Strukturförändringen av Arbetsmiljöverkets regelverk

(1)

UPPSALA UNIVERSITET

Företagsekonomiska Institutionen - Handelsrätt

Strukturförändringen av Arbetsmiljöverkets regelverk

Datum: 2020-06-12

Kandidatuppsats VT 2020

Författare: Hanna Byström Steinwall

Handledare: Kjell Adolfsson

(2)

Förord

Jag vill börja med att tacka de personer jag fått möjlighet att intervjua under uppsatsens gång.

Jag vill även rikta ett stort tack till min handledare Kjell Adolfson som varit ett stort stöd under arbetets gång och alltid funnits tillgänglig för att ge konstruktiv kritik, styrning och stöttning.

Uppsala Universitet, 12 juni 2020.

(3)

Innehållsförteckning

1. Inledning 2

1.1 Bakgrund och ämne 2

1.2 Syfte och problemformulering 3

1.3 Metod och material 3

1.3.1 Material 3

1.4 Avgränsningar 4

1.5 Disposition 4

2. Det arbetsmiljörättsliga regelverket 4

2.1 Arbetsmiljölagen 5

2.1.1 Lagens syfte och tillämpningsområde 6

2.1.2 Ramlagskaraktär 6

2.1.3 Arbetsmiljöansvar, samverkan och skyddsombud 6

2.2 Systematiskt arbetsmiljöarbete och uppgiftsfördelning 7

2.3 Arbetsmiljöverkets roll 8

3. Arbetsmiljöreglernas påföljdssystem 9

3.1 Straffansvar 9

3.1.1 Straff och vite 9

3.2 Sanktionsavgift 10

3.3 Företagsbot 10

4. Myndigheters regelarbete 11

4.1 Normgivningsmaktens fördelning och bemyndigande 11

4.2 EU-rättens plats i den svenska rättsordningen 11

4.3 Utgångspunkter för myndigheternas regelarbete 11

4.4 Regelreformering 12

4.4.1 Regelbeståndet får inte bli för omfattande 12

4.5 Regler ska vara enkla, klara och lätta att förstå 12

4.5.1 Innehåll, disposition och språk 12

4.6 Konsekvensutredningar 12

4.7 Samråd med berörda parter 13

4.8 Efterarbete och uppföljning 13

5. Strukturförändring av Arbetsmiljöverkets regelverk 13

5.1 “En arbetsmiljöstrategi för det moderna arbetslivet 2016-2020” 13

5.2 Programmet för regelförnyelse 13

(4)

5.2.1 Huvudprincipen - innehållet ska vara detsamma som tidigare 14

5.3 Varför en ny struktur? 14

6. Hur är förslaget på ny regelstruktur utformat 15

6.1 Format 15

6.2 Systematiskt arbetsmiljöarbete - en röd tråd 15

6.3 Enklare språk 15

6.4 Tydligare ansvarssubjekt 15

6.5 Översyn av allmänna råd 16

7. Samråd med berörda parter 16

8. Konsekvenser 16

8.1 Vilka berörs av strukturförändringen? 16

8.2 Kostnadskrävande konsekvenser 17

8.3 Risken för att tydligare ansvarssubjekt upplevs som en förändring 18 8.4 Mer överblickbart och lättare att förstå och underhålla 18 9. Arbetsgivarorganisationernas syn på strukturförändringen 19

9.1 Det nuvarande regelverket 19

9.2 För- och nackdelar med strukturförändringen 19

9.3 Redaktionella förändringar 21

9.4 Samråd 21

10. Analys 22

10.1 “Ett enklare, tydligare och mer översiktligt regelverk” 22

10.2 Risken med språkförändringar 22

10.3 Samråd 23

10.4 En omfattande remiss 23

10.5 En omfattande textmassa 24

10.6 Avslutande ord 25

Källförteckning 26

(5)

Sammanfattning

Syftet med en regel är att den ska styra vårt handlande på ett sätt så att det eftersträvade målet uppfylls. Det görs bäst med regler som är tydliga, enkla och lätta för målgruppen att förstå och ta till sig. De grundläggande arbetsmiljöreglerna finna Arbetsmiljölagen, dessa utgör dock endast en ram inom vilken ett stort antal mer detaljerade regler verkar. Dessa mer detaljerade regler återfinns huvudsak i Arbetsmiljöverkets Författningssamling. Regelverkets nuvarande struktur har varit detsamma sen dess att de första föreskrifterna kom ut för 40 år sedan. Ett tidsspann som bidragit till att både språk och utformning i föreskrifterna skiljer sig åt. För att möta de utmaningar som det moderna arbetslivet står inför har Arbetsmiljöverket beslutat om en ny regelstruktur där även språket och reglernas utformning setts över. Syftet är att skapa ett enklare, tydligare och mer lättillgängligt regelverk. Förslaget på ny regelstruktur är i skrivande stund är ute på remiss.

Studien ämnar att mot bakgrund av de regler en myndighet har att förhålla sig till, vad gäller regelgivning, redogöra för hur Arbetsmiljöverket arbetat fram förslaget på ny regelstruktur, hur den nya strukturen är utformad och de konsekvenser myndigheten uppskattat kan följa.

I studien redogörs även för hur arbetsgivarorganisationerna ser på förslaget på ny regelstruktur och vilka konsekvenser och risker de ser att det kan föra med sig.

Det står klart att en uppfräschning vad gäller språk och utformning i föreskrifterna länge varit på sin plats och organisationerna ser positivt på det arbetet. Målet att skapa ett enkelt, tydligt och mer lättöverskådligt regelverk menar dock ett antal organisationer på inte är utfallet med den föreslagna strukturen, snarare tvärt om. Studien visar på ett antal frågetecken och risker som i nuläget kan utrönas kring den föreslagna strukturen. Huruvida dessa kvarstår i samband med att den nya strukturen träder i kraft är dock svårt att svara på och beror till stor del på de remissvar som Arbetsmiljöverket får in och hur arbetet fortskrider baserat på dessa.

(6)

Förkortningar

AFS Arbetsmiljöverkets Författningssamling AMF Arbetsmiljöförordningen (1977:1166) AML Arbetsmiljölag (1977:1160)

ATL Arbetstidslagen (1982:637) BrB Brottsbalk (1962:700)

SAM Arbetsmiljöverkets föreskrifterna om systematiskt arbetsmiljöarbete (AFS 2001:1)

(7)

1. Inledning

1.1 Bakgrund och ämne

Målet för arbetslivspolitiken är goda arbetsvillkor och en säker och utvecklande arbetsmiljö för alla arbetstagare. Ett förebyggande arbetsmiljöarbete för att minska riskerna för ohälsa och olycksfall är därav en grundförutsättning för att skapa en tillfredsställande arbetsmiljö. Det moderna arbetslivet medför nya utmaningar, ofta av psykosocial art. Samtidigt kvarstår de traditionella utmaningarna, vilka ofta är av teknisk eller fysisk art. Förbättringar i arbetsmiljön är inte bara en fråga som vilar på arbetsgivaren utan kräver också åtgärder från staten och arbetsmarknadens parter. ¹

I EU:s strategisk ram för arbetsmiljö 2014-2020 och i de två rådsslutsatser, baserade på det strategiska ramverket, utpekas tre gemensamma utmaningar som medlemsstaterna står inför på arbetsmiljöområdet: ²

1. Förbättra implementeringen av regelverk, särskilt öka möjligheten för  små företag att vidta riskförebyggande åtgärder.

2. Förebygga arbetsrelaterade sjukdomar genom att hantera befintliga, nya och ökande risker.

3. Hantera demografiska förändringar.

Rådsslutsatserna innehåller uppmaningar till medlemsstaterna, kommissionen och

arbetsmarknadens parter om vilka åtgärder som är särskilt viktigt för att möta arbetsmiljöns största utmaningar. Fokus ligger bland annat på vikten av att sprida information om regelverket, att ge konkreta verktyg som underlättar för företagare att tillämpa regelverket, att ha en fungerande

tillsynsverksamhet och att bedriva det förebyggande arbetet i samråd med arbetsmarknadens parter. ³ Riksdagen gav i mars 2014 regeringen fem uppdrag om arbetsmiljö. Regeringen uppmanades bland annat att i samråd med arbetsmarknadens parter utforma en nollvision för dödsolyckor i arbetslivet, satsa mer på forskning, utbildning och tillsyn för att minimera arbetsrelaterade dödsfall, och komma med konkreta förslag på hur mobbning och trakasserier i arbetslivet ska minska. Under vintern ⁴ 2015 inledde regeringen, i samråd med arbetsmarknadens parter, ett arbete med att ta fram

regeringens arbetsmiljöstrategi för det moderna arbetslivet 2016-2020. Arbetsmiljöstrategin pekar ut arbetets riktning för de närmaste fem åren och tar avstamp i konkreta åtgärder inom tre prioriterade områden; Nollvision mot dödsolyckor och förebyggande av arbetsolyckor, Ett hållbart arbetsliv och Psykosocial arbetsmiljö. ⁵

Som en del i arbetsmiljöstrategin har Arbetsmiljöverket bland annat fått i uppdrag att se över sitt regelverk i sin helhet. En ny struktur beslutades år 2018 och efter ett omfattande arbete gick den i ⁶ början av 2020 ut på remiss. Det övergripande syftet med strukturförändringen är att skapa ett mer överskådligt, tillgängligt och användbart regelverk, vilket i sin tur skapar bättre förutsättningar för en bra arbetsmiljö på alla arbetsplatser. ⁷

Skr. 2015/16:80, s. 3 ff.

1

Skr. 2015/16:80, s. 13 f.

2

Skr. 2015/16:80, s. 13 f.

3

Bet. 2013/14:AU5.

4

Skr. 2015/16:80, s. 3 ff.

5

Skr 2015/16:80, s. 14 ff.

6

Arbetsmiljöverkets årsredovisning 2019, s. 28.

7

(8)

1.2 Syfte och problemformulering

Studien utgörs av två delar där respektive del har ett eget syfte. Den första delen ämnar att, mot bakgrund av det arbetsmiljörättsliga regelverket och de uppdrag som Arbetsmiljöverket har att förhålla sig till granska myndighetens arbetsprocess från idé till färdigt förslag på ny regelstruktur av myndighetens regelverk. Del två syftar till att studera hur arbetsgivarorganisationerna ser på förslaget på ny regelstruktur, varför intervjuer genomförts med företrädare från fem av våra största arbetsgivarorganisationer. Avsikten är därefter att jämföra parternas uppfattningar av

strukturförändringen och belysa potentiella riskfaktorer. Förslaget på ny regelstruktur är i skrivande stund ute på remiss vilket gör valet av ämne både aktuellt och relevant men innebär också att parternas uppfattning av den nya strukturen baseras på det förslag som nu är ute på remiss, vilket inte nödvändigtvis kommer att överensstämma till punkt och pricka med den slutgiltiga versionen av den nya strukturen, då denna först fastställs efter att Arbetsmiljöverket bl. a. tagit det av

remissvaren. Trots detta är förhoppningen att studien, med hjälp av de olika perspektiven, ska ge en bild av hur myndighetens arbete står i relation till de som ska använda sig av regelverket i

praktiken.

Därav har följande frågeställningar ställts:

● Hur har Arbetsmiljöverkets arbetat med förslaget på ny regelstruktur och vad innebär strukturförändringen?

● Hur ser arbetsgivarorganisationerna på strukturförändringen?

● Hur förhåller sig parternas uppfattningar av förslaget på ny regelstruktur till varandra?

● Kan några potentiella riskfaktorer utrönas?

1.3 Metod och material

I uppsatsens första del redogörs för de regelverk och uppdrag som Arbetsmiljöverket har att förhålla sig till i sitt arbete med ny regelstruktur. Det görs därav en beskrivning av gällande rätt (de lege lata) varför rättsdogmatisk metod tillämpas. Det görs en närmare granskning av Arbetsmiljöverkets ⁸ remissdokument om den nya strukturen för att redogöra för hur arbetsprocessen har gått till och hur förslaget på ny regelstruktur ser ut.

Uppsatsens andra del syftar till att redogöra för hur förslaget på ny regelstruktur uppfattas och mottas bland representanter från några av våra arbetsgivarorganisationer. Jag har därför intervjuat företrädare från fem av våra arbetsgivarorganisationer för att få information om deras syn på strukturförändringen.

1.3.1 Material

Arbetsmiljölagen (AML) är en ramlag och innehåller därför generella bestämmelser. För att få en djupare förståelse för arbetsmiljölagens syfte och bakgrund har jag undersökt förarbeten och doktrin på området. Lagens innehåll kompletteras med mer detaljerade bestämmelser, vilka återfinns i bl. a.

arbetsmiljöförordningen (AMF) och Arbetsmiljöverkets författningssamling (AFS), varför jag har valt att undersöka dessa närmare. Vidare har jag använt mig av doktrin,

kunskapssammanställningar, rapporter, instruktioner och handböcker från både regeringen och Arbetsmiljöverket som rör myndighetens funktion och föreskriftsarbete. Vad gäller

Arbetsmiljöverkets arbete med förslag på ny regelstruktur och dess utformning har detta inhämtats

Sandgren, s. 45 ff.

8

(9)

huvudsakligen från remissdokumentet på Arbetsmiljöverkets hemsida men även från intervju med en företrädare för Arbetsmiljöverket som särskilt arbetar med strukturförändringen.

Materialet till uppsatsens andra del, vilken tar sikte på arbetsgivarorganisationernas uppfattning av den nya strukturen, utgörs av intervjuer. Intervjuerna har gjorts med representanter från

Arbetsgivarverket, Svenskt Näringsliv, Svensk Handel, Gröna Arbetsgivare och Teknikföretagen.

Intervjupersonerna har valts specifikt för deras kompetens på arbetsmiljörätt och det faktum att de arbetar med remissen i fråga. Intervjusvaren återges inte ordagrant utan är snarare en

sammanfattning av de åsikter som intervjupersonerna gett uppfattningen om.

1.4 Avgränsningar

Huvudprincipen för den nya regelstrukturen är att varken förändra sakinnehållet eller kravnivån i regelverket. Det finns finns dock ett undantag från den principen vilket gäller föreskrifterna om grundläggande arbetsmiljöregler vid planering, projektering och samordning - för dig som är

byggherre, projektör eller byggarbetsmiljösamordnare. Jag har i min uppsats valt att inte gå närmare in på konsekvenserna av de sakförändringar som görs i de föreskrifterna.

1.5 Disposition

Uppsatsens inleds med en redogörelse av de arbetsmiljörättsliga regelverket. Det görs en

övergripande beskrivning av arbetsmiljölagen och de arbetsmiljörättsliga påföljdssystemet. Vidare görs en närmare beskrivning av generella regler om myndigheters regelarbete. Därefter kommer uppsatsen in på det ämnesområde som ska undersökas närmare, nämligen strukturförändringen av Arbetsmiljöverkets regelverk. Här ges först en kort beskrivningen av vilka faktorer som legat till grund för arbetet med ny regelstruktur. Det redogörs för hur den nya strukturen är utformad, vilka förändringar som har gjorts och hur Arbetsmiljöverket har gått tillväga i arbetet. Därefter görs en sammanställning av de konsekvenser Arbetsmiljöverket bedömer att strukturförändringen kan komma att innebära. I uppsatsens andra undersöks hur företrädare från fem av våra större

arbetsgivarorganisationer, som i skrivande stund har i uppgift att svara på remissen, ser på förslaget på ny regelstruktur. Avslutningvis görs en analys där parternas uppfattningar av strukturförslaget jämförs. I analysen tas också potentiella riskfaktorer och konsekvenser upp som den nya strukturen kan komma att föra med sig.

2. Det arbetsmiljörättsliga regelverket

Det arbetsmiljörättsliga regelverket är omfattande och består av rättsregler från tre olika rättsområden; förvaltnings-, civil- och straffrättsliga bestämmelser. Detta beror på att

bestämmelserna reglerar ett trepartsförhållande bestående av stat, arbetsgivare och arbetstagare (inklusive arbetstagar- och arbetsgivarorganisationer). Förvaltnings- och straffrättsliga ⁹

bestämmelser är en del av offentligrätten, vilken reglerar förhållandet mellan den enskilda och staten. Civilrätten däremot reglerar förhållandet mellan enskilda medborgare, i detta fall

arbetsgivare och arbetstagare. En stor del av arbetsmiljölagen tillhör offentligrätten och är med ¹⁰ några få undantag tvingande. Att bestämmelserna är tvingande innebär att det ej går att avtala om ¹¹

SOU 2017:24, s. 50.

9

Lundberg, 2017 s. 37.

10

SOU 2017:24 s. 50. jfr. 3 kap. 7 c § AML, 3 kap. 7 d § andra och tredje stycket AML.

11

(10)

lägre krav på säkerheten än vad lagen föreskriver. I ett nära samband med arbetsmiljölagen verkar ¹² också arbetstidslagen (ATL). I förarbeten till nuvarande arbetstidslag framgår tydligt den starka kopplingen mellan arbetstid och arbetsmiljö och det faktum att frågan om arbetstid är att betrakta som en fråga om arbetsmiljö. För att tydliggöra lagarnas samband hänvisas det i 2:10 AML till ¹³ arbetstidslagen och i 1§ ATL till arbetsmiljölagen. I arbetstidslagen regleras frågan om arbetstidens längd och förläggning. Frågor om arbetstidens längd och förläggning regleras trots detta också som en arbetsmiljöfråga enligt de allmänna reglerna i 2 kap. AML om arbetsmiljöns beskaffenhet och i 3 kap. AML om arbetsgivarens skyldigheter. Till skillnad från reglerna i arbetsmiljölagen är reglerna ¹⁴ i arbetstidslagen till stor del semidispositiva. Det innebär att arbetstidslagens regler kan avtalas bort och i stället regleras i kollektivavtal. ¹⁵

Arbetsmiljöreglerna kan liknas vid ett träd där arbetsmiljölagen utgör rötterna som resten av regelverket bygger på. Stammen utgörs av det systematiska arbetsmiljöarbetet (SAM) som

beskriver hur arbetsmiljöarbetet ska bedrivas (en utförligare beskrivning av SAM görs längre fram i texten). Trädkronan består av sakföreskrifter som mer detaljerat preciserar vad som krävs och hur arbetsförhållandena ska vara. ¹⁶

!Figur 1. Arbetsmiljöverket, Systematiskt arbetsmiljörbete - en översikt

2.1 Arbetsmiljölagen

De första arbetsmiljörättsliga skyddsreglerna kom redan år 1852 och gällde begränsningar i minderårigas nattarbetet. År 1890 kom den arbetsmiljörättsliga lagstiftningen att till viss del breddas genom införandet av en mer allmän lag om skydd mot yrkesfara. Skyddet gällde dock endast arbetstagare sysselsatta i industriella yrken. Successivt har sedan dess arbetsmiljörätten ¹⁷ kommit att utvecklas och breddas och är idag ett skydd för arbetstagare inom både privat och offentlig sektor, samt annan verksamhet som inte bedrivs i vinstsyfte. I takt med att kraven på bättre arbetsmiljö ökade tillsattes år 1970 en statlig arbetsmiljöutredningen som hade till uppgift att göra en allmän översyn av arbetstagarskyddslagstiftningen. Arbetsmiljöutredningens första betänkande,

Calleman, s. 337

12

Prop 1981/82:154 s. 44 f.

13

Ericson, s. 63 f.

14

Calleman, s. 323, 339.

15

Gunnarsson, Johansson & Stoetzer, s. 20-21.

16

SOU 2017:24 s 49 f.

17

(11)

Bättre arbetsmiljö , kom att generera betydelsefulla förändringar i arbetstagarskyddslagstiftningen. ¹⁸ Det innebar bl. a. att de anställda genom sina skyddsombud fick större möjlighet att medverka i planeringen och utformningen av arbetsmiljön. Även frågan om skyddsombudets rätt att stoppa arbetet och samordning av skyddsansvar på gemensamma arbetsställen löstes.

Arbetsmiljöutredningen la år 1976 fram sitt slutbetänkande Arbetsmiljölag , vilken antogs av ¹⁹ riksdagen år 1977 och gäller än idag. Arbetsmiljölagen har sedan dess tillkomst genomgått flera ²⁰ olika förändringar och anpassats till EUs regelverk. ²¹

2.1.1 Lagens syfte och tillämpningsområde

Arbetsmiljölagens huvudsyfte är att trygga en god och säker arbetsmiljö. Skyddsområdet har efter hand kommit att utvecklas från att till en början främst röra tekniska och fysiska arbetsförhållanden till att idag inkludera även sociala och psykologiska förhållanden i arbetet. Lagen ska fungera som ett verktyg när det gäller att förebygga ohälsa och olycksfall till följd av brister i arbetsmiljön. Den ska också vara ett stöd i arbetet med att skapa en god arbetsorganisation med fokus på individuell utveckling och delaktighet. Kraven i arbetsmiljölagen är till viss del allmänt utformade. Det beror ²² på att lagen ska vara tillämpbar på hela arbetslivet, med dess skilda verksamhetsområden och varierande arbetsformer. Detta underlättar också möjligheten att anpassa tillämpningen utefter den sociala och tekniska utvecklingen i samhället. Arbetsmiljölagens bestämmelser gäller framförallt i ²³ anställningsförhållanden och är tänkt att vara ett skydd för dem anställda. I väsentliga delar är dock lagen tillämplig även på andra skyddssubjekt som arbetar under liknande förhållanden, exempelvis i situationer där det förvisso bedrivs yrkesmässigt arbete men där ingen arbetstagare är anställd. Även grupper utanför den traditionella arbetsmarknaden skyddas i viss omfattning av arbetsmiljölagen.

Det gäller bl. a. elever/studenter (fr.o.m. förskoleklass), värnpliktiga, personer intagna på

institutioner inom sjuk-, social-, och kriminalvården och vissa deltagare i arbetsmarknadspolitiska program etc. ²⁴

2.1.2 Ramlagskaraktär

Lagen är utformad som en ramlag, det innebär att den innehåller de grundläggande riktlinjerna och generella målen utan någon detaljstyrning. Lagen kompletteras av bl. a. arbetsmiljöförordningen och föreskrifter som meddelas med stöd av lagen och arbetstidslagen. ²⁵

2.1.3 Arbetsmiljöansvar, samverkan och skyddsombud

Arbetsmiljöansvaret är i lagen fördelat på olika rollinnehavare, kallade ansvarssubjekt.

Ansvarssubjektet utgörs ofta av en juridisk person men kan också vara en fysisk person i fall då hen driver ett eget företag som enskild firma. Exempel på ansvarssubjekt är arbetsgivare, leverantörer, ²⁶ byggherrar, arbetsmiljösamordnare och de som råder över ett arbetsställe. Huvudansvaret för ²⁷

SOU 1972:86.

18

SOU 1976:1.

19

Prop. 1976/77:149.

20

Gullberg & Rundqvist, s. 19 ff.

21

Ericson, s. 19. se även 1 kap. 1 § AML.

22

Gullberg & Rundqvist, s. 25.

23

Ericson, s. 19.

24

Arbetsmiljöverket, Kunskapssammanställning 2016:10 s. 15 ff.

25

Arbetsmiljöverket, Arbetsmiljöansvar och straffansvar s. 6.

26

Arbetsmiljöverket, Arbetsmiljölagen - med kommentarer, s. 36.

27

(12)

arbetsmiljön ligger på arbetsgivaren. Det innebär att det är dennes uppgift att vidta alla åtgärder som behövs för att förebygga att ingen utsätts för ohälsa eller olycksfall i arbetet. Med detta kommer också en skyldighet för arbetsgivaren att se till att den företagshälsovård som arbetsförhållandena kräver finns där. Det finns dock vissa begränsningar i hur långt arbetsgivarens arbetsmiljöansvar sträcker sig. Arbetsmiljön ska vara tillfredsställande med hänsyn till arbetets natur och den sociala och tekniska utvecklingen i samhället. Det innebär att det alltid krävs att det görs en rimlig

avvägning av vilka krav som allmänt sett framstår som rimliga. Åtgärder för att förbättra arbetsmiljön måste stå i proportion till det resultat som kan uppnås. Arbetsgivarens eller det enskilda företagets ekonomiska situation är däremot inte något som ska få påverka nivån på arbetsmiljön. ²⁸

Ett lokalt samarbete är en förutsättning för att åstadkomma en god arbetsmiljö och är därför en av grundtankarna i arbetsmiljölagen. Lagen ställer upp ett krav på att arbetsgivare och arbetstagare ska samverka och bedriva en på lämpligt sätt organiserad arbetsmiljöverksamhet.

Samverkan sker delvis i form av arbetstagarens direkta möjlighet att påverka och delta i arbetsmiljöarbetet, delvis inom ramen för den organiserade skyddsverksamheten dvs. genom skyddsombud eller skyddskommitté. Skyddsombuden företräder arbetstagarna i arbetsmiljöfrågor.

Det innebär att de bland annat ska delta vid planering av nya eller ändrade lokaler, arbetsprocesser, anordningar, handlingsplaner etc. Det är också skyddsombudets uppgift att övervaka att

arbetsgivaren uppfyller kraven på SAM. ²⁹

2.2 Systematiskt arbetsmiljöarbete och uppgiftsfördelning

I de inledande bestämmelserna i 3 kap. AML regleras det förebyggande arbetsmiljöarbetet och arbetsgivarens skyldighet att systematiskt planera, leda och kontrollera verksamheten på ett sätt som leder till att arbetsmiljön uppfyller föreskrivna krav på en god arbetsmiljö. SAM utgörs av tre ³⁰ centrala delar; undersökning, genomförande och uppföljning. Det innebär en skyldighet för arbetsgivaren att kontinuerligt undersöka vilka risker som finns på arbetsplatsen, genomföra de riskåtgärder som är nödvändiga och följa upp verksamheten på ett sådant sätt att ohälsa och

olycksfall förebyggs. Mer detaljerade anvisningar för hur SAM ska bedrivas finns i föreskrifterna ³¹ om systematiskt arbetsmiljöarbete AFS 2001:1, (SAM-föreskrifterna). Arbetsmiljöarbetet ska vara en naturlig del av den dagliga verksamheten och omfatta alla fysiska, psykiska och sociala

förhållanden som kan påverka arbetsmiljön. SAM ställer också krav på att det ska finnas utarbetade rutiner för arbetsmiljöarbetet samt en arbetsmiljöpolicy där det framgår hur arbetsförhållandena i verksamheten ska vara för att förebygga ohälsa och olycksfall och för att uppnå en tillfredsställande arbetsmiljö. Som ett led i att uppfylla sitt arbetsmiljöansvar kan arbetsgivaren, särskilt i större ³² organisationer, behöva fördela uppgifterna i arbetsmiljöarbetet på olika personer inom

verksamheten. Hur uppgiftsfördelningen görs, dvs. vem eller vilka personer som ska ansvara för ³³ vad, är dock upp till arbetsgivaren själv att bestämma. Det är främst högsta ledningen som påbörjar uppgiftsfördelningen, vilka vanligtvis lägger uppgifterna på de närmsta cheferna i organisationen.

Dessa kan i sin tur fördela uppgiften vidare, förutsatt att de har befogenhet att göra det. Ledningen

Arbetsmiljöverket, Arbetsmiljölagen - med kommentarer, s. 36 ff.

28

Arbetsmiljöverket, Arbetsmiljölagen - med kommentarer, s. 80 ff.

29

3 kap AML.

30

Ds 2017:9 s. 48 f.

31

Arbetsmiljöverket, Arbetsmiljöansvar och straffansvar, s. 10 f.

32

6 § AFS 2001:1.

33

(13)

har dock alltid kvar ett ansvar att fortlöpande kontrollera att uppgiftsfördelningen fungerar i praktiken och vidta åtgärder om så behövs. ³⁴

2.3 Arbetsmiljöverkets roll

Arbetsmiljöverket är en statlig myndighet under arbetsmarknadsdepartementet. Myndigheten har regeringens uppdrag att se till att den arbetsmiljö- och arbetstidslagstiftning som gäller i Sverige också följs. Det är myndighetens ansvar att tillhandahålla den officiella statistiken inom

arbetsmiljöområdet. Som tillsynsmyndighet har Arbetsmiljöverket rätt att erhålla upplysningar, ³⁵ besöka, undersöka och ta prover på ett arbetsställe. Upptäcker Arbetsmiljöverket brister i

arbetsmiljön har de rätt att rikta krav mot arbetsgivaren med de åtgärder som är nödvändiga. ³⁶ Kraven ställs i ett inspektionsmeddelande och är inte formellt bindande utan snarare ett uttryck för vad Arbetsmiljöverket anser behöver göras. Åtgärdar arbetsgivaren däremot inte bristerna kan Arbetsmiljöverket fatta beslut om föreläggande eller förbud, vilka är bindande. Arbetsmiljöverket ³⁷ kan också sätta ut ett vite, som kan dömas ut som föreläggandet eller förbudet inte följs. Om så är fallet träder vitet in i stället för straff. Föreläggande och förbud kan riktas mot alla ansvarssubjekt ³⁸ som är uppräknade i 3 kap. AML, därav också i enstaka fall mot arbetstagare. Möjligheten för ³⁹ Arbetsmiljöverket att förelägga eller förbjuda en arbetstagare något används dock restriktivt. ⁴⁰ Skälet till det är att då lagens primära syfte är att skydda arbetstagarna från risker i arbetet ligger det i bestämmelsen i 7:7 AML om föreläggande och förbud, att den primärt ska tillämpas mot

arbetsgivaren. Endast under särskilda omständigheter ska bestämmelsen kunna tillämpas mot arbetstagaren. Vill en arbetstagare inte rätta sig efter de skyddsföreskrifter som gäller på

arbetsplatsen bör det istället leda till arbetsrättsliga konsekvenser, vilket i yttersta fall kan handla om att skilja denne från anställningen. ⁴¹

Arbetsmiljöverket har bemyndigats rätten att utfärda de föreskrifter som behövs för tillämpningen av arbetsmiljölagen. Riksdagens delegation återfinns i 4 kap. AML. Majoriteten av ⁴²

Arbetsmiljöverkets föreskrifter utgår från bemyndigandet i 18 § AMF. Det finns också ytterligare bemyndiganden som ger arbetsmiljöverket rätt att utfärda föreskrifter. Arbetsmiljöverkets regler ⁴³ består av föreskrifter och allmänna råd. Föreskrifterna är tvingande och innehåller detaljerade krav på arbetsmiljöns beskaffenhet medan de allmänna råden är rekommendationer för hur någon kan eller bör handla i en situationer för att på bästa sätt uppfylla en bestämmelse. Föreskrifterna, ⁴⁴ tillsammans med allmänna råd, är samlade i AFS. ⁴⁵

Arbetsmiljöverket, Arbetsmiljöansvar och straffansvar, s. 11 ff.

34

Förordningen (2007:913) med instruktioner för Arbetsmiljöverket.

35

SOU 2017:24 s. 60.

36

Arbetsmiljöverket, Arbetsmiljöansvar och straffansvar, s. 15 f. se även 7:7 § AML.

37

Arbetsmiljöverket, Arbetsmiljölagen - med kommentarer, s. 96 f.

38

39

SOU 2017:24 s. 55.

40

Prop. 1976/77:149 s. 259, 421 f.

41

18 § Arbetsmiljöförordningen.

42

Arbetsmiljöverket, Övergripande konsekvensutredning, s. 20.

43

Arbetsmiljöverket, Introduktion till arbetsmiljöverkets regler, s. 2.

44

Ericson, s. 145.

45

(14)

Utöver tillsyns- och författningsarbete har Arbetsmiljöverket i uppgift att fungera som rådgivande verksamhet och sprida information om arbetsmiljöregler. Kommunikationsarbetet är en viktig del ⁴⁶ av Arbetsmiljöverkets verksamhet. Svarstjänsten är en viktig funktion i mötet med allmänheten och ska vara ett stöd för alla typer av frågor som kan uppstå i förhållande till arbetsmiljön. De som vanligtvis vänder sig till Svarstjänsten med frågor är arbetsgivare, arbetstagare och skyddsombud. ⁴⁷

3. Arbetsmiljöreglernas påföljdssystem

Påföljder kan komma att aktualiseras i två fall, dels i fråga om arbetsmiljöansvar dels i fråga om straffansvar. Det är fråga om två olika typer av ansvar vilka följer skilda regelsystem och dessa bör därför inte förväxlas med varandra. Arbetsmiljöansvaret ligger på de ansvarssubjekt som framgår ⁴⁸ av 3 kap. AML och tar sikte på det förebyggande arbetet, innan en olycka har inträffat.

Arbetsmiljöansvaret går aldrig att lämna över till någon annan utan ligger alltid kvar på samma fysiska eller juridiska person. Straffansvaret däremot aktualiseras först efter det att en olycka har inträffat i arbetet. Det går inte att på förhand bestämma vem som är ansvarig utan det är något som avgörs av domstol. Straffansvar kan, till skillnad från arbetsmiljöansvar, endast riktas mot fysiska personer. Trots att straff, i juridisk mening, inte kan dömas ut mot juridiska personer finns det möjlighet att rikta andra rättsverkningar av brott mot juridiska personer, till exempel företagsbot. ⁴⁹

3.1 Straffansvar

Att fastställa vem som har det straffrättsliga ansvaret kan i många fall vara svårare än att fastställa det arbetsmiljörättsliga ansvaret. Detta eftersom att det arbetsmiljörättsliga ansvaret ligger fast på en och samma fysiska eller juridiska person och ej kan överlåtas till någon annan. Ett straffrättsligt ⁵⁰ ansvar kan alla som har ett skyddsansvar enligt 3 kap AML ha. Då ansvarssubjektet i de flesta fall utgörs av juridiska personer och det straffrättsliga ansvaret endast kan åläggas en fysisk person måste det fastställas vem som var ansvarig i den aktuella situationen. Domstolarna hämtar i många fall ledning i hur den interna uppgiftsfördelningen ser ut. Det innebär dock inte att den som blivit ⁵¹ tilldelad en uppgift också är den som straffas. Vid domstolens bedömning läggs stor vikt vid om den åtalade personen haft tillräckliga befogenheter, kunskaper och resurser för sina uppgifter. Vidare krävs också att den åtalade personen har en självständig ställning i förhållande till arbetsgivaren och att arbetsgivaren varit i behov av den uppgiftsfördelning som skett. En annan förutsättning för att straff ska bli aktuellt är att handlingen gjorts med uppsåt eller av oaktsamhet. Brister det i något av dessa rekvisit kan personen i fråga inte straffas. ⁵²

3.1.1 Straff och vite

Om en arbetsgivare eller någon annan skyddsansvarig inte följer ett föreläggande eller förbud kan det leda till straff i form av böter eller fängelse. Detta oavsett om brottet har begåtts avsiktligt eller av oaktsamhet. Är föreläggandet eller förbudet förenat med vite träder vitet in i stället för straff.

Ericson, s. 255.

46

Arbetsmiljöverkets årsredovisning 2016, s 25.

47

Arbetsmiljöverket, Arbetsmiljöansvar och straffansvar, s. 6.

48

Arbetsmiljöverket, Arbetsmiljöansvar och straffansvar, s. 23.

49

Arbetsmiljöverket, Arbetsmiljöansvar och straffansvar, s 20.

50

Ericson, s. 278.

51

Arbetsmiljöverket, Arbetsmiljöansvar och straffansvar, s. 20 ff.

52

(15)

Vitet döms ut av domstol och läggs normalt sett på den juridiska personen och är ofta betydligt högre än vad ett bötesbelopp skulle varit. ⁵³

I 3 kap. Brottsbalken (BrB) finns bestämmelser om arbetsmiljöbrott. Dessa aktualiseras i de fall någon brutit mot bestämmelser i arbetsmiljölagen och detta orsakat att någon avlidit, skadats, blivit sjuk eller utsatts för allvarlig fara. Påföljderna för arbetsmiljöbrott är böter eller fängelse. Även arbetsmiljölagen och föreskrifter från Arbetsmiljöverket innehåller bestämmelser som är direkt straffsanktionerade, då i form av böter. Det gäller exempelvis regler om minderåriga, borttagande av skyddsanordningar eller att lämna oriktiga uppgifter till tillsynsmyndigheten. Här krävs det inte något föreläggande eller förbud för att domstol ska kunna utdöma straff då det kan utdömas i direkt anslutning till att regeln överträtts. Förutsättningen är att överträdelsen har skett med uppsåt eller av oaktsamhet. ⁵⁴

3.2 Sanktionsavgift

Arbetsgivaren kan bli skyldig att betala en sanktionsavgift om arbetsgivaren bryter mot någon av Arbetsmiljöverkets föreskrifter som är förenade med sanktionsavgift. I samband med att systemet med sanktionsavgift trädde i kraft 1 juli 2014 upphörde, med undantag för föreskrifterna om minderårigas arbetsmiljö, samtliga straffbestämmelser i Arbetsmiljöverkets föreskrifter att gälla. ⁵⁵ Skälet till detta är en statlig utredning som visade på att sanktionsavgift är ett mer effektiv medel ⁵⁶ än böter för att se till att de arbetsmiljörättsliga reglerna följs. En del av de föreskrifter som ⁵⁷

tidigare var straffsanktionerade ersattes med sanktionsavgift men inte alla. Föreskrifter som inte är ⁵⁸ förenade med sanktionsavgift kan endast genomdrivas med hjälp av föreläggande eller förbud. ⁵⁹ Sanktionsavgiften tas ut från den fysiska eller juridiska person som drev verksamheten där överträdelsen skedde. Avgiften är som lägst 1000 och som högst 1 000 000 kr och beloppet ska kunna fastställas direkt med ledning av den angivna beräkningsgrunden. Ingen hänsyn tas i detta ⁶⁰ fall till om överträdelsen skedde med uppsåt eller av oaktsamhet. ⁶¹

3.3 Företagsbot

Företagsbot är en ekonomisk sanktion som kan åläggas en näringsidkare, dvs. en juridisk person eller en enskild företagare, när brott har begåtts i dennes verksamhet. Det krävs inte att en enskild person åtalas, då det ibland inte går att fastställa vem som varit ansvarig, utan det räcker med att det står klart att ett arbetsmiljöbrott är begånget i näringsverksamheten. Det finns dock inget som ⁶² hindrar domstol från att utdöma företagsbot även vid sidan av ett personligt straff. Maxbeloppet ⁶³ för företagsbot är 500 miljoner. ⁶⁴

53

Arbetsmiljöverket, Arbetsmiljöansvar och straffansvar, s. 18 f.

54

55

SOU 2011:57.

56

Prop. 2012/13:143 s 44 f.

57

Ericson, s. 275

58

Prop. 2012/13:143 s 65 f.

59

Prop. 2012/13:143 s 73 ff.

60

8 kap. 5 § AML.

61

Prop. 1990/91:140 s. 131.

62

Ericson, s. 280.

63

Prop. 2018/19:164 s. 35 f.

64

(16)

4. Myndigheters regelarbete

4.1 Normgivningsmaktens fördelning och bemyndigande

I 8 kap. regeringsformen (RF) finns de grundläggande principerna om normgivningsmakten, dvs.

rätten att besluta om föreskrifter. Behörigheten är fördelad mellan riksdag och regering och bygger på principen att de centrala delarna av normgivningen ska ligga hos riksdagen. Myndigheter har i sig ingen grundlagsstiftad rätt att meddela föreskrifter. RF medger dock att riksdagens och regeringens normgivningskompetens i viss mån delegeras till en myndighet. Delegeringsbeslutet ges av riksdagen genom lag och av regeringen genom förordning. Det krävs därav alltid ett ⁶⁵ bemyndigande för att en myndighet ska få besluta om föreskrifter. ⁶⁶

Enligt Förordningen (2014:570) om regeringens medgivande till beslut om vissa föreskrifter, ska en förvaltningsmyndighet innan de beslutar om föreskrifter som vid tillämpningen kan komma att få sådana kostnader för staten, kommun eller regioner som inte är oväsentliga, inhämta regeringens medgivande att besluta föreskrifterna. Arbetsmiljöverket har gjort bedömningen att inga av de ⁶⁷ föreskrifter som beslutas när det nya regelstrukturen införs kommer att få sådana kostnader för staten, kommunen eller regionen att regeringens medgivande behöver inhämtas. Det finns inte ⁶⁸ heller något bemyndigande som hindrar Arbetsmiljöverket från att göra den strukturförändring som nu föreslås. ⁶⁹

4.2 EU-rättens plats i den svenska rättsordningen

Vid sidan av att ett bemyndigande är nödvändigt för att en myndighet ska få utfärda föreskrifter finns även andra juridiska ramar att förhålla sig till. Föreskrifter får inte strida mot Sveriges

grundlag eller någon annan överordnad författning. Som medlemsstat i Europeiska Unionen är EU- rätten en del av den svenska rättsordningen. EU-rätten är överordnad nationell lagstiftning vilket innebär att den har företräde framför nationell rätt och svenska regelgivare är därav bundna av principen att nationella regler inte får strida mot EU-rättens regler. Om nationella regler inte är förenliga med EU-rätten ska de egna landets regler betraktas som ogiltiga. ⁷⁰

4.3 Utgångspunkter för myndigheternas regelarbete

Det svenska samhället präglas av ett regelverk som är både omfattande och går långt tillbaka i tiden.

Detta riskerar föra med sig en rad olägenheter. Inte minst är risken stor att det blir både

svåröverskådligt och otydligt för den som ska ta det till sig. Dessutom är reglerna ofta detaljerade, komplicerade och svårtolkade som ett resultat av det ålderdomliga och svårbegripliga språket. Det ⁷¹ är därför av största vikt för både riksdag, regering och myndigheter att systematiskt arbeta för att reformera regelverken så att de blir enklare, effektivare och mer tillgängliga. ⁷²

Ds 1998:43 s. 24, 42 ff.

65

Regeringen, Vägledning för statliga myndighetsstyrelser, s. 27.

66

2§ Förordningen (2014:570) om regeringens medgivande till beslut om vissa föreskrifter

67

68

69

Nyström och Zanderin, s. 51 ff.

70

Ds 1998:43 s. 17 f.

71

Prop. 1997/98: 136 s. 29 f.

72

(17)

4.4 Regelreformering

4.4.1 Regelbeståndet får inte bli för omfattande

Grundfunktionen av en regel är att den ska styra vårt handland så att det eftersträvade målet uppnås.

Syftet med förenklingsarbetet är därav att åstadkomma mer ändamålsenliga regler och en smidigare regeltillämpning. Föreskrifter är nödvändiga och effektiva styrmedel, så länge de är ändamålsenliga.

Blir de däremot för många och för detaljerade finns det en risk att de tappar sin funktion, blir onödigt kostsamma och missar den målgrupp de riktar sig till. Färre och enklare regel är som huvudregel därför ett bättre och mer ändamålsenligt alternativ. Resonemanget återfinns i det ⁷³ förvaltningspolitiska mål som präglar hur stadsförvaltningen i Sverige ska bedrivas. Målet är en innovativ och samverkande statsförvaltning som är rättssäker och effektiv, har en väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet som bidrar till Sveriges utveckling samt ett effektivt EU-arbete. ⁷⁴ För att förenklingsarbetet ska bli så framgångsrikt som möjligt krävs att myndigheterna gör en noggrann analys både av de kostnader som de gällande reglerna medför och hur ett system med färre regler skulle kunna fungera. ⁷⁵

4.5 Regler ska vara enkla, klara och lätta att förstå

4.5.1 Innehåll, disposition och språk

Det sakliga innehållet i en författning begränsas av bemyndigandets omfattning. Därför är det endast de föreskrifter som myndigheten själv beslutar som ska finnas med i den egna författningen.

Innehåll från EU-rättsakter, lagar, förordningar och andra myndigheters föreskrifter är inte tillåtna att finnas med i föreskrifterna, likaså lagkommentarer, referat eller motivuttalanden. Detta hindrar dock inte möjligheten att hänvisa till sådana rättsakter för att läsaren ska förstå hela den rättsliga kontexten. Det finns däremot inga regler som säger hur sakinnehållet i en författning ska

disponeras. Som en allmän princip när man bestämmer innehåll och disposition i författningen ska det göras med hänsyn till läsarens möjlighet att följa regeln. Språket ska vara klart och enkelt att ⁷⁶ förstå och ta till sig. Det juridiska språket präglas i stor utsträckning av att i många fall vara krångligt, ålderdomligt och ha en meningsbyggnad som inte överensstämmer med vårt

vardagsspråk. Detta är något som bör undvikas då det försvårar för läsaren att ta till sig innehållet. ⁷⁷ Att skriva en bra och ändamålsenlig regel är svårt. Det språkmässiga arbetet kräver därför nästan alltid ett samarbete mellan erfarna jurister, tjänstemän och språkkonsulter. ⁷⁸

4.6 Konsekvensutredningar

Innan en myndighet beslutar föreskrifter eller allmänna råd är myndigheten skyldig att utreda om regeln är den mest ändamålsenliga bestämmelsen, göra konsekvensutredningar, ge berörda parter möjlighet att yttra sig i frågan samt i vissa fall ha regeringens medgivande att besluta om

Ds 1998:43 s. 18 f.

73

Prop. 2009/10:175.

74

Ds 1998:43 s. 19.

75

Ds 1998:43 s. 83 ff.

76

Ds 1998:43 s. 20, 95 ff.

77

Ds 1998:43 s. 20.

78

(18)

föreskrifterna. Analysarbetet fungerar som ett beslutsunderlag för regleringens slutliga innehåll för ⁷⁹ att på bästa sätt uppnå det tänkta målet.

4.7 Samråd med berörda parter

En viktig del i författningsarbetet är att i ett tidigt stadie ta kontakt med sakkunniga parter som kommer att beröras av föreskrifterna. En kontinuerlig dialog med dessa gör att praktiska problem lättare kan upptäckas och på så sätt undvikas. Samråd ökar också förutsättningarna för ett snabbt genomslag för föreskrifterna i praktiken. ⁸⁰

4.8 Efterarbete och uppföljning

I direkt anslutning till att föreskrifterna har kommit ut från trycket är det en bra idé att kontrollera den en extra gång så att eventuella fel kan rättas. Viktigt är också att se till att den information som behövs om föreskrifterna, förutom publicering i författningssamlingen, når ut till de som berörs av regleringen. Att upplysa och sprida information om föreskrifterna är en viktig del av efterarbetet och det är därför viktigt att beslutade informations- och utbildningsinsatser genomförs som planerat.

Varje författning, ny som gammal, ska följas upp så att regelgivaren kan kontrollera om föreskriften gett önskat resultat. ⁸¹

5. Strukturförändring av Arbetsmiljöverkets regelverk

5.1 “En arbetsmiljöstrategi för det moderna arbetslivet 2016-2020”

Arbetsmiljöverket är den myndighet som i störst utsträckning bidrar till att verkställa regeringens arbetsmiljöpolitik. För att regeringens arbetsmiljöstrategi för det moderna arbetslivet 2016-2020 ska leda till en faktiskt förändring i arbetsmiljön har regeringen i samband med strategin gett

Arbetsmiljöverket en rad olika uppdrag. Ett av de mer prioriterade uppdragen för Arbetsmiljöverket är deras arbete med regelförnyelse. Arbetsmiljöverket arbetar kontinuerligt med regelförnyelse men trots detta finns det ett behov av att reglerna ses över och revideras mer samlat. ⁸²

5.2 Programmet för regelförnyelse

År 2016 påbörjades ett omfattande utvecklingsarbete inom Arbetsmiljöverket, kallat Programmet för regelförnyelse. Programmet hade funktionen av att samordna ett flertal aktiviteter och uppdrag vars gemensamma syfte var att förbättra och utveckla arbetsmiljöverkets arbete med regler. De ville åstadkomma ett modernt och framåtsyftande regelverk som var tydligt, tillgängligt och relevant för hela arbetslivet. Som ett resultat av detta presenterades ett förslag på en ny struktur av

Arbetsmiljöverkets regler. I januari 2018 beslutade Arbetsmiljöverket om ny regelstruktur och ett omfattande arbetet med att se över myndighetens föreskrifter påbörjas. Förslaget gick ut på remiss ⁸³ i januari 2020.

27 § Verksförordningen.

79

Ds 1998:43 s. 37.

80

Ds 1998:43 s. 40.

81

Skr. 2015/16:80, s. 14 ff.

82

83

(19)

5.2.1 Huvudprincipen - innehållet ska vara detsamma som tidigare

Huvudprincipen som styrt arbetet med omstruktureringen har varit att sortera in reglerna i den nya strukturen utan att reglerna ska förändras i sak. Samma skyddsnivå och krav på chefer och

arbetsledares kunskap och kännedom om arbetsmiljöregler och risker ska vara densamma nu som då. ⁸⁴

5.3 Varför en ny struktur?

Som myndighet har Arbetsmiljöverket en skyldighet att vårda sitt regelverk. Det innebär att Arbetsmiljöverket ständigt jobbar för ett modernt, utvecklat och relevant regelverk som följer med utvecklingen i samhället. Syftet med strukturförändringen är att öka både kunskapen och

efterlevnaden av regelverket vilket i sin tur ökar förutsättningarna för en god arbetsmiljö och minskar riskerna för att arbetstagare blir skadade, sjuka eller dör i jobbet. Målet med den nya strukturen är att skapa en regelverk som är mer överblickbart och sammanhållet, som är enklare att hitta i och där det är tydligt vilka regler som gäller på en arbetsplats. Regelverket ska vara lättare att förstå, både genom ett enklare och enhetligare språk men också genom att det tydligare framgår vem som är ansvarig för att reglerna efterlevs. ⁸⁵

Det nuvarande regelverket har vuxit fram i samråd med arbetsmarknadens parter under drygt fyrtio år sedan den nuvarande arbetsmiljölagen kom till. Den långa tidsperioden och det faktum att regelverket kompletterats med EU-regler gör att regelverket idag kan upplevas som motsägelsefullt och ologiskt sett till dess helhet. Sättet att skriva på är annorlunda idag jämfört med för fyrtio år sedan. Det har gjort att språket i föreskrifterna skiljer sig åt beroende på när de kom till. En

bristande enhetlighet i språket riskerar att försvåra förståelsen för vad som menas. Även hanteringen av de allmänna råden skiljer sig åt beroende på när i tiden föreskriften skrevs vilket gjort att

utformningen och placeringen av dessa skiljer sig åt i olika föreskrifter. Det finns också allmänna råd i de nuvarande föreskrifterna som inte uppfyller kraven på vad som utgör ett allmänt råd.

SAM har också hanterats på olika sätt under åren. SAM-föreskrifterna är tillämpliga på i princip alla arbetsplatser, något det har funnits ett behov av att förtydliga. I de nuvarande föreskrifterna finns även onödig dubbelreglering. Det handlar om dubbelregleringar både vad gäller det SAM men också andra dubbelregleringar. ⁸⁶

Det finns en tro på att reglerna kan göra mer nytta än vad de gör idag. En bakomliggande faktor till arbetet med den nya regelstrukturen är att Arbetsmiljöverkets inspektioner visar att det finns vissa återkommande kunskapsluckor och problem i arbetsmiljön, främst när det gäller betydelsen av SAM. Problemet finns på många olika typer av arbetsställen och har även visat sig vara

återkommande på samma arbetsställe när Arbetsmiljöverket inspekterat samma arbetsställe igen.

Även statistik om arbetsplatsolyckor och dödsfall på arbetet visar att det bland annat bottnar i ett bristande SAM. ⁸⁷

Arbetsmiljöverket, Övergripande konsekvensutredning, s. 9 f.

84

Arbetsmiljöverket, Övergripande konsekvensutredning.

85

86

Intervju 1.

87

(20)

6. Hur är förslaget på ny regelstruktur utformat

6.1 Format

Den nya strukturen består av tre olika delar. De olika delarna utgörs av sammanlagt 14 nya

föreskriftshäften, i vilka de tidigare 67 stycken föreskrifterna är insorterade. Del 1, vilken innehåller föreskrifterna 1.1-1.8, är indelad efter olika juridiska roller i arbetsmiljöarbetet. Del två, med

föreskrifterna 2.1-2.3, innehåller regler om vanliga risker i arbetsmiljön, användning av arbetsutrustning och utformning av arbetsplatser. Del tre består av föreskrifterna 3.1-3.3 och innehåller regler om risker vid särskilda typer av arbeten och regler om specifika kontroller. ⁸⁸

6.2 Systematiskt arbetsmiljöarbete - en röd tråd

I den nya strukturen har kopplingen mellan SAM-föreskrifterna och övriga föreskrifter som riktar sig till arbetsgivare förtydligats. Samtliga SAM-paragrafer har i den nya strukturen samlats i

föreskrifterna om “Grundläggande arbetsmiljöregler - för dig som har arbetsgivaransvar”. Tanken är att SAM ska gå som en röd tråd genom hela strukturen. Det har införts hänvisningsparagrafer i början av samtliga föreskrifter som riktar sig till arbetsgivaren. Hänvisningsparagrafen upplyser om att den som har ansvar för arbetsmiljöarbetet ska hantera varje risk inom ramen för SAM. Onödiga dubbelregleringar har tagits bort och istället har man preciserat vad SAM innebär för den särskilda föreskriften. Även andra dubbelregleringar som ansetts onödiga har tagits bort medan en del har ⁸⁹ fått vara kvar då de bedöms underlätta för förståelsen av regeln. ⁹⁰

6.3 Enklare språk

Regler som är enkla att förstå kan minska risken för att färre bli sjuka, skadade eller dör i arbetet.

Samtliga paragrafer i den nya strukturen har därför språkligt setts över med fokus på klarspråk.

Huvudprincipen i klarspråksarbetet har varit att varken ändra sakinnehåller eller skyddsnivån i reglerna. Arbetet har skett tillsammans med både sakkunniga på området och jurister. I de fall en ⁹¹ förändring av ordet riskerat att innebära en förändring av regelns innebörd har Arbetsmiljöverket valt att använda det gamla ordet. Detta eftersom att huvudprincipen för hela förändringsarbetet är att inte ända i sakinnehållet. ⁹²

6.4 Tydligare ansvarssubjekt

I den nya strukturen ska det tydligare framgå vem föreskrifterna riktar sig till. Till en början var tanken att det i samtliga paragrafer skulle skrivas ut vem som ska följa regeln. Detta visade sig dock inte vara genomförbart. Det är arbetsmiljölagen som styr vem som har ansvar för vad i

arbetsmiljöarbetet, vilket totalt rör sig om drygt 25 olika ansvarssubjekt. Att skriva ut dessa i relevanta paragrafer skulle göra texten krånglig. Arbetat begränsades därför till att främst omfatta arbetsgivare och ensamföretagare. När begreppet arbetsgivare används som ansvarssubjekt innebär det också att bestämmelsen gäller för andra som har ett arbetsgivaransvar. ⁹³

Arbetsmiljöverket, Övergripande konsekvensutredning, s. 8 f. se även missiv-externremiss s. 1 f.

88

Arbetsmiljöverket, Övergripande konsekvensutredning, s. 9 ff.

89

90

91

Intervju 1.

92

93

(21)

6.5 Översyn av allmänna råd

De allmänt råd som finns i föreskriftshäftena ska följa de krav som finns för allmänna råd.

Allmänna råd definieras som generella rekommendationer om tillämpningen av en författning som anger hur någon kan eller bör handla i ett visst hänseende. Till skillnad från föreskrifter ska

allmänna råd inte vara av bindande karaktär. I de nuvarande föreskrifterna finns det allmänna råd ⁹⁴ som inte uppfyller de kraven. Dessa har tagits bort och lyfts in i vägledande material. Det finns också allmänna råd som idag är av mer tvingande karaktär. Dessa har i den nya strukturen lyfts upp till föreskriftstext. ⁹⁵

7. Samråd med berörda parter

Arbetsmiljöverket har under projektets gång, redan i det förberedande arbetet och i arbetet med att utforma den nya strukturen haft kontakt med arbetsmarknadens parter på både central till lokal nivå.

Arbetsmiljöverket träffar regelbundet samrådsgruppen, där arbetsmarknadens avtalsbärande parter ingår och diskuterar det arbete som görs inom myndigheten, inte enbart gällande den nya

regelstrukturen. Utöver samrådsgruppen skapades ett särskilt forum för arbetet med den nya regelstrukturen - referensgruppsmöte, för att regelbundet diskutera förändringsarbetet.

Referensgruppen bestod av de avtalsbärande parterna men också av representanter från andra parter och branschorganisationer. För mer verksamhetsnära samråd har Arbetsmiljöverket anordnat

intressemöten där fler parter och organisationer deltagit. ⁹⁶

Det har upprättats olika fokusgrupper vilka varit en stor och viktig del av arbetet. Fokusgrupperna har varierat i grad vad gäller bland annat kunskap om arbetsmiljöregler, vana att läsa och ta till sig sådan typ av text, storlek på företag och kunskap i det svenska språket. Även de olika rollerna på arbetsplatsen har varit en del av fokusgrupperna - chefer, anställda och skyddsombud. Arbetet med fokusgrupperna bestod bland annat av att deltagarna, utifrån ett case, fick svara på ett antal frågor med hjälp av den nuvarande strukturen och sedan med hjälp av den nya strukturen och därefter utvärdera vilket regelverk som varit enklare. Responsen var övervägande positiv gentemot den nya strukturen då den uppgavs vara mer lättöverskådlig och lättare att hitta i. Den kritik som lyftes var främst från de som hade en vana att arbeta utifrån den nuvarande strukturen, som kunde den utantill och därför tyckte det var svårare att ta till sig och hitta i en ny struktur. Även från de kritiska

rösterna lyftes dock att de förstod vitsen och nödvändigheten med den nya strukturen. ⁹⁷

8. Konsekvenser

8.1 Vilka berörs av strukturförändringen?

Alla företag i Sverige som aktivt bedriver någon typ av verksamhet kommer att beröras av den nya regelstrukturen. År 2018 uppgick det totala antalet registrerade företag i Sverige till 1,2 miljoner. Av dessa finns det dock ett antal företag som antingen inte kommer beröras alls eller som kommer beröras i väldigt liten utsträckning. Det beror på att en del av dem för närvarande inte bedriver någon aktiv verksamhet, bedriver en mycket begränsad verksamhet eller är en del av en annan

1§ Författningssamlingsförordningen, se även Arbetsmiljöverket, Övergripande konsekvensutredning, s. 15.

94

95

96

Intervju 1.

97

(22)

arbetsgivarens verksamhet. Det går därför inte att ange en exakt siffra för antalet företag som kommer att beröras, mer än att det rör sig om färre än 1,2 miljoner företag. ⁹⁸

Utöver det faktum att företagen påverkas i sin egenskap av arbetsgivare, kan samma företag dessutom påverkas i egenskap av byggherre eller tillverkare. Även organisationer med ett

utbildnings- eller informationsuppdrag kommer att beröras av den nya strukturen. Detta gäller också alla statliga myndigheter, regioner och kommuner vilka dels berörs i sin roll som arbetsgivare dels också i sin roll som exempelvis byggherre, byggarbetsmiljösamordnare eller domstol. ⁹⁹

8.2 Kostnadskrävande konsekvenser

Konsultföretaget Sonder gjorde, på uppdrag av Arbetsmiljöverket, en undersökning för att belysa vilka kostnadskrävande konsekvenser som kan komma att uppstå i samband med införandet av den nya regelstrukturen. Representanter från 13 olika typer av organisationer deltog i undersökningen för att skapa ett så brett underlag som möjligt. Intervjupersonerna ger en någorlunda samstämmig bild av vilka kostnadskrävande konsekvenser det rör sig om: ¹⁰⁰

● uppdatering av informationsmaterial och -system,

● uppdatering av utbildningsmaterial,

● utbildning av chefer, och

● utbildning av nyckelpersoner inom arbetsmiljöområdet, exempelvis HR eller skyddsombud.

Intervjupersonerna menar att det är utbildningsinsatserna som kommer att vara den mest

tidskrävande och kostsamma åtgärden för företagen. Sonder uppskattar att den totala kostnaden för alla berörda parter på den svenska arbetsmarknaden kan komma att bli 735 miljoner kronor.

Kostnaden per organisation uppskattas ligga på en siffra som motsvarar 164 kronor per anställd.

Siffran ska dock betraktas med mycket stor försiktighet då den varken baseras på exakta kostnader eller ett representativt urval. Den är endast framtagen för att få någon form av underlag för fortsatt bedömning. Siffran ska inte heller ses som en kostnad som endast orsakas av införandet av den nya regelstrukturen. Samtliga organisationer och företag som behöver ha kunskap om

arbetsmiljöreglerna har alltid en årlig kostnad för att utbilda personal och underhålla

informationssystem. Kostnaderna som redovisas är av engångskaraktär och innebär därför inte någon årlig kostnadsförändring för berörda parter. Utbildningsinsatserna kan dessutom resultera i en generell kunskapshöjning på arbetsmiljöområdet till den nivå som nuvarande regler kräver och är ett bra tillfälle att lyfta även andra arbetsmiljöfrågor. ¹⁰¹

När det gäller kostnad för uppdatering av system visar Sonders rapport på att detta proportionellt sett kan att få större effekt på små företag än större. Det beror på att den tid som behöver läggas på att uppdatera information om arbetsmiljöföreskrifterna kan bli lika omfattande för ett litet företag som för ett stort. För att minska den belastningen kommer många små företag kunna ta hjälp och använda sig av centralt framtagna informationsmaterial vilka tillhandahålls av bland annat Arbetsmiljöverket och parternas bransch- och kunskapsorganisationer. ¹⁰²

98

99

100

101

102

(23)

8.3 Risken för att tydligare ansvarssubjekt upplevs som en förändring

I den nya strukturen är det särskild två grupper som berörs av att det blir tydligare vem som ansvarar för att reglerna följs, det gäller arbetsgivare och ensamföretagare. Förtydligandet kan riskera att upplevas som en förändring, trots att så inte är fallet. Arbetsgivarens ansvar att följa arbetsmiljöreglerna bedöms dock vara känt i så pass stor utsträckning att ett förtydligande inte riskerar att upplevas som en förändring. Däremot när det gäller ensamföretagare visar det sig att kunskapen om arbetsmiljöregler generellt sett är låg och de delar av regelverket man känner till rör ofta sådant som berör personlig säkerhet, skyddsutrustning och regler om sanktionsavgifter i den egna branschen. Det förtydligade ansvaret bemöts dock av positiv respons av företrädare från branscher med många ensamföretagare. Hur stor effekt det få för ensamföretagare och vad det kommer innebära i praktiken menar de dock är svårt att svara på. Det som efterfrågas är stöd från Arbetsmiljöverket till ensamföretagare som handlar om hur de ska efterleva regelverket, stöd exempelvis i form av utbildningsinsatser utifrån praktiska situationer i deras verksamhet. Huruvida det förtydligade ansvaret för ensamföretagare i sin tur kommer leda till en ökad kunskap och efterlevnad av regelverket är enligt Arbetsmiljöverket svårt att svara på. ¹⁰³

8.4 Mer överblickbart och lättare att förstå och underhålla

Som en direkt följd av att införa den nya strukturen kommer det krävas en hel del arbete för dem som har skyldigheter enligt regelverket. På sikt anser dock Arbetsmiljöverket att det kommer att leda till mycket positiva effekter i arbetslivet. Regelverket kommer att bli mer överblickbart, lättare att förstå och även lättare att underhålla. Idag tenderar vissa branscher att endast fokusera på de branschspecifika föreskrifterna och missar de mer generella föreskrifterna som gäller på alla arbetsplatser. Med ett mer överblickbart regelverk hoppas Arbetsmiljöverket att fler ska bli medvetna om att många av föreskrifterna gäller på i princip alla arbetsplatser. En större medvetenhet skulle i sin tur öka förutsättningarna för ett väl fungerande SAM inom vilket alla potentiella risker på arbetsplatsen hanteras. Det enklare och mer enhetliga språket gör att det blir lättare att förstå det som står. Det är något som gynnar alla men framförallt är det tänk att underlätta för personer som av olika anledningar kan ha svårare att ta till sig svårare texter. ¹⁰⁴

Förutsättningarna för att kunna digitalisera föreskrifterna har också blivit bättre i samband med förändringen av regelstrukturen. Genom att digitalisera alla föreskrifter skulle Arbetsmiljöverket kunna presentera föreskrifter på ett mer tillgängligt sätt och på sikt även erbjuda olika typer av digitala tjänster. Förutsättningen är att all föreskriftstext är lagrad i en gemensam databas.

Föreskriftstexterna har därför sparats ner i ett format som gör att de kan överföras till en gemensam databas. Arbetsmiljöverkets arbete med sin digitala service är ett prioriterat område inom ¹⁰⁵

myndigheten, inte bara i förhållande till den nya regelstrukturen, utan även i förhållande till myndighetens uppdrag i stort. Med en utvecklad digital plattform har myndigheten beslutat att avveckla den del i publikationsservicen som innebär att tillhandahålla pappersversioner av deras trycksaker, vilka framöver endast kommer att finnas tillgängliga digitalt. Detsamma är tänkt att gälla även för föreskrifterna vilka då endast kommer att finnas tillgängliga digitalt. ¹⁰⁶

103

104

105

Arbetsmiljöverkets budgetunderlag 2020-2022, s. 7 f.

106