RAPPORTEN I KORTHET

RAPPORTEN I KORTHET ISF RAPPORT 2020:9

Variationen inom aktivitetsersättningen

En granskning av orsakerna bakom ökningen i andelen avslag inom aktivitetsersättning vid nedsatt arbetsförmåga under 2017 och 2018

Aktivitetsersättning vid nedsatt arbetsförmåga är en förmån för unga personer mellan 19 och 30 år som på grund av sjukdom eller funktionsnedsättning har en nedsatt arbetsförmåga. Under det senaste årtiondet har andelen avslag på ansökningar om ersättningen varierat, trots att reglerna inte har förändrats på något sätt som skulle kunna förklara variationen. En särskilt markant ökning i avslag ägde rum under 2017 och 2018. ISF har på uppdrag av regeringen analyserat orsakerna bakom variationen, med ett särskilt fokus på ökningen under 2017 och 2018.

En variation i andelen avslag över tid

Andelen avslag på ansökningar om aktivitetsersättning vid nedsatt arbetsförmåga låg på 15 procent 2011. Under perioden 2012–2014 minskade avslagen för att sedan börja öka runt 2015. Avslagen ökade stort under 2017–

2018, för att därefter minska något 2019. Under 2016 avslog Försäkringskassan 13 procent av ansökningarna om aktivitetsersättning vid nedsatt arbetsförmåga. Under 2018 var andelen avslag 30 procent.

Andelen avslag på ansökningar om aktivitetsersättning 2011–2019

Förändringar i handläggning och tillämpning Vår granskning pekar mot att den främsta förklaringen till den starka ökningen i avslagsandelar under 2017 och 2018 är att Försäkringskassan har förändrat hur de handlägger ärenden och tillämpar reglerna för aktivitetsersättning. Regeringens och Försäkringskassans styrning av aktivitetsersättningen har haft betydelse för förändringarna och de ökade avslagen. En intern granskning av kvaliteten i handläggningen av aktivitetsersättning som Försäkringskassan gjorde 2016 påverkade också utvecklingen i andelen avslag.

Förändringen av tillämpningen föregicks av att regeringen ändrade fokus i sin styrning

Den kraftiga ökningen i avslag under 2017 och 2018 föregicks av att regeringen från 2015 förändrade betoningen i sin styrning av Försäkringskassan.

Regeringen stärkte då sitt fokus på Försäkringskassans uppdrag att utreda och bedöma om en person har rätt till ersättning. Det var efter en period där regeringen hade betonat medborgarnas förtroende för Försäkringskassan och för socialförsäkringen i sin styrning. Det var också efter en period när antalet unga med aktivitetsersättning ökade, vilket var en utveckling som regeringen uppmärksammade 2015 och ville vända.

Regeringens styrning gjorde också avtryck i Försäk- ringskassans interna styrning. Myndigheten började i högre grad att fokusera på hur många unga som beviljas aktivitetsersättning och de rättsliga förutsättningarna för utredning och bedömning av rätten till förmånen.

En intern granskning skapade mandat och acceptans för förändring av tillämpningen

Förändringarna av handläggningen genomfördes efter att en intern rättslig kvalitetsuppföljning som Försäkrings- kassan gjorde 2016 visade på brister i utredningen och bedömningen av rätten till aktivitetsersättning.

Uppföljningens slutsatser låg i linje med både regeringens och Försäkringskassans styrning som lyfte fram bedömningen av rätten till ersättning. Vi bedömer att den rättsliga kvalitetsuppföljningen fungerade som en katalysator för att ändra hur myndigheten handlägger ärenden och tillämpar regler inom förmånen, genom att den gav ett mandat och skapade acceptans för förändring av handläggningen. Den förstärkte också redan pågående processer av förändrad handläggning inom Försäkrings-

0%

20%

40%

60%

80%

100%

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Nyansökningar

Förlängningsansökningar

Total (ny- och förlängningsansökningar)

webb www.inspsf.se e-post registrator@inspsf.se telefon 010-174 15 00

kassan mot att handlägga och tillämpa reglerna om aktivitetsersättning på ett mer strikt sätt.

Mer strukturerad och restriktiv handläggning Vi har identifierat några förändringar i Försäkrings- kassans handläggning och tillämpning som samman- faller med ökningen i avslag under 2017 och 2018. Våra intervjuer med medarbetare som arbetar med hand- läggning pekar mot att förändringarna har påverkat andelen avslag. Förändringarna består i att Försäkrings- kassan blivit mer strukturerad i sin bedömning av rätten till aktivitetsersättning sedan den interna kvalitets- granskningen. Försäkringskassan betonar även betydel- sen av de medicinska underlagen i utredningen och bedömningen av rätten till aktivitetsersättning på ett tydligare sätt. Myndigheten verkar också ha blivit mer strikt i sin tillämpning av reglerna under perioden när avslagen ökade. Det handlar bland annat om att de använt bedömningsutrymmet i regelverket på ett mer restriktivt sätt än tidigare.

Sammansättningen av gruppen som ansöker kan inte förklara den stora ökningen i avslag Den stora ökningen i avslag under 2017 och 2018 kan inte förklaras av förändringar i gruppen som har ansökt om aktivitetsersättning. Sammansättningen av gruppen sökande har varit likartad under den studerade perioden oberoende av fördelningen mellan olika individuella egenskaper hos de sökande personerna som vi har studerat, och mönstret i utvecklingen av andelen avslag har sett likartad ut.

Vi kan utifrån granskningen inte helt utesluta att för- ändringar i gruppen som ansöker kan ha påverkat utvecklingen, men det sammantagna resultatet pekar mot att det inte är den främsta förklaringen.

Problematiskt att andelen avslag kan variera utan förändringar i reglerna

Av granskningen framkommer att det över tid finns en samvariation mellan pendlingen i avslag och regeringens styrning av både Försäkringskassan och aktivitets- ersättningen. ISF värderar inte om förändringarna har varit nödvändiga eller rimliga. Men det är problematiskt att andelen avslag kan variera på det sätt som den har gjort utan att reglerna har ändrats. Det skapar en instabilitet i aktivitetsersättningen som gör det svårt att förutse hur andelen avslag och beviljanden kommer att

utvecklas över tid. Bristen på förutsebarhet är ett rättssäkerhetsproblem för de unga personerna som ansöker om aktivitetsersättning och det kan också skada allmänhetens förtroende för socialförsäkringen.

Avslagsbesluten kan vara svåra att förstå Många av besluten som vi har granskat i vår aktstudie har ett krångligt och byråkratiskt språk. Det går inte heller alltid att förstå hur Försäkringskassan har kommit fram till sitt beslut. Det finns också motiveringar som beskriver högre beviskrav för beviljande av aktivitets- ersättning än vad socialförsäkringsbalken anger. Vi har dock inte granskat om formuleringarna i besluten speglar själva bedömningarna i ärendena.

ISF:s rekommendationer

ISF rekommenderar regeringen följande:

– Regeringen bör utforma styrningen av Försäkringskassan och aktivitetsersättningen på ett sätt som bidrar till en långsiktigt hållbar och stabil utveckling av aktivitetsersättningen.

Regeringen bör även ta hänsyn till att uppdrag till Försäkringskassan som gäller förmåner inom socialförsäkringen med bedömningsutrymme kan få konsekvenser för hur myndigheten använder utrymmet i sin handläggning.

ISF rekommenderar Försäkringskassan följande:

– Försäkringskassan bör utforma den interna styr- ningen på ett sådant sätt att den undviker kraftiga svängningar i handläggningen och tillämpningen av socialförsäkringen. Det handlar bland annat om att vara medveten om och ta hänsyn till riskerna med förändringar i betoningen av olika aspekter i myndighetens uppdrag. Balansen i den interna styrningen är viktig för förtroende för både systemet och myndigheten.

– Försäkringskassan bör säkerställa att besluts- breven är formulerade på ett sätt som gör dem tydliga och enkla att förstå för unga personer som ansöker om aktivitetsersättning. Försäkrings- kassan bör även säkerställa att beslutsbreven innehåller korrekt information om vad som krävs för att beviljas aktivitetsersättning.

Vill du veta mer?

Rapporten finns att ladda ned eller

beställa via www.inspsf.se