Komparace veřejné správy - vybrané státy Evropské unie versus Česká republika
Diplomová práce
Studijní program: N6202 – Hospodářská politika a správa Studijní obor: 6202T086 – Regionální studia
Autor práce: Bc. Markéta Brahová, DiS.
Vedoucí práce: Ing. Jana Šimanová, Ph.D.
Liberec 2016
Prohlášení
Byla jsem seznámena s tím, že na mou diplomovou práci se plně vztahuje zákon č. 121/2000 Sb., o právu autorském, zejména § 60 – školní dílo.
Beru na vědomí, že Technická univerzita v Liberci (TUL) nezasahuje do mých autorských práv užitím mé diplomové práce pro vnitřní potřebu TUL.
Užiji-li diplomovou práci nebo poskytnu-li licenci k jejímu využití, jsem si vědoma povinnosti informovat o této skutečnosti TUL; v tom-to případě má TUL právo ode mne požadovat úhradu nákladů, které vynaložila na vytvoření díla, až do jejich skutečné výše.
Diplomovou práci jsem vypracovala samostatně s použitím uvedené literatury a na základě konzultací s vedoucím mé diplomové práce a konzultantem.
Současně čestně prohlašuji, že tištěná verze práce se shoduje s elektronickou verzí, vloženou do IS STAG.
Datum:
Podpis:
Anotace
Diplomová práce na téma „Komparace veřejné správy - vybrané státy Evropské unie versus Česká republika“ se zabývá porovnáním konkrétních aspektů veřejné správy Rakouské republiky a České republiky. Tato práce je zaměřena na fungování a financování územní samosprávy těchto zemí. Teoretická část práce se věnuje vysvětlení fungování a organizace veřejné správy a jejího financování, problematice fiskální decentralizace.
V praktické části je provedena situační analýza (vývoje a stavu) veřejné správy v České republice a v Rakousku, a to z pohledu funkce a organizace územní samosprávy a fiskální decentralizace. Výsledek analýzy je rovněž demonstrován v případové studii dvou srovnatelných municipalit v ČR a Rakousku. V závěru jsou vyhodnoceny výzkumné předpoklady týkající se organizace veřejné správy – územní samosprávy a fiskální decentralizaci obou zemí.
Klíčová slova
Veřejná správa, územní samospráva, obec, financování obcí, fiskální federalismus, rozpočet, daně, příjmy, výdaje.
Annotation
Diploma thesis on the topic "comparison of public administration-selected States of the European Union versus the Czech Republic” deals by comparing the public administration of the Republic of Austria and the Czech Republic. This work is focused on the functioning and financing of the regional authorities of these countries. The theoretical part of the thesis is dedicated to the explanation of the functioning and organisation of the public administration and its funding, the issue of fiscal decentralization. In the practical part is performed situation analysis (development and status) of the public administration in the Czech Republic and in Austria, and that from the perspective of the functions and organization of the territorial self-government and fiscal decentralization. The result of the analysis is also demonstrated in the case study of two comparable municipalities in the Czech Republic and Austria. In conclusion, are evaluated research assumptions regarding the Organization of public administration – territorial self-government and fiscal decentralization of both countries.
Key Words
Public administration, local government, municipality, financing of municipalities, fiskal federalism, budget, taxes, income, expenses.
7
Obsah
Seznam tabulek ... 9
Seznam obrázků ... 10
Úvod ... 11
1. Definice veřejné správy a její organizace v zemích EU ... 13
1.1 Systémy veřejné správy ... 15
1.2 Organizační principy veřejné správy ... 16
1.3 Veřejná správa v České republice ... 19
1.4 Veřejná správa v Rakousku ... 20
1.5 Územní samospráva ... 21
1.6 Územní samospráva v ČR ... 22
1.6.1 Obec ... 23
1.6.2 Kraj ... 28
1.7 Územní samospráva v Rakousku ... 30
1.7.1 Obce ... 30
1.7.2 Okresy ... 32
1.7.3 Spolkové země... 33
2. Územní rozpočty a fiskální decentralizace ... 34
2.1 Modely fiskálního federalismu ... 35
2.2 Zásady fiskálního federalismu ... 38
2.3 Fiskální decentralizace ... 39
3. Financování územní samosprávy ... 44
3.1 Financování územně samosprávných celků v ČR ... 44
Rozpočtový proces ... 47
3.1.1 Členění rozpočtu obce ... 48
3.1.2 Příjmy rozpočtu obce ... 50
3.1.3 Výdaje rozpočtu obce ... 54
3.2 Financování územní samosprávy v Rakousku ... 55
3.2.1 Rozpočet obce ... 56
3.2.2 Příjmy rozpočtu ... 58
3.2.3 Výdaje rozpočtu ... 60
4. Analýza a komparace organizace územní správy v České republice a v Rakouské republice ... 62
8
4.1 Porovnání organizace územní samosprávy ... 62
5. Analýza a komparace financování rozpočtů obcí České republiky a Rakouské republiky ... 65
5.1 Příjmy a výdaje rozpočtů obcí České republiky ... 65
5.2 Příjmy a výdaje rozpočtu obcí Rakouské republiky ... 67
5.3 Komparace rozpočtů České republiky a Rakouské republiky ... 70
6. Případová studie – Mladá Boleslav a Dornbin ... 73
Závěr ... 76
Seznam použité literatury ... 79
9
Seznam tabulek
Tab. 1: Úrovně regionálního členění území ... 23
Tab. 2: Činnosti obce v přenesené a samostatné působnosti ... 25
Tab. 3: Počet členů zastupitelstva ... 26
Tab. 4: Činnosti kraje v přenesené a samostatné působnosti ... 28
Tab. 6: Index decentralizace a jeho složky ... 43
Tab. 7: Rozpočty v různé fázi rozpočtového procesu v jednom kalendářním roce ... 47
Tab. 8: Poměr výnosů z vybraných daní (v %) ... 59
Tab. 9: Kategorie obcí podle počtu obyvatel ... 60
Tab. 10: Členění států dle klasifikace NUTS ... 62
Tab. 11: Orgány obce ČR a Rakouska ... 63
Tab. 12: Kritéria rozpočtového určení daní ... 72
Tab. 13: Rozpočet Mladé Boleslavi a Dornbirnu ... 74
Tab. 14: Porovnání daňových příjmů v Mladé Boleslavi a Dornbirnu ... 75
10
Seznam obrázků
Obr. 1: Centralizovaný model fiskálního federalismu... 36
Obr. 2: Decentralizovaný model fiskálního federalismu ... 37
Obr. 3 Kombinovaný model fiskálního decentralismu ... 37
Obr. 4: Vývoj míry fiskální decentralizace v České republice a v Rakouské republice ... 41
Obr. 5: Rozpočtová soustava v ČR ... 45
Obr. 6: Schéma rozpočtového určení daní v roce 2016 ... 51
Obr. 7: Schéma financování územní samosprávy v Rakousku ... 56
Obr. 8: Příjmy obcí a dobrovolných svazků obcí v roce 2014 ... 65
Obr. 9: Vývoj podílu sdílených daní na celkových daňových příjmech v letech 2006 - 201466 Obr. 10: Velikost výdajů rozpočtu obce ČR v roce 2014 ... 67
Obr. 11: Velikost příjmů obcí v Rakousku v roce 2014 ... 68
Obr. 12: Vývoj podílu sdílených daní na celkových daňových příjmech v letech 2006 – 2014 ... 69
Obr. 13: Velikost výdajů rozpočtu obce Rakousku v roce 2014 ... 70
11
Úvod
Tématem této diplomové práce je Komparace veřejné správy vybraného státu Evropské unie a České republiky. Pro komparaci neboli porovnání veřejné správy s Českou republikou jsem vybrala Rakouskou republiku. Veřejná správa je velice rozsáhlé téma, proto se tato práce bude zabývat porovnáním územní samosprávy těchto dvou zemí.
Konkrétně se bude zabývat systémem fungování územní samosprávy a také jejím financováním.
Cílem této práce je vyhodnocení zásadních rozdílů v oblasti organizace a financování samosprávy v České republice a v Rakousku. Česká republika a Rakousko mají srovnatelný počet obyvatel. Pojí nás dlouhá společná historie, s čímž souvisí společné základy fungování územní samosprávy.
Pro tuto práci jsou stanoveny následující výzkumné předpoklady:
VP 1: Díky rozdílnému historickému vývoji obou zemí se rakouská veřejná správa
vyznačuje vyšší mírou decentralizace.
VP 2: Existují rozdíly ve způsobu financování územní samosprávy v ČR a Rakousku. V obou zemích jsou však hlavní složkou územních rozpočtů sdílené daně.
Diplomová práce se dělí na teoretickou a praktickou část. Teoretická část se dělí do 3 kapitol. První kapitola se zabývá charakteristikou veřejné správy a to na úrovni Evropské unie a také na úrovni obou porovnávaných států. Jsou zde popsány organizační principy veřejné správy a její dělení dle různých hledisek. Druhá kapitola se věnuje definováním územní samosprávy. V této kapitole je popsána organizace územní samosprávy v České republice a v Rakousku. Konkrétně se zabývá charakteristikou územních jednotek zemí a jejich orgánů. Součástí této kapitoly je také financování územní samosprávy. Tuto kapitolu tvoří popis principů fungování finančního systému, rozpočtové soustavy a nástroje financování, a to rozpočtu. Je zde vylíčen rozpočtový proces a rozpočtové zásady
12
Třetí kapitola popisuje teorii fiskálního federalismu. Charakterizuje podstatu fiskálního federalismu, a čím se zabývá, jeho modely a zásady. Součástí této kapitoly je i fiskální decentralismus, jeho definice a způsoby realizace. V této kapitole bude ověřen výzkumný předpoklad 1.
Předposlední čtvrtá kapitola se zabývá důležitou oblastí a to financováním územní samosprávy. V této kapitole je popsán systém financování územní samosprávy v České republice a v Rakousku. Zabývá se konkrétními položkami rozpočtů obcí těchto zemí a komparací rozpočtů těchto zemí. V této kapitole bude ověřen výzkumný předpoklad č. 2.
Poslední kapitola je věnována případové studii, ve které jsou analyzovány a porovnávány rozpočty dvou měst Mladé Boleslavi a Dornbirnu.
V této diplomové práci jsou využity metody komparativní analýzy, logické dedukce a indukce, srovnávání v čase.
13
1. Definice veřejné správy a její organizace v zemích EU
Veřejná správa je charakterizována jako projev realizace výkonné moci ve státě vedle moci zákonodárné a soudní. Výkonná moc se liší od zákonodárné moci tím, že zákony nevytváří, ale zákony vykonává na rozdíl od moci zákonodárné, která představuje hlavně tvorbu a schvalování zákonů. Avšak orgány veřejné správy se mohou podílet na přípravě zákonů a mohou být i subjekty tvorby práva, jde o vydávání obecně závazných pravidel chování ve formě správních aktů normativní povahy. Od soudní moci se veřejná správa liší jiným způsobem a to z důvodu, že soudnictví je také výkonnou činností orgánů státu.
Jádrem odlišnosti je oblast, ve které je zákon prováděn. Ve veřejné správě se nejedná o nalézání práva ve sféře veřejných a soukromých zájmů. Ale jde o takový výkon zákonů, který je výhradně ve veřejném zájmu a v mezích práva. (Průcha, 2007)
Nositeli veřejné správy jsou subjekty, které jsou odpovědné za její výkon. Dle Hendrycha jsou to tyto subjekty (Hendrych, 2012):
a) stát, který je prvotním a původním nositelem veřejné správy s tím, že ji může delegovat na ostatní subjekty anebo v případě samosprávy autoritativně potvrdit formou zákona,
b) veřejnoprávní korporace, které mohou být územní, osobní či věcné, c) veřejné ústavy a podniky,
d) jiné subjekty, což mohou být právnické či fyzické osoby, kterým to stanoví ústava či zákon. Patří sem například nadace či nadační fondy, veřejné fondy, obecně prospěšné společnosti a další.
Dále ve veřejné správě existují tzv. vykonavatelé veřejné správy, což je orgán či oprávněný zástupce subjektu veřejné správy. Jsou to přímý a nepřímý vykonavatelé veřejné správy.
Nepřímí vykonavatelé jsou právní subjekty, na které byla státem přenesena pravomoc a působnost v oblasti veřejné správy. Dle Hendrycha patří do přímých vykonavatelů tyto subjekty (Hendrych, 2012):
a) vláda, b) ministerstva,
14 c) jiné správní úřady,
d) veřejné ozbrojené sbory nebo jiné veřejné sbory, e) hlava státu,
f) státní úřady vykonávající státní správu mimo její organizační soustavu.
Veřejná správa může být charakterizována z různých hledisek. Z funkčního hlediska se veřejná správa chápe jako souhrn záměrných činností, kterými se uskutečňuje realizace rozhodnutí volených orgánů, jsou zabezpečovány úkoly ve veřejném zájmu a uvádí se do praxe ustanovení zákonů a podzákonných předpisů. Tyto činnosti se realizují na úrovni státu i na úrovni územní samosprávy a odpovídá za ně stát a ostatní subjekty veřejné správy. (Peková, 2012)
Dalším hlediskem je organizační či institucionální pojetí, což je souhrn institucí, které přímo či zprostředkovaně vykonávají činnosti veřejné správy na úrovni státu a jednotlivých úrovních územní samosprávy. Těmto orgánům jsou vymezeny kompetence a rozhodovací pravomoci, které jsou stanoveny ústavou či zákonem. (Peková, 2012)
Třetím a posledním hlediskem pojetí veřejné správy je legalistický přístup, což jsou zejména zákony správního práva, kterými se veřejná správa řídí. (Peková, 2012)
Veřejná správa je důležitou součástí fungování každého demokratického státu, protože zajišťuje výkon veřejné moci a to ve veřejném zájmu. Jejím úkolem je realizovat politiku státu zakotvenou zákonech a dalších podzákonných předpisech. Veřejnou správu tvoří dvě části a to státní správa a samospráva. Státní správa je vykonávána státem jako právnickou osobou prostřednictvím moci výkonné a jejich orgánů. Orgány státní správy jsou uspořádány odpovídajícím způsobem podle jejich pravomoci a příslušnosti s existencí vzájemných vazeb a vztahů. Důležitým rysem státní správy je úprava jejího výkonu, která je vymezena zákonem a jednotná pro celé území státu. Existuje ještě zvláštní typ státní správy a to je tzv. přenesená státní správa, kde je státní správa vykonávána orgány samosprávy. (Provazníková, 2015)
15
Státní správu lze dělit ústřední státní správu a územní státní správu. Ústřední státní správa je vykonávána správními orgány státu s celostátní působností (např. ministerstva) a územní státní správa je vykonávána územními správními úřady.
Samosprávu vykonávají nestátní subjekty v rámci přenesené působnosti. Samospráva je nezávislá a nepodřízená státní správě a vykonávána subjekty, které jsou od státu odlišné.
Samospráva je projevem výkonné moci ve státě, vykonávána vlastním jménem, na vlastní odpovědnost, vlastními prostředky samosprávných korporací a je podrobena státnímu dohledu. Právním rámcem samosprávy jsou ústavní a ostatní zákony. Samospráva se dělí na územní a zájmovou. Zájmová samospráva je strukturována věcně neboli resortně se speciálním zaměřením a územní samospráva je strukturována územně se všeobecným zaměřením. (Kadečka, 2003)
1.1 Systémy veřejné správy
V Evropě existují čtyři základní typy systémů veřejné správy. Konkrétní model uspořádání veřejné správy vychází z tradic, národnostních či etnických poměrů, rozložení politických sil a jiných faktorů. Halásková rozlišuje následující typy systémů veřejné správy (Halásková, 2009):
a) Severoevropský systém fungující ve Švédsku, Dánsku a Finsku. Místní správy mají vysoký stupeň autonomie a vysoký příjem z místních daní,
b) Britský systém uplatňován ve Velké Británii a Irsku. Je charakteristický většími územními jednotkami, které však nemají takovou finanční nezávislost a jsou tedy více závislé na centrální správě, než je tomu u severského systému,
c) Středoevropský systém je možné najít v Německu a Rakousku. Pravomoci jsou zde rozdělovány do tří stupňů a to z důvodu spolkového uspořádání. Územní jednotky jsou zde menší, jejich velikost a pravomoci se od sebe v jednotlivých spolkových zemích liší. Místní správy zde však mají velkou míru autonomie, ale ta je přesně stanovená,
16
d) Napoleonský systém funguje ve Francii, Španělsku, Itálii a Nizozemí. V těchto zemích je vysoký stupeň kontroly ústředními státními orgány. Územní jednotky mají různé velikosti, a existují až čtyři správní stupně.
Veřejnou správu je možné dále rozlišovat na (Jurčík, 2009):
a) oddělený model se využívá v zemích s konzervativním vrchnostenským pojetím vztahu občana a státu, ale také s velkou rozlohou a vysokým počtem obyvatel. Je založen na existenci dvou větví úřadů až do místní úrovně. Je zde oddělen výkon státní správy od samosprávy,
b) čistě spojený model veřejné správy funguje díky existenci samospráv a dalších subjektů, na které je přenesen výkon státní správy. V praxi tento model existuje pouze v České republice.
1.2 Organizační principy veřejné správy
Z hlediska centralizace a decentralizace existují tři modely veřejné správy. Je to zcela centralizovaná veřejná správa, kde nejsou na místní správu přeneseny žádné působnosti.
Tato místní správa nic nevykonává ve své působnosti, vše je zajišťuje a poskytuje centrální úroveň. Z tohoto důvodu nemá místní samospráva žádnou odpovědnost a podléhá přísné kontrole. Též veškeré daně jsou vybírány centrem.
Dalším modelem je zcela decentralizovaná veřejná správa. U tohoto modelu je místní správa zcela autonomní a má všechny kompetence ve své moci. Místní správa v tomto modelu je financována pouze vlastními příjmy. Je možný také přesun pravomocí a odpovědností též na soukromý sektor např. prostřednictvím PPP projektů. Výsledkem decentralizace by měla být vyšší kvalita a efektivnost veřejné správy na daném území.
17
Třetím modelem je smíšený model veřejné správy, který je v praxi využíván většinou států. Tento model spočívá v určité míře odpovědnosti místní samosprávy a autonomie v rozhodování. Dochází zde ke vzájemné spolupráci mezi centrální vládou a nižšími hierarchickými stupni. Místní správy mají také své vlastní finanční příjmy, které však nestačí k pokrytí všech výdajů, a tak jsou místním samosprávám poskytovány dotace.
Dalšími principy organizace veřejné správy jsou koncentrace a dekoncentrace. Tyto principy úzce souvisí s principy centralizace a decentralizace. Principy koncentrace či dekoncentrace se týkají prostorového organizačního členění veřejné správy při změně správní agendy v rámci jednoho organizačního systému veřejné správy. Smyslem koncentrace veřejné správy je soustřeďování plnění úkolů na jeden určitý orgán v rámci organizační struktury jediného subjektu veřejné správy. Významem tohoto principu je snížení nákladů v důsledku zjednodušení, organizačně technického a personálního zabezpečení. Dekoncentrace je opačný postup, jsou zde tedy úkoly rozděleny mezi více orgánů v rámci jedné organizační struktury. Tyto principy jsou realizovány buď v horizontálním či vertikálním směru. Rozdíl mezi vertikální koncentrací a dekoncentrací tkví v delegování pravomocí na vyšší či nižší úroveň. Tyto úrovně pak mají mezi sebou vztah nadřízenosti a podřízenosti. (Sciskalová, 2006)
Rozdíl mezi vertikální koncentrací a dekoncentrací souvisí s delegováním pravomocí na vyšší (popř. nejvyšší) či nižší úroveň. Mezi těmito úrovněmi je pak vztah nadřízenosti a podřízenosti Koncentrace a centralizace mají v tomto směru v podstatě stejný význam, u dekoncentrace a decentralizace tomu tak není. U decentralizace působí delegovaná jednotka samostatně, u dekoncentrace je pravomoc delegována na nižší složky stejného organizačního systému při zachování hierarchického principu nadřízenosti a podřízenosti.
Horizontální koncentrace představuje soustředění veškerých úkolů správy na stejné úrovni do jednoho úřadu. Naproti tomu horizontální dekoncentrace má opačný účinek - rozděluje úkoly do více úřadů na stejné úrovni.
Monokratický a kolegiální princip úzce souvisí s personálním složením orgánů veřejné správy. U monokratického principu rozhodovací pravomoc přísluší jediné fyzické osobě (např. ministr pro celé ministerstvo), která může zapojit i své podřízené pracovníky do rozhodovacího a řídícího procesu. Odpovědnost za činnost správního orgánu však nese tato
18
fyzická osoba sama. Monokracie je uplatňována jako absolutní v rámci celé soustavy či omezená v rámci jednotlivého úřadu nebo funkční úrovně. Důsledkem monokratického principu je podpora odpovědnosti v rozhodování a zvýšení efektivnosti řízení. Opakem je kolegiální princip, kde je pravomoc rozhodnutí rozdělena mezi více osob. Rozhodnutí je přijímáno usnesením na základě hlasování. Musí být stanovena a dodržována procedurální pravidla. Kolegiální orgány fungují na všech úrovních veřejné správy. Jak na nejvyšší úrovni jako je vláda, tak i na úrovni poradních orgánů, což je například legislativní rada vlády a samozřejmě i na úrovni nejnižší, kde je tímto kolegiálním orgánem např.
zastupitelstvo obce. (Halásková, 2013)
Územní a věcný princip upravuje působnost a kompetence správních orgánů dle územního hlediska či obsahové stejnorodosti. Územní princip je charakteristický soustřeďováním veškeré nebo převážné části správní agendy v určitém územním celku do jedné správní organizační jednotky. Působnost správního orgánu je zde určována územním hlediskem. Orgány lze rozlišovat dle míry územní působnosti na orgány s celostátní působností, což jsou ústřední orgány státní správy a na orgány místní správy vykonávající působnost v zákonem stanovených územních obvodech. Pro věcný princip je zásadní kritérium míra specializace veřejných institucí. Instituce se tak dle úrovně specializace rozlišují na instituce se všeobecnou působností, to jsou např. krajské či obecní úřady a instituce specializované, kam se řadí např. finanční či katastrální úřady, které se zabývají určitými úkoly v konkrétní oblasti veřejné správy. (Sciskalová, 2006)
Volební a jmenovací princip je způsob, jakým se ustanovují jednotlivé osoby do funkcí.
Není možné však zaměňovat kolegiální orgány s orgány volenými a orgány monokratické s orgány jmenovanými. U jmenovacího principu ustanovuje do funkce jediná osoba zpravidla nadřízený správní úřad (např. ministr vnitra jmenuje policejního prezidenta).
Výhodou tohoto principu je předpoklad, že jmenovaná osoba bude mít odpovídající odbornost za podmínek řádného výběrového řízení. Tento princip je však v praxi snadno zneužitelný. Volební princip spočívá v ustanovení do funkce na základě projevené vůle většiny, je to tedy demokratičtější způsob oproti předešlému principu. Volební princip je typický pro volbu orgánů samosprávy např. volba členů do krajského zastupitelstva.
(Halásková, 2013)
19
1.3 Veřejná správa v České republice
Česká republika je na základě Ústavy České republiky z roku 1993 svrchovaným, jednotným a demokratickým státem. Ústava také stanovuje, že Česká republika je parlamentní republikou a hlavou státu je prezident. Prezident je jedním z orgánů státní správy a je volen přímou volbou na čtyřleté období. Prezidentem České republiky je v současnosti Miloš Zeman. Podle Ústavy České republiky prezident České republiky jmenuje a odvolává předsedu vlády a její další členy, svolává zasedání Poslanecké sněmovny a rozpouští poslaneckou sněmovnu, zastupuje republiku navenek, podepisuje zákony, sjednává a ratifikuje mezinárodní smlouvy, je vrchním velitelem ozbrojených sil atd. (Česko, 1992)
Vrcholným orgánem výkonné moci v České republice je vláda, která tedy stojí v čele systému státní správy. Vláda se skládá z předsedy vlády, místopředsedů vlády a ministrů.
V čele vlády je předseda, který je jmenován a odvoláván prezidentem republiky, jak již bylo výše zmíněno. Na návrh předsedy vlády prezident jmenuje a odvolává ostatní členy vlády a pověřuje je řízením ministerstev a jiných úřadů. Úkoly předsedy vlády jsou organizace činnosti vlády, řízení schůzí vlády a zastupování vlády navenek a další úkoly, které mu jsou svěřeny Ústavou či jinými zákony. Předseda je zastupován místopředsedou či jiným pověřeným členem vlády. Ministr je jmenován a odvoláván prezidentem republiky na základě návrhu předsedy vlády. Obvykle jsou pověřeni řízením konkrétního ministerstva.
Veřejná správa je také vykonávána dalšími správními úřady, které mají celostátní územní působnost a jsou podřízeny ministerstvům. Jde například o Českou školní inspekci, která spadá pod Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy, Česká energetická inspekce spadající pod Ministerstvo průmyslu a obchodu a řada dalších úřadů.
Na nižším stupni hierarchie státní správy vykonávají správu úřady, které mají omezenou působnost věcně a územně. Jedná se o tzv. územní dekoncentráty. Je to např. finanční úřad, celní úřad, pracovní úřad a další.
20
A v neposlední řadě je také v České republice výkon veřejné správy přenesen na územní samosprávné korporace. (více o této problematice v samostatné kapitole Územní samospráva)
1.4 Veřejná správa v Rakousku
Rakousko je federativním státem, jehož právním základem je Spolkový ústavní zákon.
Dále pak Státní smlouva z roku 1955 a zákon o neutralitě země. Rakouská republika je tvořena 9 spolkovými zeměmi, respektive osmi spolkovými zeměmi a hlavním městem Vídeň, které má statut spolkové země. Tyto spolkové země, mají dle ústavy v kompetenci vše, co není výslovně záležitostí celospolkovou. (Říchová, 2009)
Výkonem nejvyšších správních činností je pověřen spolkový prezident, spolkový kancléř, vicekancléř a spolkoví ministři, kteří tvoří spolkovou vládu. Spolkový prezident je volen přímou volbou na šestileté volební období a v současné době je to Heinz Fischer. Má reprezentativní funkci, ale v jeho pravomoci je svolávat zasedání Národní rady a také ukončit její zasedací období. Dále také jmenuje kancléře a členy vlády dle jeho návrhu. Do dalších práv a povinností prezidenta patří právo podepisovat státní smlouvy, jmenovat diplomaty a je hlavou ozbrojených sil. Důležitým právem je také potvrzování souladu spolkových zákonů s ústavou, jmenování zemských hejtmanů a další úkoly, které jsou uvedeny v ústavě.
Spolkový kancléř je jmenován spolkovým prezidentem a je pověřený vedením spolkového kancléřského úřadu. Má pravomoc jmenovat a odvolávat jednotlivé členy vlády. Dle ústavy kancléř nemá vymezeny žádné zvláštní pravomoci a jeho funkce není konkrétně popsána. V Rakousku neplatí kolektivní odpovědnost vlády, ale osobní odpovědnost každého ministra za resort, který mu přísluší. Vicekancléř je jmenován spolkovým prezidentem z řady ministrů a zastupuje spolkového kancléře. (Říchová, 2009) Další nejvyšší správní činnosti, které nepřísluší spolkovému prezidentu či spolkové vládě vykonává spolkový minstr. Ministři jsou jmenování spolkovým prezidentem na návrh spolkového kancléře.
21
Na nižší úrovni než na úrovni nejvyšších orgánů je veřejná správa v Rakousku prováděna v přímé a nepřímé formě. Přímo vykonávají veřejnou správu spolkové úřady s rozmanitou strukturou a různým územním rozsahem. Jsou to např. úřady spolkové policie, finanční úřad, korporace samosprávy jako komory a univerzity atd. Nepřímo vykonávaná státní správa je taková správa, kdy je její výkon přenesen na jiné úřady než spolkové. Jedná se o tři základní správní orgány, a to zemský hejtman, zemská rada a zemská vláda. Dále je výkon státní správy delegován na úroveň jednotlivých obvodů, které jsou podřízené zemským orgánům. (Bundeskanzleramt Österreich, 2011)
1.5 Územní samospráva
Územní samospráva je dle Pekové „realizace práva občanů na vlastní samosprávu, právo na spravování určitého území menšího než je stát na základě působnosti stanovené ústavou a příslušnými zákony při vytvoření potřebných podmínek.“ (Peková, 2012, s. 108) Základní principy a strukturu územní samosprávy stanovuje ústava země a příslušné zákony.
Principem územní samosprávy je to, že stát deleguje část výkonu veřejné správy na nestátní subjekt, který sám obstarává své záležitosti v mezích práva. Územní samospráva má tři stupně a to:
a) obec nebo město, b) okres,
c) země jako vyšší úroveň územní samosprávy.
Územní samospráva zabezpečuje dvě základní funkce. První funkce je funkce samosprávná. V této působnosti jsou zabezpečovány potřeby občanů pomocí lokálních či veřejných statků. Druhou funkcí je funkce přenesená, zde stát deleguje výkon státní správy ve formě zabezpečování některých veřejných statků pro občany, které mají povahu národních statků, včetně čistého veřejného statku. Obě funkce jsou vymezeny příslušným zákonem a to tak, že co není přenesenou působností, spadá do působnosti samosprávné.
(Peková, 2012)
22
V současné době je tendence tomu přiblížit se k občanovi, pomocí přenesení rozhodovací pravomoci na co nejnižší úroveň, aby měl občan možnost se více podílet na řízení, kontrolovat kvalitu veřejné správy atd., čímž se však snižuje rozsah kontroly ze strany státu, což může zapříčinit negativní dopad na hospodárnost, pokud nebude docházet k dostatečné kontrole ze strany jednotlivých stupňů územní samosprávy či ze strany občanů.
1.6
Územní samospráva v ČRV České republice existují dva stupně územní samosprávy: Jedná se o samosprávu obecní a samosprávu krajskou. Nejnižším stupněm územní samosprávy je tzv. místní samospráva, vyšší stupeň územní samosprávy je označován jako regionální samospráva. V České republice se územní samospráva řídí zákonem o obcích, zákonem o krajích a zákonem o hlavním městě Praze.
Pro statistické účely Eurostatu se používá administrativní členění tzv. NUTS. V České republice vstoupilo toto členění v platnost 1. ledna 2000. Jak je možné vidět v Tabulce 1 do úrovně NUTS I spadají regiony s 3 – 7 mil. obyvatel, tato úroveň členění nebyla v ČR zavedena. Do úrovně NUTS II spadají tzv. regiony soudržnosti, kterých je v ČR 8, a jsou to tato území:
Severozápad (kraje Karlovarský a Ústecký),
Jihozápad (Plzeňský a Jihočeský kraj),
Střední Čechy (Středočeský kraj),
Severovýchod (Liberecký, Královéhradecký a Pardubický kraj),
Jihovýchod (kraj Vysočina a Jihomoravský kraj),
Střední Morava (Olomoucký a Zlínský kraj),
Moravskoslezsko (Moravskoslezský kraj),
Praha.
23
A do úrovně NUTS III spadají území krajů, kterých je v ČR 14. Dále je možné území ČR rozdělit na úroveň LAU I což jsou okresy, kterých je 77 a LAU II, což jsou obce, kterých je 6249.
Tab. 1: Úrovně regionálního členění území
ÚROVEŇ MIN. DOPORUČENÝ POČET
OBYVATEL
MAX. DOPORUČENÝ POČET OBYVATEL
NUTS I 3 000 000 7 000 000
NUTS II 800 000 3 000 000
NUTS III 150 000 800 000
(NUTS IV)LAU I - -
(NUTS V)LAU II - -
Zdroj: (Euroskop, 2008)
1.6.1 Obec
Právní úpravou postavení obcí v ČR je zákon č. 128/2000 Sb., o obcích a jeho následných novelizacích. Výjimkou je hlavní město Praha, pro něž platí zvláštní zákon. Obec je považována za základní jednotku územní samosprávy. Dle Kadeřábkové je „obec v ČR chápána jako základní územně správní celek a současně také základní samosprávné společenství občanů, kteří žijí na určitém území.“ (Kadeřábková, 2012, s. 18) Obce mají svůj vlastní majetek, s nímž hospodaří, což jim umožňuje jejich samostatné postavení.
Obec je tzv. veřejnoprávní korporací, což znamená, že je právnickou osobou veřejného práva a vykonává působnost v oblasti veřejné správy na základě zákonů. Obec také vystupuje jak v oblasti veřejného práva, tak i v oblasti soukromého práva. Pokud obec splňuje určitá kritéria, může být označována jako město. Zvláštním typem obcí jsou statutární města, což jsou zvlášť významná měst. Tato města upravují své vnitřní poměry statutem a jejich správa je odlišná od ostatních měst hlavně samosprávou městských částí.
(Provazníková, 2009)
Obec má určitě charakteristické znaky (Kadeřábková, 2012):
a) vlastní území s možností jeho změny,
b) občané obce což jsou fyzické osoby, která je státním občanem České republiky a má v obci hlášen trvalý pobyt a dosáhla věku 18 let,
c) spravování svých záležitostí samostatně tzv. samostatná působnost,
24
d) vystupování v právních vztazích svým jménem a odpovědnost z těchto vztahů vyplývající,
e) péče o všestranný rozvoj území, při plnění svých úkolů též ochrana veřejného zájmu,
f) hospodaření podle vlastního rozpočtu a vlastní majetek obce.
Obce vykonávají činnosti v samostatné působnosti, ale i výkon veřejné správy v přenesené působnosti. Což je tzv. spojený model veřejné správy, který v rámci Evropské Unie uplatňován pouze v České republice. Přenesená působnost je dekoncentrovaná státní správa svěřená obcím zákony. Dle míry kompetencí stanovené přenesenou působností se obce člení do tří stupňů. Obce je možné členit dle rozsahu přenesené působnosti takto (Portál územního plánování, 2015):
a) obec se základním rozsahem výkonu státní správy. Těchto obcí je na území České republiky 6 249. Přenesená působnost v této obci je vykonávána orgány obce jen v základním rozsahu ve věcech, které stanoví zvláštní zákony. Území obce je v tomto případě správním obvodem,
b) obec s pověřeným obecním úřadem – obec II. typu. Česká republika má 393 těchto obcí. Pověřenému obecnímu úřadu jsou podřízeny mimo jiné stavební úřad, ale i matriční odbor. Pověřený obecní úřad kromě přenesené působnosti základního rozsahu vykonává další přenesenou působnost ve správním obvodu určeném prováděcím právním předpisem,
c) obce s obecním úřadem s rozšířenou působností – obec III. typu. V České republice je těchto obcí 205. Obecní úřad obce s rozšířenou působností vedle přenesené působnosti základního rozsahu a vedle přenesené působnosti pověřených obecních úřadů vykonává další ve svěřeném rozsahu přenesenou působnost ve správním obvodu určeném prováděcím právním předpisem. Obecní úřad v této působnosti například vydává cestovní a osobních doklady, řidičské průkazy, živnostenská oprávnění atd.
Dále obec vykonává činnosti v samostatné působnosti, které jsou v zájmu obce a jejích občanů a které jsou jí do samostatné působnosti svěřeny zákonem, pokud nejsou svěřeny
25
zákonem krajům nebo pokud nejde o výkon přenesené působnosti a dále záležitosti, které obci svěří zákon do samostatné působnosti. Jde zejména o uspokojování potřeb občanů, kam patří: bydlení, doprava a spoje, ochrana a kulturní rozvoj, výchova a vzdělávání atd.
Samostatná působnost by měla být převažující náplní činnosti orgánů obce. Do samostatné působnosti smí stát zasáhnout, pokud to vyžaduje ochrana zákona a to jen způsobem, který stanovuje zákon. (Česko, 2000)
Další činnosti, které obec vykonává v přenesené a samostatné působnosti je možné vidět v tabulce 2 níže.
Tab. 2: Činnosti obce v přenesené a samostatné působnosti
Samostatná působnost Přenesená působnost
Hospodaření obce, včetně tvorby rozpočtu, závěrečného účtu a nakládání s peněžními fondy obce
Vydávání nařízení obce
Rozhodování o místních a účelových komunikacích
Projednávání přestupků
Agenda spojená s účastí obce v právnických osobách
Zřizování a řízení organizačních složek
Vydávání obecně závazných vyhlášek obce
Pořádání místních referend
Obecní policie
Ukládání pokut za správní delikty
Schvalování programu rozvoje územního obvodu obce
Agenda územního plánu obce a regulačního plánu a vyhlašování jejich závazné části obecně závaznou vyhláškou
Spolupráce s jinými obcemi
Agenda místních poplatků
Zřizování jednotek dobrovolných hasičů a zajištění naplnění úkolů požární ochrany v obci
Zajišťování připravenosti obce na mimořádné události
Zřizování a správa předškolních zařízení, základních škol atd.
Zřizování a správa zdravotnických zařízení a ochrana veřejného zdraví
Ochrana přírody a ovzduší
U obcí s rozšířenou přenesenou působností dále:
Evidence obyvatel
Vydávání občanských průkazů a cestovních pasů
Vydávání řidičských průkazů
Živnostenský úřad
Doprava a silniční hospodářství pro silnice II. a III.
třídy
Dávky a sociální služby
Sociálně právní ochrana dětí
Péče o staré a zdravotně postižené občany
Péče o nepřizpůsobivé občany
Zdroj: (Císařová, 2008)
Orgány obce
26
Nejvyšším orgánem obce je zastupitelstvo obce, dalšími orgány jsou rada obce, starosta, obecní úřad, zvláštní orgány obce, komise a také obecní policie. Ve statutárním městě je nejvyšším orgánem zastupitelstvo města, dále je tu rada města, primátor, magistrát a zvláštní orgány města. Zastupitelstvo obce tvoří členové zastupitelstva obce, jejichž počet je stanovován zastupitelstvem obce a to v souladu sed zákonem o obcích a to nejpozději do 85 dnů přede dnem voleb do zastupitelstva. Počet členů zastupitelstva je dán počtem obyvatel v obci viz tabulka 3. Zastupitelstvo obce rozhoduje ve věcech, které spadají do samostatné působnosti obce a i ve věcech, které jsou delegovány v rámci přenesené působnosti, pouze v případě, že to stanoví zákon. V samostatné působnosti má zastupitelstvo právo např. na vydávání obecně závazných vyhlášek obce, rozhodování o vyhlášení místního referenda, schvalování rozpočtu atd. Zastupitelstvo také rozhoduje o zrušení usnesení rady, považuje-li je za nesprávné. Zastupitelstvo také může zřídit jako iniciativní a kontrolní orgány tzv. výbory. Povinně musí zřídit finanční a kontrolní výbor.
Zastupitelstvo vykonává svou působnost na svých zasedáních, které se svolává nejméně jednou za tři měsíce, a jsou veřejná. Zasedání svolává a řídí starosta a je usnášeníschopné pokud je přítomna nadpoloviční většina všech jeho členů. Zastupitelstvo je možné také rozpustit, pokud se nesešlo k zasedání po dobu delší než šest měsíců, tak aby bylo schopné se usnášet, a to rozhodnutím Ministra vnitra. (Hendrych, 2012)
Tab. 3: Počet členů zastupitelstva
Počet obyvatel Počet zastupitelů
do 500 5 až 15
500 - 3000 7 až 15
3000 - 10000 11 až 25
10000 - 50000 15 až 35
50000 - 150000 25 až 45
150 000 a více 35 až 55
Zdroj: vlastní
Rada obce je tvořena starostou, místostarostou a další členové rady volení z řad členů zastupitelstva obce. Počet členů rady je lichý, nejméně je to 5 členů nejvýše 11 členů a současně nesmí přesahovat jednu třetinu počtu členů zastupitelstva obce. Rada obce se nevolí, pokud je v obci méně než 15 členů zastupitelstva. Rada obce je výkonným orgánem obce v rámci samostatné působnosti a za svou činnost odpovídá zastupitelstvu
27
obce. V rámci přenesené působnosti může rada rozhodovat jen v případě, stanoví-li to zákon. Činností rady je příprava návrhů pro jednání zastupitelstva obce a zabezpečuje plnění přijatých usnesení. Radě je například vyhrazeno zabezpečování hospodaření obce podle schváleného rozpočtu, ukládání pokut fyzickým a právnickým osobám, dále řeší otázky vnitřní organizace obecního úřadu. Rada se schází ke schůzím podle potřeby a tyto schůze jsou neveřejné. Rada je schopná se usnášet, pokud je přítomna nadpoloviční většina všech jejích členů. V obci, kde se rada obce nevolí vykonává její činnost starosta, pokud zákon nestanoví jinak. Rada obce může zřídit jako iniciativní a kontrolní orgány tzv.
výbory. (Hendrych, 2012)
Starosta zastupuje obci navenek. Starosta je do své funkce volen zastupitelstvem z řad jeho členů a za svou činnost mu odpovídá. Pravomoc a působnost je stanovena zákonem o obcích. Starosta řídí obecní policii, pokud je v obci zřízena a není-li jejím řízením pověřen jiný člen zastupitelstva. Starosta má právo pozastavit výkon usnesení rady, pokud se domnívá, že je nesprávné. Toto rozhodnutí musí předložit k rozhodnutí na nejbližším zasedání zastupitelstva obce. Místostarosta zastupuje starostu v jeho nepřítomnosti či v době, kdy starosta nevykonává svou funkci. Zastupitelstvo může určit více místostarostů.
Obecní úřad je tvořen starostou (stojící v čele úřadu), místostarostou, tajemníkem (pokud je tato funkce zřízena) a zaměstnanci úřadu. V obecním úřadu můžou být zřízeny odbory a oddělení, které zřizuje rada obce. Obecní úřad vykonává činnosti v samostatné a přenesené působnosti. V rámci samostatné působnosti vykonává úkoly, které mu uloží zastupitelstvo či rada. Dále pak pomáhá komisím či a výborům v jejich činnosti. Do přenesené působnosti se zahrnují činnosti v oblasti státní správy kromě činností, které spadají do působnosti jiného orgánu. V obcích s pověřeným obecním úřadem a v obcích s rozšířenou působností se povinně zřizuje funkce tajemníka. Tajemník je jmenován a odvoláván starostou se souhlasem ředitele krajského úřadu. Tajemník plní úkoly stanovené zastupitelstvem, radou nebo starostou. Tajemník se také zúčastňuje zasedání zastupitelstva a schůzí rady a to s poradním hlasem. (Kadečka, 2003)
28 1.6.2 Kraj
Postavení krajů v České republice upravuje zákon č.. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních samosprávných celků a zákon č. 129/2000 Sb., o krajích a následné novelizace.
Jak již bylo výše řečeno, ČR se skládá ze 13 krajů a vyšších územním samosprávným celkem hlavní město Praha. Kraj je územním samosprávným společenstvím občanů, které má právo na samosprávu. Kraj je veřejnoprávní korporací, má vlastní majetek a příjmy, vystupuje svým jménem a na vlastní odpovědnost. Stejně jako obce, kraje vykonávají činnosti v samostatné, ale i přenesené působnosti. Kraj může v samostatné působnosti zakládat a zřizovat právnické osoby a organizační složky kraje, pokud zákon nestanoví jinak. Činnosti, které kraj realizuje v samostatné a přenesené působnosti je možné vidět v tabulce 4 níže. Kraje nesmí při výkonu samostatné působnosti zasahovat do samostatné působnosti obcí.(Kadečka, 2003)
Tab. 4: Činnosti kraje v přenesené a samostatné působnosti
Samostatná působnost Přenesená působnost
Hospodaření obce, včetně tvorby rozpočtu, závěrečného účtu a nakládání s peněžními fondy kraje
Agenda spojená s účastí kraje v právnických osobách
Zákonodárná iniciativa vůči Poslanecké sněmovně Parlamentu
Program rozvoje kraje
Dopravní obslužnost na území kraje
Vydávání obecně závazných vyhlášek
Výkon státní památkové péče u národních kulturních památek
Zprostředkování osvojení a pěstounská péče
Řízení prevence závažných havárií
Kontrola výkonu státní správy orgány obcí ve správním řízení
Přezkoumávání hospodaření obcí s počtem obyvatel menším než 5000
Výkon dozoru nad zákonností ve státní správě a samosprávě obcí
Zdroj: (Císařová, 2008)
Orgány kraje
Orgány kraje odpovídají organizaci orgánů obcí, jsou to zastupitelstvo kraje, rada kraje, hejtman kraje, a krajský úřad. Zastupitelstvo kraje je tvořeno členy zastupitelstva a jejich počet je stanoven na 45 členů, pokud v kraji žije 600 000 obyvatel. Pokud má kraj 600 000
29
až 900 000 obyvatel, pak zastupitelstvo tvoří 55 členu a v kraji nad 900 000 obyvatel má zastupitelstvo 65 členů. Stejně jako zastupitelstvo obce i zastupitelstvo kraje rozhoduje ve věcech, které spadají do samostatné působnosti obce a i ve věcech, které jsou delegovány v rámci přenesené působnosti, pouze v případě, že to stanoví zákon. Právem zastupitelstva je zřizování iniciativních a kontrolních orgánů a to výborů.
Rada kraje stejně jako rada obce je výkonným orgánem kraje v oblasti samostatné působnosti a odpovídá za svou činnost zastupitelstvu kraje. V rámci přenesené působnosti může rada rozhodovat jen v případě, stanoví-li to zákon. Hlavní náplní činnosti rady je příprava návrhů pro jednání zastupitelstva obce a zabezpečuje plnění přijatých usnesení.
Rada kraje je tvořena hejtmanem, vměstkem či náměstky hejtmana a další členové rady, kteří jsou voleni z řad členů zastupitelstva kraje. I rada kraje má lichý počet členů, v kraji čítající 600 000 obyvatel je v radě 9 členů a 11 členů v kraji s vyšším počtem obyvatel.
Dále má rada právo zřizovat iniciativní a kontrolních orgány a to komise. (Kadečka, 2003)
Hejtman je obdoba starosty v obci. Hejtman zastupuje kraj navenek a jeho pravomoc a působnost stanovuje zákon o krajích. Hejtman je volen zastupitelstvem kraje z řad svých členů a za svou činnost zastupitelstvu odpovídá. Hejtmana může zastupovat náměstek či náměstci v jeho nepřítomnosti či v době, kdy nevykonává svou funkci. Náměstka hejtmana určuje zastupitelstvo kraje. (Kadečka, 2003)
V čele Krajského úřadu stojí ředitel a dále je tvořen zaměstnanci kraje, kteří jsou zařazeni do tohoto úřadu. V době nepřítomnosti je ředitel zastupován zástupcem ředitele.
Ředitel krajského úřadu je jmenován a odvoláván hejtmanem kraje s předchozím souhlasem ministra vnitra a v souladu se zákonem o úřednících územních samosprávných celků. Ředitel je odpovědný hejtmanovi kraje za svou činnost v samostatné působnosti, ale i přenesené působnosti. Krajský úřad se člení na odbory a oddělení. Krajský úřad plní úkoly, které mu uloží zastupitelstvo kraje či rada kraje a pomáhá výborům a komisím a to v rámci samostatné působnosti. Dále také krajský úřad vykonává státní správu s výjimkou činností, které patří do působnosti jiného orgánu kraje a to v rámci přenesené působnosti.
(Kadečka, 2003)
30
1.7 Územní samospráva v Rakousku
V Rakousku je uplatňován smíšený neboli středoevropský systém místní správy. Rakousko se na úrovni místní správy člení na obce a okresy a ve všech spolkových zemích je to stejné. Stejně jako v České republice je zde obec považována za základní územní samosprávný celek. Právní úprava místní samosprávy v Rakouských zemích není jednotná, protože zákony, které upravují její fungování, jsou v kompetenci jednotlivých zemí.
Dle administrativního členění NUTS spadají do úrovně NUTS I tři jednotky a to konkrétně Ostösterreich, Südösterreich, Westösterreich. Do úrovně NUTS II spadá devět jednotek, což jsou území spolkových zemí a do NUTS III jednotek spadá 35 území a jsou to skupiny okresů. (Centrum pro regionální rozvoj České republiky, 2014)
1.7.1 Obce
Rakousko čítá 2357 obcí z toho 15 je statutárních. Rakouská Ústava charakterizuje obec jako územní korporaci, která má právo na samosprávu a také jako správní obvod. Stejně jako v České republice vykonává činnosti ve vlastní, ale i přenesené působnosti, kde obci deleguje úkoly spolek či samotná polková země. Všechny obce v Rakousku vykonávají stejné úkoly a to bez ohledu na jejich velikost. Do samostatné působnosti dle Haláskové patří činnosti „které jsou ve výlučném nebo převážně výlučném zájmu místního společenství, a záležitosti, které jsou vhodné k tomu, aby je spravovalo společenství na svém území.“ (Halásková, 2009, s. 125) V Rakousku se rozlišují dva druhy úkolů, které obce vykonávají v samostatné působnosti, a to úkoly předepsané a dobrovolné. Předepsané úkoly je zřízení samosprávných orgánů, místní policie, protipožární ochrana, správa dopravní sítě v obci, územní plánování atd. Do dobrovolných úkolů se např. řadí výstavba a údržba obecních bytů a místní vodovody a kanalizace.
Dle Ústavy má obec v rámci samostatné působnosti právo vlastnit a získávat majetek, disponovat jím, zřizovat obecní orgány a místní polici, územní plánování obce, vypisovat poplatky a provozovat hospodářské podniky a to v mezích spolkových a zemských zákonů
31
V přenesené působnosti obce vykonávají například tyto činnosti (Halásková, 2009):
a) podpora malého a středního podnikání, b) sociální věci, školství
c) životní prostředí a jeho ochrana,
d) knihovny, divadla, veřejná doprava atd.
Orgány obce
V Rakousku mají obce tři orgány: obecní zastupitelstvo, obecní představenstvo a starostu.
Obecní zastupitelstvo je nejvyšším orgánem obce a je voleno občany obce na základě proporčního volebního systému. Volební období je čtyřleté, v Tyrolsku šestileté. Počet poslanců v zastupitelstvu se odvíjí od velikosti obce a je to mezi 7 až 39 členy, ve statutárních městech je to 40 až 60 a ve Vídni až 100 poslanců. Obecní zastupitelstvo rozhoduje o všech zásadních otázkách patřících do vlastní působnosti obce. Do samostatné působnosti obce také patří kontrolní funkce. Pokud spolek či zemský sněm oprávní zastupitelstvo k plnění úkolů a přijímání všeobecně závazných nařízení, pak tento výkon spadá do oblasti přenesené působnosti. Zastupitelstvo pracuje ve formě zasedání, a to je svoláváno podle potřeby. (Halásková, 2009)
Obecní představenstvo je voleno z řad členů zastupitelstva. Počet členů zastupitelstva je zhruba třetina členů zastupitelstva. Hlavním úkolem představenstva je příprava zasedání zastupitelstva a plnění úkolů, které mu zastupitelstvo nařídí a také realizace usnesení zastupitelstva. Obecní představenstvo také spravuje obecní majetek a určuje zásady nakládání s majetkem.Ve městech s vlastním statutem je obecní představenstvo nahrazeno městským senátem. (Ángel-Manuel Moreno, 2012)
Starosta obce je dosazen do své funkce dvěma možnými způsoby. Prvním způsobem je přímá volba obyvateli obce a to v pěti spolkových zemích (Korutany, Tyrolsko, Burgerlandsko, Salzbursko a Horní Rakousko) v ostatních spolkových zemích je volen obecním zastupitelstvem z řad svých členů. Specifická situace je ve Vídni, kde je primátor současně i zemským hejtmanem a je volen zemským zastupitelem, avšak nicméně není jeho členem. Starosta je výkonným orgánem obce, v majetkově-správních vztazích obce
32
a v pracovněprávních vztazích pracovníků je statutárním orgánem. Kromě toho je také správním orgánem v administrativních vztazích, kde:
a) zastupuje obec navenek, svolává zasedání zastupitelstva a představenstva a předsedá jim,
b) podepisuje rozhodnutí a usnesení zastupitelstva a představenstva, zabezpečuje výkon těchto rozhodnutí a usnesení.
Starosta odpovídá zastupitelstvu za plnění úkolů, které patří do vlastní působnosti obce. Za plnění úkolů v rámci přenesené působnosti z úrovně Spolku je odpovědný zemskému hejtmanovi a za povinnosti delegované z úrovně spolkové země je odpovědný krajské vládě. Úkoly, které jsou na starostu přeneseny z vyšších úrovní, může starosta pověřit jiný orgán obce. Odpovědnost je však stále na straně starosty. (Halásková, 2009)
Komise je tzv. jiným orgánem, který může obec zřídit. Tyto komise mohou být zřízeny buď povinně ze zákona příkladem je kontrolní komise anebo na základě vlastního rozhodnutí. Členy komise volí obecní zastupitelstvo ze svých členů či z řad obyvatelstva, ti mají však jen poradní hlas.
Obecní úřad zabezpečuje administrativní záležitosti obce. Činnosti obecního úřadu řídí a organizuje tajemník obce. Ve statutárních městech není obecní úřad, ale magistrát, v jehož čele je ředitel, který musí splňovat podmínku právnického vzdělání.
1.7.2 Okresy
V Rakousku je celkem 84 okresů. Na úrovni okresů neexistují samosprávní orgány, nedisponují vlastní právní subjektivitou a nemohou tak konat vlastním jménem. Konají jménem Spolku či spolkové země. Orgánem okresů je okresní hejtmanství, které je podřízeno zemským vládám a řídí ho hejtman, který je jmenován zemskou vládou a také jí odpovídá za výkon své funkce. Jelikož okresy nemají samostatnou působnost, vykonává okresní úřad činnosti spojené s působností spolkové a zemské vlády. (Halásková, 2009)
33 1.7.3 Spolkové země
Jak již bylo řečeno, Rakousko je členěno na 9 vyšších územně samosprávných celků, jinak řečeno spolkových zemí. Jsou to Dolní Rakousy, Horní Rakousy, Štýrsko, Tyrolsko, Korutany, Salzbursko, Voralbersko, Burgerland a hlavní město Vídeň.
Orgány spolkové země
Nejvyššími orgány jednotlivých zemí je zemská vláda a zemský sněm. Počet zemských poslanců je závislý na počtu obyvatel dané země. Zemský sněm je zákonodárným orgánem a stanovuje tedy zemské zákony. Země mohou napadnout všechna opatření, která by zasahovala do jejich zemské kompetence v rozporu s ústavou a to u Ústavního soudního dvora.
Zemská vláda je výkonným orgánem každé země a v jejím čele je zemský hejtman, který je volen zemským sněmem. Zemský hejtman stojí v čele každé spolkové země a zastupuje ji navenek. Zemské vlády jsou v nějakých oblastech zodpovědné Spolkové vládě a také zemským sněmům. Způsoby uplatnění zodpovědnosti jsou upraveny Spolkovou ústavou a ústavou dané země. (Halásková, 2009).
34
2. Územní rozpočty a fiskální decentralizace
Jak již bylo výše zmíněno, výkon veřejné správy se dělí mezi několik úrovní a v důsledku toho existuje vícestupňové uspořádání veřejných rozpočtů a vztahy mezi nimi. Fiskální federalismus je teorie, která se zabývá strukturou soustavy veřejných rozpočtů a jejich horizontálními a vertikálními vazbami. Fiskální federalismus se také zabývá optimálním přirazením příjmů, rozdělením odpovědnosti za zabezpečování a financování veřejných statků mezi jednotlivými články, či úrovněmi fiskálního systému. Dle Provazníkové jde tedy o „hledání optimální míry decentralizace veřejného sektoru na nižší vládní úrovně a zvýšení efektivnosti a zkvalitnění při financování potřeb veřejného sektoru“
(Provazníková, 2015, s. 54)
Peková zkoumá teorie fiskálního federalismu v těchto oblastech (Peková, 2004):
a) stanovení optimální míry decentralizace státem zajišťování veřejných statků na nižší vládní úrovně (územní samosprávy) a optimální míry decentralizace funkcí veřejných financí, tedy alokační, redistribuční a stabilizační,
b) stanovení optimální vertikální a horizontální struktury rozpočtové soustavy a optimalizace finančních vazeb v rámci rozpočtové soustavy státu a místních rozpočtů,
c) způsobu optimální tvorby a užití finančních prostředků centrálními a místními rozpočty (včetně mimorozpočtových fondů),
d) způsobu optimálního rozdělování veřejných příjmů (např. rozpočtové určení daní) a přiřazení veřejných výdajů jednotlivým typům veřejných vlád, včetně samospráv na podkladu přiřazených úloh a kompetencí právními normami.
Fiskální federalismus je tedy rozhodování, které kompetence související s výkonem veřejných financí, je vhodné ponechat na centralizované státní úrovni, a které je naopak výhodné delegovat na nižší vládní úrovně
35
2.1 Modely fiskálního federalismu
Fiskální federalismus je realizován ve formě různých modelů. Ve federativních zemích jsou běžné dva. Je to model vertikální a horizontální jinak zvaný kooperativní federalismus. Kooperativní federalismus neboli horizontální model je typický rozsáhlou oblastní vlivu ústřední vlády, jednotnou legislativou a daňovou soustavou. Dochází zde k finančním vztahům mezi rozpočty na horizontální linii v tom smyslu, že je li daňová kapacita země vyšší oproti dohodnutému klíči, poskytují tyto země dotace chudším zemím v rámci federace. Dochází však také i ke vztahům mezi rozpočty na vertikální linii mezi spolkovými zeměmi.
Vertikální model vychází z fiskální autonomie jednotlivých úrovní vlády, kde každá úroveň má svou nezávislou fiskální politiku. Jde zde především o dotace vyšších vlád do nižších úrovní. Tento model je ještě rozdělen na centralizovaný a decentralizovaný. Pro centralizovaný model je typická velmi nízká míra soběstačnosti nižších vládních úrovní.
Vlastní příjmy nižších úrovní nejsou dostačující ke krytí jejich výdajů a jsou tedy závislé na dotacích z vyšších rozpočtů, které jsou účelové. Jsou zde tedy finanční vztahy mezi rozpočty uskutečňovány po vertikální linii. Stát tedy prostřednictvím dotací ovlivňuje činnost a hospodaření nižších vládních úrovní. Pouze ústřední rozpočet je v tomto modelu soběstačný. Obrázek 1 zobrazuje schéma tohoto modelu. F - SR značí federální (ústřední) SR, R-SR republikový SR, MR znamenají místní (územní, obecní) rozpočty.
36 Obr. 1: Centralizovaný model fiskálního federalismu Zdroj: (Provazníková, 2015)
Decentralizovaný model je model bez vertikálních vztahů, tedy bez vazeb mezi rozpočty vyšších a nižších vlád. Všechny úrovně vlád disponují dostatečnými vlastními příjmy, které by pokryly výdajové potřeby. Dále mají pravomoc rozhodovat o vlastní struktuře daní na svém území anebo mají možnost vlastnit takovou velikost majetku, ze kterého plynou dostatečně vysoké vlastní nedaňové příjmy. V tomto modelu neexistují ani horizontální vazby. Tento model předpokládá úplnou finanční samostatnost nižších vlád.
Schéma tohoto modelu představuje obrázek 2. Zavedení tohoto modelu by však mohlo vést k daňové konkurenci mezi regiony a stát by neměl nástroje ovlivnit rozdíly mezi nerovnoměrnou daňovou kapacitou výnosností, protože existují rozdíly v daňových kapacitách a daňových výnosech územních celků. Dále by také mohlo dojít k nepřiměřené daňové zátěži, kvůli zajištění potřebného daňového výnosu jak pro rozpočty všech obcí a regionů, ale i státu. Tento model se v praxi v jeho čisté podobě nevyužívá, jedná se pouze o teoretický model. (Provazníková, 2015)
37 Obr. 2: Decentralizovaný model fiskálního federalismu Zdroj: (Provazníková, 2015)
V praxi se však můžeme setkat s kombinací prvků vertikálního a horizontálního modelu fiskálního federalismu. V tomto modelu jsou v různé míře centralizovány veřejné příjmy do státního rozpočtu a některé jsou decentralizovány do jednotlivých stupňů územní samosprávy. Každá vládní úroveň disponuje vlastními příjmy, které jsou doplněny o dotace z vyššího rozpočtu. Prostřednictvím přerozdělovacích procesů může stát zmírnit nerovnosti v daňovém výnosu v jednotlivých regionech či obcích a umožňuje územní samosprávě zabezpečovat lokální a regionální veřejné statky ve srovnatelné kvalitě na celém území státu. Tento model je možné spatřit na obrázku 3 níže.
Obr. 3 Kombinovaný model fiskálního decentralismu Zdroj: (Provazníková, 2015)
38
V České republice je stejně jako ve většině zemí využíván kombinovaný model fiskálního federalismu s určitými decentralizačními prvky, jak je možné v současnosti vidět na finanční nesoběstačnosti obcí a krajů. Do rozpočtu obcí plynou důchodové daně a DPH na základě zákona o rozpočtovém určení daní, a také dotace, což přispívá k větší soběstačnosti obcí.
2.2 Zásady fiskálního federalismu
Každý výše zmíněný model fiskálního federalismu by měl splňovat určité zásady a požadavky pro výkon vlády na decentralizované úrovni. Jedná se o tyto zásady (Provazníková, 2015):
a) zásada rozdílnosti. Fiskální uspořádání by mělo respektovat rozdíly v preferencích obyvatelstva ve struktuře veřejných statků na určitém území. Také by neměl být vyvíjen tlak na jednotlivé obce, aby zajišťovaly stejný rozsah všech veřejných statků bez ohledu na preference,
b) zásada centralizace přerozdělování. Jedná se o fakt, že redistribuční funkce fiskální politiky by měla provádět ústřední vláda, která disponuje potřebnými nástroji a informacemi a může tak přerozdělování zabezpečit jednotně na celém území, bez toho, že by docházelo k distorzi alokačního rozhodování ekonomických subjektů,
c) zásada centralizování stabilizace. Stejně tak jako přerozdělování, tak i stabilizační a prorůstovou politiku by měla zabezpečovat ústřední vláda. Jen ona totiž disponuje příslušnými politickými a ekonomickými nástroji k dosažení zvolených cílů na celém území,
d) zásada zajištění minimální úrovně základních veřejných služeb. Ústřední vláda by měla garantovat všem občanům daného státu určitou minimální úroveň základních veřejných statků a služeb bez ohledu na to, v jaké oblasti žijí,
e) zásada vyrovnané fiskální pozice. Toto pravidlo je spojeno s existencí výrazných územních rozdílů ve fiskální kapacitě a potřebnosti jednotlivých místních vlád.
