EUROPEISKA KOMMISSIONEN
Bryssel den 1.12.2011 K(2011) 8744 slutlig
MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN
OM TILLÄMPNING, FRÅN OCH MED DEN 1 JANUARI 2012, AV REGLERNA OM STATLIGT STÖD PÅ STÖDÅTGÄRDER TILL FÖRMÅN FÖR BANKER
I SAMBAND MED FINANSKRISEN
(Text av betydelse för EES)
MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN
OM TILLÄMPNING, FRÅN OCH MED DEN 1 JANUARI 2012, AV REGLERNA OM STATLIGT STÖD PÅ STÖDÅTGÄRDER TILL FÖRMÅN FÖR BANKER
I SAMBAND MED FINANSKRISEN
(Text av betydelse för EES)
1. INLEDNING
1. Sedan den globala finanskrisen började hösten 2008 har kommissionen utfärdat fyra meddelanden som innehåller detaljerade riktlinjer om när statligt stöd till finansinstitut1 kan anses vara förenligt med artikel 107.3 b i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Det rör sig om meddelandet Tillämpning av reglerna om statligt stöd på åtgärder till förmån för finansinstitut med anledning av den globala finanskrisen2 (bankmeddelandet), meddelandet om rekapitalisering av finansinstitut under den rådande finanskrisen: begränsning av stödet till minsta möjliga och garantier mot otillbörlig snedvridning av konkurrensen3 (rekapitaliseringsmeddelandet), meddelandet om behandlingen av värdeminskade tillgångar inom gemenskapens banksektor (meddelandet om värdeminskade tillgångar)4 och meddelandet om återställandet av lönsamheten och bedömningen av omstruktureringsåtgärder inom finanssektorn under den rådande krisen enligt reglerna om statligt stöd5 (omstruktureringsmeddelandet). Tre av dessa fyra meddelanden, nämligen bankmeddelandet, rekapitaliseringsmeddelandet och meddelandet om värdeminskade tillgångar, anger på vilka villkor de viktigaste typerna av stöd som medlemsstaterna beviljar – skuldgarantier, rekapitalisering och åtgärder för övertagande av värdeminskade tillgångar – är att anse som förenliga med den inre marknaden, under det att omstruktureringsmeddelandet anger hur en omstruktureringsplan (eller en lönsamhetsplan) måste vara utformad i det särskilda fall där krisrelaterat statligt stöd ges till banker på grundval av artikel 107.3 b i fördraget.
2. Den 1 december 2010 antog kommissionen ett femte meddelande, nämligen meddelandet om tillämpning, från den 1 januari 2011, av reglerna om statligt stöd på stödåtgärder till förmån för banker med anledning av finanskrisen6 (förlängningsmeddelandet). Genom förlängningsmeddelandet förlängdes omstruktureringsmeddelandet, som är det enda av de fyra meddelandena som löper ut ett visst datum, att gälla i ändrad form till och med den 31 december 2011.
Kommissionen angav i förlängningsmeddelandet även att den ansåg att villkoren för
1 För att underlätta för läsaren kallas finansinstitut helt enkelt ”banker” i detta dokument.
2 EUT C 270, 25.10.2008, s. 8.
3 EUT C 10, 15.1.2009, s. 2.
4 EUT C 72, 26.3.2009, s. 1.
5 EUT C 195, 19.8.2009, s. 9.
6
beviljande av statligt stöd på grundval av artikel 107.3 b i fördraget, som undantagsvis tillåter stöd för att avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi, fortfarande var uppfyllda och att bankmeddelandet, rekapitaliseringsmeddelandet och meddelandet om värdeminskade tillgångar bör fortsätta att gälla som riktlinjer för när krisrelaterat stöd till banker kan anses vara förenligt med den inre marknaden på grundval av artikel 107.3 b i fördraget.
3. Den försämrade statsskuldssituationen under 2011 har lett till att banksektorn i unionen hamnat under ett ökat tryck, särskilt när det gäller tillgången till medel- och långfristig finansiering. Det ”bankpaket” som stats- och regeringscheferna kom överens om vid sitt möte den 26 oktober 20117 syftar till att återupprätta förtroendet i banksektorn genom garantier för den medelfristiga finansieringen och inrättandet av en tillfällig kapitalbuffert som ger samma effekt som en kapitaltäckningskvot på 9 % med ett kapital av högsta kvalitet, efter det att hänsyn tagits till statsskuldsexponeringen enligt en marknadsvärdering. Trots dessa åtgärder anser kommissionen att villkoren för beviljande av statligt stöd på grundval av artikel 107.3 b kommer att vara uppfyllda även efter 2011.
4. Följaktligen kommer bankmeddelandet, rekapitaliseringsmeddelandet och meddelandet om värdeminskade tillgångar att vara tillämpliga även efter den 31 december 2011. Vidare förlängs varaktigheten för omstruktureringsmeddelandet som även det ska fortsätta att gälla efter den 31 december 20118. Kommissionen kommer att följa utvecklingen på finansmarknaderna och vidta åtgärder för att så snart marknadsförhållandena så tillåter införa mer permanenta regler för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av banker på grundval av artikel 107.3 c i fördraget.
5. I syfte att underlätta genomförandet av bankpaketet och för att ta hänsyn till bankernas ändrade riskprofil sedan krisen började bör reglerna klargöras ytterligare och uppdateras i ett antal avseenden. I detta meddelande anges de ändringar som måste göras av förenlighetsparametrarna för krisrelaterat statligt stöd till banker från och med den 1 januari 2012. Detta meddelande innehåller särskilt följande:
a) Ett komplement till rekapitaliseringsmeddelandet i form av en mer detaljerad vägledning för skälig ersättning när det gäller kapitalinstrument utan fast avkastning.
b) En förklaring av hur kommissionen kommer att gå till väga vid sin proportionalitetsbedömning av bankernas långsiktiga ekonomiska bärkraft i samband med bankpaketet.
c) En reviderad metod för att säkerställa att de avgifter som ska betalas för de garantier som ställs för bankers betalningsåtaganden är tillräckliga för att begränsa stödet till ett minimum, i syfte att se till att metoden tar hänsyn till
7 Förklaring avgiven av EU:s stats- och regeringschefer den 26 oktober 2011:
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/en/ec/125621.pdf.
8 I linje med kommissionens tidigare praxis kommer befintliga eller nya bankstödssystem (oavsett vilka stödinstrument de innehåller: garantier, rekapitalisering, likviditet, övertagande av värdeminskade tillgångar m.m.) att förlängas eller godkännas endast för en sexmånadersperiod för att ytterligare
den ökade differentiering mellan bankernas CDS-spreadar (med credit default swap förstås kreditswapp) som ägt rum under den senaste tiden och till verkningarna av CDS-spreadar för den berörda medlemsstaten.
2. PRISSÄTTNINGOCHVILLKORFÖRSTATLIGREKAPIATLISERING 6. Rekapitaliseringsmeddelandet ger en allmän vägledning när det gäller prissättningen
på kapitaltillskott. Vägledningen är främst inriktad på kapitalinstrument med en fast avkastning.
7. De ändringar som skett när det gäller regelverk och marknadsförhållanden gör att kommissionen nu tror att statliga kapitaltillskott i framtiden allt oftare kan komma att utgöras av aktier, där ju ersättningen är rörlig. Reglerna om prissättning på kapitaltillskott bör därför klargöras, eftersom avkastningen på aktier består av (osäkra) framtida utdelningar och kapitalvinster och det därför är svårt att på förhand direkt fastställa ersättningen för detta slags instrument.
8. Kommissionen kommer därför att bedöma ersättningen för dessa kapitaltillskott på grundval av aktiernas teckningskurs. Rabatten för ett kapitaltillskott i förhållande till aktiekursen (efter justering för ”utspädningseffekten”9) omedelbart före offentliggörandet av kapitaltillskottet bör vara tillräcklig för att staten ska få rimliga garantier för att den kommer att få en skälig ersättning10.
9. När det gäller börsnoterade banker bör referensvärdet för aktiekursen vara börskursen för sådana aktier som medför motsvarande rättigheter som de aktier som emitteras. När det gäller onoterade bankaktier finns det inget marknadspris och medlemsstaterna bör i stället använda sig av en lämplig marknadsbaserad värderingsmetod (bland annat en metod som grundar sig på P/E-talet för en motsvarande grupp eller andra allmänt vedertagna värderingsmetoder). Aktierna bör tecknas med en rimlig rabatt i förhållande till detta marknadsvärde (eller marknadsbaserade värde).
10. Om medlemsstaterna tecknar aktier utan rösträtt kan det krävas en större rabatt och storleken på denna bör återspegla kursskillnaden mellan röstberättigade och icke röstberättigade aktier vid rådande marknadsförhållanden.
11. Rekapitaliseringsåtgärder måste vara så utformade att de ger bankerna incitament att lämna den statliga stödordningen så snart som möjligt. Vad gäller aktier med rörlig ersättning bör det krävas en ökad rabatt i de fall incitamentet till utträde är konstruerat på ett sätt som innebär en begränsning av kursvinstpotentialen för medlemsstaten, till exempel om ordningen innebär att det utfärdas teckningsoptioner (warrants) till de gamla aktieägarna som ger dem möjlighet att köpa tillbaka de nyemitterade aktierna till ett pris som garanterar en rimlig årlig avkastning för staten.
9 Utspädningseffekten kan mätas med hjälp av allmänt vedertagna tekniker som man använder sig av på marknaden (t.ex. den teoretiska kursen utan teckningsrätten (Terp)).
10 Om en medlemsstat garanterar emissionen av aktier bör ett rimligt arvode erläggas av den emitterande
12. Rabatten måste dock alltid stå i proportion till hur stort kapitaltillskottet är i förhållande till det befintliga kärnprimärkapitalet (core Tier 1). Ju större kapitaltillskott som behövs i förhållande till det befintliga kapitalet desto större blir risken för staten, vilket ställer krav på en större rabatt.
13. Hybridinstrument bör i princip innehålla en ”alternativ kupongbetalningsmekanism”
som innebär att kuponger som inte kan betalas ut kontant i stället betalas ut till staten i form av nyemitterade aktier.
14. Kommissionen kommer även i fortsättning att kräva att medlemsstaterna lämnar in en omstruktureringsplan (eller en uppdaterad omstruktureringsplan) inom sex månader från dagen för kommissionens beslut om att godkänna undsättningsstöd när det rör sig om en bank som mottar stöd i form av rekapitalisering eller åtgärder i form av övertagande av värdeminskade tillgångar. Om en bank redan tidigare varit föremål för ett beslut om undsättningsstöd i enlighet med de bestämmelser som reglerar förenligheten med artikel 107.3 b i fördraget för statligt bankstöd, oavsett om det rör sig om ett stöd som tillhör samma omstruktureringsprocess eller ej, kan kommissionen kräva att omstruktureringsplanen lämnas in inom en kortare tidsfrist än sex månader. Kommissionen kommer att företa en proportionalitetsbedömning av bankernas bärkraft på lång sikt, i vilken det i full utsträckning tas hänsyn till om banken i fråga är bärkraftig på lång sikt utan en omfattande omstrukturering, särskilt i de fall där kapitalbristen främst sammanhänger med förtroendekrisen till följd av statsskuldssituationen, om kapitaltillskottet är begränsat endast till det belopp som behövs för att täcka de förluster som uppstått till följd av att en bank som i övrigt är bärkraftig har omvärderat statsobligationer från de avtalsslutande parterna i EES-avtalet till aktuellt marknadsvärde och om det framgår av analysen att banken i fråga inte tagit en överdriven risk i samband med förvärvet av dessa statsobligationer.
3. PRISSÄTTNINGOCHVILLKORFÖRSTATLIGAGARANTIER
15. Banker får beviljas statliga garantier för utfärdandet av nya låneinstrument, såväl säkrade som osäkrade, med undantag för sådana instrument som klassificeras som kapital. Eftersom det är marknaden för medel- och långsiktig finansiering som är problematisk för bankerna bör statliga garantier normalt sett endast ges för lån med en löptid på mellan ett och fem år (sju år för säkerställda obligationer (även kallade täckta obligationer)).
16. Sedan krisens början har prissättningen för statliga garantier varit kopplad till mottagarens medianvärde för CDS-spreaden under perioden 1 januari 2007-31 augusti 2008. I syfte att bättre anpassa denna prissättning till riskprofilen för enskilda mottagare gjordes en uppjustering med verkan från och med den 1 juli 201011.
11 Se det interna arbetsdokument av den 30 april 2010 från genereldirektoratet för konkurrens med titeln Staff Working Document on the application of State aid rules to government guarantee schemes covering bank debt to be issued after 30 June 2010; se
17. För att ta hänsyn till den ökade differentiering mellan bankernas CDS-spread beroende på skillnader i risk som ägt rum under den senaste tiden bör prissättningsformeln således uppdateras så att den i stället grundar sig på medianvärdet för CDS-spreaden under den treårsperiod som slutar en månad före beviljandet av garantierna. Eftersom CDS-spreaden under de senaste åren delvis bestämts av andra faktorer än de som är knutna till de enskilda bankerna, till exempel den ökade oron på marknaderna till följd av de växande statsskulderna och det faktum att banksektorn anses löpa större risker, bör formeln utformas så att risken för enskilda banker särskiljs från förändringar av medlemsstaters CDS-spreadar och av marknaden i dess helhet. Formeln bör dessutom ta hänsyn till det faktum att garantier för säkerställda obligationer innebär en väsentligt lägre risk för garantigivaren än vad osäkrade lån gör.
18. I överensstämmelse med de principer som anges i punkt 17 fastställs genom den reviderade prissättningsformel i bilagan den minimigarantiavgift som bör tillämpas när statliga garantier ges på nationell basis, utan något garantipaket för flera medlemsstater. Kommissionen kommer att använda denna formel för alla statliga garantier för en banks betalningsåtaganden med en löptid på minst ett år som utfärdas den 1 januari 2012 eller senare.
19. När garantigivare garanterar betalningsåtaganden som inte är i deras egen nationella valuta bör det tas ut en tilläggsavgift för att täcka garantigivarens växelkursrisk.
20. När det gäller garantier som ska täcka en skuld vars löptid understiger ett år kommer kommissionen även i fortsättningen att tillämpa den nuvarande prissättningsformeln, som anges i bilagan. Kommissionen kommer inte att godkänna garantier som täcker en skuld vars löptid understiger tre månader, utom i undantagsfall där en sådan garanti behövs med hänsyn till den finansiella stabiliteten. I sådana situationer kommer kommissionen att göra en bedömning av vad som kan anses vara en lämplig ersättning, varvid den kommer att beakta behovet av lämpliga incitament att lämna den statliga stödordningen så snart som möjligt.
21. Om medlemsstater beslutar att införa garantiarrangemang för bankskulder som omfattar flera medlemsstater kommer kommissionen att se över sina riktlinjer i enlighet med detta, särskilt i syfte att se till att medlemsstaternas CDS-spreadar endast tillmäts vikt i den utsträckning de fortfarande är relevanta.
22. För att kommissionen ska kunna bedöma hur den reviderade prissättningsformeln fungerar i praktiken bör medlemsstaterna när de anmäler en ny garantiordning, eller en förlängning av en sådan, ange en vägledande avgift för varje enskild bank som är berättigad att dra nytta av dessa garantier, beräknad med hjälp av formeln på grundval av aktuella marknadsuppgifter. Medlemsstaterna bör även inom tre månader efter en emission av obligationer för vilka det ställts en garanti underrätta kommissionen om den faktiska garantiavgiften för emissionen i fråga.
BILAGA
Skuldgarantier med en löptid på ett år eller mer Garantiavgiften bör minst motsvara summan av 1) en grundavgift på 40 baspunkter (bp), och
2) en riskbaserad avgift motsvarande 40 baspunkter multiplicerat med ett riskmått bestående av i) hälften av förhållandet mellan mottagarbankens medianvärde för CDS-spreaden för femårig seniorskuld under den treårsperiod som avslutas en månad innan dagen då den garanterade obligationen utfärdas och medianvärdet för iTraxx Europe Senior Financials femårsindex under samma treårsperiod, plus ii) hälften av förhållandet mellan medianvärdet för CDS-spreaden för femårig seniorskuld i alla medlemsstaterna och medianvärdet för CDS-spreaden för femårig seniorskuld i den medlemsstat som utfärdar garantin under samma treårsperiod.
Formeln för garantiavgiften kan uttryckas som
Avgift = 40bp x (1 + (1/2 x A/B) + (1/2 x C/D))
där A är mottagarbankens medianvärde för CDS-spreaden för femårig seniorskuld, B är medianvärdet för iTraxx Europe Senior Financials femårsindex, C är medianvärdet för CDS-spreaden för femårig seniorskuld i alla medlemsstaterna och D är CDS-spreaden för femårig seniorskuld i den medlemsstat som utfärdar garantin.
Medianvärdena beräknas för den treårsperiod som avslutas en månad före dagen för utfärdandet av den garanterade obligationen.
När det gäller garantier för säkerställda obligationer får man vid beräkningen av garantiavgiften bara ta hänsyn till hälften av den riskbaserade avgift som beräknas i enlighet med punkt 2) ovan.
Banker utan representativa CDS-uppgifter
För banker utan CDS-uppgifter eller utan representativa CDS-uppgifter, men med kreditbetyg, bör CDS-spreaden härledas från medianvärdet för femåriga CDS-spreadar inom den berörda bankens betygskategori under samma urvalsperiod, på grundval av ett representativt urval av stora banker i medlemsstaterna. Tillsynsmyndigheten kommer att bedöma om en banks CDS-uppgifter är representativa.
För banker utan CDS-uppgifter och utan kreditbetyg, bör CDS-spreaden härledas från medianvärdet för femåriga CDS-spreadar inom den lägsta betygskategorin12 under samma urvalsperiod, på grundval av ett representativt urval av stora banker i medlemsstaterna. Den beräknade CDS-spreaden för denna kategori av banker kan anpassas på grundval av tillsynsmyndighetens bedömning.
12 Den lägsta kreditbetygskategorin är A, eftersom det inte finns tillräckliga uppgifter tillgängliga för
Kommissionen kommer att fastställa det representativa urvalet av stora banker i medlemsstaterna.
Skuldgarantier med en löptid på mindre än ett år
Eftersom CDS-spreadar inte nödvändigtvis är ett lämpligt mått på kreditrisken för skulder med en löptid på mindre än ett år bör garantiavgiften för dessa skulder minst motsvara summan av
1) en grundavgift på 50 baspunkter, och
2) en riskbaserad avgift motsvarande 20 baspunkter för banker med ett kreditbetyg på A+ eller A, 30 baspunkter för banker med ett kreditbetyg på A-, eller 40 baspunkter för banker med ett kreditbetyg under A- eller utan kreditbetyg.
