling generellt skulle missgynna små företag.
Landstinget välkomnar utredningens förslag om att höja
direktupphandlingsgränsen. Gränsen bör följa EU-direktivets tröskelvärde.
Det är angeläget med en friare avropsordning för ramavtal. Det bör också vara möjligt att frångå rangordning då behoven hos den upphandlande myndigheten så påkallar.
Det är angeläget att upphandlingsmålen koncentreras till färre domstolar.
En tidsgräns bör införas för hur länge respektive domstolsinstans får arbeta med ett ärende. Förvaltningsdomstol bör ha avgjort ett ärende inom tre månader, medan Kammarrätten bör avgöra ärenden inom fyra månader.
Särskilda utbildningsinsatser bör också riktas till de rättsinstanser som har att hantera upphandlingsfrågorna. Utbildningen bör inriktas på
sammanvägningen av juridiska frågeställningar och de praktiska aftarsfrågor som hanteras i upphandlingsmål.
Den kompletterande statistikinsamling som utredningen föreslår ställer sig landstinget skeptiskt till, dels är frågan om nyttan kan vägas mot den omfattande tidsåtgången som skulle krävas för de upphandlande myndigheterna, dels handlar det om osäkerheten i huruvida en sådan insamling skulle ge den uppskattning av offentliga upphandlingars totala värde som är syftet.
Vidare avstyrker landstinget att Svenska Miljöstyrningsrådet ingår i det
samordnande upphandlingsstödet då detta befaras undergräva
3(3) SKRIVELSE
2013-06-05 LS 1303-0399
Miljöstyrningsrådets verksamhet, något som i sin tur kan leda till att de upphandlande myndigheterna inte får stöd på den nivå som krävs.
I syfte att stärka den enskildes möjlighet att välja är det viktigt att utöka förutsättningarna för tillämpningen av LOV. Det är särskilt angeläget när det gäller personer med särskilda behov och därför bör LOV bli tillämplig för färdtjänstverksamhet.
Vi ser positivt på att utredningen föreslår förbättrade möjligheter till valfrihet för den enskilda personen och vill särskilt lyfta möjligheten att välja färdtjänst i form av rullstolstaxi där behov finns. Vidare delar landstinget utredningens uppfattning att det inte går att positivt särbehandla icke-vinstsyftande organisationer genom att utesluta
vinstdrivande företag i en offentlig upphandling. En fördjupad EU-rättslig analys av möjligheterna att i vissa upphandlingar av social karaktär
särbehandla icke-vinstsyftande organisationer bör således göras.
Beslutsunderlag
Landstingsdirektörens tjänsteutlåtande den 14 maj 2013 med förslag till yttrande
Sammanfattning av slutbetänkandet Goda affärer- en strategi för hållbar
ofeitlig^upphandling (SOU 2013:12)
Handläggare:
Karin Peedu
Ankom
Stockholms läns landsting
Landstingsstyrelsen
2013 -05- 2 3
Yttrande över slutbetänkandet Goda affärer- en strategi för hållbar offentlig upphandling (SOU 2013:12)
Ärendebeskrivning
Socialdepartementet har berett Stockholms läns landsting tillfälle att lämna synpunkter på ovan rubricerat slutbetänkande.
Beslutsunderlag
Landstingsdirektörens tjänsteutlåtande den 14 maj 2013 med förslag till yttrande
Sammanfattning av slutbetänkandet Goda affärer- en strategi för hållbar offentlig upphandling (SOU 2013:12)
Förslag till beslut
Landstingsstyrelsen föreslås besluta
att avge yttrande till Socialdepartementet över slutbetänkandet Goda affärer (SOU 2013:12) i enlighet med landstingsdirektörens förslag till yttrande.
Förvaltningens förslag och motivering
Yttrande till Socialdepartementet har utarbetats i enlighet med förslag till yttrande som bifogas detta tjänsteutlåtande.
Ekonomiska konsekvenser av beslutet
Beslutet har inga ekonomiska konsekvenser.
Stockholms läns landsting
TJÄNSTEUTLÅTANDE 2013-05-14
2(2)
LS 1303-0399
Miljökonsekvenser av beslutet
I enlighet med landstingets Miljöpolitiska program 2012-2016 har hänsyn till miljön beaktats och slutsatsen är att det inte är relevant med en miljökonsekvensbedömning i detta ärende.
Toivo Heinsoo V Landstingsdirektör
Anne RTjrrJdquist
Chefsjurist
Handläggare:
Karin Peedu
Socialdepartementet
Slutbetänkande Goda affärer - en strategi för hållbar offentlig upphandling (SOU 2013:12)
Sammanfattning
- Stockholms läns landsting (nedan landstinget) delar utredningens uppfattning att det är önskvärt med ett mer strategiskt synsätt på upphandling och att det är av vikt med en nationell satsning på kompetensutveckling och forskning.
Landstinget tillstyrker att EU-direktivens frivilliga regler om förhandlat förfarande under konkurrens införs i den svenska lagstiftningen.
Den föreslagna höjningen av direktupphandlingsgränserna
välkomnas och tillstyrks. Gränsen bör sättas högre och helst till en miljon kronor.
Landstinget tillstyrker utredningens förslag att enskildas behov och val jämställs med rangordning och annan objektiv
fördelningsnyckel.
- Tillämpningsområdet av LOV bör utökas, för att bl.a. möjliggöra kundval för färdtjänst verksamhet.
Landstinget tillstyrker koncentration av upphandlings mål till en kammarrätt och tre förvaltningsrätter.
- Förslaget om att direktupphandling temporärt ska få användas
under överprövning tillstyrks.
Stockholms läns landsting
2(10) REMISSYTTRANDE2013-05-14
Diarienummer LS 1303-0399
Landstinget instämmer i att det är av vikt att underlätta för
upphandlande myndigheter att kunna genomföra upphandlingar på ett innovationsfrämjande sätt, ställa miljökrav samt sociala krav.
Landstinget delar utredningens bedömning att det går att ställa krav som går utöver harmoniserade EU-regler i syfte att uppnå
miljömässiga och sociala mål.
Landstinget avstyrker förslaget att Miljöstyrningsrådet ska flyttas in i det samordnande upphandlingsstödet.
Landstinget tillstyrker utredningens förslag att implementera
bestämmelserna som ger möjlighet att reservera kontrakt till aktörer där majoriteten av arbetstagarna är personer med funktionshinder i svensk lag.
- Landstinget anser att frågan om det är juridiskt möjligt att positivt särbehandla icke-vinstsyftande organisationen behöver utredas vidare.
Landstinget avstyrker förslaget om den kompletterande statistikinsamlingen.
Strategisk upphandling för ökad kvalitet och effektivitet
Landstinget delar utredningens uppfattning att den enskilt viktigaste faktorn för hur den goda affären ska kunna förverkligas är att utveckla ett mer strategiskt perspektiv på offentlig upphandling. Ett led för att öka det strategiska perspektivet är satsning på forskning och kompetenshöjning.
Således ser landstinget positivt på utredningens förslag att särskild finansiering ges till tre professurer inom ämnesområdet offentlig upphandling.
Utredningen förslår en nationell handlingsplan för offentlig upphandling som bl.a. bör innehålla mål, prioriterade åtgärder och samt angivande av ansvariga myndigheter. Utredningen anser vidare att hittillsvarande brister i samordningen har lett till en fragmentisering av upphandlingspolitiken.
Landstinget delar utredningens uppfattning och tillstyrker förslaget om en nationell handlingsplan. Landstinget ser även att de resursförstärkningar som gjorts till olika myndigheter de senaste åren inte resulterat i optimalt resultat. Även utifrån denna aspekt är ökad nationell samordning
nödvändigt. Utredningen anser att socialdepartementet bör ha det
övergripande samordningsansvaret för en socialt ansvarsfull offentlig
upphandling, men att finansdepartementet bör ansvara för
upphandlingspolitiken. Landstinget anser att förslaget innebär en risk för fortsatt fragmentiseringen och att ett departement tydligt bör ha
huvudansvaret för upphandlingsfrågor.
Utredningen föreslår vidare att ge den ansvariga myndigheten för upphandlingsstödet i uppdrag att utveckla processbeskrivningar och vägledningar för strategisk upphandling och inköpsstrategier samt att bistå ledningsfunktioner med planläggning av inköpsstrategier. Landstinget är tveksamt till om detta är en uppgift för en samordnad statlig myndighet och om materialet som tas fram kommer att användas i praktiken. Denna uppgift bör ankomma på varje upphandlande myndighet. Målen och
därmed strategierna för upphandling är beroende av verksamheternas syfte och mål varför det är nödvändigt att varje upphandlande myndighet arbetar med sin egen upphandlingsstrategi med de nödvändiga interna
kompetenser som behövs för stöd vid planläggning av inköpsstrategier.
Landstinget tillstyrker att det statliga upphandlingsstödet även i
fortsättningen ska arbeta med stöd och vägledning för att visa på värdet av att använda elektroniska system vid upphandling. En väl fungerande elektronisk upphandling ger effektivitetsvinster för såväl leverantörer som upphandlande myndigheter.
Prioriterade lagstiftningsåtgärder
Förhandlat förfarande under konkurrens
Landstinget instämmer i utredningens uppfattning att de utvidgade möjligheterna till förhandlat förfarande ger de upphandlande myndigheterna bättre möjligheter att både efterfråga och tillvarata innovativa lösningar och tillstyrker förslaget om att införa dessa frivilliga regler. Dock synes det alltjämt, i nuvarande direktivförslag, vara en alltför begränsande och svårtillämplig reglering om i vilka situationer det
förhandlande förfarandet får användas. Det är önskvärt att det under den
kommande departementberedningen förtydligas i vilka situationer det
förhandlande förfarande är möjligt att använda.
Stockholms läns landsting
4(10)REMISSYTTRANDE 2013-05-14
Diarienummer LS 1303-0399
Direktupphandlingsgränser
Landstinget anser i likhet med utredningen att de nuvarande gränserna för direktupphandling är för låga, främst med hänsyn tagen till
transaktionskostnaderna för både leverantörer och upphandlande
myndigheter. Landstinget är därför positivt till att utredningen föreslagit en höjning avseende direktupphandlingsgränsen för varor och tjänster till 6oo ooo kronor och tillstyrker förslaget. I den fortsatta
beredningsprocessen inom departementet bör det noggrant övervägas om inte den föreslagna gränsen ytterligare bör höjas med hänsyn till vad som framgår av den analys som redogörs för avseende kostnader för
upphandlingars genomförande. En sådan lämplig gräns bör vara
densamma som den är enligt lagen om upphandling av försörjningstjänster, en miljon kronor. Med en högre gräns effektiviseras myndigheters arbete till genomförande av mer komplexa upphandlingar samtidigt som det möjliggör för mindre aktörer att kunna leverera. Den nuvarande
direktupphandlingsgränsen om 284 617 kr är 15 % av tröskelvärdet, denna koppling som är reglerad i LOU innebär att gränsen justeras vartannat år.
Samma koppling till tröskelvärdet i lagstiftningen förutsätter Landstinget även ska gälla för det högre beloppet.
Upphandlingsannonser
Utredningen föreslår att annonsering även i framtiden ska ske i privata allmänt tillgängliga databaser, men att dessa ska godkännas i förväg av den statistikansvariga myndigheten. Landstinget tillstyrker detta, då de
ansvariga för databaserna även ska bli ansvariga för viss statistikinlämning.
Enskildas behov vid rangordning
Landstinget tillstyrker utredningens förslag att enskildas behov och val jämställs med rangordning och annan objektiv fördelningsnyckel.
Upphandlingsutredningen bedömer att upphandlingsdirektiven kan tolkas på ett sådant sätt redan idag, vilket innebär att den svenska tillämpningen hitintills begränsat utrymmet mer än nödvändigt. Dock anser landstinget att det är av vikt att det tydliggörs att de fyra fördelningsgrunderna som utredningen föreslår kan kombineras, vilket möjliggör att en upphandlande myndighet kan göra avsteg från en rangordning i ett ramavtal för att
tillgodose ett visst enskilt intresse när sådana behov föreligger. Vidare anser landstinget att det är rätt att inte reglera hur icke-valsalternativet utformas, utan överlämna detta åt de upphandlande myndigheterna att i
upphandlingsdokumentationen ange hur icke-valen hanteras. Detta
möjliggör för myndigheterna att välja en hantering som är bäst lämpad för
det aktuella avtalet. Den utformning som fungerar för ett tjänsteavtal med
fem leverantörer är troligen inte lika ändamålsenlig för ett vårdvaruavtal med flera tusen artiklar.
Landstinget anser vidare att det är av vikt att det tydliggörs att möjligheten att beakta enskildas behov vid ramavtal med rangordning inte enbart ska avse vård - och omsorgstjänster utan att denna möjlighet ska gälla för alla typer av varor och tjänster, oavsett värde, som är avsedda att användas av fysiska personer. Landstinget anser att fördelningsgrunden den enskildas val är av särskild vikt när det gäller färdtjänst, hjälpmedel samt
måltidstjänster som inte omfattas av LOV.
Den enskildes val är viktigt när det gäller personer med särskilda behov.
För att stärka den enskildas möjlighet till val, anser Landstinget att förutsättningarna för tillämpning av LOV bör utökas. Särskilt angeläget är det att LOV ska bli tillämpligt för färdtjänst verksamhet.
Prövningen av upphandlingsmål
Möjligheten till överprövning som en del av genomförandet av en upphandling är en viktig princip som säkrar den formella processen. De långa handläggningstiderna för överprövningarna av upphandlingar är dock ett problem för upphandlande myndigheter. Enligt publicerad statistik avseende domstolsprövningar under 2012 översteg antalet överprövningar i Sverige 3 000. Denna siffra står ut i en nordisk och europeisk jämförelse.
Landstinget saknar en analys över vilka orsaker som lett till att just Sverige har denna överprövningssituation. Utredningen hänvisar till att
omloppstiden i förvaltningsdomstolarna, uppgick för 2011 till två månader
enligt Domstolsverkets statistik. Denna statistik innehåller dessvärre
många brister, bl.a. görs ingen åtskillnad av de mål som prövats i sak och de
som avskrivs, vilket gör att den angivna tiden inte är representativ för de
mål som prövas i sak. Det finns exempel på överprövningsprocesser som
tagit mer än två år. I ljuset av detta framstår Konkurrensverkets yttrande
att upphandlande myndigheterna bör räkna in tid för överprövning i
anbudens giltighetstid, som mindre förankrat i verkliga förhållanden. Det
är inte skäligt att begära att en leverantör ska vara bunden vid sitt anbud
och således pris under en så lång och icke förutsebar tidsperiod. För
myndighetens del orsakar den långa handläggningstiden allvarliga
driftstörningar samt kräver ibland som en nödvändighet temporära
lösningar under överprövningstiden som leder till ökade kostnader. Det
Stockholms läns landsting
6(10) REMISSYTTRANDE2013-05-14
Diarienummer LS 1303-0399
sistnämnda motverkar direkt ett av syftena med upphandlingsregelverket d.v.s. ett effektiv användande av skattemedel.
Den spretiga praxisen medför vidare att det är svårt för upphandlande myndigheter att förutse hur domstolarna kommer att döma. I ljuset av detta är det olyckligt att Högsta Förvaltningsdomstolen beviljar så få prövningstillstånd i upphandlingsmål. Därtill är det märkligt att ingen svensk domstol har begärt förhandsavgörande från EU-domstolen.
Upphandlingsutredningen har övervägt olika sätt att hantera
överprövningsproblematiken, bl.a. inrättandet av specialdomstol och en klagonämnd. Utredningen har kommit fram till att dessa metoder inte är realistiska, bl.a. med hänsyn till handläggningstiderna. Landstinget tillstyrker utredningens förslag att koncentrera upphandlingsmål till en kammarrätt, och tre förvaltningsrätter. Landstinget delar utredningens syn att ökad koncentration leder till ökad kompetens och förhoppningsvis kortare handläggningstider. Landstinget anser vidare att preklusionsregler borde utredas vidare.
Temporär upphandling
Utredningen har uppmärksammat de orimliga konsekvenser som en upphandlande myndighet står inför när ett överprövningsärende blir utdraget och myndigheten samtidigt enligt andra regelverk måste fullfölja obligatoriska uppgifter, såsom att t.ex. att erbjuda hörapparater. I dessa fall tvingas myndigheten välja vilket regelverk den ska bryta mot. Landstinget välkomnar och tillstyrker utredningens förslag att direktupphandling temporärt får användas när en upphandling blivit föremål för en överprövning och en förlängd avtalsspärr har inträtt.
Utredningen föreslår vidare att en medlingsfunktion ska inrättas vid det samordnande upphandlingsstödet för att föreslå lösningar på strukturella problem inom vissa branscher. Landstinget ser inget hinder mot detta, men vill betona vikten av att en grundligare analys om syfte, mål och strategier för detta genomförs innan införandet för att säkerställa att de resurser som läggs på detta också motsvaras av faktiskt nytta.
Några centrala aspekter på socialt och miljömässigt ansvarsfull offentlig upphandling
Landstinget välkomnar utredningens undersökning av offentlig
upphandling som styrmedel för att nå samhällspolitiska mål. Utredningen
konstaterar vidare att det finns ett behov av ökade kunskaper och forskning inom området. Landstingets erfarenhet är att upphandling utgör ett
komplement till andra styrmedel för att främja en positiv utveckling inom miljö och det sociala området. Det mest ändamålsenliga styrmedlet måste övervägas i förhållande till syfte och mål.
Landstinget upphandlar varor och tjänster till ett värde av ca 26 miljarder kronor per år. Det är av vikt att landstingets verksamhet främjar en hållbar utveckling. I enlighet med det vill landstinget verka för att de varor och tjänster som köps in är producerade under hållbara och ansvarsfulla förhållanden. Landstinget ställer därför både miljömässiga och sociala krav på leverantörer när det är ändamålsenligt, proportionerligt och möjligt att följa upp.
Utredningen behandlar frågan huruvida det är möjligt att ställa krav som går längre än fullt ut harmoniserade EU-regler och konstaterar att det oklara rättsläget främst beror på bristen på avgöranden från EU-domstolen.
Utredningen konstaterar att det övergripande syftet med EUF^fördraget samt de senaste årens politiska utveckling inom EU talar för att
myndigheter som vill gå längre än EU:s harmoniserade regler, för att uppnå miljömässiga eller sociala mål, i princip bör kunna göra detta. Landstinget instämmer i denna bedömning.
En innovationsfrämjande, effektiv och miljöanpassad upphandling
Landstinget delar utredningens uppfattning att verksamheten inom AB Svenska Mifjöstyrningsrådet (nedan Miljöstyrningsrådet) är av avgörande betydelse för att de krav som ställs idag är genomtänkta ut ett miljömässigt, juridiskt och samhällsekonomiskt perspektiv. Dock avstyrker landstinget
Upphandlingsutredningens förslag att Miljöstyrningsrådets verksamhet skulle bli bättre om den inlemmades i det samordnande
upphandlingsstödet. Detta utifrån den erfarenhet och kompetens samt väl fungerade processer som Miljöstyrningsrådet idag har uppnått. Landstinget befarar att ett byte kan medföra ett tapp i verksamheten under ett flertal år, då de upphandlande myndigheterna inte kan få stöd på den nivå som krävs samt ett långvarigt avbrott uppstår i de processer och samarbeten som pågår för att utveckla kriteriearbetet och uppföljningen.
1 Fördraget om den Europeiska unionens funktionssätt, även känt som ett av Romfördragen.
Stockholms läns landsting
8 ( 1 0 ) REMISSYTTRANDE2013-05-14
Diarienummer LS 1303-0399
Utredningen föreslår att regeringen bör ta initiativ till ett utökat och mer formaliserat nordiskt samarbete kring kriterieutveckling samt uppföljning av miljökrav vilket landstinget välkomnar. Sveriges regioner och landsting samarbetar redan med regioner i Norge vad gäller utbyte av erfarenheter och möjligheter att dela uppföljningsresultat avseende sociala krav och välkomnar ett vidare samarbete med övriga nordiska länder. I Norge arbetar man med utveckling av ett webbaserat uppföljningsverktyg för de sociala kraven och här skulle detta verktyg tillsammans med
Uppföljningsportalen (vårt uppföljningsverktyg som utredningen beskriver på s.495 ff) kunna utgöra grunden till ett nordiskt kontrollsystem för att verifiera ställda miljökrav.
I förslagen till nya upphandlingsdirektiv introduceras ett nytt
upphandlingsförfarande s.k. innovationspartnerskap, vilket är frivilligt för medlemsstaterna att införa. Regeringen har tillsatt en särskild utredning som ska överväga om Sverige bör införa detta. Landstinget är i likhet med utredningen positivt till att införa förfarandet i den svenska lagstiftningen.
Landstinget ser det som en viktig del i satsningen för ett gott
innovationsklimat. I vårt landsting görs egna innovationssatsningar såsom ett innovationsupphandlingsråd, nära samarbete mellan vår
innovationssluss och vår upphandlingsavdelning. Som ett led i arbetet att öka innovationsupphandlingen har landstinget, gemensamt med andra aktörer tagit fram ett handlingsprogram för innovationsupphandling,
"Innovationskraft Stockholm". Landstinget delar således utredningens slutsats att man bör stärka utvecklingen av innovationsarbetet.
Social ansvarfull offentlig upphandling
Utredningen föreslår att arbetet med sociala hänsyn och beräkningar av livscykelkostnad, (LCC) ska överföras till det samordnade
upphandlingsstödet, medan Miljöstyrningsrådet fortsatt ska arbeta med framtagande av miljökriterier. Landstinget ser en problematik i att dela dessa ansvarsområden då de hör nära samman. Social hänsyn är ett begrepp som omfattar en rad olika typer av ansvarsområden utöver etisk handel
2varför landstinget välkomnar att en nationell kriterieverksamhet (dvs. framtagande av nationella krav och kriterier) utvecklas.
2 Europeiska Kommissionen, Socialt Ansvarsfull upphandling - En handledning till sociala hänsyn i offentlig upphandling (SEK (2010) 1258 slutlig.
Miljöstyrningsrådet arbetar redan idag med framtagande av miljökriterier, dessutom ger Miljöstyrningsrådet konkret stöd om hur LCC kan kopplas till dessa kriterier. LCC- analyser är på så sätt intimt sammankopplade med miljöfrågorna och ansvaret för dessa bör ligga på samma aktör för att underlätta för upphandlande myndigheter och andra målgrupper att få det konkreta och sammanhållna stöd som efterfrågas. Landstinget föreslår istället att även sociala kriterier utarbetas enligt Mifjöstyrningsrådets intressentmodell med en bred representation av intressegrupper.
Miljöstyrningsrådets samarbete med Sveriges landsting och regioner med Uppföljningsportalen för sociala krav och i förlängningen även miljökrav, är exempel på ett konkret och bra arbete som görs i samarbete med
branschorganisationer på ett sätt som en enskild myndighet har svårt att utföra i samma utsträckning. En gemensam databas för miljö- och sociala krav ger en tydlig bild av vilka krav som är lämpliga att ställa ur ett hållbarhetsperspektiv. Arbetet med miljökriterier och sociala krav, i kombination med LCC- analyser, bör utformas av samma aktör, och landstinget anser att Miljöstyrningsrådet är den bäst lämpade aktören.
Landstinget delar utredningens uppfattning att det inte går att positivt särbehandla icke-vinstsyftande organisationer genom att utesluta
vinstdrivande företag i en offentlig upphandling. Dock anser landstinget det angeläget att det görs en fördjupad EU-rättslig analys av möjligheterna att i vissa upphandlingar av social karaktär särbehandla icke-vinstsyftande organisationer.
I förslagen till de nya upphandlingsdirektiven har möjligheten att reservera kontrakt till aktörer där majoriteten av arbetstagarna är personer med funktionshinder en vidare tillämpning. Landstinget tillstyrker utredningens förslag att dessa bestämmelser bör implementeras i svensk lag.
Små och medelstora företags deltagande i offentliga upphandlingar
Landstinget välkomnar utredningens grundliga utredning avseende små
och medelstoras företags deltagande i upphandlingar och finner det
glädjande att slutsatsen är att 30 % av upphandlingskontrakten går till
mikroföretag (företag med färre än tio anställda). Det visar tydligt att det är
en missuppfattning att upphandling generellt missgynnar små företag.
X Stockholms läns landsting 10 (10)
REMISSYTTRANDE 2013-05-14
Diarienummer LS 1303-0399
Landstinget delar inte utredningens uppfattning att de upphandlande myndigheterna särskilt ska motivera varför de inte delar upp större
kontrakt är bra. En sådan bestämmelse bidrar inte till den goda affären och hindrar den upphandlande myndigheten från att fatta väl avvägda beslut utifrån det aktuella behovet och konkurrenssituationen i den specifika upphandlingen utifrån kunskapen om branschen. Vidare infinner sig frågan om en leverantör ska kunna överpröva en myndighets beslut och eventuellt motivering att inte dela upp en upphandling. Detta skapar nya blockeringar i processen och landstinget kan inte se några fördelar som väger upp dessa negativa effekter.
En nationell upphandlingsstatistik
Landstinget konstaterar att utredningen har tagit till sig av de synpunkter som lämnades i delbetänkandet och nu föreslår ett system som i princip bygger på uppgifter i annonser. Det är de godkända annonsdatabaserna som årligen ska lämna in de begärda uppgifterna. Förvisso innebär det en ökning av uppgifter som ska anges i annonser under tröskelvärdena, men det kan accepteras.
När det gäller den kompletterande statistikinsamlingen som ska göras rörande värdet av upphandlade myndigheters totala inköp är det avvikt att det görs på ett ändamålsenligt sätt som är så litet betungande som möjligt för de upphandlande myndigheterna. I redovisningssystem inom
landstinget kopplas inte alla köp till varje specifikt avtal, vilket en är problematik som flertalet upphandlade myndigheter har. I vissa fall finns uppgift om vilket avtal avropet sker från på fakturan. Köp från ett avtal kan dessutom avse sådant som betraktas som kostnader och sådant som
betraktas som investeringar, exempelvis för IT-produkter. Flera konton måste således beaktas för att exempelvis kunna beräkna storleken på köp av IT-produkter. Det går inte att enbart utgå från omslutningen på ett eller flera konton i redovisningen.
För att få fram inköpsvärden på avtal från redovisningssystemen krävs
omfattande analys och bearbetning. Inom landstinget används främst
statistik från leverantörer för att uppskatta avropade volymer på varje
specifikt avtal. Landstinget är tveksamma till nyttan av en kompletterande
statistikinsamling enligt utredningens förslag. I synnerhet om denna ska
vägas mot den omfattande tidsåtgången. Landstinget anser heller inte att
en sådan insamling ger en bättre uppskattning av offentliga upphandlingars
totala värde, på grund av ovan redovisade faktorer.
Upphandlingsutredningens huvudsakliga uppdrag är att utvärdera upphandlingsregelverket ur ett ekonomiskt och samhällspolitiskt perspektiv samt se över systemet f ö r insamling av upphandlings- statistik och vilken statistik som ska samlas in. Utredningen till- sattes hösten 2010. Regeringens motiv var flera, bl.a. att få underlag till den då förestående översynen av E U : s upp handlings direktiv men också att beakta den utbredda kritiken mot gällande upp- handlingslagstiftning och dess tillämpning.
Efter ett omfattande, utåtriktat utredningsarbete kan kritiken från offentlig sektor, företag, forskare, intresseorganisationer m.fl.
sammanfattas på följande sätt:
• D e n offentliga upphandlingen har en tydlig slagsida mot lag- tillämpning. Andra viktiga aspekter av den goda affären har kommit i skymundan.
• D e n offentliga upphandlingen lider av brist på ledarskap och strategiskt perspektiv. Riksdag och regering synes sakna ett samlat grepp om den offentliga upphandlingens betydelse f ö r viktiga delar av samhällets service. De har inte utnyttjat upp- handlingens fulla potential som politiskt styrmedel eller för att hushålla med gemensamma medel.
• Trots att upphandlingen ofta berör välfärdens kärna får den alltför sällan myndighetsledningens uppmärksamhet. Många myndigheter saknar eller har en otydlig strategi för sin offentliga upphandling.
• Kunskapsbristerna på området är stora. T i l l följd av undermålig statistik råder betydande osäkerhet om hur stora summor den offentliga upphandlingen i Sverige omsätter. Vidare brister kunskaperna om konkurrenssituationen på de olika marknad- erna, i vilken omfattning företag av olika storlek deltar, vad man
17
Sammanfattning SOU 2013:12
upphandlar m.m. Allt detta försvårar djupare analyser av den offentliga upphandlingen. D e n undermåliga statistiken är en viktig anledning till svårigheterna att beräkna effekterna av de miljökrav och sociala krav som ställs.
• Lagstiftningen och dess tillämpning upplevs som både krånglig och oflexibel samt emellanåt även otydlig. Myndigheternas begränsade möjligheter till förhandling upplevs ofta stå i vägen för den goda affären. H u r långtgående miljökrav och sociala krav som får ställas, inte minst i förhållande till EU-lagstift- ningen, omgärdas också av frågetecken. Vidare råder oklarheter i vilken mån som enskildas särskilda behov och val kan beaktas.
• Det stora antalet överprövningar leder till förseningar och fördyringar samt, inte sällan, till svårigheter att tillhandahålla viktig offentlig service. Rädslan för att upphandlingen ska stoppas gör att man undviker mer komplexa tillvägagångssätt som skulle vara till fördel f ö r den goda affären.
• Ställda krav följs sällan upp, vilket gör att myndigheterna inte vet om de fått vad avtalat om och betalar för. Bristande uppföljning anses t.ex. vara en viktig faktor bakom de skandaler som under senare år uppdagats inom äldreomsorgen. F ö r samvetsgranna leverantörer leder bristen på uppföljning ofta till frustration och till att de ibland avstår från att delta i upphandlingar. N ä r kontrakten inte följs upp minskar också möjligheterna att lära inför framtida upphandlingar.
• Små upphandlande myndigheter och leverantörer m ö t e r sär- skilda utmaningar, både på grund av resurs- och kompetensbrist, men också f ö r att transaktionskostnaderna i samband med upphandlingarna slår extra hårt mot små enheter.
• Vägledning och andra stödåtgärder från central nivå upplevs som otillräckliga, inte alltid samstämmiga och emellanåt alltför allmänt hållna. Särskilt små upphandlande myndigheter upplever svårigheter att, i den enskilda upphandlingen, tillämpa och väva samman vägledningar från olika upphandlingsstödjande organisa- tioner. Det statliga upphandlingsstödet behöver också utvecklas och lägga betydligt större vikt vid upphandlingens strategiska och ekonomiska dimensioner.
18
självklara målet för den offentliga upphandlingen. D e n goda affären innebär att de upphandlande myndigheterna och enheterna, inom ramen för regelverket;
• tillgodoser verksamheternas behov genom att ställa och följa upp krav på kvalitet där servicen till medborgarna står i fokus,
• tillgodoser behoven till lägsta möjliga totalkostnad vilket inne- bär att, så långt möjligt, hänsyn tas till livscykelkostnaden,
• tar ansvar för en miljömässigt och socialt hållbar utveckling när upphandlingens art motiverar detta,
• beaktar möjligheterna att ta tillvara nya och innovativa lösningar som m ö t e r verksamheternas behov, samt
• tillvaratar och vårdar konkurrensen på de aktuella upphandlings- marknaderna vilket bland annat inbegriper att överväga åtgärder för att underlätta de mindre företagens deltagande.
Vad som är rätt eller önskvärd kvalitet avgörs ytterst av dem som varan eller tjänsten är till för. Därför är brukarperspektivet en central utgångspunkt i utredningens förslag. I en upphandlande myndighets eller enhets kvalitetsuppfattning bör normalt miljöaspekter och sociala aspekter ingå och offentliga verksamheter bör gå före i arbetet med att ta sociala och miljömässiga hänsyn. Att ta ansvar för en miljömässigt och socialt hållbar utveckling har sedan ett antal år tillbaka ett tydligt stöd i upphandlingslagarnas s.k. "bör-regler". Den offentliga sektorn svarar för en betydande efterfrågan på marknaden och kan genom offensiva och samtidigt konstruktiva krav medverka till att mer hållbara varor och tjänster utvecklas.
Ett näringsliv som är vant att möta höga krav nationellt står också väl rustat i mötet med internationell konkurrens. De mindre företagens ökade deltagande i offentliga upphandlingar är av central betydelse, både för mångfalden av utförare och konkurrensen men också för sysselsättningen. Små och medelstora företag utvecklar i sitt arbete inte sällan nya, innovativa lösningar. E n väl fungerande konkurrens är en förutsättning för den goda affären och leder, under rätt villkor, till att sådana affärer görs till lägsta möjliga total- kostnad.
19
Sammanfattning SOU 2013:12
A v regeringens budgetproposition framgår att målet med den offentliga upphandlingen är att skattemedlen ska användas på bästa sätt till nytta för medborgarna, den offentliga sektorn och näringslivet.
Enligt EU-kommissionens utvärdering bidrar upphandlings direktiven - och deras positiva inverkan på konkurrensen och den gräns- överskridande handeln - till att skattemedlen utnyttjas mer effektivt.
Utredningens anser att den offentliga upphandlingen, med ökad styrning och mer av strategiskt tänkande, kan användas för att åstadkomma betydande besparingar jämfört med i dag.
Strategisk upphandling för kvalitet och effektivitet Det nationella ledarskapet
D e n enskilt viktigaste faktorn för att förverkliga målet om den goda affären är att utveckla ett mer strategiskt perspektiv på den offentliga upphandlingen.
Regeringen har historiskt sett framför allt fokuserat på lag- stiftningsfrågor i samband med offentlig upphandling. D e n vidare frågeställningen - en samordnad politik f ö r goda affärer i offentlig sektor - har inte getts samma uppmärksamhet. Detsamma gäller upphandlingens konsekvenser f ö r den offentliga servicen till med- borgarna och effektiviteten i själva upphandlingen. Det finns enligt utredningen en betydande potential till både effektivisering och ökad samhällspåverkan o m regering och riksdag utvecklar ett mer strategiskt förhållningssätt.
Socialdepartementet har under innevarande mandatperiod haft det övergripande ansvaret f ö r upphandlingspolitiken. Offentlig upphandling handlar dock ytterst om en effektiv förvaltning och hushållning med allmänna medel. Det talar enligt utredningen f ö r att det övergripande ansvaret f ö r upphandlingen borde ligga på Finansdepartementet.
Hittillsvarande brister i samordningen på nationell nivå har enligt Upphandlingsutredningens mening lett till en fragmentisering av upphandlingspolitiken. Olika sakdepartement har vart och ett tagit ansvar f ö r vissa upphandlingsrelaterade frågor och i sin tur fördelat uppgifter och resurser på sina respektive myndigheter. Bristerna i samordningen har exempelvis lett till att inget departement sam- ordnar politiken f ö r socialt ansvarsfull offentlig upphandling. U p p - handlingsutredningen menar att det har lett till att frågan hamnat i
20
att insatserna f ö r stöd och vägledning inom upphandlingsområdet är uppdelade på ett antal statliga myndigheter och organisationer.
Denna splittring har varit uppmärksammad under en längre tid och ledde 2011 till att regeringen tillsatte en särskild utredare (Upp- handlingsstödsutredningen). Denna utredning lämnade våren 2012 ett förslag om att det statliga upphandlingsstödet borde samordnas i en ny myndighet ( S O U 2012:32). Förslaget är enligt Upphand- lingsutredningens mening ett viktigt steg i rätt riktning.
D e n splittrade upphandlingspolitiken och avsaknaden av ett samordnat upphandlingsstöd har minskat förutsättningarna f ö r goda offentliga affärer.
Ledarskapet på myndighetsnivå
De senaste decennierna har karaktäriserats av en utveckling där den offentliga sektorn - bland annat genom konkurrensutsättning - sökt nya vägar för att tillhandahålla välfärdstjänster till medborgarna.
Tanken har varit att åstadkomma ett mer varierat tjänsteutbud med högre kvalitet och kostnadseffektivitet, utan att göra avkall på principerna om gemensam finansiering och tillgång för alla efter behov. Både upphandlade varor och tjänster utgör numera viktiga komponenter i en fungerande välfärd. Detta medför att ledarskapet på myndighetsnivå och ett i sammanhanget strategiskt förhållningssätt till den offentliga upphandlingen är av avgörande betydelse.
N ä r myndigheterna valt att konkurrensutsätta verksamheter, eller upphandla strategiskt viktiga varor, behöver ledningen utveckla mål som är tydliga och mätbara samt kommunicera dessa till organisa- tionen. Det är angeläget att det finns policydokument och styr- dokument liksom dokumenterade rutiner och processer som stöd för inköpsfunktionerna. A v stor vikt är riktlinjer för affärsetik, vilket inkluderar konkurrensaspekter t.ex. små och medelstora företags möjligheter att tävla om kontrakt, miljöhänsyn och sociala hänsyn.
Åtskilliga myndigheter uppvisar brister i dessa avseenden. Detta kan i sin tur kopplas direkt till vikten av ledarskap. Det är verksamhetens ledning som har det yttersta ansvaret för att utarbeta och införa denna typ av styrdokument. Enligt Upphandlingsutredningens mening är det därför en god idé att ha regelbundna överläggningar i kommun-
21
Sammanfattning SOU 2013:12
och landstingsfullmäktige eller myndigheternas ledningar om upp- handlingens övergripande mål och strategier samt hur upphandlade verksamheter följs upp och fungerar. Enskilda kommuner, som t.ex.
Värnamo, har gått ett steg längre och inrättat en särskild nämnd för upphandlingsfrågor. Det framstår enligt Upphandlingsutredningen som angeläget att upphandlingsfrågorna på lämpligt sätt representeras på ledningsgruppsnivå i de enskilda myndigheterna.
Effektiviseringspotentialen är inte tillräckligt uppmärksammad Utredningen gör bedömningen att varken statsmakterna eller de enskilda myndigheterna till fullo insett den potential för en effektivisering av den offentliga sektorn som ligger i en bättre fungerande offentlig upphandling. Upphandlingen uppgår till mycket stora belopp, cirka 550-600 miljarder kronor årligen. O m sektorn i sin helhet, genom bättre upphandlingar, skulle kunna pressa prisnivån med bara ett par procent i snitt, utan att kvaliteten försämras, skulle resurser motsvarande minst 10 miljarder kronor frigöras. Få andra instrument innehåller samma potential till effektiviseringar. Utblickar till de nordiska länderna visar att besparingar och effektiviseringar genom effektivare offentlig upphandling ges h ö g prioritet.
Upphandlande myndigheter har, genom den offentliga upp- handlingen, goda förutsättningar att ta del av vissa produktivitets- ökningar som privat sektor erfarenhetsmässigt har visat sig vara bra på att åstadkomma. D e n offentliga verksamheten är långt svårare att effektivisera än traditionell varuproduktion och service i privat sektor. M e n en ökad konkurrensutsättning - med tydliga kvalitets- krav - bör enligt utredningen kunna medverka till att produktivi- teten höjs även i offentliga verksamheter.
Utredningen har uppmärksammats på att ett helhetsperspektiv ofta saknas vid anskaffning av varor och tjänster. Varor till lågt inköpspris väljs trots att driftkostnaderna på längre sikt blir högre.
Sådana varor är därtill ofta sämre ur ett miljö- och resursperspektiv.
Ett annat exempel på bristande helhetsperspektiv är när en upphandling delas upp i olika delar, t.ex. investering respektive drift och underhåll var f ö r sig. Genom att i stället välja "paket- lösningar" kan drivkrafter f ö r effektivisering och nytänkande stimuleras. I sammanhanget är de budgetprinciper som gäller f ö r offentlig sektor ett problem.
22
leder regelmässigt till dyrare inköp.
Inköpssamverkan passar mer eller mindre väl för olika typer av varor. O m och när upphandlande myndigheter ska delta i olika former av inköpssamverkan är en strategisk fråga. Professionell och genom- tänkt inköpssamverkan leder dock i regel till bättre inköpsvillkor, minskade transaktionskostnader och en stärkt upphandlingskompetens.
Det finns goda erfarenheter av att väl utformade it-lösningar leder till en betydande effektivisering av upphandlingsverksamheten.
Felkällorna kan minskas vilket underlättar för aktörer i allmänhet och för de små och medelstora företagen i synnerhet.
D e n offentliga sektorn skulle sammantaget kunna åstadkomma långt bättre inköp till en lägre totalkostnad genom att se anskaff- ningen ur ett bredare, mer genomtänkt och långsiktigt perspektiv.
Den viktiga upphandlingskompetensen
A t t göra goda affärer kräver kunskaper och kompetens inom flera områden, exempelvis juridik, ekonomi, teknik, miljö och socialt ansvarstagande. Upphandlingsutredningen anser att kompetensen bör stärkas genom utbildning på akademisk nivå. Sådan utbildning finns i dag främst i form av olika juridiska kurser. H ä r måste en breddning ske och inkludera kunskap från ett antal discipliner. A v största vikt är också att utbildningen f ö r ledare i offentlig sektor ger utrymme åt offentlig upphandling, utifrån perspektivet ledar- skap och strategi.
Den bristfälliga forskningen är delvis ett resultat av den under- måliga upphandlingsstatistiken. M e n det tillkommer att efterfrågan på analyser och forskning inom detta, för samhället och samhälls- ekonomin betydelsefulla område, varit begränsat. Många av de fråge- ställningar som väckts under utredningsarbetet förutsätter ytterligare studier. Utrymmet för förbättringar och effektiviseringar inom offentlig upphandling måste bedömas som mycket stora, givet att kunskaperna på området fördjupas. Det är sammanfattningsvis angeläget att bredda forskningen med syfte att fördjupa analysen men också att bidra till en höjd kompetens.
M o t denna bakgrund föreslår Upphandlingsutredningen att
23
Sammanfattning SOU 2013:12
• regeringen utarbetar och överlämnar till riksdagen en strategisk handlingsplan för goda offentliga affärer med det huvudsakliga syftet är att styra den offentliga upphandlingen mot bättre kvalitet och effektivitet,
• offentlig upphandling, med fokus på ledarskap och strategi, integreras i kompetensutvecklingen av ledare i staten,
• tre professurer inrättas inom offentlig upphandling med inrikt- ning på juridik, ekonomi och samhällsvetenskap samt uppdrags- utbildning inom området anordnas,
• anslagen till forskning om offentlig upphandling utökas med 10-15 miljoner kronor årligen och tvärvetenskapliga projekt ges prioritet,
• ett samordnat upphandlingsstöd i statlig regi ges ansvaret att utveckla vägledningar och informationsinsatser om upphand- lingens strategiska betydelse, samt
• det samordnade upphandlingsstödet utarbetar särskild väg- ledning för inköpssamverkan.
Sätt kvaliteten i centrum
De senaste åren har kvalitetsfrågorna hamnat alltmera i fokus. Bak- grunden är bland annat uppdagade missförhållanden på vissa äldre- boenden som bedrivits på entreprenad. Somliga ser kvalitetsbristerna som en konsekvens av en effektiviseringsiver och lönsamhetsjakt som gått för långt. Andra ser i stället problemen som brister i kravställande och uppföljning från de kommunala huvudmännens sida.
Utredningens uppfattning är att frågan inte har något enkelt svar. Det är dock ställt utom allt tvivel att kravens och kontraktens utformning samt uppföljningen, är väsentliga för att erhålla god kvalitet. I detta inbegrips frågor om hur man skapar välawägda incitament, t.ex. genom olika typer av ersättningsformer eller förlängningsoptioner, samt hur en verkningsfull uppföljning kan organiseras och kontraktsbrott beivras. Centralt är också att premiera kvalitetshöjande åtgärder som går utöver ställda krav och att introducera drivkrafter för att uppnå högsta möjliga kvalitet under kontraktstiden. Vidare anser utredningen att de s.k. relativa anbudsutvärderingsmodellerna inte bör tillämpas, dels för att de
24
Det finns vid det här laget gott om studier som visar att kon- kurrensutsättning av offentligt finansierade tjänster - i samman- hang där kvalitetskraven är enkla att ställa och följa upp - innebär att effektiviteten ökar, dvs. kostnaderna minskar utan att kvaliteten på tjänsterna för den skull blir sämre. Dylika tjänster är exempelvis städning, sophämtning samt drift och underhåll av vägar. De vinstsyftande företagens drivkrafter att hålla nere kostnaderna är, vid dessa typer av entreprenader, normalt av godo eftersom effektivi- teten ökar.
Annorlunda ligger det till när en verksamhets kvalitet är svår att definiera och följa upp. Ekonomisk teori indikerar att kvalitets- bristerna riskerar att öka om sådan verksamhet utförs av företag med stark inriktning på kostnadsminimering och vinst. Forsk- ningen på området är dock begränsad. Utredningen har i sitt arbete inte kunnat påvisa generella eller entydiga skillnader i den kvalitet som erbjuds, inom exempelvis vård och omsorg, mellan verksamheter som bedrivs i offentlig regi, privat regi eller av ideella organisationer.
Baserat på den empiri som finns konstaterar utredningen att kvalitetsbrister främst är ett resultat av illa formulerade krav eller brister i uppföljningen. H ä r ligger en av de stora utmaningarna vid offentlig upphandling av vård och omsorg.
A t t det är möjligt att kombinera hög kvalitet och upphandling av avancerade välfärds tjänster från vinstdrivande företag står dock enligt Upphandlingsutredningen utom allt tvivel. Det krävs dock väl genomtänkta krav, ersättningsmodeller med tydliga kvalitets- incitament, transparanta anbudsutvärderingsmodeller samt en noggrann och kontinuerlig uppföljning. I sammanhanget är det viktigt att belysa att de mindre upphandlande myndigheterna av resursskäl har begränsade förutsättningar att själva ha den kom- petens som krävs för att arbeta med kvalitet i de enskilda upp- handlingarna. F ö r dem gäller det många gånger att förlita sig på inköpssamverkan och annat upphandlingsstöd.
Upphandlingsutredningen föreslår sammanfattningsvis att
• både den nationella nivån och myndighetsnivån, b ö r prioritera kvalitetsfrågor vid upphandling av varor och tjänster som är strategiska f ö r välfärden,
25
Sammanfattning SOU 2013:12
• det samordnade upphandlingsstödet ska ansvara f ö r utveck- lingen av ett särskilt produktkategoristöd, vars roll är att under- lätta upphandlingsarbetet på myndighetsnivå. Syftet är att ge vägledning och stöd inom specifika och vanligt förekommande produktkategorier i fråga om bl.a. behovs- och marknads- analyser, hur kvalitetskrav kan formuleras, utvärderas och följas upp, hur förfrågningsunderlag och kontrakt kan utformas f ö r att stimulera kvalitetsförbättringar, hur miljö- och sociala kriterier kan utformas och följas upp, hur små och medelstora företag - men även den idéburna sektorn - kan engageras samt hur innovativa lösningar kan stimuleras, samt
• myndigheterna uppmanas välja höga, väl genomtänkta krav - om möjligt av funktionskaraktär för att stimulera innovativa lösningar - och i utvärderingsfasen premiera lösningar som går utöver ställda krav. A v central vikt är också att bygga in incitament i ersättningen till leverantörerna som stimulerar till ytterligare höjning av både kvalitet och effektivitet under kontraktstiden.
Prioriterade regelförändringar
Ökat utrymme för dialog och förhandling
Ökade möjligheter till förhandling och en förbättrad dialog mellan myndigheter och leverantörer står högt på intressenternas önskelista. Erfarenheterna visar att upphandlande myndigheter och enheter inte utnyttjar de möjligheter som finns att förhandla och föra dialog. E n orsak är att förhandlingsinstrumentet betraktas som ett undantag från huvudregeln, även i de fall när det är tillåtet. E n annan är rädslan att bryta mot upphandlingsregelverket. Inte sällan saknas också resurser och kompetens f ö r att genomföra en förhandling eller samråda med marknadens aktörer.
En väl genomförd dialog kan t.ex. öka förståelsen för de upp- handlande myndigheternas och enheternas behov och vad marknaden kan erbjuda, t.ex. i form av miljömässigt hållbara varor och tjänster samt innovationer. Dialogen kan leda till ökade förutsättningar för att leveranserna sker i enlighet med kontraktet och därmed spara tid som annars måste läggas på klagomål, reklamationer eller omförhandlingar.
Dialog mellan parterna är ett bra sätt att undvika misstag under upphandlingen. O m missförstånd kan redas ut kan den upphandlande myndigheten slippa omständliga ändringsprocesser. Riskerna för att
26
Fördelarna med förhandling består t.ex. i ökade möjligheter att tillvarata anbuds givarnas engagemang och vilja att erbjuda lösningar som möter de upphandlande myndigheternas och enheternas särskilda behov. D e n ökar också det allmännas möjligheter att ta tillvara innovativa lösningar.
De föreslagna upphandlings direktiven innehåller två nyheter på området. E n bestämmelse som uttrycker stöd för olika former av dialog och samråd i samband med en upphandling. Dessutom föreslås ett nytt förfarande som medför att utrymmet för förhandling utvidgas. Utredningen välkomnar båda förslagen och föreslår att de utökade förhandlingsmöjligheterna genomförs i L O U . Utredningen bedömer vidare att behovet är stort av ett samordnat och breddat upphandlingsstöd som vägleder upphandlande myndigheter och enheter vid deras användning av dialog och förhandling.
Höjda beloppsgränser för direktupphandling
Utredningen uppmärksammades tidigt på att nuvarande gränser f ö r direktupphandling inte anses ligga på en samhällsekonomisk optimal nivå. Det innebär att kostnaderna förenade med upp- handlingar enligt L O U och L U F inte står i paritet med de vinster som förfarandena medför. E n höjning av beloppsgränserna skulle leda till sänkta transaktionskostnader, förenklingar och ökad flexibilitet. Myndigheternas resurser kan i stället inriktas mot mer komplexa upphandlingar av högre värde. D ä r m e d ökar det all- männas förutsättningar att göra goda affärer. H ö j d a gränser leder också till att företagens transaktionskostnader sänks. U n d e r s ö k - ningar visar att företagens andel i snitt uppgår till så mycket som 85 procent av de totala transaktionskostnaderna för en upphandling.
Till grund för utredningens förslag om höjda beloppsgränser för direktupphandling ligger bl.a. analyser av både svenska och norska forskare samt en jämförelse med de nordiska grannländernas beloppsgränser.
Utredningen kan konstatera att det råder delade meningar om en höjd gräns f ö r direktupphandling skulle få som följd att små och medelstora företags medverkan ökar. Utredningen har dock fått många bevis på att särskilt de mindre företagen upplever den
27
Sammanfattning SOU 2013:12
reglerade upphandlingen som krånglig och byråkratisk. D e n utgör således ett inträdeshinder för många mindre företag som vill göra affärer med offentlig sektor. A t t upphandlande myndigheter och enheter aktivt söker åstadkomma konkurrens är dock en förut- sättning f ö r att höjda beloppsgränser ska leda till att små och medel- stora företags möjligheter, att ingå kontrakt med de allmänna, ska öka. Utredningen föreslår därför att upphandlande myndigheter och enheter ska anta riktlinjer f ö r att genomföra direktupp- handlingar.
Utredningen föreslår också att direktupphandlingar, som upp- går till värden mellan 100 000 kronor och gränsbeloppen, ska dokumenteras i särskild ordning. Syftet är dels att uppmärksamma upphandlande myndigheter och enheter på vilka steg och åtgärder som ska vidtas, dels att möjliggöra uppföljning i efterhand.
Upphandlingsutredningen föreslår sammanfattningsvis att
• gränserna f ö r direktupphandling i L O U ska vara 600 000 kronor för varor och tjänster samt 1 200 000 kronor f ö r byggentre- prenader och att motsvarande beloppsgränser inom L U F ska vara 1 000 000 respektive 1 600 000 kronor,
• riktlinjer f ö r direktupphandling vid behov ska antas, samt
• en särskild dokumentationsplikt införs.
Annonsering av upphandlingar
Sverige har ingen nationell databas f ö r annonsering av offentliga upphandlingar enligt L O U och L U F . V i har i stället en unik lösning med flera aktörer som tillhandahåller upphandlingsannonser och därutöver erbjuder en flora av tjänster, alltifrån enklare, kostnads- fria prenumerationer på annonserna till skräddarsydda och avan- cerade bevakningstjänster.
Övervägande skäl talar för att dagens decentraliserade och mark- nadsdrivna lösning bör behållas. D e n förefaller fungera relativt väl och konkurrensen på marknaden driver på utvecklingen mot värde- skapande informationstjänster. Betydelsefulla synergieffekter uppstår när de företag som tillhandahåller annonser även utvecklar elektron- iska upphandlingssystem.
Utredningen har dock funnit att den offentliga upphandlingen skulle tjäna på om annonsdatabasernas synlighet ökade. Det finns också vissa tecken på att antalet aktörer på marknaden har minskat.
28
Den konkurrens som uppkommer när flera företag tillhandahåller upphandlingsannonser bådar för en god service till upphandlande myndigheter och enheter samt deras presumtiva leverantörer. Utred- ningen bedömer att en sådan ordning också gynnar utvecklingen av nya informationstjänster. Det är utredningens uppfattning att förslaget underlättar f ö r små och medelstora företag vilket stärker konkurrensen i den offentliga upphandlingen.
Utredningen föreslår sammanfattningsvis att
• all annonsering enligt L O U och L U F ska ske i allmänt till- gängliga och godkända elektroniska databaser,
• alla privata aktörer som är intresserade av att förmedla annonser ska, utan att betala någon avgift, kunna ansöka om ett god- kännande,
• den statistikansvariga myndigheten ansvarar f ö r att godkänna de databaser som uppfyller särskilda krav, samt
• godkända databaser ska listas hos statliga myndigheter med upp- handlingsstödjande funktioner.
Ökade möjligheter att beakta enskildas behov och val inom ramavtal där samtliga villkor är fastställda
Kritik har riktats mot att nuvarande reglering av ramavtalen, och i synnerhet vissa uttalanden i förarbetena, innebär begränsningar av möjligheterna att tillhandahålla god service till medborgarna. Kritiken går ut på att den enskildes behov och egna val endast undantagsvis får komma till uttryck vid upphandling av varor och tjänster. Huvud- principen är i stället att avrop ska ske enligt en angiven rangordning av leverantörerna. Ett av direktivförslagen tydliggör dock att det finns ett nationellt handlingsutrymme, i så måtto att fysiska personers val och behov vid en viss typ av ramavtal får utgöra huvudsaklig grund f ö r avrop. Möjligheten gäller alla typer av varor och tjänster som är avsedda att användas av den fysiska personen ifråga. U p p - handlingsutredningen ser stora fördelar med att detta EU-rättsliga utrymme tas tillvara.
29
Sammanfattning SOU 2013:12
Utredningen föreslår därför att det uttryckligen och utan inskränkningar bör vara tillåtet, för den som är satt att bedöma enskildas vård- eller omsorgsbehov, att avropa sådana varor eller tjänster som den enskilde har särskilt behov av.
Vidare, genom avropsgrunden den enskildes val möjliggörs i L O U en maktförskjutning från politiker och tjänstemän till enskilda, som ger ökad valfrihet och ökat inflytande. Förslaget har således ett tydligt medborgarperspektiv. Utredningens förslag medför ökade möjligheter att - inom ramen för ett upphandlingsförfarande - införa valfrihet för varor och tjänster exempelvis hjälpmedel, färdtjänst, måltidstjänster och vuxenutbildningar. Utredningen gör också bedömningen att avrop enligt den enskildes val kommer att bidra till att öka de berörda varornas och tjänsternas kvalitet, dvs. som en konsekvens av att ramavtalsleverantörerna får konkurrera om medborgarnas gunst med kvalitet som medel.
Utredningen anser att den aktuella typen av avropsgrund kan komma att underlätta och möjliggöra valfrihet för enskilda som bor i glesbygd där L O V fungerat mindre väl. L O U och L O V skulle således kunna komplettera varandra och resultera i att valfrihet för varor och tjänster blir en realitet för medborgare i hela Sverige.
Det behövs dock flera alternativa varor och tjänster att välja mellan för att valfriheten ska bli reell. Därmed behövs också en mångfald av utförare. Alternativen bör samtidigt inte vara alltför många. Valfrihets- system enligt L O V har i storstadsregionerna, i synnerhet beträffande hemtjänst, lockat ett väldigt stort antal utförare. Alltför många alternativ försvårar för den enskilde som ska välja och för den myndighet som ska följa upp kontrakten. A t t upphandla ramavtal enligt L O U innebär - till skillnad mot L O V - att antalet utförare begränsas. Det bidrar till att valet för den enskilde underlättas och att den upphandlande myndighetens uppföljning blir enklare.
För att valfriheten ska bli reell krävs också att den enskilde känner till valmöjligheten och får sådan information som gör det möjligt att välja mellan alternativen. Det är således viktigt att upphandlande myndigheter, som väljer att tillämpa den aktuella typen av ramavtal, lämnar information som är anpassad till individen, situationen och den typ av vara eller tjänst som avses.
Utredningen föreslår sammanfattningsvis att
• det tydliggörs att den upphandlande myndigheten, vid den aktuella typen av ramavtal får avropa varor och tjänster från en leverantör enligt (1) en fastställd rangordning av ramavtalsleverantörerna,
30
gäller förutsatt att varan eller tjänsten är avsedd för honom eller henne,
• det samordnade upphandlingsstödet ges ansvaret att ta fram vägledning som syftar till att öka förutsättningarna för och sam- tidigt uppmuntra de mindre företagens och icke-vinstsyftande organisationernas deltagande i upphandlingar av ramavtal med avropsgrunden den enskildes val. Vidare föreslås att de upp- handlande myndigheterna får stöd inför de strategiska över- väganden som föregår införandet av olika typer av förfaranden för valfrihet för enskilda, samt
• lämplig myndighet ska utveckla och administrera ett metodstöd för hur upphandlande myndigheter kan tillhandahålla information om valmöjligheter till enskilda.
Effektivare prövning av upphandlingsmål och en ny medlingsmekanism
I genomsnitt sju procent av alla annonserade upphandlingar blev under 2011 föremål för överprövning. För vissa branscher var andelen avsevärt högre. Överprövningarna leder inte sällan till förseningar och fördyringar samt att servicen till medborgarna försämras. Detta gör att många myndigheter också upplever upphandlingsverksamheten mera som en juridisk process än affärsprocess.
Domstolarna har fått kritik för att deras prövning är alltför strikt juridisk och inte ser till helheten eller följderna av besluten.
Kritiken mot långa handläggnings tider är också legio. Enligt Domstolsverkets statistik är den genomsnittliga handläggnings- tiden drygt fem månader vid en tvåinstansprövning. D e n verkliga handläggnings tiden är dock längre eftersom statistiken även om- fattar sådana mål som avskrivs mer eller mindre direkt. Motstridig rättspraxis är ett annat problem som ofta nämns - och som enligt många myndigheter förstärker känslan av otrygghet när det gäller vad som är tillåtet eller inte.
Utredningen har noga prövat olika förslag i syfte att minska sannolikheten för överprövningar, förkorta handläggnings tiderna, minska risken för motstridig praxis samt undvika störningar i
31
