2009-04-08 Olle Fredholm
Koncept
Göteborgsregionens rådslagsprocess – en
utvärdering
Introduktion
Göteborgsregionens kommunalförbund är ett samarbetsorgan för tretton kommuner i Västsverige och är av regeringen formellt utsett till
regionplaneringsorgan. Historiskt har det gjorts tre regionplaner i regionen 1944, 1963 och 1982 och 2001 planerades för ytterligare en regionplan. Regionplanerna är inte juridiskt bindande för kommunerna. Detta har lett till att planering ur ett regionalt perspektiv inte alltid varit optimal.
Istället för att genomföra en ny regionplan 2001 föddes idén om ett rådslag där syftet var att öka delaktigheten och skapa samsyn kring regionala
sammanhang. Förhoppningen var att genom att öka den regionala
vägledningen och förståelsen så skulle kommunerna långsiktigt vandra från gemensam insikt till gemensam avsikt. I den politiska ledningsgruppen1 var också avsikten inför den första rådslagsrundan att kommunerna genom samverkan skulle gå från att vara reaktiva till att bli proaktiva och på så sätt kunna vara med och aktivt påverka exempelvis statliga vägsatsningar och bostadsbyggande i regionen. GR skrev i inbjudan till det första rådslaget:
”Vår förhoppning är att det skall växa fram en så långt som möjligt gemensam insikt om det regionala samarbetets betydelse samt ett gemensamt förhållningssätt till övergripande planeringsfrågor och en samsyn om verktyg och arbetsmetoder” (Ur Inbjudan till rådslag) Utvärderingen inleds med att beskriva Vägen till GR:s rådslag, där två
alternativa arbetsmetoder kort presenteras. Efter detta sammanfattas de tidigare fyra rådslagsrundorna i Rådslagsprocessen en resumé. Därefter presenteras Utvärderingens upplägg. Slutligen presenteras studiens resultat i tre delar;
1
De två första rådslagsrundorna initierades och leddes politiskt av Rådet för regional
Rådslag ett sätt att öka delaktigheten, Ett ökat kommunalt samarbete och Inför framtida rådslag.
Vägen till rådslagen
Som beskrivs i inledningen har inte GR:s regionplaner haft den
genomslagskraft som GR hade hoppats på. I stället hade de blivit något av hyllvärmare. När det än en gång var dags att göra en regionplan började man i en annan ända. Genom att komma ut och träffa fullmäktigeledamöterna i regionens olika kommunfullmäktige hoppades man få en större delaktighet och acceptans i de regionala frågorna.
GR hade även kunnat närma sig problematiken på andra sätt. I liknande processer har så kallade Medborgardialoger och Charettemetoder använts. Medborgardialog som arbetsmetod används i situationer där det finns beslut om förändringar men där det samtidigt finns en öppenhet för hur förändringen skall ske. Syftet är att inhämta medborgarnas idéer och visioner kring vad de vill göra. Metoden har bland annat använts i planeringsarbetet kring Södra Älvstranden i Göteborg där sex arbetsgrupper med ”vanliga göteborgare” och experter arbetade fram parallella stadsanalyser. Förslagen presenterades för allmänheten hösten 2005 och ställdes ut 2006. Efter ytterligare bearbetning av inkomna synpunkter från medborgare godkändes planprogrammet av
kommunfullmäktige 20072.
Charettemetoden är ett exempel på intressentdialog som menar att konflikter finns underbyggda inom alla samhällsbyggnadsprojekt. Varje projekt har vinnare och förlorare. I charetten försöker man få de berörda aktörerna att lämna sina intagna positioner och i stället fokusera på vad man vill uppnå. Parterna arbetar under en kortare period intensivt tillsammans och i bästa fall uppnås konsensus. Metoden har använts av Vägverket vid ett flertal dialoger mellan kommuner, trafikverken och Länsstyrelsen3.
För att få en bredare förankring och en ökad delaktighet i kommunerna valde GR att ha en så kallad rådslagsprocess. Rådslag kan kategoriseras som en planerad och strukturerad dialog och samverkan mellan intressenter inom ett geografiskt område.4 Rådslagsprocessen är relativt lik charettemetoden. Den
2
Alvstranden.com 3
Vägverket (2006) Charette: samverkansarena för utveckling av städer och transportsystem 4
primära skillnaden mellan charettemetoden och rådslag i GR:s fall, var att förbundet fokuserar mer på likheter än skiljaktigheter. Till skillnad från
Vägverkets charetter deltar alla kommuner på samma premisser, detta eftersom GR samarbetet bygger på frivillighet. I Göteborgsregionens rådslag var
regionens kommunfullmäktigeledamöter intressenterna. Rådslagen har varit en dialog politiker till politiker där förtroendevalda inom GR träffats på lika premisser. De frågeställningar som GR initialt ville ha svar på var för spretiga för medborgardialoger och eftersom det redan i Inbjudan till rådslag
markerades att GR inte sökte ja- och nej-svar utan en konstruktiv dialog med jämbördiga parter, hade inte heller Charettemetoden lämpat sig. Med rådslagen ville GR öka delaktigheten ute i kommunerna och skapa samsyn kring
regionala processer.
Rådslagsprocessen - en resumé
I denna del beskrivs rådslagen utifrån officiella GR dokument. Författaren har med andra ord inte tagit ställning till de påståenden som finns.
I rådslagen har de förtroendevalda i medlemskommunernas
fullmäktigeförsamlingar diskuterat hur de vill att Göteborgsregionen skall utvecklas. Politiska representanter från GR5 har besökt de förtroendevalda i deras hemkommuner och fullmäktigepolitikerna har diskuterat vilka områden de vill se gemensamma satsningar inom. Först därefter har GR:s tjänstemän sammanställt resultaten. Rådslagen har präglats av en öppenhet i
diskussionerna och även om fokus har legat på rådslagens sakfrågor har även andra frågor som fullmäktigeledamöterna sett som viktiga diskuterats.
Rådslagsrunda 1 genomfördes i de 13 medlemskommunerna 2002-2004 och pågick under arton månader. Syftet med rådslaget var att förutsättningslöst diskutera vilka politikområden som var viktigt att samverka kring.
Kommunerna kom fram till sex olika områden som ansågs särskilt lämpade att utveckla samarbeten kring:
• Social struktur: Kommunernas möjligheter att minska segregation och sociala klyftor.
• Fysisk struktur: Främst bostäder, infrastruktur och natur. • Bostadsbyggande: Kommunerna diskuterade främst olika
upplåtelseformer och hur andelen hyresrätter i regionen kunde ökas.
5
Rådslag 1 och 2 bestod av GR:s politiska representanter från Rådet för regional utveckling. Rådslag 2-4 bestod av GR:s politiska representanter från GR:s förbundsstyrelse.
• Kollektivtrafik: Under rådslaget konstaterades det att kollektivtrafiken bör stärkas.
• Utbildning: Vikten av det livslånga lärandet. Tonvikten låg på hur kommunerna kunde samarbeta kring vuxenutbildning.
• Regionförstoring: Skall regionen växa?
Rådslagsrunda 2 genomfördes under nio månader 2005. Fokus under detta rådslag låg på hur kommunerna kan samverka. Mötet bekräftade i mångt och mycket det som sagts under den tidigare rådslagsrundan och resulterade i en ökad förståelse kring varför samverkan mellan kommunerna är nödvändig. Bland kommunfullmäktigepolitikerna fanns ett starkt intresse för regional samverkan i regiongemensamma frågor, med förutsättning att det måste få finnas acceptans för kommunernas olikheter.
Utifrån det andra rådslaget kan det konstateras att GR skall fokusera på att: • Utveckla och intensifiera informations- och kunskapsutbytet kring den
sociala strukturen och på så sätt få ökad samverkan kring kraftfulla åtgärder.
• Medverka till att människor känner en ökad delaktighet i samhället. • Skapa ett nytt politiskt forum för att diskutera bostadsbyggande på ett
kommunövergripande plan.
• Planera nya bostadsområden kring befintliga kollektivtrafikstråk. • Bygga ut kollektivtrafiken och skapa en attraktiv trafikering. • Utveckla den gemensamma vuxenutbildningen via GR.
• Konkretisera vilka effekter en eventuell regionförstoring kan få för Göteborgsregionen.
Rådslagsrunda 3 genomfördes under tre månader 2006. Detta rådslag utgick från Vision Västra Götaland – Det goda livet.6 Rådslagsrundan kretsade kring visionen i sin helhet med särskild tonvikt på hur regionen kan bidra till
”uthållig tillväxt som skapar resurser för alla”. Syftet med rådslaget var att lägga en stabil grund för det fortsatta regionala samarbetet. Rådslaget har
6
resulterat i dokumentet Uthållig tillväxt - Mål och strategier med fokus på hållbar regional struktur. I dokumentet slås fast att GR skall arbeta för att stimulera en fortsatt befolkningstillväxt och samtidigt ta vara på de möjligheter en regionförstoring ger. Detta genom att:
• Stärka de kvalitéer som gör att vi vill bo, leva och verka i Göteborgsregionen.
• Skapa en stark och långsiktigt hållbar regional struktur som utgår från storstadsområdets möjligheter.
• Utveckla en långsiktigt hållbar infrastruktur som utgår från storstadsområdets möjligheter.
• Fördjupa samarbetet ytterligare mellan GR:s aktörer.
Rådslagsrunda 4 som genomfördes under två månader 2008 tog upp frågor om hur regionen långsiktigt kan säkerställa en hållbar regional struktur. Rådslaget kretsade kring hur kommunerna kan nå målen för uthållig tillväxt och vad en överenskommelse kring detta skulle kunna tänkas omfatta. Samtidigt
diskuterades det hur ett gemensamt ansvar kunde tas för K20207 och hur kommunerna skulle kunna nå målen i Uthållig tillväxt. Rådslaget har resulterat i dokumentet Strukturbild för Göteborgsregionen – En överenskommelse om att gemensamt ta ansvar för att den regionala strukturen är långsiktigt hållbar. Dokumentet utgör vägledning för GR kommunernas regionala arbete.
Strukturbilden fokuserar främst på:
• Kärnan, som utgör de centrala delarna av Göteborg som är lätta att nå från hela Göteborgsregionen.
• Det sammanhängande stadsområdet, området som utgörs av den del av Göteborgs tätort, samt delar av Mölndal och Partille som har en god lokal kollektivtrafik.
• Huvudstråken, som formas av den struktur som bildas när Västlänken8 samt pendel – och regiontågstrafiken är utbyggd mot Uddevalla, Trollhättan, Alingsås/Skövde, Borås och Varberg. I stråken finns
7
K2020 är en vision om framtidens kollektivtrafik i Göteborgsområdet. 8
dessutom det överordnande vägtrafiksystemet (E6, E45, E20 och RV 40).
• Kustzonen, som omfattar det kustnära området av fastlandet, Göteborgs södra och norra skärgård samt Tjörn.
• De gröna kilarna, som utgörs av de större sammanhängande skogs – och jordburkslandskap som når djupt in mot det sammanhängande stadsområdet.
• Göta älv, som i hög grad är strukturerande, genom bland annat sin barriäreffekt och utgör därför ett särskilt element i strukturbilden. Nytt för rådslag fyra var att förtroendevalda från GR:s presidium åkte ut och återkopplade rådslagsresultaten i medlemskommunernas fullmäktige.
Sammanfattning
Än så länge har det varit fyra rådslagsomgångar där de två första handlade om övergripande frågor och där de två senaste handlade om samsyn kring mer specifika frågor. De två senaste rådslagen har även resulterat i två
styrdokument; Uthållig tillväxt - Mål och strategier med fokus på hållbar regional struktur och Strukturbild för Göteborgsregionen – En
överenskommelse om att vi tar gemensamt ansvar för att den regionala strukturen är långsiktigt hållbar, som antagits, respektive godkänts av GR:s förbundsstyrelse. Rådslagsprocessen har utvecklats från en öppen diskussion om vad som är viktigt att samarbeta kring till att under de senaste två rådslagen diskutera hur kommunerna har kunnat ta gemensamt ansvar för att uppfylla samverkansvisionerna. Tidsperioden, som rådslagen genomförts under, har i takt med att arbetsformen etablerats kunnat snabbas upp och tidsperioden har krympt från 18 månader för den första rådslagsomgången till 2 månader för den senaste.
Utvärderingens upplägg
När kommunernas förtroendevalda och tjänstemän har kommenterat rådslagen har de generellt varit positiva. Inför framtida rådslag har det från GR:s
synvinkel varit önskvärt att ta reda på hur rådslagsprocessen upplevts i kommunerna. Under våren 2009 har därför GR via en praktikant från
Förvaltningshögskolan i Göteborg genomfört en utvärdering där det primära syftet har varit att ta reda på om och på vilka sätt rådslagen har influerat arbetet ute i kommunerna. Har rådslagen upplevts som effektiva och vilka
Studiens empiriska material utgörs primärt av samtalsintervjuer. Intervjuerna har använts för att beskriva deltagarnas uppfattningar om rådslagen som process. Intervjuerna har också använts för att ta reda på och beskriva
inofficiella kontakter över kommungränserna och hur spridningen av resultaten från rådslagen till icke deltagande tjänstemän och politiker gått till.
De intervjuade har alla den gemensamma nämnaren att de på ett eller annat sätt deltagit i rådslagen antingen som tjänstemän eller som förtroendevalda.
Verksamma i samtliga medlemskommuner har intervjuats. Detta för att beskriva hur processen förädlades från frö till färdigt rådslag.
De intervjuade kan kategoriseras i tre olika grupper; GR:s presidium,
kommunfullmäktigeledamöter och kommunala tjänstemän. Totalt har tjugosex personer intervjuats. Informanterna kommer från samtliga GR-kommuner. GR:s presidium har intervjuats för att belysa den politiska processen. Den viktigaste informationskällan till utvärderingen har varit de förtroendevalda i GR:s medlemskommuner. Även tjänstemannaperspektivet har speglats i utvärderingen.
26 personer har intervjuats:
• Samtliga fyra förtroendevalda i GR:s presidium • Fjorton kommunfullmäktigeledamöter
• Åtta kommunala tjänstemän Resultatkapitlet är indelat i tre delar;
• Rådslag, ett sätt att öka delaktigheten: Här redogörs för hur GR har lyckats med att öka delaktigheten i regionala frågor.
• Ett ökat kommunalt samarbete: I denna del redogörs för hur det kommunala samarbetet påverkats av rådslagen och även för hur GR kommunerna använder resultaten från rådslagen.
• Inför framtida rådslag; I denna del redogörs det för hur de intervjuade vill att rådslagsprocessen som arbetsmetod skall utveckla sig.
Analysmodell
Utvärderingen har analyserats utifrån följande analysmodell:
Delaktighet före rådslagen Delaktighet efter rådslagen Regional effektivitet före rådslagen Regional effektivitet efter rådslagen Rådslagen som process nu Rådslagen som process i framtiden
Rådslag - ett sätt att öka delaktigheten
Som det är beskrivet tidigare var ett syfte med GR:s rådslag att öka delaktigheten och förståelsen för regionala samband bland politiker och tjänstemän. Genom att besöka kommunernas fullmäktigemöten hoppades man kunna föra en dialog kring regionala frågor i kommunen på deras villkor.
”Vi ville att det skulle bli mer förankring och delaktighet ute i medlemskommunerna. Från början så var GR känt av oss närmast sörjande, bland kommunstyrelserna och högre tjänstemän. I övrigt var GR inte känt bland politikerna i kommunerna och för att göra det mer känt bland alla politiker sa vi att vi skall åka runt till alla medlemskommunerna och ha de här rådslagen i deras fullmäktigeförsamlingar så att många skall ha möjlighet och få dels informationen men också delta i diskussion och debatter om GR och GR:s utveckling överhuvudtaget” (Intervju 2)
Detta är också något som de flesta av de intervjuade tycker att man lyckats med.
”Det har varit en positiv upplevelse. Jag tror att fullmäktige uppskattar arbetsformen väldigt mycket. Man har fått vara med och diskutera processen i ett tidigt skede.” (intervju
7)
Rådslagen har överlag varit upplagda på samma sätt oavsett kommun. I regel har de varit förlagda i samband med ett fullmäktigemöte. Rent praktiskt välkomnade kommunfullmäktigeordföranden GR:s representanter. Därefter fick politikerna från GR presentera sig och kvällens samtalsämne. Efter detta delades fullmäktigeledamöterna in i partiöverskridande grupper, som var bestämda på förhand och diskussionen kom igång. Under gruppdiskussionen gick det löpande runt representanter från GR, GR:s politiker deltog i
diskussionen och GR:s tjänstemän gick runt och lyssnade och svarade på rena faktafrågor. Efter detta presenterade en representant från varje grupp dess huvudresultat. Åsikterna togs därefter till GR och resultaten från de olika kommunernas rådslag sammanställdes till ett rådslagsdokument.
De flesta upplever rådslagsprocessen som mycket positiv. De uppskattade att sitta i grupper som hade representanter från de olika partierna. En majoritet av de förtroendevalda lämnade sin traditionella fullmäktigeroll och såg sig istället som representanter för kommunen. En fullmäktigeordförande uttrycker sig:
”Resultatet var inte ett politiskt manifest utan istället ett kommunalt manifest med kommunens tvärpolitiska åsikt. … vi låste inte in oss i politiska sandlådor utan den generella åsikten var att detta gör vi tillsammans för kommunens framtid och kommunens bästa.” (intervju 18)
En av de intervjuade personerna såg inte samstämmigheten som fanns på rådslagen som positiv. Informanten menade att bristen på politiska markeringar och strävan efter att enas partiövergripande var rådslagens ”akilleshäl”.
”Man upplevde att rådslagen var en samtalsklubb av människor som satt och tyckte till. Rådslagen skall vara ett politiskt forum och där det finns skiljaktigheter skall det också framgå, men det gjorde det inte. Det fanns ingen politisk diskussion.” (intervju 13) Samtidigt framhöll en annan av de intervjuade de politiska markeringarna som det mest negativa med rådslagen. Detta hämmade deras diskussion och istället för att fokusera på överskridande regionala frågor, kom fokus på ideologiska frågor. Den intervjuade betonar därför vikten av att aktivt välja ut en lämplig ordförande till varje diskussionsgrupp på rådslagen.
”De som var aktivast i vår grupp var moderaten och socialdemokraten. De kom i en ideologisk diskussion som vi andra inte upplevde hörde hemma på rådslaget. Resultatet blev att vi andra backade” (Intervju 21)
Majoriteten såg inte de frågor som rådslaget diskuterade som politiskt kontroversiella. Genom att rådslagen fokuserade på likheter istället för skiljaktigheter, undveks det att gå partipolitik i frågor som av de flesta inte sågs som politiska.
”Det är alltid bra att prata över partigränserna, dels minskar polariseringen, dels minskar politiseringen, i frågor som kanske inte behöver vara politiska.” (Intervju 16)
Generellt ser de intervjuade rådslagen som en positiv upplevelse där de förtroendevalda fått träffas, vädra sina åsikter och tycka till i ett tidigt skede. Många av de intervjuade har beskrivit samarbetet som GR lyckats få till genom rådslagen som unikt.
”Många runt omkring i Sverige är väldigt avundsjuka på att vi har lyckats att ha de här nära samarbetena” (Intervju 26)
I och med att fritidspolitikerna fått vara med och tycka till i de regionala frågorna anser också de flesta att deras delaktighet och förståelse för
kommunöverskridande frågor ökat. Det de flesta däremot är osäkra på är om den ökade delaktigheten enbart beror på rådslagen eller om de har att göra med andra parallella processer. I och kring GR finns en rad olika nätverk där
politiker och tjänstemän samverkar. Det som är unikt för rådslagen är att de primärt är riktade till fullmäktigeledamöterna. Något sådant forum har GR inte haft tidigare.
”Jag vet inte hur mycket rådslagen inverkat på det här, men när man sitter med sina kollegor i sitt parti, då är vi väldigt regionala. … det regionala har blivit en trend. Varje kommun kan inte sitta hemma på sin kammare och planera själv. Man måste vidga sina vyer. Jag vet inte hur stor inverkan rådslagen haft på detta men de har fått upp mitt fokus på de regionala frågorna.” (Intervju 21)
En tjänsteman som varit med sedan det första rådslaget konstaterar;
”Det som hänt i kommunfullmäktige är att samtalsklimatet och kunskapsnivån har höjts. Jag tror att rådslagen varit en bidragande orsak till detta” (Intervju 2)
Värt att notera är att även om kunskapsnivån kring GR:s frågor höjts har det under vissa av intervjuerna med fritidspolitiker framkommit att de inte riktigt vetat skillnaden mellan GR:s frågor och Västra Götalandsregionens.
Slutsatser:
• Rådslagen har bidragit till en ökad delaktighet i regionala frågor bland kommunfullmäktigeledamöterna.
• Rådslagen har bidragit till en ökad kunskap kring regionala frågor i kommunerna.
• En brist som framkommit är att vissa av de förtroendevalda inte vetat skillnaden mellan GR:s frågor och VGR:s
Ett ökat kommunalt samarbete
Utifrån intervjuerna kan det konstateras att de flesta anser att det regionala samarbetet har ökat. Detta var ett av syftena med rådslagen. De
förtroendevalda och tjänstemännen har insett vikten av interkommunal samverkan.
”Det har slagit mig att man idag tänker mer regionalt än när jag började. Det har blivit en stor skillnad. Den viktigaste frågan för Stenungsund är nu hur man får trafikflödet att funka i Tingstadsmotet. Idag ser man problemen utanför sin egen kommungräns. Det har varit svårt tidigare.” (Intervju 4)
Några av utvärderingens informanter menar att det regionala samarbetet är begränsat. En av de intervjuade anser att samarbetet endast kretsar runt Västlänken, en annan menar att de regionala frågorna blommar upp under rådslagen för att därefter ligga i dvala till nästa rådslag.
”Normalt tar vi upp sådana remisser som är från andra kommuner som skall bygga ut något vid vår kommungräns. Annars är det ingen direkt diskussion kring frågor som inte rör ens egen kommun.” (intervju 17)
Värt att notera är att de som anser att det regionala samarbetet inte ökat är i minoritet. Endast tre av de intervjuade anser att så är fallet. Ingen av de
intervjuade är negativ till mellankommunalt samarbete. Givetvis skiljer det sig åt vilka frågor som de intervjuade vill ha samarbete kring. Att samverkan på infrastrukturområdet är nödvändigt är alla överens om. Viljan att samarbeta verkar ha ökat med tiden.
”Något hände på det tredje rådslaget. Från att fullmäktigeledamöterna varit väldigt protektionistiska och sett till Lilla Edets bästa så insåg de förtroendevalda vikten av Göteborg, kärnan. Vi är beroende av den för att lyckas i Lilla Edet också. Det har varit en process där politiken mognat och det har varit bra.” (Intervju 8)
Om det ökade regionala samarbetet beror på rådslagen råder det delade
meningar om. De flesta är överens om att rådslagen ihop med de politiker- och tjänstemannanätverk som finns i regionen medverkat till ett ökat samarbete över kommungränserna. Samtidigt menar flera av politikerna att trenden i samhället går mot ökad samverkan.
”Om du tar den här serien med rådslag så vet man ju inte vad som är hönan och vad som är ägget. Rådslagen och processen kring rådslagen har satt sina spår. Samtidigt har det pågått ett intensivt arbete i GR som många politiker och tjänstemän också är engagerade i. Alla dessa händelser bidrar tillsammans i den regionala processen.” (Intervju 1)
Hur används resultaten från rådslagen?
Göteborgsregionens förbundsstyrelse har antagit, respektive godkänt de båda dokumenten Uthållig tillväxt och Strukturbild för Göteborgsregionen som arbetats fram under de två senaste rådslagen. Tanken har varit att kommunerna skall arbeta för att uppfylla de mål och strategier som finns i dokumenten. För att klara att uppfylla målen och strategierna, har det krävts att idéerna och visionerna som arbetats fram gått från idé till handling. Det har krävts att både
förtroendevalda och tjänstemän tar gemensamt ansvar för det regionala arbetet. Att tjänstemännen skall arbeta efter de förtroendevaldas intentioner kan ses som självklart. Några av dem som intervjuats anser att detta inte alltid är fallet. I ett fall menar en politiker att deras kommunala bostadsförsörjningsprogram är en ”blåkopia” av exploatörernas önskemål och att kommunen inte tar
hänsyn till Uthållig tillväxt och Strukturbild för Göteborgsregionen. I ett annat fall hävdade en tjänsteman att dokumenten förmodligen betyder jättemycket i den politiska processen men att det inte är något som tjänstemän
överhuvudtaget märker av i vardagen. De flesta informanterna, såväl
förtroendevalda som tjänstemän, känner dock till dokumenten och anser att de jobbar efter dokumentens intentioner.
”I verksamhetsplaner och liknande arbetas dokumenten in mer och mer. När vi presenterar saker så plockar vi in strukturbilder och liknande för att visa att vi tar avstamp i den regionala planen. Det tycker vi är väldigt framgångsrikt.” (Intervju 6)
En majoritet anser att resultaten från rådslagen har spridits även till tjänstemän och politiker som inte deltagit på själva rådslagen. Kommunikationen har skett dels internt i partigrupper men också från tjänsteman till tjänsteman.
Resultaten från det senaste rådslaget har även spridits genom att politiker från GR varit ute i kommunerna och aktivt återkopplat rådslagsresultatet i
kommunfullmäktige, på så sätt har de förtroendevalda som inte deltagit på rådslaget kunnat ta del av resultatet.
”Jag skulle hävda att kunskapen om GR har ökat dramatiskt och spridit sig i vidare cirklar. Från början var knappast GR känt mer än i kommunstyrelsen och ganska dåligt även där. Nu är GR känt i hela fullmäktige. … sakerna som vi diskuterar i GR, dyker upp i det löpande arbetet i kommunen. Man talar om kärnan och man talar om stråk. GR:s dokument blir verktyg i det vanliga arbetet. De används när tjänsteännen skriver tjänsteutlåtanden. Man kopplar till K2020, tillväxtstrategin och till stråkbegreppen ” (Intervju 9)
Utifrån denna utvärdering kan rådslagsprocessen betraktas som en framgång. Informanterna talar om den kraft som skapas när tretton kommuner går ihop och säger att detta vill vi, och detta vill vi tillsammans.
”Det är ju en enorm styrka att en process genomförs på tretton ställen och med likartade förutsättningar och att processen inte bara är en gång utan att den har kontinuitet. … det är en styrka med en sån här arbetsform tycker jag” (Intervju 1)
Slutsatser:
• Det mellankommunala samarbetet har ökat, dels inom GR som helhet, dels mellan enskilda medlemskommuner.
• De båda dokumenten Uthållig tillväxt och Strukturbild för Göteborgsregionen används allt mer i det kommunala arbetet. • De intervjuade upplever att kommunerna blir starkare när de
samarbetar.
Inför framtida rådslag
Som det kan konstateras i ovanstående redogörelse är de flesta väldigt nöjda med rådslagen som arbetsform. Trots detta har det under intervjuerna kommit fram många förslag till förändringar. Dessa förslag kretsar dels kring hur man kan involvera medborgarna i processen, dels kring rådslaget som arbetsform.
Involvera medborgarna
Att det inte är helt enkelt att involvera medborgare i den politiska processen vittnar många om. Andra menar att det inte heller är önskvärt att involvera medborgarna. Kommuninvånarna har trots allt valt sina politiska
representanter.
”Jag vet att det har funnits tankar på att få med allmänheten på ett superrådslag. Det är jag tveksam till. Medborgarna har valt fullmäktige för att företräda dem” (Intervju 8) Samtidigt finns det samhällsvetenskapliga forskare som hävdar att en ökad regionalisering kräver ökat inflytande för medborgare även i de regionala processerna9. I vissa rådslag har också allmänheten beretts möjlighet att få vara med och lyssna. En majoritet av de intervjuade påtalar behovet av ytterligare medborgarinsyn och/eller medborgardialog i rådslagsprocessen. Hur denna insyn skall gå till tvistas det däremot om.
”Utmaningen härnäst är att våga vidga rådslagen till mer öppna forum där medborgarna kan komma till tals i en dialog. Detta kräver mycket arbete, för sådana här övningar kan ju naturligtvis balla ur genom att högriskaktivister nyttjar forumet för speciella syften. Skulle man ta in intresserade medborgare skulle det vara intressant att se vad man får för inspel. Är man generös med ytorna där medborgarna kan få komma till tals är medborgarna också mindre benägen att kräva ultimativa lösningar. Man ser ett värde i att få framföra sina synpunkter och att se att en del av ens åsikter kommer upp.” (Intervju 9)
9
Se bland annat GR:s februari nyhetsbrev där det redogörs för Anders Lidströms kommande studie om vad som sker i det politiska systemet i en enskild kommun när allt fler
samhällsfrågor som skall hanteras förutsätter likartade beslut hos grannkommunerna eller beslut i en kommunöverskridande beslutsorganisation.
Vissa av de intervjuade har lyft tanken på att ha rådslagsliknande processer i de befintliga kanalerna som finns som exempelvis öråd10 eller
kommundelsstämmor. Andra har framhållit att det visserligen brukar komma en del människor till dessa möten men att det är en liten återkommande skara som inte är särskilt representativ för den gemene kommuninvånaren. Enligt dessa räcker det med att informera om att det pågår regionala processer genom exempelvis kommunens hemsida.
”Kungälv har kommundelsstämmor som åker ut med en handfull förtroendevalda och några tjänstemän för att diskutera kommunala frågor. De gånger som det kommer folk är när en skola skall läggas ner. Annars är det samma personer, fem gubbar och två tanter som sitter där. De är intresserade och de tycker det är roligt, men de representerar inte medborgarna.” (Intervju 8)
Samtidigt finns det andra som lyfter upp exempel på när medborgardialoger fungerat bra. I Partille upplevde de intervjuade att de haft en positiv dialog bland annat kring kollektivtrafiken. I Göteborg lyfter en informant upp den positiva dialog de haft kring Södra Älvstranden. Även i Lerum lyftes det upp flera positiva exempel, bland annat där de involverat en gymnasieklass i det kommunala arbetet och exempel när de använt sig av medborgarpaneler.
”Vi bjuder in fler än som kommer till festen. Vill man ha 30 personer till en
medborgardialog kanske man får bjuda in 300. Det är den vägen man får gå. Trots att vi har fått ett sämre gensvar än vad vi från början hade hoppats på, är svaren väldigt bra. De som kommit har varit väldigt angelägna och intresserade.” (Intervju 19)
Några av informanterna menar att kommunerna kan nå kommuninvånarna genom de befintliga kommunikationskanaler som kommunerna har tillgång till. Här syftas det på dagspress och kommunernas hemsidor.
”Det är klart att det är önskvärt om medborgarna vet om vad GR vill göra så att man kan tycka att det är bra eller dåligt. Man skall försöka kommunicera via den vägen vi har nämligen Internet. Andra sätt är egentligen svårt. Dokumenten skulle kunna ligga på medlemskommunernas hemsida. GR:s egen hemsida är det nog inte många som hittat.”
(Intervju 17)
Transparens i Rådslagsprocessen
Några av de intervjuade betonade vikten av en ökad transparens i
rådslagsprocessen. Det måste vara tydligt hur GR kommit fram till resultaten från rådslagen. Mycket har redan gjorts på detta område. Från rådslag 3 och
10
framåt har det på GR hemsida publicerats samrådsredogörelser från de olika kommunernas rådslag och från och med rådslag 4 har även
minnesanteckningarna från rådslagen publicerats på hemsidan. Från rådslag 4 har det också skett en återkoppling av rådslagsresultaten ute i kommunerna. Det som kan göras enligt informanterna är att lägga ytterligare lite tid på återkopplingen. Genom att under återkopplingen redogöra för de viktigaste frågorna i de olika medlemskommunerna kan den regionala förståelsen öka.
”Man borde lägga mer tid på återkopplingen för att förstärka dialogen och gemenskapen. Då lär man sig också vad politikerna tycker i andra kommuner.” (Intervju 7)
Rådslaget som arbetsform
Huvudparten av de tillfrågade anser att rådslaget skulle utvecklas som arbetsform om kommunerna hade rådslag tillsammans. Förståelsen för de regionala sambanden skulle öka och förespråkarna menar att frågorna skulle få en större tyngd i kommunerna om de var gemensamt förankrade. Önskan om att ha gemensamma rådslag kommer primärt från kranskommunerna till Göteborg, medan Göteborg upplever att det är tillräckligt komplicerat att hålla rådslag internt i fullmäktige.
Vissa ville ha rådslag i alla kommuner samtidigt;
”Jag skulle vilja ha ett rådslag med alla fullmäktige grupper från hela GR på samma tillfälle så man inte ens sitter med dem i sin egen kommun, att man hade blandat kommunerna. Då hade det blivit mer att man släppt tanken på sin egen kommun och försökt se det stora hela. Man hade fått input från andra kommuner om deras farhågor och förhoppningar. Skall man söka bredare lösningar hade det varit bra att träffas och det hade på sikt ökat samarbetet mellan kommunerna för lär man känna varandra kan man bygga ett helt annat kontaktnät när det kommer upp frågor som rör allihopa” (Intervju 16) Andra ville träffa grannkommunerna eller kommuner med liknande
problematik som man har i hemkommunen.
”Det hade varit bra att träffa andra kommuners fullmäktigeledamöter och lär känna varandra. All samhörighet är bra, jag skulle vilja ha grannkommunerna, i alla fall första gången. Jag tror inte lika många skulle komma men om 30 från varje kommun kommer och det är tre kommuner så blir det 90. Jag tror det skulle vara nyttigt.” (Intervju 17)
Förespråkarna för rådslag över kommungränserna menar att processen skulle bli mer effektiv och också göra det ekonomiskt möjligt för GR att ta in
intressanta externa föreläsare. En av förespråkarna för större rådslag menar att det för att rådslag kring infrastrukturfrågor skall kunna påverka exempelvis infrastruktursatsningar så krävs det att man bjuder in andra aktörer än kommunerna själva.
”Då skall alla parter vara med Vägverket, Banverket och Regeringen. De väsentliga frågorna klarar vi inte ensamma. Vi måste ha med de statliga verken och deras chef ministern. Så är det i Stockholm. Jag vill ha rådslag med dem som har makten. Ingen av oss, inte ens Göran Johansson, rår på strukturen, han har försökt i alla år. I Stockholm byggs det överallt. Deras minsta tunnel är som Göta tunneln…” (Intervju 23)
Sex av dem intervjuade, varav två från Göteborg, menade att det är bäst att ha rådslagen i den egna kommunens regi. Dels blir samtalsklimatet bättre där, dels ansåg de att det skulle vara lättare för fullmäktigeledamöterna att närma sig de regionala frågeställningarna om de applicerades på lokala förhållanden. Enligt dessa måste den lokala kommunkulturen värnas.
”Du tappar den lokala biten vad vill du ha diskussionen om? Skall vi prata om vår
flexibuss är den inte så intressant i Lilla Edet. Då får du hålla dig generell och det är alltid svårt för fritidspolitiker att vara generella man vill diskutera det nära. Det är på den nivån man vill verka. För fullmäktigeförsamlingar vet jag inte om det är intressant att
samverka.” (Intervju 3)
Rådslag kring sociala frågor?
Redan under den första rådslagsrundan lyftes behovet om att diskutera sociala frågor ur ett regionalt perspektiv. Denna önskan har sedan återkommit under samtliga rådslag. I februari 2007 gav förbundsstyrelsen i uppdrag till den sociala styrgruppen att bereda arbetet kring den sociala dimensionen.
En majoritet av de intervjuade lyfter upp behovet av en kommunöverskridande diskussion kring ett socialt hållbart samhälle.
”Att de sociala frågorna kommer in är jättebra. Jag är en av dem som tryckt på och saknat den biten. Det kan man också säga som kritik mot strategin Uthållig tillväxt, eftersom den kantrade över till infrastrukturfrågor och befolkningstillväxt.” (Intervju 7)
Ett fåtal av de intervjuade är dock tveksamma till om GR är rätt forum för de sociala frågorna.
De olika informanternas tankar om vilka regionala frågor det kan vara intressant att samarbeta kring är olika. En tjänsteman beskriver de sociala problemen i regionen som en tickande bomb som kommunerna måste ta hand om. En annan informant lyfter upp det allvarliga läget på arbetsmarknaden.
”Just nu är arbetsmarknadsläget intressant att diskutera. Med den politik som regeringen för är det många som hamnar utanför Försäkringskassan och utanför A-kassan och då är det kommunerna som får ansvaret och det kommer att bli jobbigt. En annan sak som är
viktig att prata om är segregationen inte minst i Göteborg. Hur bryter vi, eller vill vi bryta segregationen?” (Intervju 8)
Flertalet av informanterna menar att de sociala frågorna är mer partipolitiska än infrastrukturfrågorna. Samtidigt betonas vikten av att GR:s förtroendevalda lyfter frågorna. Den ekonomiska, den ekologiska och den sociala dimensionen hör ihop och är ömsesidigt beroende av varandra. Fallerar en riskerar också de andra dimensionerna att fallera. De flesta av de intervjuade påtalar att den sociala problematiken som finns inom GR berör alla medlemskommuner och att kommunerna följaktligen bör ta ett gemensamt ansvar.
”Det är inget som ingår i GR:s uppdrag idag, men erfarenhetsutbyte är viktig, att lära av varandra. Det är viktigt att vi samarbetar kring ensamma flyktingbarn och i
äldreomsorgen med invandrare som går tillbaka i utvecklingen och tappar svenskan. På de områdena kan jag tänka mig att vi måste samarbeta. … en stor fråga som vi måste jobba med är integration där Göteborg idag drar ett tungt last. Vi borde se hur vi kan hjälpa till.” (Intervju 14)
Slutsatser
• Återkopplingen till kommunernas fullmäktige är viktig och uppskattad. • En majoritet anser att de sociala frågorna är viktiga.
Frågor att diskutera i den fortsatta
rådslagsprocessen:
• Om och i så fall hur regionens invånare skall involveras i den regionala processen. Kan GR stödja kommunerna i denna process?
• Kan GR ytterligare öka fullmäktigeledamöternas insyn och transparensen i GR:s arbete?
• Är det möjligt/önskvärt att ha rådslag med flera kommuner samtidigt? • Kan medlemskommunerna ta gemensamt ansvar för sociala frågor
regionalt?
Referenser
Göteborgsregionens kommunalförbund, 2004, Inbjudan till rådslag – Ett diskussionsunderlag.
Göteborgsregionens kommunalförbund, 2005 Hur kan vi samverka för att utveckla Göteborgsregionen? – Resultat från rådslag - andra rundan.
Göteborgsregionens kommunalförbund, 2006, Uthållig tillväxt - Mål och strategier
med fokus på hållbar regional struktur.
Göteborgsregionens kommunalförbund, 2008, Strukturbild för Göteborgsregionen.
Lindgren, Lena, 2006, Arbetsmarknadspolitik ”på det nedersta trappsteget”. Göteborg, Förvaltningshögskolan.
Rieter, Ole, 2004 Landsbygdsutveckling genom rådslag. Alnarp, Sveriges lantbruksuniversitet
Rossi, Peter H. Freeman, Howard E. Lipsey, Mark W. Lipsey, 1999, Evaluation: a systematic approach London, Thousand Oaks.
Internet
Bilagor
Intervjuguide
Inledning
• Berätta lite om dig själv och din roll i kommunen. • Hur kom du i kontakt med GR första gången? Rådslagen (delaktighet)
• Vad tror du det är anledningen till att rådslagsmötena blev till? • Hur många rådslagsmöten har du varit delaktig i?
• Hur kom det sig att du valde att delta på rådslagen? • Berätta lite om hur rådslagsmötet gick till.
• Vad var dina förväntningar på Rådslagen? – Tycker du att förväntningarna slagit in?
• På vilka sätt bidrog du som tjänsteman i rådslagsprocessen? • Hur upplevde du samarbetet över partigränserna?
– Hur upplevde du samarbetet över kommungränserna? – Hur upplevde du arbetet i arbetsgrupperna?
– Hur upplevde den här processen jämfört med ett traditionellt fullmäktigemöte?
Kommunövergripande frågor (effektivitet)
• Hur tycker du att kommunerna arbetat med regionala frågor innan rådslagen?
• Har resultaten från rådslagen kommunicerats i kommunen? • Har rådslagen lett till ökat samverkan över kommungränsen? • Upplever du en ökad delaktighet i de regionala frågorna efter
rådslagen?
• Samarbetade ni över kommungränserna innan rådslagen? På vilka sätt? • Har din syn på grannkommunernas arbete förändrats, på vilka sätt? • Har rådslagen lett till en ökad politisk diskussion kring regionala
frågor?
• Kan du ge något exempel på effekter som rådslagen haft på ert kommunala arbete?
Processutveckling
• Hur upplevde du rådslagen som arbetsform? – Vad upplevde du som bra?
– Var det något som du saknade?
• Var det någon del som du upplevde att du saknade med rådslagen? • På vilka sätt har GR återkopplat resultaten från rådslagen till dig? • Om du fick vara med och utforma rådslagen hur hade de sett ut då?
Hade du gjort några förändringar?
• Inför kommande rådslag har det pratats om att ha det kring den sociala dimensionen, hur tror du det skulle fungera?
Rådslagsprocessens programteori
Modern utvärderingslitteratur förespråkar att utvärderaren redan i planeringsstadiet av utvärderingen arbetar fram en programteori för hur
programmet är tänkt att fungera. Teorin är inte vetenskaplig utan utgörs istället av de antaganden som de ansvariga för programmet som skall utvärderas tänker sig hänger ihop. I en utvärdering är programteorin viktig att ha för att kontrollera om ett program fungerat enligt beslutsfattarnas intentioner. En generell programteori11beskrivs i regel som figuren nedan:
En generell programteori;
Inflöde Allt som ”går” in i processen
Processer Det som görs för att åtgärda ett givet problem
Prestationer De direkta produkterna av processerna
Effekter Den skillnad som processer/prestationer gör för ett målobjekt
Värt att notera med programteorin är skillnaden mellan prestationer och effekter där prestationer handlar om programmet i sig medan effekter handlar om dem som deltagit i programmet. Ofta skiljer man mellan kortsiktiga, mellanliggande och långsiktiga effekter. Utöver de planerade effekterna kan programmet resultera i såväl positiva som negativa bieffekter (Lindgren 2006:11f).
Nedan presenteras Rådslagens programteori, som förklarar och beskriver hur rådslagen som arbetsmetod varit tänkta att fungera. Programteorin har använts i analysen.
11
Inflöde Pengar, GR:s tjänstemän, samarbetspartner, deltagare från kommunerna.
Aktiviteter Förarbete och planering inför rådslag. Framtagande av diskussionsunderlag och sammanställning av resultaten av rådslagen.
Prestationer Rådslag, sammanställning av resultaten av rådslagen, måldokument
Effekter Deltagarna: ökad delaktighet och förståelse kring regionala frågor på kort sikt och samband
på lång sikt Ökad samverkan kring regionala frågor, tydligare förhållningssätt till regionala frågor och GR vid kommunala beslut och
ställningstaganden. Ökade möjligheter att gemensamt agera gentemot andra aktörer exempelvis staten.
