Förskoleförvaltningen
Yttrande gällande förslag till Göteborg Stads riktlinje för styrande nyckeltal för kommunala verksamhetslokaler
Förslag till beslut
1. Förskolenämnden avstyrker förslag till Göteborgs Stads riktlinje för styrande nyckeltal för kommunala verksamhetslokaler.
2. Förskolenämnden översänder yttrande med synpunkter till stadsledningskontoret.
Sammanfattning
Stadsledningskontorets avdelning för planering och analys har tagit fram ett förslag till styrande riktlinje gällande nyckeltal för kommunala verksamhetslokaler. Förslaget har föregåtts av en omfattande workshopserie. Förslaget innehåller volymnyckeltal för beräkning av antalet platser, nyckeltal för lokalyta samt nyckeltal för friyta.
Förskoleförvaltningen har tillsammans med lokalförvaltningen lämnat ett förslag till nyckeltal där ytorna föreslås vara större vilket inte har arbetats in i det presenterade förslaget.
Det presenterade förslaget föreslår försämrade förutsättningar för barnen genom
minskade rekommenderade friytor samt möjlighet till minskad yta för byggnaden varvid förvaltningen föreslår nämnden att avstyrka remissen.
Bedömning ur ekonomisk dimension
Att inte dimensionera rätt antal förskoleplatser i förhållande till hur många som bor i ett område kan bli väldigt kostsamt. Både för ett för litet antal platser och ett för stort antal platser får stora ekonomiska konsekvenser. Ansvaret för att hantera den övergripande planeringen av förskoleplatser finns hos stadsledningskontoret. När förslaget
gällande volymnyckeltal för dimensionering av antalet platser presenteras, görs det utifrån ett stort spann, vilket skiljer sig en del mot hur behovet säkerställs idag.
Räkneexempel vid tillämpning av volymnyckeltal vid byggnation av 100 nya bostäder Förslag på
geografisk indelning
Enligt nuvarande beräkningsprincip
Föreslagen indelning småhus
Föreslagen
indelning flerbostadshus
Centrala staden 16,7 barn 35–45 barn 10 – 14 barn Övriga staden 16,7 barn 35–45 barn 15 – 20 barn
Det är svårt att göra en bedömning gällande om detta är en rimlig hantering av nyckeltal då det i materialet inte presenteras vad dagens beräkningstal har fått för
konsekvenser. Det kan också vara problematiskt för beräkning i områden med blandad bebyggelse. Vad som avses med centrala staden och övriga staden är något oklart.
Tjänsteutlåtande Utfärdat: 2021-11-29
Diarienummer: N608-2564/21
Handläggare: Mari Leion
E-post: mari.leion@forvaltning.goteborg.se
Att som i förslaget tillåta förskolans friyta att bli liten kan innebära att förskolegårdar inte kan vara öppna för allmänheten under kvällar och helger. Detta då slitaget kan komma att bli allt för högt och kostnaderna för att hålla förskolegården i användbart skick blir allt för högt.
Att hänvisa till kompletterande ytor när förskolan inte får tillgång till egen gård kan få som konsekvens att det kräver en högre bemanning. Detta då det kan vara en yta som inte ligger i direkt anslutning och som inte har någon avgränsning mot exempelvis trafik.
Allmänhet har också rätt att använda samma yta vilket innebär att förskolan inte har fri tillgång till ytan. Under vissa perioder kanske inte tillgång alls, då andra grupper kan ta de delade ytorna i anspråk på ett sådant sätt att förskolan inte får plats.
Om förskolan blir hänvisad till kompletterande yta kan det krävas någon form av
servicehus med tillgång till förråd och toalett. Denna lösning tenderar att generera mycket höga kostnader och svårigheter att hantera driftsfrågor. Om den kompletterande ytan finns en bit bort från förskolan kan det behövas köpas in fler vagnar och säkerställa att det finns förvaringsutrymme för vagnarna.
Bedömning ur ekologisk dimension
Att tolerera att förskolors friytor krymper i den föreslagna omfattningen kan innebära att det inte blir möjligt att nå upp till Göteborgs stads miljö- och klimatprograms målvärde om en årlig ökning av grönytefaktorn på förskolegårdar. Blir gårdarna små är det inte möjligt att använda naturliga material eftersom slitaget blir allt för högt med många barn på liten yta.
Bedömning ur social dimension
Att förskolan får en allt för liten förskolegård i de tätare delarna av staden får sociala konsekvenser. Gårdar är öppna för allmänheten på kvällar och helger för att stärka tillgången på lekytor för barn och familjer när förskolan inte är i drift. Om gårdarna är för små kan de tvingas att stänga för att kunna vara fungerande under ordinarie öppettider.
Detta kan få som konsekvens att barnen i boendeområdet får tillgång till färre lekytor.
Att få tillgång till mindre ytor kan får hälsokonsekvenser vilket kan få långtgående konsekvenser på barns hälsa och vara svåra att mäta i nuläget när barnen behöver rörelse för att utvecklas. Barn behöver rörelse och dagsljus för att må bra. Detta har positiva effekter både på kroppen och motororiken såväl som för koncentrationen och det psykiska välbefinnandet.
Barnkonventionen
Nyckeltalen för förskolans utemiljö kommer att sänkas i förhållande till de som tillämpas i dagsläget. Det finns inga andra skäl än ekonomiska presenterade i förslaget och kan därmed inte bedömas vara förenliga med
barnkonventionens intentioner. Att differentiera storleken på gårdar utifrån geografisk placering är försåtligt ur ett ekonomiskt perspektiv. Barnen i staden har samma behov av rörelse oavsett var de bor. Att hävda att barn
i tätare delen av staden har mindre behov av friyta låter sig därför inte göras utan att tydligt specificera hur kompensationen ska hanteras. Kompensationen kan då inte bestå i att schemalägga utevistelse då det begränsar tillgången ytterligare.
I Göteborg stads barnrättsplan för 2022–2024 pekas det på att det finns en generell brist i staden på likabehandling av barn och att detta riskerar att leda till brister för barn inom kommunala verksamheter.
Den av kommunfullmäktige beslutade planen beskriver det så här ”Det är i den lokala kontexten effekterna för barn och unga blir mest tydliga, såväl positiva som negativa. I arbetet med att ge alla barn och unga likvärdiga chanser och där barnets rättigheter värnas behöver alla stadens verksamheter bidra. Göteborgs Stad ska se varje barn som en
rättighetsbärare och stadens samlade verksamheter som skyldighetsbärare. Hur staden uppfyller barns rättigheter idag påverkar även den framtida utvecklingen av vårt samhälle.” Barnrättsplanen konstaterar att det finns brister i hur staden kan säkerställa yngre barns rättigheter. Planen pekar på att staden brister i att bevaka barnrättsperspektiv och barnkonsekvenser i arbetet med att utveckla staden. Detta perspektiv är
inte alls behandlat i förslaget till nyckeltal.
Samverkan
Information har skett med de fackliga organisationerna vid förvaltningssamverkan den 8 december 2021.
Bilaga
Göteborgs Stads riktlinje för styrande nyckeltal för kommunala verksamhetslokaler
Ärendet
Förskolenämnden har att ta ställning till förslaget till formulering av Göteborgs Stads riktlinje för styrande nyckeltal för kommunala verksamhetslokaler.
Stadsledningskontoret önskar svar senast 31 december 2021.
Beskrivning av ärendet
2020-03-19 § 4 1006/18 antog kommunfullmäktige Göteborgs Stads program för
lokalförsörjning 2020–2026. Genom programmet har kommunfullmäktige beslutat att nya reglerande styrande dokument ska tas fram i syfte att utveckla stadens
lokalförsörjningsprocess. Den nya styrningen förväntas skapa bättre förutsättningar att skapa balans i stadens lokalförsörjning över tid. En del av detta är att ta fram styrande nyckeltal för volym, lokalyta och friyta.
Stadsledningskontoret har bjudit in förskolenämnden att yttra sig gällande ”Förslag till Göteborgs Stads riktlinje för styrande nyckeltal för kommunala verksamhetslokaler”.
Stadsledningskontoret har under våren 2021 haft en serie workshops med olika
förvaltningar för att komma fram till ett förslag till nyckeltal. Förskoleförvaltningen har varit representerade vid samtliga tillfällen.
Förskoleförvaltningen presenterade tillsammans med lokalförvaltningen ett förslag till nyckeltal för lokalyta och friyta vilka inte har arbetats in i det förslag som nu är ute på remiss.
Förskoleförvaltningen/lokalförvaltningens förslag följer översiktsplanens geografiska indelning:
Innerstaden:
• rekommenderat 35 kvm/barn, minst 28 kvm/barn
• minsta sammanhållen yta ska överstiga: 2000 kvm.
• minsta totala yta: 3000 kvm.
Mellanstaden:
• rekommenderat 35 kvm/barn, minst 30 kvm/barn
• minsta sammanhållen yta ska överstiga: 3000 kvm.
Ytterstaden:
• rekommenderat 40 kvm/barn, minst 35 kvm/barn
• minsta sammanhållen yta ska överstiga: 3000 kvm.
Föreslagna riktlinjen
Styrande nyckeltal friyta: vid nyproduktion av förskolor Centrala områden:
• god nivå: 25 kvm/barn
• acceptabel nivå: 20 kvm/barn
• sammanhängande friyta: 1800 kvm Övriga områden:
• god nivå: 35 kvm/barn
• acceptabel nivå: 25 kvm/barn
• sammanhängande friyta: 3000 kvm
Riktlinjen presenterar förslag till nyckeltal för olika nämnder.
Stadsledningskontoret önskar svar enligt stadens vedertagna perspektiv; ekonomiskt, socialt, ekologiskt och även enligt fasta rubriker vilka återfinns under rubriken förvaltningens bedömning.
Förvaltningens bedömning
Förvaltningens bedömning presenteras utifrån de rubriker som efterfrågas av stadsledningskontoret.
Är syftet med riktlinjen tydligt definierat?
Syftet behöver definieras tydligare. Det vore önskvärt att beskriva varför
nu tillämpade volymnyckeltal behöver ändras. Det skulle vara bra att beskriva varför staden vill ändra och att även beskriva på vilket sätt tidigare beräkningsmodell slagit fel för att försöka bidra till det kollektiva minnet. Detta för att kommande uppdateringar tar hänsyn till hur det sett ut tidigare.
Syftet med att möjliggöra en minskning av lokalytan bör tydligare förklaras.
Syftet med att minska barnens friyta från dagens rekommenderade 35 kvm till ner mot 20 kvm/barn behöver förklaras. Det behöver förklaras på vilken grund Göteborg
Stad bedömer att det är bättre för barnen med en mindre yta.
Syftet med att sänka friytetalet i förhållande till dagens 35 kvm bör tydligare förklaras.
Är de typer av nyckeltal som definieras i riktlinjen tydliga och relevanta (volymnyckeltal, nyckeltal för fri-och lokalyta, unika lokalbehov)?
Nyckeltalen är relevanta utifrån att de behövs för att kunna säkerställa tillräcklig plats i tidigt stadsplaneskede.
Det är bra att staden definierar hur många förskoleplatser som behövs och hur stora förskolor och deras friytor ska vara.
Är de nyckeltal som definieras för nämnderna tydliga, relevanta och framgår det hur förflyttning i de olika nyckeltalsspannen ska ske?
Det är inte tydligt hur spannen ska tolkas. Det finns risk att de lägsta nivåerna kommer att tillämpas då det finns tydliga ekonomiska kopplingar. Det framgår inte tillräckligt tydligt hur tolkningen ska ske och när de olika nivåerna ska användas. Förvaltningen delar inte bedömningen att det är möjligt att använda det lägre värdet för friyta om förskolan är större än för 108 barn. Det är svårt att förstå hur förslagen beräkningsmodell menar att det är möjligt att minska den sammanhållna ytan om det ytan är avsedd för ett högre antal barn. Detta behöver förtydligas.
Nyckeltal för förskolenämnden
Volymnyckeltal
Det är svårt att definiera var de olika talen ska tillämpas. Vilka områden ska definieras som centrala staden? Då stora delar av staden förtätas är det trångt på fler ställen än bara i centrala staden. Skulle vara bra om det också tydliggörs varför det ska tillämpas
olika volymnyckeltal och hur man ska behandla osäkerheten i storlek på bostäder.
Nyckeltal för lokalyta
Det är inte tydligt hur nyckeltalenför lokalytan ska tillämpas. Det vore bra att tydligt visa
vilka ytor som avses inom varje begrepp. Det är otydligt varför det ska vara möjligt att minska ytan med 10%. Det borde istället utformas som ett värde som måste uppnås men att det kan vara möjligt eller kanske till och med nödvändigt att öka ytan när förskolan byggs i flera plan.
Nyckeltal för friyta
Nyckeltalet för friyta föreslå sänkas avsevärt från de värden som används som riktvärde i dagsläget. Göteborgs stad har inte gjort någon utredning med förankring i forskning gällande hur stor friyta en förskola behöver för att kunna uppfylla förskolans behov för att kunna möta kraven i läroplanen. Förslaget till riktlinje för nyckeltal skiljer sig avsevärt från de nationella rekommendationerna. Det saknas beskrivning av på vilken
grund Göteborgs stad kan tänkas att avsevärt frångå rekommendationerna.
Göteborg stad har sedan Ramprogrammet för förskola togs fram runt 2013, använt sig av nyckeltalet 35 kvm/barn.
2014 tog Boverket tillsammans med tankesmedjan Movium, vilka är kopplade till Sveriges Lantbruksuniversitet, fram en vägledning för hur förskolegårdar och skolgårdar kan planeras utformas och skötas: ”Gör plats för barn och unga”. Vägledningen syftar till att ”förbättra förutsättningarna så att alla barn och unga har tillgång till en god,
välfungerande utemiljö och möjlighet att leka och utvecklas utomhus i hälsosamt och inspirerande sammanhang” Boverket och Movium anger 40 kvm/barn och en
sammanhållen yta om minst 3000 kvm som lämpliga mått.
Nu föreslås förskolegårdar i centrala områden ha ett nyckeltal med ett otydligt definierat spann mellan 20–25 kvm/barn och en minsta sammanhängande friyta om 1800 kvm. Hur det kommer sig att barn i centrala delar behöver mindre friyta är inte förklarat. Barns behov av rörelse minskar inte för att barnet är bosatt i centrala staden. Det kanske till och med är tvärt om, då tillgången på andra friytor som är möjliga för barn att självständigt hantera är små i centrala delen av staden.
För övriga områden föreslås ett spann mellan 25–35 kvm/barn med en minsta sammanhängande friyta om 3000 kvm.
Riktlinjen föreslår vidare att ju större en enhet är, ju mer rimligt är det att minska gårdens storlek till den längsta accepterande storleksnivån. Detta är en otydlig hantering och svårt att motivera.
Vidare beskrivs att det ska till kompensatoriska åtgärder om inte den över delen av spannet kan uppnås. Detta föreslås kunna göras genom att säkerställa kompensatoriska ytor eller att schemalägga utevistelse.
Att schemalägga utevistelse i förskolan kommer med stor sannolikhet att sätta stora avtryck på den enskilda barnets möjlighet till undervisning på förskolan. Om ett barn vill göra färdigt det som sker på insidan kan barnet riskera att missa sin schemalagda
utetid vilket kan resultera i att barnet inte kommer ut den dagen. Eftersom många barn spenderar större del av sin vakna tid på förskolan är detta ett stort ingrepp i barnets liv.
Det beskrivs också att kompensatoriska ytor kan användas och att det kan finnas någon form av värdering på kompensatoriska ytor. Det saknas dock en beskrivning av hur denna värdering ska göras.
Förslagen till nyckeltal för lokalyta och för friyta ger båda möjlighet till en avsevärt lägre lägstanivå än vad som tillämpas idag. Det innebär lägre kvalitet för barnen. Det är svårt att se andra skäl än ekonomiska som rättfärdigar detta. Det presenteras
ingen forskning eller erfarenhet som styrker att det skulle vara bättre eller lika bra för barn med sänkta krav på ytor. I barnkonventionens tredje artikel slås det fast att ”vid alla beslut som rör barn ska i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa”. Detta förslag kan inte anses vara förenligt med barnkonventionens intentioner.
Tankesmedjan Movium har i uppdrag från regeringen, att nationellt
samordna kunskapsutveckling och kunskapsspridning kring barn och ungas utemiljö.
Movium konstaterar att Sverige behöver en kraftfull barnpolitik baserad på en vision om ett hållbart samhälle där barn och ungas perspektiv är avgörande, skriver Lena Jungmark i boken Barn Lek Stad, strategier för barnvänlig stadsplanering från 2020.
Med små ytor för förskolans utemiljö blir slitaget väldigt stort och det är inte möjligt att bibehålla en god grönyta.
I Göteborgs stads miljö- och klimatprogramdelmål 4; Göteborgs stad säkrar
grönyteområden och nyttjar ekosystemtjänster är ett av målen att; andel förskolegårdar med en grönytefaktor som är högre än 0,45 i dagsläget är 21 % och att det antagna målet är att det ska öka varje år fram till år 2030. För att det mål ska gå att uppnå, krävs det att det möjliggörs att förskolegårdar kan skapa en grön yta. Om gårdarna blir små blir slitaget allt för högt för att kunna använda naturmaterial. Detta kommer då att riskera att minska grönytefaktorn på staden nivå.
Att hänvisa förskolor till kompensatoriska ytor kan innebära att det är många olika verksamheter som ska tillgodoräkna sig samma yta. Det finns exempel på parkytor som används av kommunala förskolor, fristående förskolor och grundskolor som
kompensatoriska ytor. Detta fungerar i regel inte bra. Utbildningsförvaltningen ställer inget krav på egen yta vilket innebära att det kan vara ytterligare en verksamhet som använder samma yta. Det behöver tydligt kartläggas hur många personer som förväntas tillgodoräkna sig samma kompensatoriska ytor.
Framgår det tydligt i riktlinjen hur avsteg från styrande nyckeltal kan ske?
Förskoleförvaltningen menar att det inte framgår tillräckligt tydligt hur avsteg ska ske och när det är motiverat att hävda avsteg. Förvaltningen ser vidare ett problem med att
beräkna yta där typografin är svårtillgänglig eller bullernivåerna är för höga. Detta behöver också hanteras i riktlinjerna för nyckeltal. Ytan som ingår i förskolans beräknade friyta behöver vara användbara.
Finns det några ekonomiska konsekvenser för nämnden kopplat till ett antagande av riktlinjen?
De ekonomiska konsekvenserna är även beskrivna under rubriken ekonomiska perspektiv.
Om riktlinjen antas i sin nuvarande skrivning kan det komma att innebära
samhällsekonomiska kostnader då barns friyta påverkar barns hälsa. Att barn inte får möjlighet till rörelse och utevistelse kan få konsekvenser på deras kroppars utveckling.
Att bli hänvisad en kompensatorisk yta kräver en högre driftsbudget då det är mer resurskrävande att förflytta barngruppen. Detta kräver en högre resurstilldelning från stadens budget då det inte ryms inom förskoleförvaltningens tilldelning.
Den samlade bedömningen är att nämnden (tillstyrker/avstyrker) föreliggande förslag till riktlinje (ange vilket i svarskolumnen).
Den samlade bedömningen är att förvaltningen föreslår ett avstyrka förslaget. Detta då det innebär stora försämring gällande både nyckeltal för lokalyta och för friyta.
Elisabet Nord
Förskoledirektör
Expedieras till: stadsledningskontoret@stadshuset.goteborg.se
