Utmaningar inför implementering av ISO
22315:2014 om massevakuering
En kvalitativ studie av risk-och sårbarhetsanalyser utifrån ett
perspektiv om top-down, bottom-up
Challenges for the implementation of the ISO 22315: 2014 in mass evacuation
A qualitative study of risk and vulnerability analyzes from the perspective of the
top-down, bottom-up
Rebecca Bergelin
Fakultet: Hälsa, natur- och teknikvetenskap Utbildningsprogram: Samhällelig Riskhantering Examensarbete Masternivå, 15 hp
Handledare: Magnus Johansson Examinator: Lars Nyberg 2015-06-09
Innehållsförteckning
Abstract ... 4 Sammanfattning... 5 1 Introduktion ... 1 Inledning ... 1 1.1 Problembild ... 2 1.2 Syfte ... 4 1.3 Frågeställning ... 41.4 Definitioner och relevanta begrepp ... 5
1.5 Litteraturöversikt inom studiens ramar ... 6
1.6 Studiens förväntade betydelse och nytta ... 6
2 Metodologiskt tillvägagångssätt ... 7
2.1 Urval ... 7
2.1 Datainsamling och dataanalys ... 8
2.2.1 Datainsamling ... 8
2.2.2 Dataanalys ... 9
2.3 Avgränsningar ... 9
2.4 Validitet och reliabilitet ... 11
2.4.1 Datainsamlingsmetoder ... 11
2.5 Forskningsetiska överväganden... 12
3 Teoretisk utgångspunkt ... 13
3.1 Riskhantering... 13
3.1.2 Ramverk för integrerad katastrofberedskap ... 14
3.1.3 Top-down, bottom-up, hierarkisk styrning ... 15
3.1.4 Massevakuering utifrån ISO 22315: 2014 ... 16
3.2 Det svenska krisberedskapssystemet ... 17
3.3 Juridiska förutsättningar för berörda aktörer ... 19
4 Resultat ... 21
4.1 Tidigare erfarenheter och lärdomar ... 22
4.1.2 Beredskap ... 22
4.1.3 Kunskap ... 23
4.1.4 Kommunikation ... 24
4.1.5 Resurser ... 24
4.1.6 Social trygghet ... 25
4.2 Risk- och sårbarhetsanalyser ... 26
4.2.3 Kunskap ... 28 4.2.4 Kommunikation ... 28 4.2.5 Resurser ... 29 4.2.6 Social trygghet ... 30 4.3 Resultat analys... 31 5 Diskussion ... 33 5.2 Metoddiskussion ... 34 5.3 Slutsats ... 35 Referensförteckning ... Fel! Bokmärket är inte definierat.
Abstract
Nuclear accidents are fortunately very rare but when they do occur, the consequences gets extremely widespread. Nuclear accidents accommodates several perspectives and disciplines, ranging from engineering and natural sciences, to understanding and managing issues of interaction between citizens, authorities and the media.
To maintain a good preparedness and civil security, experience and research results needs to be transferred from one context to another, at all levels of the society. The purpose of the current study is, from a perspective of top-down and from bottom-up, studying how on the one hand providing advice and guidance from the national level, and on the other hand plan and analyze risks at local level in existing nuclear power plants in Sweden. The study intends to identify challenges facing the future implementation of the ISO 22315: 2014 on different levels of the social hierarchy.
The study has answered the following questions:
To what extent is the contents of the ISO 22315: 2014 for mass evacuation found in regional and municipal risk and vulnerability assessments?
What challenges are facing the development of an integrated process about top-down and bottom-up regarding nuclear accidents?
Current study adopts a qualitative approach, using a literature study for answer the questions that corresponds to the purpose of the study. The study takes on an inductive approach which involves the researcher to use the collected data to attempt to create a theory (Yin 2011). Based on the study's purpose and research questions it can be stated that there are overall good directives and guidance from the national level, the legally established obligations but also advice and guidance. Through a content analysis of the MSB's guidelines for large-scale evacuation, it can be concluded that ISO 22315: 2014 is well integrated in these guidelines. It is further noted that the ISO standard is not to the same extent integrated in the municipal risk and vulnerability analyzes. The survey results can show that there are shortcomings in the geographical allocation of responsibilities on the regional and municipal level, which can mainly be explained by the Swedish governance of top-down, bottom-up.
Keywords: Nuclear accident, risk and vulnerability analysis, evacuation and emergency
Sammanfattning
Kärntekniska olyckor är lyckligtvis mycket sällsynta, men när de väl inträffar får olyckorna extremt omfattande konsekvenser. Kärntekniska olyckor inrymmer flera perspektiv och discipliner, allt ifrån teknisk och naturvetenskaplig, till att förstå och hantera frågor om samspelet mellan medborgare, myndigheter och medier.
För att upprätthålla god beredskap och samhällssäkerhet behöver erfarenheter och forskningsresultat överföras från en kontext till en annan, på samtliga samhällsnivåer. Syftet med aktuell studie är att, utifrån ett perspektiv om top-down och bottom-up, studera hur man å ena sidan ger råd och vägledning från nationell nivå, och å andra sidan planerar och analyserar risker på lokal nivå gällande kärnkraftsanläggningar i en svensk kontext. Studien avser att identifiera utmaningar inför en närtida implementering av ISO 22315:2014 på olika nivåer i samhällshierarkin.
Studien har besvarat följande frågeställningar:
I vilken utsträckning återfinns innehållet i ISO 22315: 2014 om massevakuering i regionala samt kommunala risk- och sårbarhetsanalyser?
Vilka utmaningar verkar finnas inför en utveckling av integrerad process om top-down, bottom-up gällande kärntekniska olyckor?
Aktuell studie antar en kvalitativ ansats och med hjälp av en litteraturstudie söka svar på uppsatta frågeställningar som svarar mot studiens syfte. Studien tar vidare ett induktivt förhållningssätt vilket inbegriper att forskaren använder insamlad data för att försöka skapa en teori (Yin 2011).
Utifrån studiens syfte och frågeställning kan det konstateras att det finns övergripande goda direktiv och vägledning från nationell nivå, från juridiskt fastställda skyldigheter men också råd och riktlinjer. Genom en innehållsanalys av MSB´s riktlinjer för storskalig evakuering kan det konstateras att ISO: 22315:2014 är väl integrerad i dessa riktlinjer. Det kan vidare konstateras att denna ISO-standard inte i samma utsträckning är integrerad i de kommunala risk- och sårbarhetsanalyserna. Undersökningens resultat kan visa på att det finns brister i den geografiska ansvarsfördelningen på regional- och kommunal nivå, vilket främst kan förklaras genom den svenska samhällsstyrningen om top-down, bottom-up.
1
1 Introduktion
Inledning
Beslut inom riskhanteringsprocessen utgår från en struktur om ett top-down och bottom-up perspektiv. Ett top-down perspektiv utgår från att strukturen innebär en centralstyrd och hierarkisk struktur där beslut och direktiv fattas inom den översta samhällsstrukturen. För Sveriges del sker detta på EU-, regerings-, och riksdagsnivå, där genomförandet sedan åläggs aktörer på regional som lokal nivå. En samhällsstruktur som även inkluderar ett bottom-up perspektiv innebär att beslut, samhällsförändringar och styrningsprocesser även tillåts, och avkrävs genom visst självstyre, exempelvis på kommunal nivå. (Wisner et al 2012).
Lokala samhällen är de primära offren vid en olycka eller katastrof och det är även här den första reaktionen på en nödsituation inträffar. Ingen är mer intresserad av att minska risken för sårbarhet än det samhälle vars överlevnad och välbefinnande står på spel. Det är även på den lokala samhällsnivån som mycket av den viktigaste kunskapen finns, främst gällande det aktuella samhällets uppbyggnad och struktur (Gaillard & Maceda 2009).
Stora och för samhället helt oacceptabla risker, så som risken för ett kärnkraftshaveri, omgärdas av mycket höga säkerhetsnivåer. Detta innebär att sådana olyckor, eller snarare katastrofer, inträffar så pass sällan att händelser som faktiskt ändå inträffar inte omfattar tillräckligt med empiriskt material för att kunna användas som underlag för designen av säkerhetssystem som omgärdar dessa risker. Säkerhetssystem och beredskapsstrukturer måste därför konstrueras utifrån modellerade scenarier och utformas så att sannolikheten är minimal för att en olycka inträffar på grund av slumpen (Rasmussen 1997). Då riskhantering är komplext, eftersom människans konstruerade aktiviteter är det, och inbegriper många discipliner bör händelser likt kärntekniska olyckor med enorma konsekvenser utgå från att försiktighetsprincipen tillämpas på samtliga samhällsnivåer (Wisner et al 2012).
Aktuell uppsats kommer studerar utmaningar som finns i att integrera ett perspektiv om top-down och bottom-up samt hur detta samordnas vid ansvar när det handlar om oacceptabelt höga risker.
2
1.1 Problembild
Den 28 mars 1979 inträffade kärnkraftsolyckan vid Three Mile Island i Harrisburg, Pennsylvania, USA. Reaktorhaveriet skedde utan att någon härdsmälta inträffade. Under flera dygn försökte man kyla ner den överhettade reaktorhärden och under tiden hann radioaktiva ämnen läcka ut. Olycksutredningen efter olyckan visade på att det fanns brister i såväl organisationen som i utformning av kontrollrum och kvalitetskontroller (The President´s Commission 1997). Olyckan var mycket allvarlig och uppmärksammades runt om i världen. Trots olyckans omfattning och allvarliga skador på reaktorn visade omfattande undersökningar och bedömningar att de radiologiska konsekvenserna hade marginellt betydande effekter på den fysiska hälsan hos individer och på den närliggande miljön (U.S. NRC 2009). Även om de fysiska skadorna var små, visade olycksutredningen att invånare i området upplevde en svår mental stress. Händelsen medförde stor osäkerhet gällande evakuering av området. Olycksutredningen visade även på att det fanns en nästan total avsaknad på detaljerade evakueringsplaner i lokalsamhällen i området omkring Three Mile Island. Det mesta av planeringen i och med den akuta krishanteringen ägde rum själva händelsen genom lokala beslutsfattare, (U.S. NRC 2009).
Den 26 april 1986 inträffade en allvarlig reaktorolycka i en av Tjernobyls reaktorer i Ukraina. Olyckan inträffade genom en kombination av svagheter i reaktorns konstruktion och den mänskliga faktorn. Härdsmältan i Tjernobyl är den allvarligaste kärnkraftsolyckan som inträffat världen över (WHO 2015). Enligt International Atomic Energy Agency, IAEA, (1996) var grundorsaken till olyckan att det fanns allmänna brister inom säkerhetskulturen i det politiska och organisatoriska systemet på såväl nationell som på lokal nivå. Stora delar av världen påverkades direkt, eller indirekt, av olyckan. Olyckan innebar en direkt katastrof för Ukraina, Vitryssland och Ryssland och Sverige påverkade i betydligt större omfattning än vad både myndigheter och allmänhet hade förväntat sig av en olycka så långt bort. (Moberg 2001). Omkring 30 personer, vilka deltog i räddningsarbetet, omkom som en direkt konsekvens av olyckan samt hundratusentals människor tvingades evakueras (World Nuclear Association, 2015).
Den 11 mars 2011 inträffade en jordbävning i havet utanför Japans kust. Jordbävningen orsakade en tsunami vilken främst påverkade närliggande delar av den japanska kusten. Förutom förödelse i det omkringliggande området orsakade tsunamin ett kärnkraftshaveri i Fukushima Dai-ichi. Katastrofen, vilken bestod av ett flertal händelser, drabbade ett samhälle som till många delar kan liknas vid det svenska samhället, med en väl utbyggd infrastruktur och god tillgång till resurser (Socialstyrelsen 2013a). Kärnkraftshaveriet inträffade under en period då de japanska myndigheterna behövde säkerställa och koordinera räddnings- och röjningsinsatser efter jordbävningen och tsunamin i geografiskt stora områden där infrastrukturen hade slagits ut helt eller delvis. Detta medförde att haveriet, som i sig hade utgjort en katastrof, blev än mer svår att få grepp om. (Högberg 2013). Samma dygn som kärnkraftsolyckan inträffade rekommenderades en evakuering ut till 2 km. Inom en halvtimme utökas detta till 3 km, samt inomhusvistelse mellan 3 och 10 km. Dagen efter utökades denna zon till 20 km. I zonen ut till 20 kilometer från kärnkraftverket evakuerades cirka 76 000 personer. Ytterligare cirka 10 000 personer evakuerades under den 22 april. I förberedelsezonen för evakuering bodde totalt cirka 59 000 personer. Denna zon utgjordes i stort av området mellan 20 och 30 kilometer från anläggningen som inte ingick i den planerade evakueringszonen. Cirka 26 000 personer hörsammande uppmaningen att evakuera frivilligt. Totalt evakuerades omkring 112 000 personer (Socialstyrelsen 2013a). Olyckan i Fukushima
3
visade på vikten av att ha en beredskap för evakuering, detta för såväl planerad som plötslig evakuering.
Samtidigt som antal störningar och händelser tas i beräkning vid utformning av kärnkraftverken utformas också säkerhetssystemen på ett sådant sätt att mycket osannolika händelser inte skall kunna inträffa. Erfarenheter från beskrivna olyckor visar att det inte helt kan uteslutas att det inträffar händelser, vilket utmanar barriärer och säkerhetssystem utöver vad de är konstruerade att stå emot. De tre olyckorna hade på olika sätt stor inverkan på en rad områden inom såväl internationell som inom nationell kärnkraftssäkerhet. Genom att studera tidigare händelser tydliggörs hur extremt viktigt det är att upprätthålla en hög global standard gällande säkerhetsförvaltning och säkerhetskultur. Högberg (2013) menar att dessa tre olyckor, samt dess omfattande konsekvenser, hade sina grundorsaker i systembrister vilka indikerar dålig säkerhetskultur inom såväl kärnkraftsindustrin som inom statliga myndigheter.
Krieger et al (2014) belyser hur brister i offentliga reaktioner på radiologiska och nukleära olyckor kan kopplas till bristen på empirisk forskning. Det finns stora svårigheter i att det endast finns ett fåtal olyckor att studera, och även om det finns samlad empirisk data vilket är direkt kopplat till verkliga händelser, så står denna forskning inför en rad utmaningar. Det är av vikt att diskutera vilka forskningsdeltagare som finns representerade i den aktuella undersökningen samt analysera hur alternativa metoder vilka används baseras på hypotetiska scenarier används. Krieger et al (2014) menar vidare att desto mer data som samlas in och jämförs med observerande beteenden när det gäller verkliga händelser, desto bättre blir vår förståelse och krishanteringsförmåga.
4
1.2 Syfte
Studiens syfte är att, utifrån ett top-down, bottom-up perspektiv, studera hur man å ena sidan ger råd och vägledning från nationell nivå, och å andra sidan planerar och analyserar risker på lokal nivå gällande kärnkraftsanläggningar i en svensk kontext. Studien avser att identifiera utmaningar inför en närtida implementering av ISO 22315:2014 på olika nivåer i samhällshierarkin.
Studiens syfte konkretiseras i att en sammanställning av tidigare erfarenheter från kärntekniska olyckor presenteras. Denna sammanställning visar dels vilka omfattande konsekvenser som följer efter denna typ av olyckor, samt vilka erfarenheter som dragits efter dessa händelser. Några av de viktigaste och primära lärdomarna ställs emot MBS´s rekommendation Att planera
och förbereda en storskalig utrymning (2014). Därmed finns det möjlighet att se om samtliga
lärdomar inbegrips i deras vägledning.
Syftet konkretiseras vidare genom att studera och analysera 12 kommunala risk- och sårbarhetsanalyser, utifrån dels den historiska bakgrunden gällande kärntekniska olyckor samt mot ISO 22315: 2014. För att få en bredare bild samt mer djupgående information om hur kommunerna arbetar med de frågor syftet hänvisar till, har samtal med såväl säkerhetsstrateger samt säkerhetsplanerare genomförts för ett antal kommuner.
Genom att studera dels de lärdomar samhället erhållit från tidigare olyckor, befintligt material från styrande myndigheter samt centrala dokument på lokal nivå kan man se vilka utmaningar och möjligheter som finns för en vidare implementering av ISO 22315: 2014 och ett fortsatt säkerhetsarbete gällande kärntekniska olyckor på lokal nivå.
1.3 Frågeställning
Modeller och ramverk för katastrofberedskap, samt riskreducerande åtgärder, är skapade utifrån hur riskhantering innefattas i det sociotekniska systemet vilket utgår från ett hierarkiskt och centralstyrt system, men även utifrån att ämnet är tvärvetenskapligt och innefattas av ett flertal discipliner (Rasmussen 1997). Sverige har hittills förskonats från kärntekniska olyckor och saknar därmed egna erfarenheter gällande denna typ av olyckor. De beredskapsplaner som finns är främst framtagna genom modeller och tänkbara scenarion där empiri inhämtats från andra länder vilka befinner sig i en annan kontext. För Sveriges framtida katastrofberedskap, samt i arbetet med riskreducerande åtgärder, är det av vikt att få en tydligare bild hur beredskapen för kärntekniska olyckor implementeras på samtliga samhällsnivåer.
I vilken utsträckning återfinns innehållet i ISO 22315: 2014 om massevakuering i regionala samt kommunala risk- och sårbarhetsanalyser?
Vilka utmaningar verkar finnas inför en utveckling av integrerad process om top-down, bottom-up gällande kärntekniska olyckor?
5
1.4 Definitioner och relevanta begrepp
Studien kommer primärt att behandla begreppet evakuering, vilket även ofta benämns som
utrymning. Vid mer omfattande utrymningar kan begreppet storskalig utrymning användas.
MSB använder denna term i sin vägledning för planering och förberedelse för en storskalig utrymning. Aktuell studie likställer begreppen storskalig utrymning och evakuering men kommer primärt att enbart använda begreppet evakuering. Socialstyrelsen (2013b) har genom arbetet med en enhetlig terminologi beskrivit evakuering som:
”Förflyttning av människor och husdjur för att skydda och rädda deras liv och hälsa. Evakuering kan göras akut i samband med en händelse eller i förebyggande syfte.”
En evakuering innefattas av en förflyttning av människor i en stadsdel eller en hel stad. En evakuering kan därmed omfatta samhällsviktiga verksamheter och funktioner så som sjukhus och vårdinrättningar, skolor och industriell verksamhet. Detta kommer vidare beskrivas under avsnitten 3.1.4 och 3.2 (MSB 2014).
Begreppet beredskap berörs utifrån en rad perspektiv, främst utifrån krisberedskap. International Federation of Red Cross and Red Crescent Society, IFRC, (2015) definierar beredskap:
Disaster preparedness refers to measures taken to prepare for and reduce the effects of disasters. That is, to predict and, where possible, prevent disasters, mitigate their impact on vulnerable populations, and respond to and effectively cope with their consequences.
Studien kretsar kring begreppet kärnteknisk olycka, vilken avser allt kring en olycka vilken inträffar på en kärnteknisk anläggning. Runt omkring varje svenskt kärnkraftverk sträcker sig en inre beredskapszon, med en radie på 12-15 km runt kärnkraftverket. Inom denna zon finns det specifikt framtagna varningssystem och beredskapsplaner framtagna för allmänheten. Vidare finns det en s.k. indikeringszon, vilken sträcker sig cirka 50 kilometer ut från kärnkraftverket. I indikeringszonen finns en plan för att kartlägga ett radioaktivt utsläpp efter en olycka (MSB 2008).
6
1.5 Litteraturöversikt inom studiens ramar
För studiens specifika avgränsning och syfte finns inte, vad undersökningen kan finna, någon tidigare sammanställning eller forskning gällande i vilken utsträckning kommuner inkluderar kärntekniska olyckor utifrån ett top-down och bottom-up perspektiv. Tidigare studier gällande hantering av aktuella frågor på lokal nivå grundas i större utsträckning på antaganden samt mindre referensgrupper (MSB 2014).
Området i sig har en väl uppbyggd litteratur, från ingenjörstekniska beskrivningar till diskussioner om specifika lärdomar från de tre stora kärnkraftsolyckorna.
Ett stort antal undersökningar har genomförts med avseende på massevakuering efter katastrofer. Sládkovičova & Wiesenweg (2013) diskuterar en gemensam förståelse och definitioner av säkerhetskrav för allvarliga olyckor i kärnkraftverk utifrån tidigare inträffade händelser. Thatcher, Vasconcelos & Ellis (2014) lyfter effekterna av hur kunskaps- och informationsbrister gällande kärntekniska olyckor påverkade samtliga samhällsaktörers engagemang under kärnkraftsolyckan i Fukushima 2011.
Le Coze (2006) diskuterar i sin artikel disasters and organisations: From lessons learnt to
theorizing, hur olika organisatoriska perspektiv i olycksutredningar kan styra exempelvis
modeller för utredningen samt utredningens syfte och mål. Le Coze belyser hur olika modeller för olycksutredningar medför gap och klyftor. Det är därför av betydelse att olyckor och katastrofer utvärderas tvärvetenskapligt genom hela det sociotekniska systemet samt, genom såväl enkla som genom komplexa modeller.
Schough et al (2015) presenterar en kunskapsinventering över lärdomar efter kärnkraftsolyckan i Fukushima vilken erbjuder en gedigen databank för vidare, och mer fokuserad forskning. Kunskapsinventeringen baseras på tidigare publicerade vetenskapliga studier inom området. Som komplement till litteratursökningen genomfördes ett arbetsseminarium där sakkunniga bidrog med erfarenheter som dokumenterades. Rapporten ger en bred överblick över vetenskaplig litteratur där relevanta publikationer identifieras och innehållet redovisas i form av teman som illustreras med exempel.
1.6 Studiens förväntade betydelse och nytta
Studien avser att presentera en liten del i det komplexa riskområde kärnteknik innefattas av. Genom att studera hur de kommunala dokumenten behandlar krisberedskap gällande evakuering finns det möjlighet att få en indikation om vilka utmaningar, och möjligheter som finns inför en närtida implementering av ISO 22315:2014.
Studiens resultat kan användas som ett konkret exempel för att visa på brister i en process som grundas på ett perspektiv om hur top-down möter bottom-up.
Slutligen finns det ett uttalat intresse från MSB av att studera huruvida kommuner inkluderar kärntekniska olyckor samt evakuering i sina risk- och sårbarhetsanalyser.
7
2 Metodologiskt tillvägagångssätt
2.1 Urval
I syfte att skapa en sammanställning av vilka erfarenheter som dragits efter tidigare händelser har följande dokument studerats samt analyserats:
The report of the president´s commission on the accident at the Three Mile Island
Accident. The President's Commission on the accident at TMI (1979).
One decade after Chernobyl, IAEA (1996).
Katastroferna i Japan 2011, Socialstyrelsen (2013).
Att planera och förbereda en storskalig utrymning, MSB (2014).
Dessa dokument valdes mot dess sammanfattande beskrivning av aktuella olyckor samt graden av hur de berör evakuering. Vidare valdes dessa dokument mot att de lämpade sig väl mot studiens tidsbegränsning. Valda dokument är hög trovärdighet vilket i sin tur stärker aktuell undersökning.
Med bakgrund mot det svenska krisberedskapssystemets tre grundprinciper om ansvar, likhet och närhet har studiens urval av data utgått från principen om närhet (MSB 2015). Studien avgränsas till att analysera risk- och sårbarhetsanalyser i de 12 kommuner vilka Sveriges tre kärnkraftverk är placerade i samt de direkt angränsande kommunerna. Urvalet till att inte studera de senast publicerade risk- och sårbarhetsanalyserna ligger i att visa på den process som ligger i att finna utmaningar i en vidare implementering av ISO 22315: 2014. Det är av intresse att studera hur det tidigare arbetet med riskbedömning av kärnteknisk olycka för att kunna urskilja nyanser i det framtida arbetet. Även av praktiska anledningar gjordes detta urval i och med att samtliga risk- och sårbarhetsanalyser ligger under revidering enligt lag (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap.
Tabell 1. Sammanställning över studiens empiriska urval. Risk- och
sårbarhetsanalys
Övriga
dokument Personlig kontakt Kommun
Östhammars kommun X, 2010 X
Tierps kommun X, 2010 X
Oskarshamns kommun X
Hultsfreds kommun X, 2011 X
Högsby kommun X, utdrag 2012 Mönsterås kommun X, utdrag 2011
Vimmerby kommun X, 2015 X Västerviks kommun X, 2014 Varbergs kommun X, 2011 X Kungsbacka kommun X, 2012 X Falkenbergs kommun X, 2011 Halmstads kommun X, 2014 X Länsstyrelsen Uppsala X, 2013 X Kalmars X, 2014 Hallands län X, 2014
8 Urvalet om vilka kommuner som kontaktades gällande frågeundersökning, där svarspersoner användes som informationskälla, tar sin grund i vilka kommuner som är primära mottagarkommuner vid en evakuering. Detta val grundas i att länsstyrelsen ansvarar för de människor som omfattas av evakueringsbeslutet, men att detta ansvar endast sträcker sig till dess att de utrymda kommit till en kommun där de omhändertas i enlighet med kommunallagen och socialtjänstlagen (MSB 2015). Konkret kontaktades samtliga Länsstyrelser och kommuner men att det mynnade ut i att sju informanter intervjuades på kommunal nivå, samt en informant på regional nivå.
De tre tidigare kärnkraftsolyckor vilka studien tar sin utgångspunkt i, har valts mot bakgrund av att dessa är de mest omfattande som inträffat runt om i världen, och därmed medfört konkreta och direkta konsekvenser på såväl lokal som nationell nivå.
Valet av att belysa dessa händelser mot MSB´s vägledning för storskalig utrymning görs för att denna vägledning ligger som grund för såväl länsstyrelsernas som kommunernas pågående och kommande arbete med krisberedskap.
2.2 Datainsamling och dataanalys
2.2.1 Datainsamling
Aktuell studie antar en kvalitativ ansats och med hjälp av en litteraturstudie söka svar på uppsatta frågeställningar som svarar mot studiens syfte (Yin 2011). Utifrån studiens övergripande syfte lämpar sig en kvalitativ ansats väl då ansatsen tillåter att oväntade fynd eller mönster växer fram, vilket kan utveckla frågeställningen. Den kvalitativa ansatsen inleds med att det genom problemformuleringsfasen formulerar frågeställningar och bestämmer hur studien skall läggas upp (Forsberg & Wengström 2008).
En sammanställning av information gällande hanteringen av kärnkraftsolyckorna i Harrisburg, Tjernobyl och Fukushima utgör studiens referensram. Denna sammanställning är genomförd genom vad Forsberg & Wengström (2008) benämner allmän litteraturgenomgång där syftet är att göra en beskrivande bakgrund, vilken skall motivera att en empirisk studie görs eller att beskriva kunskapsläget inom ett visst område. Vid en allmän litteraturstudie beskrivs och analyseras valda studier, dock inte på ett systematiskt sätt. I aktuell litteraturgenomgång inhämtades information främst från vetenskapliga artiklar samt svenska myndigheter.
Informationen för denna sammanställning har framkommit utifrån två tillvägagångssätt, Forsberg och Wengström (2008) kallar dessa manuell sökning och databassökning. Manuell sökning innebär att referenslistan i en intressant artikel inom området kan hänvisa till fler intressanta artiklar. För aktuell studie har främst publicerat material från vetenskapliga artiklar samt publikationer från svenska myndigheter, MSB och strålsäkerhetsmyndigheten, bidragit till vidare läsning inom ämnesområdet. För publikationer från svenska myndigheter användes främst sökmotorerna Google samt Google Scholar, se bilaga 1. Databassökningen har genomförts via Karlstads Universitets databas One Search. Databassökningens primära sökord utgjordes av: Nuclear power, lessons learn, evacuation och emergency response. För en fullständig lista över sökord samt träffar se bilaga 1.
Vidare genomfördes en systematisk litteraturstudie, där litteratur inom ett valt ämne granskats och sammanställts (Forsberg & Wengström 2008). För aktuell studie begränsas detta ämne till kärntekniska olyckor utifrån ett svenskt perspektiv. Genom att systematiskt studera kommunernas risk- och sårbarhetsanalyser kan det skapas en bild av hur de utvalda
9
kommunerna ser, och hanterar, risken för ett haveri eller olycka på de svenska kärnkraftverken. Utifrån undersökningens syfte skall denna systematiska litteraturstudie ställas, och analyseras, mot den teoretiska utgångspunkten om ISO 22315: 2014.
Mot undersökningens syfte och centrala forskningsfrågor har en kombination av datainsamlingsmetoder varit tillämplig. Detta främst mot bakgrund av befintliga data och analys. Den utökade datainsamlingsmetoden utgjordes av ostrukturerade intervjuer, vilka kan liknas vid en frågeundersökning av informationskaraktär där svarspersoner använder som informationskälla. Detta bidrar till att visa på hur verkligheten i det vardagliga arbetet inom det specifika området ser ut. Detta i syfte att få en bredare samt djupare kunskapsbild gällande hur kommunerna ser på riskerna gällande kärnteknisk olycka, främst med anledning av att samtliga kommuner i skrivande stund arbetar med nya risk- och sårbarhetsanalyser. Då intervjuerna antog en ostrukturerad karaktär inleddes samtalen med en öppen och inledande fråga där syftet med samtalet klargjordes. Syftet var att tydliggöra om kommunerna även arbetar med områden vilka inte nämns i risk- och sårbarhetsanalyserna (Denscombe 2009).
2.2.2 Dataanalys
Studiens teoretiska utgångspunkter och ramverk utgör strukturen för analys av såväl dokument gällande tidigare erfarenheter som för risk- och sårbarhetsanalyserna. Innehållsanalysen genomfördes med ett systematiskt tillvägagångssätt där innehållet i dokumenten analyserades enligt förutbestämda kategorier, vilka utkristalliserades genom ISO: 22315:2014.
Datamaterialet har analyserats genom en kvalitativ innehållsanalys. Initialt genomfördes denna med att textmaterialet, risk- och sårbarhetsanalyserna, noggrant genomgicks utifrån dess helhet, olika beståndsdelar samt textens kontext. Materialet lästes därmed ett flertal gånger för att skapa en djupare uppfattning om dess innehåll. Denna genomgång syftar vidare till att lyfta centrala och mer betydande textavsnitt (Graneheim & Lundman 2003). Konkret har detta moment genomförts utifrån att samtliga utvalda dokument läst som helhet och därefter haft ett direkt fokus på de avsnitt vilka behandlar kärnteknisk olycka. Vidare lyftes meningsbärande enheter så som meningar eller fraser ut, vilka var relevanta för syftet. Dessa enheter kondenserades i syfte att korta ner texten men samtidigt behålla innehållet. De koncentrerade enheterna kodades och grupperades sedan i kategorier, vilka återspeglar det centrala budskapet i intervjuerna. Analysen hade även ett fokus på enskilda och betydande ord. Kodningen innebär att sätta etiketter på de meningsbärande enheterna som har brutits ut ur materialet (Yin 2011). Genom dessa koder söks generella mönster samt begreppsbildningar vilka skapar kategorier och teman (Graneheim & Lundman 2003).
Datainsamlingsmetoden med ostrukturerade intervjuer användes på grund av dess fördelaktighet mot studiens syfte och tidsbegränsning. En datainsamlingsmetod av intervjukaraktär erbjuder detaljerad data men anses mer tidskrävande. Metoder som fokusgrupper, observation eller enkätundersökning, anses inte svara mot undersökningens syfte (Denscombe 2009). De samtal vilka genomfördes analyserades med ett fokus om att främst ta fram det väsentliga innehållet och där det nedskrivna materialet från samtalen analyserades utifrån dess helhet, delar och sammanhang i vilket den ingår (Esaiasson et al 2007).
2.3 Avgränsningar
Det finns sex tänkbara nödsituationer med radioaktiva ämnen, vilka förutom olycka på svenska kärnkraftverk innefattar antagonistiska hot eller utländsk nödsituation (SFS 1984:3). Studien avgränsas till vad som avser svensk nödsituation vid kärnteknisk anläggning där olycka, eller
risk för en olycka där situationen medför en risk för utsläpp av radioaktiva ämnen till omgivningen (SFS 1984:3). Enligt Nationell beredskapsplan för hantering av kärnteknisk
10
olycka hanteras en olycka vilken inträffar utanför Sverige men vilken berör svenskt territorium enligt samma modell som för svensk olycka (MSB 2015).
Studiens primära fokus kommer således att ligga på planering och beredskap av en evakuering efter ett haveri på något av kärnkraftverken i Forsmark, Oskarshamn eller Ringhals. Att avgränsa studien till att enbart fokusera på en olycka vid svenska kärnkraftverk är för att studera vilken beredskap som finns vid en direkt och akut kris, samt att det svenska politiska läget medför att svenska kärnkraftverk inte primärt är hotade av antagonistiska hot.
Likt tidigare nämnt utgår det svenska krisberedskapssystemets från tre grundprinciper om ansvar, likhet och närhet. Studiens avgränsning baseras på principen om närhet (MSB, 2015).
”Närhetsprincipen innebär att en samhällsstörning ska hanteras där den inträffar och av de som är närmast berörda och ansvariga”.
Studien avgränsas därmed till att analysera risk- och sårbarhetsanalyser i de 12 kommuner vilka Sveriges tre kärnkraftverk är placerade i samt de direkt angränsande kommunerna, vilka vid en händelse av kärnteknisk olycka sannolikt kommer vara mottagarkommuner för evakuerade människor. Risk- och sårbarhetsanalyserna är samtliga äldre än den vägledning som MSB (2015) nyligen gett ut.
Förutom de risk- och sårbarhetsanalyser som studerats berör undersökningen inte andra relevanta dokument såsom exempelvis kris- och beredskapsplaner. Detta med anledning av att risk- och sårbarhetsanalyserna är det grunddokument vilka övriga dokument utgår från. Utifrån undersökningens syfte och frågeställning anses inte undersökningens resultat påverkas på grund av en avsaknad av andra dokument. För vidare forskning gällande implementering av ISO 22315:2014 bör dock relaterade dokument ytterligare studeras.
I den sammanställning vilken presenteras över tidigare kärnkraftsolyckor ligger ett huvudsakligt fokus på evakuering samt vilka lärdomar som kunde erhållas. Sammanställningen berör därför endast nämnvärt de tekniska- och konstruktionsmässiga fel vilka orsakade de tre olyckorna.
Studien avgränsas till att inte inkludera eller analysera i vilken utsträckning ägarna av kärnkraftverken inkluderas i krisberedskapen, detta med hänseende till studiens syfte och frågeställning.
11
2.4 Validitet och reliabilitet
Undersökningens trovärdighet bör bedömas utifrån från en granskning och kvalitetskontroll, av såväl undersökningens resultat samt metodologiska tillvägagångssätt. Undersökningens pålitlighet och överförbarhet bör därmed diskuteras. Dessa begrepp brukar även benämnas validitet och reliabilitet (Graneheim & Lundman 2003). Validitets- och reliabilitetsdiskussionen kan huvudsakligen behandlas utifrån studiens datainsamlingsmetoder samt tillämpningen av de teoretiska utgångspunkterna.
Begreppet reliabilitet bör belysas utifrån två perspektiv, extern och intern validitet. Extern reliabilitet innebär till vilken grad undersökningen kan göras om (upprepas). Inom kvalitativ forskning innebär detta att forskare inom liknande ämnesområde skall kunna genomföra undersökningen utifrån samma material och analysmetod och då nå likalydande resultat. För aktuell undersökning är denna något begränsad mot bakgrund av att den sociala miljön som undersökningen behandlar inte är fixerad i ett visst läge (Bryman 2011). Detta gäller främst genomförd frågeundersökning, detta då dessa utgår från ett perspektiv om erfarenhet och det övergripande kommunala arbetet förändras med tiden, vilket får inverkan på en eventuellt nästkommande undersökning och dess resultat.
Den interna reliabiliteten utgår från att forskare skall kunna genomföra undersökningen utifrån samma datamaterial och analysmodell, och därigenom nå liktydande resultat. Intern reliabilitet berörs således av hur detaljerat forskningsprocessen är presenterad och hur grundligt undersökningens redovisar analys och tolkning (Granheim & Lundman 2003). Vidare är noggrannhet vid undersökningens samtliga steg blir viktiga aspekter och för aktuell studie är tolkningsfrågan vid textanalyser en central reliabilitetsaspekt.
Vid all forskning bör forskarens subjektivitet beaktas, och främst vid analys av vad som framkommit under ett samtal där risken för missförstånd och feltolkning är stor. Utifrån det faktum att genomförda samtal antog en frågeundersökning av informationskaraktär, var betongen främst hur dessa aktörer arbetar med krisberedskap vid evakuering som ville understrykas. Det primära var att ta fram det väsentliga innehållet i hur främst kommuner arbetar med evakuering utöver de risk- och sårbarhetsanalysen. Med bakgrund mot detta stärks dock objektiviteten för de resultat vilka framkommit under dessa samtal och anses inte påverka undersökningens resultat nämnvärt.
Trots att det under undersökningens fortlöpande arbete kunde det konstateras att de flesta risk- och sårbarhetsanalyser ligger under bearbetning med härledning till att dessa vid varje ny mandatperiod skall revideras (SFS 2006:544), anses den interna reliabiliteten vara god. Detta med bakgrund mot studiens noggranna redovisning av såväl material, analys och tolkning. En tydlig redovisning av vilka specifika dokument som analyserats samt hur resultatet utkristalliserats visar även på graden av subjektiv tolkning (Bryman 2011).
2.4.1 Datainsamlingsmetoder
Studiens valda datainsamlingsmetoder utgör tillsammans vad som kan liknas metodologisk kombination, genom användandet av skriftliga källor som frågeundersökning av informationskaraktär. Möjligheten att kunna styrka risk- och sårbarhetsanalyserna genom samtal med informanter inom respektive kommun stärker undersökningens trovärdighet (Denscombe 2009). Vad som här bör beaktas är att informanterna från de olika kommunerna inte har tilldelats undersökningens resultat i efterhand, vad som skulle kunna svarat mot en bekräftelse på att deras information är korrekt. Valet av detta grundas i att detta inte ansågs
12
nödvändigt med bakgrund mot samtalens syfte samt dess innehåll. Undersökningens trovärdighet anses inte påverkas genom en avsaknad av informanternas godkännande av den information de redogjorde för.
2.5 Forskningsetiska överväganden
I enlighet med god forskningsetik har undersökningen genom den övergripande processen beaktat och respekterat de berörda deltagarnas rättigheter, vilka särskilt delgivits informanterna under samtalet. Vidare har dessa intervjupersoner försäkrats om att inte lida någon personlig skada av den information de uppgivit, samt att samtalen utgår från informanternas yrkesroll inom respektive område. Ytterligare har deltagarna blivit tydligt informerade gällande undersökningens syfte. innan deras deltagande har muntligt samtycke bekräftats (Denscombe 2009). Vidare har informanterna informerats om att deras medverkan enbart syftar till att bidra med informationsunderlag till studien.
13
3 Teoretisk utgångspunkt
3.1 Riskhantering
Riskhantering utgår från att identifiera olycksrisker samt genomföra en bedömning av risknivåer. Analysen skall inkludera uppskattningar, eller beräkningar, över sannolikheten att den aktuella händelsen inträffar samt konsekvensen av olyckan. Utifrån frekvensen av olyckor samt omfattning av konsekvens presenterar Rasmussen (1997) en modell över tre dominerande riskområden vilka kräver olika riskhanteringsstrategier.
Figur 1. Modell över tre dominerande riskområden där kärntekniska olyckor innefattas av stora och oacceptabla
olyckor. Källa: Rasmussen (1997)
1. Mindre händelser, vardagsolyckor. Händelser vilka ofta inträffar men där konsekvenserna är relativt begränsade och lindriga. Händelsen är relaterad till ett stort antal av processer och den genomsnittliga säkerhetsnivån styrs vanligtvis av epidemiologiska studier av tidigare olyckor.
2. Medelstora, sällan förekommande olyckor. Utifrån designförbättringar efter den senaste stora olyckan har säkrare system utvecklats. Olyckor inom denna kategori är exempelvis hotellbränder, flygolyckor, större översvämningar samt tågkollisioner. Det finns ofta en utvecklad och inriktad kontroll av enskilda och definierade riskkällor eller processer. Riskhanteringen är inom denna kategori fokuserad mot uppföljning av försvar gentemot specifika processer och olyckor.
3. Stora och oacceptabla olyckor. Inom denna kategori inkluderas exempelvis kärnkraftsolyckor. De potentiella skadorna från skador inom dessa storskaliga system är mycket allvarliga. Den acceptabla tiden mellan inträffade händelser är inte tillräckligt lång att en design för hantering av dessa olyckor inte kan styras av empiriska bevis från tidigare olyckor. Således måste hantering av dessa olyckor baseras på tillförlitliga prediktiva modeller. För detta ändamål har probabilistiska riskanalyser (PRA) utvecklats och systemdesigner vilka baseras på tillämpningen av flera oberoende
14
säkerhetssystem. Vid en fullskalig olycka involveras samtidigt samtliga framtagna försvar. Antagandet är att sannolikheten för att fel och brister i ett av de individuella systemet kan, och kommer att inträffa. Sannolikheten för en stokastisk slump, måste därmed vara extremt låg. Referenser för exempelvis övervakning av prestanda hos personalen under arbetet är inhämtad från systemets konstruktionsantaganden, inte från empiriska bevis, från tidigare olyckor (Rasmussen 1997).
3.1.2 Ramverk för integrerad katastrofberedskap
Wisner et al (2012) presenterar ett ramverk över integrationen i katastrofförebyggande arbete, där kunskap, beslutsfattare och åtgärder utgör de centrala delarna. Ramverket är en fristående modell vilken måste kombineras med andra verktyg och ses utifrån den egna kontexten. Modellen skall främja en dialog mellan aktörer samt underlätta i arbetet med katastrofreducering utifrån ett perspektiv om hållbar utveckling.
Katastrofreducerande arbete kräver ett sektorsövergripande insatser vilket sker genom såväl ett uppifrån – ner perspektiv vilket även skall belysas från samtliga samhällsnivåer.
Kunskap från historiska händelser, nyligen inträffade samt projektioner om framtida risker och olyckor skall vara en del i arbetet med katastrofreducering.
Det krävs expert- sakkunskaper från en rad ämnesområden, bakgrunder och discipliner. Ett väl fungerande riskreduceringsarbete kräver lokalkännedom samt kunskap som
inhämtats från allmänheten och där marginaliserade grupper är en viktig kunskapskälla.
Figur 2. Ramverk över integrationen i katastrofförebyggande arbete. Källa: Wisner et al. (2012).
Wisner et al (2012) framhäver att katastrofreducerande arbete är komplext vilket erfordrar att försiktighetsprincipen är en viktig utgångspunkt. Vidare finns en rad modeller och verktyg vilka kan vara behjälpliga för att hantera komplexiteten på såväl nationell som lokal nivå.
15
Det krisreducerande arbetet berörs av ett flertal aktörer, med sina egna intressen och perspektiv, vilka alla måste vara delaktiga. Aktörernas perceptioner, interaktioner och effekten av beslut och åtgärder måste förstås av samtliga. Många gånger tenderar fokus att ligga på endera makro- eller mikronivå. Detta medför institutionella och beteendemässiga bias, systematiska fel. Dessa bias kan enligt O´Brien et al (2012) påverka förmedlande institutioner som lokala myndigheter, det civila samhället, den privata sektorn och informella eller framväxande grupper. En påverkan på dessa institutioner hindrar katastrofreduceringsarbetets effektivitet.
3.1.3 Top-down, bottom-up, hierarkisk styrning
Traditionellt sett har riskhantering behandlats utifrån vad Drennan & McConnell (2007) benämner som stuprörsprincipen. Riskhantering utgick då från att specialister på funktioner inom exempelvis egendomsskydd, informationssäkerhet och hälsa och säkerhet, samt inom områden såsom miljö, utveckling och ekonomi, förväntades att hantera risken inom sina respektive områden (Drennan & McConnell 2007).
Top-down, bottom-up styrning innefattas av det sociotekniska systemet där globala processer, regionalt tryck och lokalt sårbara förhållanden och organisatorisk förmåga har inverkan på vilka beslut som fattas samt hur dessa integreras på övriga samhällsnivåer (Rasmussen 1997). Top-down innebär tydliga riktlinjer och direktiv på samhällets alla verksamheter och det är staten som genom utformning av lagar reglerar denna styrningsform. Bottom-up innebär att allmänheten väljer folkvalda vilka skall arbeta för utformningen av de övergripande, och lagstadgade, frågorna. Denna form av styrning kallas ofta för representativ demokrati (Pierre och Sundström, 2009). Den representativa demokratimodellen är en modell som grundar sig i
” tydlighet vad gäller såväl politisk styrning och kontroll som regel- och organisatoriska gränser, inte minst mellan offentligt och privat” (Pierre och Sundström, 2009).
Wisner et al (2012) presenterar genom sitt ramverk hur initiativ från såväl de beslutande organen som genom allmänheten påverkar styrningsprocessen inom krishantering. Ramverket understryker också nödvändigheten att integrera initiativ från båda håll för att åstadkomma ett reellt riskreducerande arbete.
Figur 3. Processen top-down, bottom-up är en central del i katastrofförebyggande arbetet. Källa: Wisner et al. (2012).
16
En sammanställning, genomförd av Global Network of Civil Cociety Organisations for Disaster Reduction (GNDR 2009) presenterar observationer från 48 länder gällande den praktiska implementeringen av Hyogo Framework for Action 2005-2015. Sammanställningen belyser att det primära i implementering av riktlinjer och vägledning är att hitta en lämplig balans mellan top-down och bottom-up. Trots att sammanställningen i huvudsak berör u-länder finns det ett antal aspekter vilka direkt kan överföras till industriella länder som Sverige. Det primära är att betoningen av kunskap på både nationella och lokala nivåer, för att kunna definiera strategiska prioriteringar vilka kan påskynda processen med att minska sårbarheten vid en katastrof (GNDR 2009).
Sveriges risk- och säkerhetsarbete utgår från fyra politiska nivåer och kan liknas vid ett styrningsperspektiv om top-down, bottom-up. Denna modell utgår från att riskhantering styrs genom en centralstyrd och hierarkisk struktur. Sveriges demokratiska och parlamentariska styrelsesätt innebär att all offentlig makt utgår från folket (Regeringskansliet 2015).
Sveriges medlemskap i EU medför att Sverige deltar i beslutsprocesser gällande gemensamma regler och lagar vilket medför att de centrala och övergripande besluten fattas på europeisk nivå. På nationell nivå är riksdag och regering det politiska beslutsorganet. Regeringen fattar vidare beslut gällande områden där det inte finns någon ansvarig myndighet. Ett antal statliga myndigheter som polisen, MSB och skatteverket, skall tillämpa de lagar och utföra den verksamhet som riksdag och regering beslutat om (SKL 2015).
På regional nivå finns en statlig regional myndighet, länsstyrelsen samt folkvalda landsting. Den lokala nivån utgörs av kommuner, vilka är länsstyrelsernas resurser för implementering av beslut som fattats på regional nivå, och detta utifrån stor handlingsfrihet (SKL 2015).
Kommunerna spelar en viktig roll i det katastrofreducerande arbetet, kommunerna har stor potential men ofta uppnås inte detta. Den lokala förvaltningen är den nivå av samhällsstrukturen vilken ligger närmast befolkningen och är ofta bra på att integrera riskreducering i det dagliga arbetet gällande vardagsolyckor, se figur 3. Det rutinmässiga risk- och säkerhetsarbetet förbiser tyvärr ofta ett bredare perspektiv om lokal och kommunal beredskap. Barriärerna till ett bredare perspektiv om åtgärder mot risker och sårbarhet ligger främst i den politiska strukturen (O´Brien et al 2012).
3.1.4 Massevakuering utifrån ISO 22315: 2014
ISO (The International Organization for Standardization) är ett världsomfattande standardiseringsorgan som ger krav, specifikationer, riktlinjer och egenskaper vilka skall verka för att material, produkter, processer och tjänster är lämpliga för sitt ändamål (ISO, hämtas 2015-05-18)
Utifrån den internationella standarden ger ISO 22315: 2014 riktlinjer för planering av massevakuering gällande främst upprättande, genomförande, uppföljning, utvärdering samt granskning och förbättring beredskapen. Genom dessa riktlinjer skapas en ram för samtliga aktiviteter i planeringen av en massevakuering samt för alla identifierade risker. Behovet av evakuering kan uppstå på grund av naturligt förekommande händelser, mänskliga inducerade händelser (både avsiktliga och oavsiktliga) och händelser som orsakas av tekniska fel. Vissa händelser kräver en omedelbar evakuering medan andra ger avancerad varning. Det är svårt att definiera massevakuering i termer av siffror eller omfattning eftersom katastrofer, samhällen och svarsmöjligheter skiljer utifrån den specifika kontexten.
17
Effektiv planering är viktigt för att hjälpa till att rädda människoliv och minska lidande. Planering hjälper till att leverera en effektiv riskhantering och är en del av krishantering. Denna internationella standard ger vägledning för att utveckla massevakueringsplaner samt stöd för beslutsfattandet, vilket ökar möjligheten för en effektiv insats, och därmed stärka beredskapen hos allmänheten och organisationer. ISO 22315: 2014 är avsedd att användas av samtliga organisationer med ansvar för, eller inblandning i en del av eller hela planeringen för massevakuering. Detta inkluderar lokala, regionala och nationella samhällsnivåer med icke-statliga organisationer, företag; samt offentliga och sociala grupper.
ISO 22315: 2014 belyser att det finns hinder som kan hindra människor från att vilja bli evakuerade, såsom oro för husdjur, värdefulla ägodelar eller vilja lämna sina försörjningsmöjligheter. Standardiseringen innefattar dock inte verksamheter för att stabilisera det drabbade området efter en evakuering, skyddandet av egendom och bevara miljön.
Standarden belyser att varje samhälle måste planera för en evakuering utifrån den egna kontexten men att det finns ett antal gemensamma aktiviteter vilka bör ingå i planering för evakuering.
Riskbedömning.
Överensstämmelse med lagstiftning och politik. Informationsinsamling och analys.
Fördelning och planering av operativa resurser. Planering och dokumentera processer
Samverkan mellan flera organ Utbildning och träning.
Gällande riskbedömningen skall organisationen eller verksamheten strategiskt fastställa de risker som kan ligga till grund för en evakuering, samt vilka risker som kan uppstå i samband med en evakuering. Detta görs primärt genom risk- och sårbarhetsanalyser. Riskbedömningen skall fastställa vilka risker som finns vid specifika platser, inklusive skyddsområden, och vilka händelser som kan inträffa före, efter och under en evakuering. Riskbedömningen skall användas för att påverka och styra resursförvaltningen samt hantering av den respons vilken ges under en evakuering (ISO 22315: 2014)
Vidare lyfter ISO 22315: 2014 att organisationen bör ha en formell process för kontinuerlig förbättring och utvärdering av skriftligt upprättade planer, kunskapstillgång inom organisationen, risknivåer, förändringar i lagstiftning och politik samt organisationsstruktur.
3.2 Det svenska krisberedskapssystemet
Kriser och olyckor ställer höga krav på samverkan mellan samhällets samtliga aktörer. Det svenska krisberedskapssystemet bygger på tre grundprinciper om ansvar, likhet och närhet (MSB 2015). De tre grundprinciperna är inte definierade i lagtext men finns beskrivna i ett antal propositioner: prop. 2001/02:158 och prop. 2005/06:133. Se även prop. 2007/08:92 och regeringens skrivelse 2009/10:124.
Ansvarsprincipen innebär att den som ansvarar (exempelvis en kommun, landsting eller statlig myndighet) för en verksamhet under normala förhållanden även skall ha samma ansvar under en krissituation. Genom detta tas kompetens vilken finns hos varje aktör tillvara, och ger varje aktör ansvar och utrymme att agera även i en krissituation.
18
Likhetsprincipen innebär att, det så långt det är möjligt, verksamheten vid en krissituation skall fungera på liknande sätt som under normala förhållanden.
Närhetsprincipen utgår från att en kris ska hanteras där den inträffar och av dem som är närmast berörda och ansvariga. Det är alltså i första hand den drabbade kommunen och det aktuella landstinget som ansvarar för insatsen. Som tidigare nämnts utgår det svenska krisberedskapssystemet från principerna om ansvar, likhet och närhet vilket innebär att en rad olika samhällsaktörer blir berörda. Det krävs därför att det finns en evakueringsplan utifrån krisens tre faser; före under och efter (MSB storskalig utrymning).
En evakuering innebär sällan omlokaliseringar under längre tidsmässiga perioder eller till platser geografiskt långt bort. En evakuering innebär däremot en såväl tids- som geografisk omlokalisering vilken innehåller en plan för återvändning hem. Vidare är krisberedskap en social process och står inte utanför någon av de risker samhällen står inför. Beredskapsplaner inför en evakuering bör utformas genom en dialog mellan lokal kunskap i de enskilda samhällena och sakkunniga inom området (Buckle, Wisner et al 2012)
Geografiskt områdesansvar innebär att kommunerna, länsstyrelserna och regeringen är ansvariga för sitt respektive geografiska område. Enligt 2 kap. 7 § lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (LEH) har kommunerna det geografiska områdesansvaret i kommunen. Enligt lag skall kommunerna, inom sitt geografiska område, arbeta för att samordna de krishanteringsåtgärder som vidtas av olika aktörer under en extraordinär händelse. Kommunerna är även ansvariga för samordning av information till allmänheten. Enligt 52 § förordningen (2007:825) skall länsstyrelsen i en krissituation vara en sammanhållande länk mellan lokala och nationella aktörer (2006:942). Regeringen har ett nationellt områdesansvar och har därmed till uppgift att ansvara för den övergripande samordningen, prioriteringen och inriktningen av samhällets krisberedskap. Regeringen har därefter delegerat delar av den operativa verksamheten till myndigheterna.
Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har ansvar för frågor om skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret. MSB har dels tagit fram en nationell beredskapsplan för hantering av kärnteknisk olycka och dels en vägledning för planering och förberedelse för storskalig utrymning, evakuering.
För att skapa en god beredskap och därmed kunna reducera effekten av en olycka eller katastrof finns det för evakuering ett antal punkter vilka är av vikt. MSB har tagit fram riktlinjer för planering och genomförande av storskalig utrymning. Dessa riktlinjer är framtagna tillsammans med: Transportstyrelsen, Rikspolisstyrelsen, Socialstyrelsen, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Region Gotland och Försvarsmakten. Listade punkter utgår från MSB riktlinjer för planering inför en evakuering: (MSB 2014).
• Styrande dokument
• Analys av risker - Planering och förberedelse av en evakuering bör utgå från en risk- och sårbarhetsanalys.
• Kartläggning av det geografiska området - Enligt förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap ska statliga myndigheter, kommuner och landsting identifiera samhällsviktiga verksamheter på nationell, regional och lokal nivå.
19
• Samverkan, ledning och resursinventering. Samtliga samhällsaktörer behöver ha insikt och kunskap om varandras roller, ansvarsområden och gränsytor.
• Förberedande information till allmänheten. En viktig del för att allmänheten skall förstå varför området behöver evakueras. Svenska samhällsaktörers informationsskyldighet regleras i exempelvis lagen (2003:778) om skydd mot olyckor och socialtjänstlagen (2001:453)
• Planera för storskaliga utrymningar. Det geografiska områdesansvaret utgår att regering, länsstyrelser och kommuner ansvarar för planeringen av evakueringar. Den övergripande kravställningen hanteras på nationell nivå för att utvecklas i regionala strategier. På lokal nivå skall detaljerade utrymningsplaner utformas.
• Utbildning och övning. Samtliga aktörer vilka innefattas vid en evakuering skall kontinuerligt utbildas samt inkluderas i övningar vilka krävs för att kunskapen skall hållas aktuell.
3.3 Juridiska förutsättningar för berörda aktörer
Det svenska krisberedskapssystemet samt dess tre grundprinciper om ansvar, likhet och närhet utgår från ett antal styrande regelverk. De berörda aktörerna omfattas av riksdag och regering, länsstyrelser samt kommunen.
Förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap
Enligt förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap skall statliga myndigheter genom sin verksamhet minska samhällets sårbarhet, samt utveckla en god förmåga att hantera risker och hot.
Förordningens bilaga anger vilka statliga myndigheter som har ett specifikt och särskilt ansvar för krisberedskapen inför och vid höjd beredskap. Bilagan anger statliga myndigheter, vars ansvarsområden vilka berörs av en krissituation, skall vidta de åtgärder som behövs för att hantera konsekvenserna av en krissituation. Myndigheterna ska dessutom samverka och stöda varandra vid händelse av kris. Förordningen slår vidare fast länsstyrelsernas geografiska områdesansvar och myndigheternas skyldighet att informera regeringen och MSB vid en krissituation.
Lag (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap
Lagen om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap anger bland annat hur kommuner och landsting ska minska sårbarheten i sin verksamhet, och slår fast att de ska ha en god förmåga att hantera krissituationer i fred. Lagen reglerar däri kommuners och landstings förberedelser för verksamhet under kriser, samordningsansvar och informationsskyldighet.
Lagen anger att varje kommun och landsting skall analysera vilka extraordinära som kan inträffa i fredstid samt konsekvenser av dessa. Analysen skall utvärderas samt sammanställas i en risk- och sårbarhetsanalys. Risk- och sårbarhetsanalysen ligger bland annat till grund för de åtgärder som kommuner och landsting behöver vidta gällande de förberedelser som behövs för verksamheten under höjd beredskap. För varje ny mandatperiod skall varje kommun och landsting fastställa en ny plan för hantering av extraordinära händelser.
20 Förordning (2006:637) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid
extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap
Förordningen om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap anger detaljerade bestämmelser om hur kommunerna och landstingen ska rapportera inför och vid extraordinära händelse. Exempelvis skall varje kommun hålla länsstyrelsen underrättad gällande de beredskapsförberedelser som vidtagits och gällande övriga förhållanden som har betydelse för det civila försvaret i kommunen.
Lag (2003:788) om skydd mot olyckor
Lagen om skydd mot olyckor reglerar bland annat kommunernas och statens ansvar att
genomföra räddningsinsatser. Lagen innehåller också särskilda mandat för
räddningstjänstorganen, rätten att göra ingrepp i annans rätt, rätten att tvinga enskilda att hjälpa till vid insats genom tjänsteplikt samt räddningstjänstorganens rätt att begära hjälp av stat och kommun. Vidare innehåller lagen också bestämmelser om räddningstjänst under höjd beredskap, samt ansvarsförhållanden vid sanering efter kärnteknisk olycka.
Förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor
Förordningen om skydd mot olyckor anger bland annat mer detaljerade bestämmelser om vilka aktörer som ansvarar för statlig räddningstjänst och räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen och sanering. Förordningen reglerar även när länsstyrelsen får ta över ansvaret för räddningsinsatser i kommunal räddningstjänst. Förordningens bilaga anger även inre beredskapszon och indikeringszon för kärnkraftverken i Forsmark, Ringhals och Simpevarp (Oskarshamn)
Förordningen definierar förberedda zoner gällande svenska kärnkraftverk. Inom 50 km radie kring kärnkraftverken ligger indikeringszonen. I denna zon är länsstyrelsen skyldig att ha särskild planering för indikeringsverksamhet. Inom den inre beredskapszonen, 15-20 km radie från kärnkraftverket, är länsstyrelserna skyldiga att ha vissa skyddsåtgärder förberedda, bland annat inomhus- och utomhusvarning samt jodtabletter (MSB 2015). Länsstyrelsen i Södermanlands län är även skyldig att ha en särskild beredskapsplan för Studsvik i enlighet med 4 kap 27§ FSO
Lag (1984:3) om kärnteknisk verksamhet
Enligt Kärntekniklagen har tillståndshavaren (kärnkraftverket) entydigt ansvar för säkerheten på anläggningen, såväl avseende reaktorsäkerheten som personsäkerheten. Kärnkraftverken ansvarar för samtliga säkerhetsåtgärder inom kärnkraftverkets område. Lagen anger vidare bland annat övriga grundläggande bestämmelser, skyldigheter och tillsynskrav.
21
4 Resultat
Utifrån studiens syfte och frågeställning har två sammanställningar genomförts. Den första sammanställningen, se nästföljande sida, visar på lärdomar från tidigare händelser samt centrala punkter i MSB´s vägledning för storskalig utrymning. Den andra sammanställningen presenterar i vilken utsträckning regionala och lokala risk- och sårbarhetsanalyser integrerar ISO 22315: 2015. Sammanställningarna presenteras genom två matriser vilka är framtagna genom en innehållsanalys, se avsnitt 2.2.1 om datainsamling.
Utifrån den teoretiska utgångspunkten ISO 22315: 2014 identifierades 12 kategorier vilka sedan samlades under fem övergripande teman. Kategorierna identifierades som de mest centrala begreppen i ISO 22315:2014 och utifrån att använda dessa väsentliga begrepp finns det en möjlighet att se i vilken utsträckning dessa perspektiv integrerats i regionala samt lokala risk- och sårbarhetsanalyserna. De resultat vilka studien kan presentera utgår från de teman som identifierades; beredskap, kunskap, kommunikation, resurser samt social oro.
Genomförd innehållsanalys, se avsnitt 2.2.2, kunde utkristallisera samt identifiera ett antal teman samt kategorier. Dessa teman och kategorier utgör resultatpresentationen och kommer således att presenteras utifrån två perspektiv, för att slutligen analyseras. De teman som resultatpresentationen kommer att utgå från är beredskap, kunskap, kommunikation, resurser och social trygghet.
22
Teman Kategori Three Mile Island, Harrisburg Tjernobyl, Ukraina Fukushima, Japan MSB
Beredskap Samverkan Detaljerade lokala
beredskapsplaner
Enhetlig syn på säkerhetskultur inom hela det sociotekniska systemet.
Hantera flera olyckor vilka sker samtidigt.
systematiskt säkerhetsarbete
Styrning top-down, bottom-up Top-down styrt Nationell operativ
krisledning
Ansvars-, likhets- och närhetsprinciperna
Kunskap Akut lägesbild
Otydliga ansvarsområden om vem som skall fatta beslut gällande en evakuering.
Systemtekniska okunskaper
Rätt information ger flexibilitet i hanteringen av en allvarlig händelse
Samverkan vertikalt och horistontellt
Samhällelig Relativ liten olycka kan orsaka
stora konsekvenser Olyckans omfattning Utökad evakueringszon
Avsaknad av egna erfareneheter
Kommunikation Information till allmänheten
Bristen på information skapade mental stress Allmänhetens rätt till information Kommunikationsteknis ka svårigheter Förberedande information till allmänheten Frågor från allmänheten Snabb händelseutveckling påverkade ett korrekt informationsflöde
informationen måste samordnas
Resurser Sjukvård/drabbade Hantering av psykisk stress och oro
Sjukvård vilken även kan hantera efterföljande skador/sjukdomar
Sjukvård vilken kan hantera en ökad belastning
Ansvar och gränsytor mellan olika aktörer
Räddningspersonal
Övergripande samt detaljerade beredskapsplaner för specifika händelser
Rättigheter och skyldigheter gällande utförande av räddningsarbetet
Hantera flera olyckor vilka sker samtidigt
Samverkan och ledning som en del av resursinventeringen
Social trygghet Barriärer Informationsbrister Poltiska läget
Förståelse för varför en del människor helt- eller delvis inte vill
evakueras.
Förståelse för varför en del människor helt- eller delvis inte vill evakueras.
Återvändning Tvivel på att informationen
stämmer En evakuering kan bli permanent.
återskapandet av livskvalité, ekonomisk ersättning
återflyttningen oftast utspritt. Olika beredskap gällande geografiska områden och sjukvårdsinrättningar
Efterföljande konsekvenser
Beredskap för att hantera mental stress likaväl som fysiska skador.
Olyckor påverkar ofta redan utsatta grupper
Bristande kunskap om strålning hos allmänheten
Sanneringsprocedurer
4.1 Tidigare erfarenheter och lärdomar
De viktigaste lärdomarna från de tre tidigare diskuterade händelserna, se avsnitt 1.1 om problembild, samt vilka centrala delar MSB lyfter i deras vägledning med att skapa en god beredskap vid en evakuering presentera har sammanställs. På nästkommande sida presenteras en matris över dessa lärdomar och MSB´s vägledning. Matrisen åtgår från de teman och kategorier från de mest centrala begreppen i ISO 22315:2014.
Tabell 2. Sammanställning av erfarenheter och lärdomar.
4.1.2 Beredskap
Temat beredskap utkristalliserades genom härledning från en övergripande krisberedskap för evakuering. Inom kategorin inbegrips kategorin samverkan och styrning.
Inom kategorin samverkan identifierades ett antal gemensamma beröringspunkter vilka belyste vikten av samverkan mellan olika aktörer. Erfarenheterna visar att utan en gemensam och
