1
Colombia
- ett steg mot freden och ett steg tillbaka?
En kvalitativ jämförande analys av Colombias två fredsavtal med UNSCR 1325 som utgångspunkt
Aso Shokrirezaghi
Statsvetenskapliga institutionen Kandidatuppsats C-nivå
Antal ord: 11 665 Antal sidor: 29 Höstterminen 2017 asorezaghi@hotmail.com Handledare: Christina Bergqvist
2
“A growing body of evidence suggests that bringing women to the peace table improves the quality of agreements reached, and increases the chances of successful
implementation.”
Ban Ki-moon 2009 i FN:s säkerhetsråd.
”Det är det första jämställda fredsavtalet i historien.”
Margot Wallström 2016 om varför Colombias fredsavtal är unikt.
Abstract
Denna uppsats behandlar genusfokuset i Colombias två fredsavtal från hösten 2016. Det första avtalet blev hyllat internationellt för sitt genusfokus, och inkluderingen av kvinnor som
aktörer och fredsförhandlare. Avtalet röstades dock ner i folkomröstningen i oktober 2016.
Inom en månad presenterades ett omarbetat, andra avtal. Det nya, aktuella avtalet har ett förändrat användande av ordet genus, vilket denna uppsats undersöker och analyserar. Detta är intressant då en försämring kan resultera i konsekvenser för implementeringen av avtalet samt kvinnors rättigheter och jämställdhet i Colombias postkonfliktsamhälle. Uppsatsens frågeställning behandlar förekomsten av ord och formuleringar om kvinnors rättigheter. Av avgränsningsskäl undersöks avtalens femte kapitel, som berör konfliktens offer, då detta kapitel blivit särskilt hyllat för sitt genusfokus. Studien utförs genom att använda metoden innehållsanalys och Kara Ellerbys ramverk om Resolution 1325 och inkludering i fredsavtal.
Resultatet visar att språket om jämlikhet och genus inte är eliminerat, men inte riktigt lika starkt i det nya avtalet. Ändringarna som skett är dock inte så stora som befarat, utan består främst av nya formuleringar.
3
Innehållsförteckning
Inledning ... 4
Syfte och frågeställning ... 5
Avgränsning ... 6
Motivering av studie ... 6
Bakgrund ... 7
Colombia och fredsprocessen ... 7
Resolution 1325 ... 9
Tidigare forskning ... 9
Nå en uppgörelse ... 10
Representation och breddad agenda ... 10
Medfödd rättighet och ökad legitimitet ... 11
Teoretiskt ramverk ... 11
Tre-nivåsramverket ... 11
(En)gendered security som konceptualisering av kvinnors säkerhetsintressen ... 12
Metod ... 15
Operationalisering ... 15
Diskussion av metod ... 16
Analys ... 16
Representation ... 18
Inkorporering ... 19
Skydd ... 19
Erkännande ... 21
Slutsats ... 23
Referenser ... 25
Vetenskapliga artiklar ... 25
Böcker ... 25
Rapporter ... 26
Nyhets- och debattartiklar ... 26
Övriga källor ... 29
4
Inledning
I oktober år 2000 togs det historiska beslutet av FN:s säkerhetsråd att anta resolution 1325, det första FN-dokument där kvinnor erkänns som aktörer i fredsprocesser och fredsbyggande.
Resolutionen uppmärksammar kvinnors utsatthet i väpnade konflikter och krig samt betonar vikten av deras jämlika deltagande och fullständiga delaktighet i alla handlingar för att främja och få en mer hållbar fred och säkerhet (Casparsson, Ingelstam och Tötterman 2006, 10).
Det är den första säkerhetsrådsresolutionen som länkar kvinnors erfarenheter av konflikter till upprätthållandet av internationell fred och säkerhet, försäkrar kvinnors ledarskap och roll i konfliktresolution, fredssamtal och återhämtning, kräver uppbyggnad och integration av jämställdhetsperspektiv i fredsbevarande uppdrag och genusträning för alla involverade i bevarandet av fred och säkerhet (UN Women, 2011).
Forskning visar att kvinnors deltagande i fredsprocesser kan vara en bidragande faktor till en lyckad fredsprocess och hållbar fred (Anderson, 2016; Björkdahl, 2012; Chinkin, 2013;
Coomaraswamy, 2015; Hunt och Posa, 2011; Naraghi-Anderlini, 2000). FN och andra fredsskapande organ tar hänsyn till detta mer och mer i sina resolutioner och policyer (UN Women, 2011). Kvinnor är dock fortfarande uteslutna och marginaliserade från
fredsbyggande processers formella nivå (Mannergren Selimovic, Nyquist Brandt och
Söderberg Jacobson 2012, 7). UN Women fann i en studie från 2010 att mindre än 10 procent av förhandlarna utgörs av kvinnor och när det gäller undertecknare är siffran mindre än 3 procent. Dessutom nämns kvinnor överlag väldigt sällan i avtalstexterna. (UN Women 2012, 3)
I Colombias fredsprocess däremot har kvinnor deltagit aktivt som förhandlare, genus-
rådgivare, experter och i delegationer av kvinnor som påverkats av konflikten. En tredjedel av fredsbordsdeltagarna/aktörerna har varit kvinnor, och likaså över 60 procent av de överlevare som har fått lämna betydelsefulla vittnesmål under fredsförhandlingarna. (UN Women, 2015b). Det har funnits en genus-subkommitté vars huvuduppgift bestått av att granska alla fredsöverenskommelser med ett genusperspektiv och försäkra att detta inkluderas i avtalet (Nobel Women’s Initiative, 2016). Genus var ett av de omdiskuterade ämnena med det första avtalet, som signerades i augusti 2016 (Krystalli, 2016; Linton, 2016; Nilenfors, 2015; Paarlberg-Kvam, 2016). Samtidigt som avtalet blev hyllat av det internationella samfundet för sitt genusperspektiv och inkluderingen av kvinnor i fredsprocessen var frågan kontroversiell och väckte debatt i Colombia. Nej-sidan vid den nationella folkomröstningen om avtalet använde genusaspekten som ett argument emot att acceptera avtalet (Semana, 2016). I november 2016 nåddes ett reviderat, slutgiltigt avtal. Det nya fredsavtalet godkändes snabbt av den colombianska kongressen och någon folkomröstning hölls inte. Indikationer från flera håll (Alvira-Gomez, 2016; Linton, 2016; Mänsklig Säkerhet, 2016) tydde på att det nya avtalet har ett försämrat jämställdhetsfokus, vilket denna uppsats ämnar undersöka.
Colombia har valts som fall för studien då landet har en stark kvinnorörelse och ett första fredsavtal som blivit hyllat internationellt för sitt genusperspektiv. FN:s generalsekreterare kallar Colombia för ett föredöme gällande inkluderingen av kvinnor i fredsförhandlingar (FN 2016, 30). Sveriges utrikesminister Margot Wallström och biståndsminister Isabella Lövin kallade Colombias första avtal för historiens första jämställda fredsavtal. Bakom avtalet står utöver regeringen och gerillan även det civila samhället, kvinnoorganisationer och konfliktens offer (Lövin och Wallström, 2016).
Samtidigt som forskning bekräftar att kvinnor ofta är exkluderade från fredsprocesser och att kvinnors deltagande kan öka chanserna för en fred som håller, är ämnet om hur kvinnors
5 säkerhet är adresserat i själva fredsavtalen och hur kvinnor kan påverka processen att skapa dem outforskat. Tidigare forskning har primärt fokuserat på att motivera hur viktigt det är att kvinnor deltar i fredsprocesser och varför. Diskussioner om genus och fredsprocesser saknas generellt från den vanliga konfliktlitteraturen (Ellerby 2013, 437). Därför kommer denna studie att undersöka två fredsavtal från ett land där kvinnor faktiskt deltagit i fredsprocessen.
Syfte och frågeställning
Uppsatsen vill belysa frågan om hur ett genusperspektiv integrerats genom att undersöka fallet Colombia och de två fredsavtalen. Med tanke på att det första fredsavtalet hyllades internationellt för sitt unika genusfokus och att det andra avtalet har kritiserats för ett uteslutet genusfokus, vill jag i min undersökning jämföra dessa avtal. Genom att utforska och jämföra de två fredsavtalen kan skillnader i avtalens jämställdhetsfokus analyseras, vilket är viktigt för att kunna diskutera ändringarnas möjliga påverkan på fredens hållbarhet i landet. Studien undersöker implementeringen av UNSCR 1325 och kan med bakgrund av forskningen presenterad i delen om ”Tidigare forskning” bidra till ökad kunskap om förändringarna i fredsavtalets påverkan på förutsättningarna för implementeringen av genusspecifika åtgärder.
Studien har för avsikt att undersöka implementeringen av UNSCR 1325 i fredsavtalen från ett land där kvinnor faktiskt deltagit i fredsprocessen och vid förhandlingsbordet. Detta kommer att göras med hjälp av Kara Ellerbys ramverk om Resolution 1325 och inkludering i
fredsavtal. Studien kommer att använda sig av begreppet ”(En)gendered Security”, som är koncept på tre nivåer baserat på Resolution 1325. Begreppet är myntat av Ellerby för att ge en ökad förståelse av implementeringen och genomförandet av resolutionen. Detta förklaras ytterligare i senare avsnitt om teorin. Colombias två fredsavtal är båda fall av
jämställdhetsintegrering i fredsprocesser, samt fall utav att implementera 1325-resolutionen.
Det första fredsavtalet röstades ner i folkomröstningen i oktober 2016, vilket var förkrossande för kvinnliga fredsaktivister och andra progressiva sektorer (Paarlberg-Kvam, 2016).
Med bakgrunden att det andra, reviderade fredsavtalet fått kritik för att ha ett försvagat
genusfokus så ämnar denna studie till att undersöka och titta närmre på detta. Journalisten och Latinamerika-observatören Magnus Linton förklarade att socialister och liberaler behövt be om ursäkt samt klargöra vad avtalets jämställdhetsfokus handlar om (Linton, 2016). Shanna Löfgren, fredsobservatör i Colombia skrev att ”parterna har tvingats göra avkall på viktiga genusdimensioner” samt att ”genusperspektivet offras i nya fredsavtalet” (Mänsklig Säkerhet, 2016). Med Kara Ellerbys ramverk om UNSCR 1325 som ett koncept och dess kriterier om representation, inkorporering, skydd och erkännande som utgångspunkt är denna studies frågeställning därför
1. Hur är innehållet rörande kvinnors situation och rättigheter formulerat?
2. Hur skiljer sig de två avtalen åt angående detta? Har det nya, reviderade fredsavtalet ett försämrat jämställdhetsfokus?
Detta är intressant då en försämring kan få konsekvenser för implementeringen av avtalet, kvinnors rättigheter och jämställdhet. Ett fredsavtal säger mycket om intentionerna samt institutionaliserar saker och ting, och skapar förutsättningar för att det ska kunna bli på ett visst sätt i postkonfliktsamhället, vilket beskrivs ytterligare under ”Motivering av studie”.
6
Avgränsning
Båda fredsavtal är på spanska. Det första är 297 sidor långt och det andra är 310 sidor. De har båda samma uppbyggnad och består av sex kapitel med överenskommelser om följande ämnen:
o Övergripande landreform o Politiskt deltagande o Slut på konflikt
o Lösning på problemet om illegala droger o Överenskommelse angående konfliktens offer o Implementering av bevismekanismer
(Acuerdo Final, 2016; Nuevo Acuerdo Final, 2016)
För att studien ska bli genomförbar och passa den snäva tidsramen för undersökningen
kommer den att fokusera på det kapitel i fredsavtalen som fokuserar på offren, och jämföra de båda avtalens delar om detta. Kvinnor har utgjort en majoritet av de offer som lämnat
vittnesmål och synpunkter på plats vid fredsförhandlingarna, och offer-kapitlet i det första avtalet blev hyllat för sin inkludering av kvinnor (UN Women, 2015b).
Till skillnad från många andra fredsprocesser inkluderade Colombia grupper i fredssamtalen som tidigare varit uteslutna, däribland kvinnor, urfolk och offer (Krystalli, 2016; UNHCR, 2016). De som blivit offer av våld samt anhöriga till dessa har haft en central del i
fredsprocessen. Ca 24 000 vittnen har fått göra sina röster hörda genom att skicka in sina förslag direkt till förhandlingsbordet (Schori, 2016). Dessutom organiserade FN och
Universidad Nacional de Colombia fyra forum i Colombia där mer än 3 000 offer deltog. Med hjälp av FN, universitetet och den katolska institutionen Conferencia Episcopal reste även 60 offer till Havanna för att ge sina vittnesmål direkt där fredsförhandlingarna ägde rum (A1 114, A2 124; UNDP 2014). 60% av dessa delegationer som rest till Kuba och förhandlingarna har bestått av kvinnor (UN Women, 2015b). Av ovanstående anledningar kommer denna studie, som fokuserar på implementeringen av ett genusfokus, att undersöka kapitlet som handlar om konfliktens offer.
Även om det är unikt och bra att konfliktens offer har fått en aktiv roll i fredsprocessen och lämnat betydelsefulla vittnesmål, så är det även nämnvärt att upprepa att kvinnor inte enbart deltagit som offer i Colombias fredsprocess, utan även som aktiva aktörer och förhandlare vid fredsbordet. De har blivit sedda som aktörer för utveckling och fred, och som en del av lösningen.
Motivering av studie
Kvinnor i fredsprocesser är ett relativt utforskat område men som Ellerby konstaterar (2013, 438–439) fokuserar tidigare studier inte främst på själva fredsavtalen och deras uppbyggnad.
Hon nämner en del av all den forskning som koncentrerar sig på vikten av att inkludera kvinnor vid fredsprocesser samt den omfattande litteraturen angående UNSCR 1325 och betydelsen av att sätta genus, krig och säkerhet på agendan. Ellerby fastlår att den forskning som faktiskt behandlat genus och fredsavtal främst har erbjudit deskriptiva rekommendationer om hur man inkluderar fler kvinnor. Därför ämnar denna studie till att undersöka två
7 fredsavtal från ett land där kvinnor faktiskt deltagit i fredsprocessen. Vidare är Colombias fredsavtal aktuella undersökningsobjekt då det första avtalet hyllades internationellt för sitt unika genusfokus medans det andra avtalet kritiserats för ett uteslutet genusfokus. Genom att utforska och jämföra fredsavtalen kan skillnader i avtalens jämställdhetsfokus analyseras, vilket är av vikt för att kunna diskutera ändringarnas möjliga påverkan på fredens hållbarhet i Colombia. Detta är intressant då en försämring kan få konsekvenser för implementeringen för avtalet, kvinnors rättigheter och jämställdhet.
Jag har valt att undersöka just fredsavtal för att det finns flera orsaker till att de är viktiga undersökningsobjekt vid studerande av kvinnors säkerhet. Fredsavtal fungerar som ett lands beskrivning för dess fortsatta fredsskapningssatsningar och definierar målen med
fredsprocessen samt prioriterar ett brett spektrum av ämnen från socioekonomisk utveckling till institutionella reformer för både lokala parter och internationella organisationer (Bell och O’Rourke 2010, 947). Vidare är det ofta i just fredsavtalen som de olika parterna i landet presenterar sin framtida inriktning och som det redogörs för resurs- och maktfördelningen.
Fredsavtal kan vara en viktig chans att lägga grunden för att försäkra att kvinnors ökade representation är en prioritet för fredsskapande och rekonstruktion i postkonfliktsamhället.
(Ellerby 2013, 439 och 454).
Vidare har institutionella ramverk stor påverkan på kvinnors situation i postkonfliktsamhället.
De kan avgöra deras individuella val och influera deras ekonomiska roll. Därför är
institutionella ramverk avgörande för att förstå kvinnors roll i utvecklingsländer (Morrisson och Jutting 2005, 1066). Strukturella ojämlikheter leder till negativa effekter i samhället som fredsförhandlingar har en betydelsefull chans att motverka (Naraghi-Anderlini 2007, 76). De institutionella ramverken kan uppstå i postkonfliktsamhället samt fastställas i fredsavtal (Gizelis och Pierre 2013, 607).
Bakgrund
I denna del ges en kortare bakgrund i den colombianska kontexten för att förse läsaren med en essentiell inblick om landet, fredsprocessen, fredsavtalen samt av UNSCR 1325.
Colombia och fredsprocessen
Konflikten i Colombia har pågått i över 50 år. Över 220 000 människor, varav 80 procent civila, har dött och miljontals colombianer är på flykt inom landet. Fredssamtalen mellan regeringen och ledningen i FARC – landets största gerillagrupp – startade i början av
november 2012. Dessa bedrevs på Havanna med hjälp av bland andra Kuba och Norge. Efter att ha förhandlat i fyra år undertecknades det historiska fredsavtalet 25 augusti 2016. Avtalet är 297 sidor långt och har bedömts som det mest omfattande och moderna fredsavtalet i världen. Dagen efter signerandet beordrades ett slutgiltigt eldupphör med FARC av Colombias president Juan Manuel Santos. Även själva avtalet ålägger FARC-gerillan att lämna ifrån sig sina vapen (AFP, 2016; Alpert, 2016; Brandão-Jönsson, 2016; Landguiden, 2016).
”The steps taken by Colombia to facilitate the peace agreement signed between the Government and the Revolutionary Armed Forces of Colombia (FARC-EP) on 26 September 2016 illustrate how inclusion can broaden the constituency committed to peace and can help to ensure that agreement is reached. Women were directly represented and actively engaged both at the peace table in Havana, including through a subcommission on gender formed by the negotiating parties, and in national and regional consultations throughout Colombia.
They constituted up to one third of peace table participants, approximately half of the participants in the
8
consultations and over 60 per cent of the victims and experts visiting the peace table.” - FN 2016, 2
Kvinnorna i Colombia har arbetat för fred i decennier. Trots detta inkluderades de sent i fredssamtalen. Däremot har en stor andel kvinnor och HBTQ-personer under de senaste åren deltagit som förhandlare, medlemmar av genuskommissionen och offer. Bland annat var 16 kvinnliga genusexperter inkluderade och deltog i fredsförhandlingarna i Havanna (Nilenfors, 2015). Resultatet av fredsförhandlingarna blev ett ovanligt jämställt fredsavtal som hyllades internationellt. FN:s dåvarande generalsekreterare Ban Ki-moon kallade fredssamtalen i Colombia för ett föredöme angående att ha med kvinnors deltagande och ledarskap till kärnan av freds- och säkerhetssatsningar (FN 2016, 30). Detta är särskilt anmärkningsvärt med tanke på att kvinnors frånvaro i fredsprocesser är den rådande normen. Om vaga formuleringar räknas in nämns kvinnor i 16 procent av avtalen enligt en studie av 585 fredsavtal som signerades mellan 1990 och 2010 (Bell och O’Rourke 2010, 955). I en senare granskning då 31 fredsprocesser mellan 1992 och 2011 undersöktes fastslogs att enbart 4 procent av undertecknarna, 2.4 procent av chefsmedlarna, 3.7 procent av vittnena och 9 procent av förhandlarna var kvinnor (UN Women 2012, 3). Gloria Amparo som jobbar för
kvinnorättsorganisationen Casa de La Mujer i Colombias huvudstad Bogotá sa att det är en av de första förhandlingarna för att avsluta en väpnad konflikt som erkänner kvinnors rättigheter, kvinnor som offer, behovet av sanning, rättvisa och gottgörelse samt den viktiga roll kvinnor har i fredsskapande (Sánchez-Garzoli, 2016).
“It’s one of the first negotiations to end an armed conflict that recognizes women’s rights, women as victims, the need for truth, justice and reparations for women and the important role women play in constructing peace.”
- Amparo, 2016
Vid folkomröstningen om fredsavtalet i Colombia 2 oktober 2016 sa väljarna dock nej med siffrorna 49,75 procent för fredsavtalet, och 50,24 procent emot. Valdeltagandet var 37 procent och nej-sidan vann med mindre än 54 000 röster. Regeringen och FARC valde att förlänga den ömsesidiga vapenvilan och presenterade 12 november ett nytt, reviderat avtal som signerades 24 november. Innan det omarbetade avtalet lades fram samlade president Santos in åsikter från representanter för den sida som förespråkade att rösta emot fredsavtalet i folkomröstningen. Han höll flertalet möten med dessa förespråkare för nej-sidan och när det nya fredsavtalet tillkännagavs var några punkter där motståndarsidan haft åsikter ändrade. En av dessa punkter var genusfokuset, vilket denna studie ska undersöka närmare. Detta för att samtidigt som genusperspektivet i avtalet blev hyllat av det internationella samfundet var frågan kontroversiell i Colombia och väckte debatt. Förespråkare för nej-sidan vid den nationella folkomröstningen om fredsavtalet använde genusaspekten som ett argument emot att acceptera avtalet. Den colombianska veckotidskriften Semana (2016) skrev att
högerkonservativa på nej-sidan har spridit budskapet om att avtalet förespråkar en
’genusideologi’ som inte stämmer överens med kyrkans doktrin och som ingen katolik kan godkänna. Protester hölls emot fredsavtalet och ”för att försvara familjen”. Arkitekten bakom avtalen och mottagare av Nobels fredspris 2016, president Santos, har behövt klargöra att jämställdhetsfokuset i avtalet enbart handlar om att garantera kvinnors rättigheter och erkänna dem som offer i konflikten. (Folke Bernadotteakademin, 2016; Linton, 2016; New York Times, 2016; Santos, 2016; Semana, 2016). Indikationer från flera håll tyder på att
jämställdhetsfokuset i det nya avtalet är försvagat som ett resultat av att regeringen och FARC var tvungna att eliminera viktiga genusdimensioner i det nya, reviderade avtalet för att det skulle bli godkänt även av konservativa grupper (Linton, 2016; Mänsklig Säkerhet, 2016).
Det nya fredsavtalet kommer inte att tas till folkomröstning, och det blev godkänt av den colombianska kongressen inom en vecka efter signerandet (Folke Bernadotteakademin, 2016).
9
Resolution 1325
Det är inte enbart inom forskningsvärlden (se ”Tidigare forskning”) som vikten av kvinnors deltagande i fredsprocesser understryks. Det har fått allt mer uppmärksamhet även på FN-nivå och inom policyvärlden (UN Women, 2011). Inom FN är betydelsen av inkluderandet av lokala kvinnor i fredsskapandet vedertaget eftersom att det ger inflytande till grupper som är marginaliserade, något som är centralt för att få en fred som håller (Björkdahl 2012, 291).
Både FN:s förre och nuvarande generalsekreterare har uttryckligen påpekat vikten av kvinnliga fredsförhandlare och att dem ökar chanserna för en hållbar fred (FN, 2009; UN Rwanda, 2017).
FN:s säkerhetsråds Resolution 1325 – senare i denna studie även refererat till som UNSCR 1325 (UN Security Council Resolution 1325) – antogs i oktober år 2000 och är den första säkerhetsresolution som erkänner kvinnor som aktörer i fredsprocesser och fredsbyggande.
Det var även första gången som internationell rätt erkännande att även icke-statliga aktörer har rätt att bli inkluderade i fredsförhandlingar. Resolutionen fastställer att alla fredsprocesser ska jämställdhetsintegreras, vilket innebär att de ska ta hänsyn till konsekvenser för både kvinnor, män, flickor och pojkar.
Resolutionen uppstod som ett resultat av ett samarbete mellan civilsamhället, FN och regeringar och den är ett tydligt exempel på betydelsen av ett jämställt deltagande i fredsförhandlingar även på policynivå. Säkerhetsrådet poängterade även samma år som resolutionen kom att det för fred och säkerhet är avgörande att kvinnor deltar i fredsprocesser, och att även lika möjligheter för makttillgång är avgörande (Olsson och Tryggestad 2000, 1).
UNSCR 1325 är en milstolpe för involverandet av kvinnor vid förhandlingsborden bland annat för att det var första gången som FN aktivt ingrep för att inkorporera ett
genusperspektiv i allt arbete inom fredsbyggande. Resolutionen introducerade ett nytt sätt att se på fred, konflikt och säkerhet. Den understryker att FN och alla medlemsstater har en skyldighet att jobba för att öka kvinnligt deltagande vid fredsskapande,
återuppbyggnadsarbete och konfliktförebyggande (Casparsson, Ingelstam och Tötterman 2006, 10; UN Women, 2011; UNSCR 1325, 2000).
Resolutionen innehåller bestämmelser för implementeringen av ett genusperspektiv och omfattar fyra olika områden för detta:
o Förebyggande o Skydd
o Deltagande
o Återuppbyggnad (UNSCR 1325, 2000).
Tidigare forskning
Då Colombias fredsprocess fortfarande pågår och det har gått mindre än 1 år sen det aktuella fredsavtalet kom har det ännu inte hunnits forskas om i stor utsträckning. Däremot
finns det gott om forskning som visar att kvinnors deltagande i fredsprocesser kan bidra till en hållbar fred. Forskningen som redovisas nedan har bidragit till en djupare förståelse samt bredare perspektiv för kvinnor i fredsprocessen; hur viktigt det är samt hur unikt fallet Colombia är. Uppsatsen börjar därför med en översikt som teoretiskt preciserar hur kvinnors
10 deltagande kan leda till en mer hållbar fred genom att presentera tidigare forsknings
argument.
Nå en uppgörelse
Anderson (2016, 46–47) presenterar de tre huvudargument för kvinnors deltagande i
fredsprocesser som forskning ofta fokuserar på. Det första argumentet är att kvinnors närvaro främjar chansen att nå en uppgörelse. Hunt och Posa skriver i ”Women Waging Peace” att forskningen stödjer stereotypen om kvinnor som mer samarbetsvilliga och mer konsensus- och kompromissfokuserade. Att kvinnor har mindre makt har på ett sätt gett dem mer makt, eftersom det har gjort så att de anpassat sig vid att hitta innovativa sätt för att lösa problem på.
Eftersom kvinnor ofta har utövat mindre våld uppfattas de som ett mindre hot och är mer accepterade av den motstående sidan (Hunt och Posa 2011, 41).
Kvinnors närvaro gynnar därför konsensusbyggandet, som är nödvändigt för att nå en överenskommelse
Denna bild bekräftas av bland annat den globala FN-studie från 2015 om genomförandet av UNSCR 1325, ”Preventing Conflict, Transforming Justice, Securing the Peace”. Den visar att kvinnors medverkan leder till att fredsavtal sluts och till en mer hållbar fred. Studien visar även att kvinnors deltagande på samma sätt bidrar till mer effektiva humanitära insatser och en påskyndad ekonomisk återhämtning (Coomaraswamy, 2015). Studien – som utfördes på uppdrag av FN:s dåvarande generalsekreterare Ban Ki-moon – leddes av Professor Radhika Coomaraswamy som tidigare bland annat varit FN:s särskilda representant för effekterna av väpnade konflikter på barn samt FN:s särskilda rapportör för våld mot kvinnor har sedan 80- talet varit en stark röst för kvinnors internationella mänskliga rättigheter (UN Women, 2015a). Utrikesdepartementet konstaterade i sin kommentar om studien att ”den tydligaste rekommendationen och slutsatsen är att kvinnors deltagande är avgörande för effektiva, framgångsrika och hållbara fredsprocesser” (Utrikesdepartementet, 2015).
Representation och breddad agenda
Det andra argumentet handlar om representation (Anderson 2016, 46). Vissa forskare menar att konflikter är ”gendered” i och med att de har olika påverkan på kvinnor och män. Kvinnor och män påverkas på olika sätt av både fred och krig (Chinkin 2013, 9). Kvinnor är till exempel mer troliga att bli offer för könsbaserat våld. Eftersom att de ofta är huvudsakliga vårdnadshavarna för barn kan de behöva särskilda faciliteter i flyktingläger, samt skydd från könsbaserat våld i lägren. För att kunna konstruera policyer som speglar deras behov och strävan är det nödvändigt med kvinnligt deltagande i beslutsprocessen (Naraghi-Anderlini 2000, 36).
Agendan och de ämnen som diskuteras i fredssamtal expanderas på flera sätt när kvinnor är involverade. De tar upp offers röster och erfarenheter samt tenderar att behålla nära band till gräsrotsbasen. När kvinnliga förhandlare får vara med i fredssamtalen hjälper de dessutom till att tackla fundamentala strukturella ojämlikheter. De är ofta de första att presentera
diskriminering och exkludering inte enbart ur ett genusperspektiv utan även gällande ras, religion, etnicitet och klass. När kvinnor blir uteslutna från förhandlingarna riskerar fredsavtalet att bli mindre omfattande eftersom att erfarenheter och upplevelser från
konflikten ignoreras. Kvinnor kräver jämlikhet i lagens mening (Naraghi-Anderlini 2007, 75–
76).
11
Medfödd rättighet och ökad legitimitet
Det tredje argumentet för kvinnors deltagande i freds- och beslutsprocesser är baserat på medfödda rättigheter. ”If the peace process can be understood as a space for determining a soceity’s future, it follows that those affected deserve a voice” (Anderson 2016, 47).
Kvinnors exkluderande är främst ett resultat av fredsförhandlingars strukturella och processuella brister. Kvinnor har dock – precis som män - rätt att närvara vid fredsförhandlingar. Det är givet (Naraghi-Anderlini 2007, 3 och 59).
Ökad legitimitet är en annan anledning till att kvinnors deltagande kan leda till en mer hållbar fred. Om flera typer av aktörer från olika spektrum i samhället inkluderas i fredsprocessen ökar legitimiteten lättare bland befolkningen (Nilsson 2012, 248). Fredsavtalens legitimitet försvagas av demokratiska problem så som ett systematiskt uteslutande av kvinnor från fredsförhandlingar. Detta kan medföra en fred som är mindre hållbar (Björkdahl 2012, 289).
Fredsprocesser behöver dessutom kunna uppfattas och bedömas som rättvisa för att de ska kunna vara legitima. Enligt en studie om distributiv rättvisa och fredsavtals hållbarhet gör principer om central rättvisa att freden blir mer hållbar (Albin och Druckman 2011, 1163).
Det är under fredsprocessen som det bland annat bestäms hur resurserna ska allokeras och makten fördelas. Det krävs ett jämställt deltagande från både män och kvinnor i
rekonstrueringsprocessen av ett samhälle som varit eller är drabbat av krig. Genom att
försäkra kvinnors deltagande i förhandlingarna blir processen mer demokratiskt och responsiv till population som påverkas, vilket ökar legitimiteten (Naraghi-Anderlini 2000, 5).
Teoretiskt ramverk
I detta avsnitt presenteras det teoretiska ramverk som undersökningen bygger på. Studien har Ellerbys (2013, 441) ramverk om implementeringen av UNSCR 1325 som bas.
Först följer en inledande introduktion till Goertz samhällsvetenskapliga koncept som Ellerbys ramverk bygger på, för att sedan förklara begreppet (En)gendered security och varför
ramverket lämpar sig väl för min studie av fredsavtal.
Tre-nivåsramverket
Goertz (2006, 6) redogör för ett konceptuellt ramverk på tre nivåer för samhällsvetenskapliga studier. Han kallar nivåerna för basnivå, sekundärnivå och indikatornivån och menar att koncept förstås bäst om de har tre nivåer (Goertz 2006, 50). Basnivån är det som används i teoretiska framställningar, så som exempelvis ”välfärdsstat” och ”demokrati”. Basnivån är den mest abstrakta nivån. Sekundärnivån kommer näst. Denna nivå binder ihop det abstrakta med mer konkreta indikatorer. (Ellerby 2013, 440) Indikatornivån är den sista nivån, som även kan kallas för operationaliseringsnivån. På denna nivå finns mätverktyg och vi kan kategorisera och avgöra huruvida ett särskilt fenomen stämmer överens med konceptet.
Kara Ellerby har i ”(En)gendered Security? The Complexities of Women’s Inclusion in Peace Processes” skapat ett operationellt koncept av UNSCR 1325 genom att se på begreppet
”(En)gendered security” som ett koncept av Goertz tre nivåer. Hon har myntat begreppet för att ge en ökad förståelse av implementeringen av resolutionen. Genom att se på resolutionen som ett koncept går det att förstå vikten av kvinnors säkerhet för att båda kunna reflektera om teoretiska tankar om och praktiska behov angående kvinnor och fredsskapande. Ellerby delar upp implementeringen av Resolution 1325 till bas-, sekundär- och indikatornivå (Ellerby 2013, 440). Detta illustreras i figur 1.
12
(En)gendered security som konceptualisering av kvinnors säkerhetsintressen
”(En)gendered means ’bring into existence’, and UNSCR 1325 has ’brought into existence’ a certain understanding of women’s security.”
(En)gendered security handlar om hur säkerhet kan vara ett könat begrepp och hur ett
genusperspektiv adderas till säkerhetsbegreppet (Ellerby 2013, 442). Alla forskningskoncept har en historisk, teoretisk och essentiell bakgrund (Goerts och Mazur 2006, 17). (En)gendered security är konstruerat på ett sätt som har kvinnors historia och politik i centrum (Ellerby 2013, 442) och lämpar sig bland annat därför för denna studie som går ut på att jämföra jämställdhetsfokuset och kvinnors inkludering i Colombias två fredsavtal.
(En)gendered security kan ses som en symbolisk representation av vad kvinnors säkerhet innebär, vilket gör att begreppet tillhör Goertzs basnivå. Denna specifika representation medför särskilda innebörder angående vilka kvinnor är, vad de behöver, vilka institutioner som skyddar och behöver skyddas. (En)gendered security står ut bland andra definitioner av kvinnors säkerhet då den har ett särskilt kraftfullt koncept i och med dess status som ett säkerhetsrådsdokument (Ellerby 2013, 441).
Min studie fokuserar på sekundär- och indikatornivån som utgår från de fyra olika former av inkludering som illustreras i figur 1 och presenteras nedan: representation, incorporation, protection och recognition (Ellerby 2013, 442). Jag har översatt dessa termer som framöver kommer att hänvisas till som representation, inkorporering, skydd och erkännande. Detta tillvägagångssätt är valt för att modellen skapar en brygga mellan det abstrakta, teoretiska konceptet och resolutionens konkreta och praktiska angreppsätt. Inkludering är viktigt då ett fredsavtal som är ”genusneutralt” blir i praktiken diskriminerande mot kvinnor eftersom att påverkan av besluten som tas vid bordet sällan tar hänsyn till erfarenheterna av kvinnor som behöver leva med dem (Steinberg, 2013). Att exkludera kvinnor är dessutom ett av de största säkerhetshoten man kan utsätta dem för (Kvinna till Kvinna, 2011).
Figur 1 (Ellerby 2013, 441)
13
(En)gendered Securitys beståndsdelar
Tabell 1 nedan presenterar en tabell över hur (En)gendered security’s fyra former av
inkludering kan härledas från UNSCR 1325 (Ellerby 2013, 443). Nedan följer en beskrivning av de olika formerna. I nästkommande avsnitt presenteras sedan hur formerna
operationaliseras, dvs vad som kommer att letas efter i fredsavtalen när undersökningen utförs.
Representation
Representation bygger på punkt 1 och 2 i UNSCR1325. Alla fokuserar på kvinnor som beslutstagare och markerar tillträde till formella regeringsorgan, ledarskap och
fredsskapandekommittéer.
Inkorporering
Inkorporering adresserar sätten som kvinnor är inkorporerade i existerande byråkratiska och fredsskapande organ men ej i auktoritära positioner, och bygger på punkt 4 och 8b i
resolutionen som betonar kvinnors närvaro. Inkorporeringsutövandet tar itu med bristen av kvinnor i de dagliga fredsskapandeaktiviteterna och regeringsfunktioner.
Skydd
I skydd är våld, diskriminering och kvinnors rättigheter centralt. I denna kategori ingår bestämmelser som adresserar direkta former av våld, strukturellt våld, psykisk skada, diskriminering av kvinnor, kvinnors rättigheter samt deras begränsade tillgång till
ekonomiska/legala/sociala resurser. Denna kategori bygger på punkterna 6, 8(c), 10, 11 och 12 som alla fokuserar på att skydda kvinnors kroppar, rättigheter och deras tillgång till institutioner.
Erkännande
Erkännande identifierar bestämmelser som uppmanar att identifiera kvinnors perspektiv och behov inom utvecklandet av policyer. De första två kategorierna fokuserar på att öka kvinnors fysiska närvaro medans denna kategori fokuserar på hur avtal kan identifiera behovet av att adressera kvinnor som en separat grupp, och kräva en särskild utvärdering och
uppmärksamhet specifikt för dem. (Ellerby 2013, 443–444)
Eftersom att det finns olika sorters representation – exempelvis deskriptiv och substantiell - kan denna uppdelning vara nödvändig. Deskriptiv representation handlar om att kvinnor är med i politiken och vid förhandlingsbordet, medans substantiell handlar om främjandet av kvinnors intressen och att kvinnorättslagar blir adopterade (Franceshet och Piscopo 2008, 394 och 421). Ett exempel på det senare är att ’kvinnofrågor’ som till exempel könsbaserat våld kommer med i själva innehållet. Ellerbys kategorier ’Representation’ och ’Inkorporering’
hamnar under ’Deskriptiv representation’, medans ’Erkännande’ kan klassificeras som
’Substantiell representation’.
Kategorin ’erkännande’ bygger på punkterna 5 och 8(a) i UNSCR 1325 som alla nödvändiggör behovet av att inkorporera eller anta ett genusperspektiv i fredsskapande, återuppbyggande och demobilisering (Ellerby 2013, 443–444).
14
Tabell 1: Hur (En)gendered security’s beståndsdelar hör ihop med Resolution 1325 (Ellerby 2013, 443; UNSCR 1325)
Klausulerna 8c, 11, 12 är mina egna tillägg till ramverket. Då dessa handlar om bestämmelser om ämnen som är centrala för Colombia och fredsprocessen – domstolsväsendet, amnesti och flyktingar – är de högst relevanta för denna studie av fredsavtalen. Alla tre tillägg klassificeras under definitionen ”Skydd”, som nu får fler klausuler från resolutionen än övriga tre begrepp.
Eftersom att studiens fokus ligger på offer-delen av fredsavtalen faller detta naturligt.
Colombia har 7,4 miljoner internflyktingar, vilket är mer än något annat land i världen (Telesur, 2017; UNHCR 2017). FN:s flyktingorgan UNHCR välkomnade Colombias fredsavtal i augusti 2016 och organets chef Filippo Grandi sa att riktiga lösningar nu är ett steg närmre för de miljoner som varit deplacerade och påverkade av dessa decennier av krig (UNHCR, 2016).
Beståndsdel av
(En)gendered Security Klausul från Resolution 1325
Representation 1. Urges Member States to ensure increased representation of women at all decision-making levels
2. …increase in the participation of women at decision-making levels in conflict resolution and peace processes
Inkorporering 4. …expand the role and contribution of women in UN field-based operations, especially among military observers, civilian police 8b. …support local women’s peace initiatives and involve women in all of the implementation mechanisms of the peace agreements Skydd 6. …guidelines and materials on the protection, rights, and
particular needs of women as well as on the importance of involving women in all peacekeeping and peacebuilding measures…
8c. …ensure the protection of and respect for human rights of women and girls, particularly as they relate to the constitution, the electoral system, the police and the judiciary
10. ...special measures to protect women and girls from gender- based violence, particularly rape and other forms of sexual abuse 11. …put an end to impunity and to prosecute those responsible for (…) and war crimes including those relating to sexual and other violence against women and girls, and in this regard stresses the need to exclude these crimes, where feasible from amnesty provisions
12. …respect the civilian and humanitarian character of refugee camps and settlements, and to take into account the particular needs of women and girls, including in their design…
Erkännande 5. …incorporate a gender perspective into peacekeeping operations, (…) field operations include a gender component
8a. (Adopt a gender perspective) to the special needs of women and girls
15
Metod
Denna uppsats är en komparativ analys där frågeställningen kommer att besvaras genom att jämföra Colombias två fredsavtal från hösten 2016. Avtalen är fall av jämställdhetsintegrering och fall utav att implementera 1325-resolutionen. Studien är beskrivande och har Kara
Ellerbys ramverk (Ellerby 2013, 443) med klausuler om (En)gendered Security från UNSCR 1325 som analytiskt ramverk. Dessa presenterades i Tabell 1 och är vad jag kommer att leta efter och undersöka i fredsavtalen. Studien är en kvalitativ innehållsanalys.
Genom att använda detta ramverk – som ser på UNSCR 1325 som ett tre nivås-koncept - kommer jag med resolutionen som utgångspunkt att jämföra de två fredsavtalens
jämställdhetsfokus. Jag har valt att utgå från Resolution 1325 eftersom att det med fördel kan användas som ett verktyg för att analysera fredsavtal då man kan utgå från dess konkreta klausuler och krav om hur kvinnor ska inkluderas i bland annat fredsprocessen. Ellerbys ramverk är passande då det är användbart för att se hur kvinnor är inkluderade.
Ramverket kategoriserar och operationaliserar UNSCR 1325 tydligt och systematiskt genom att dela in begreppet (En)gendered Security i de fyra olika beståndsdelarna representation, inkorporering, skydd och erkännande.
Operationalisering
Operationaliseringen sker genom kriterierna ovan då studien avser att jämföra avtalen genom att undersöka vilket avtal som uppfyller dessa mest. Kriterierna som studien förhåller sig till vid analysen är de huvudsakliga kategorierna representation, inkorporering, skydd och
erkännande som presenterades tidigare. Nedan följer en presentation av hur dessa fyra former kommer att mätas.
Representation indikeras i fredsavtalet genom åtgärder om hur beslut tas, vilket illustrerar tillträde till maktpositioner. Här inkluderas formella regeringsdepartement och
övergångskommittéer relaterade till fredsskapande och konflikthantering så som demobilisering, återintegration samt sannings- och försoningskommittéer. Termer som representera, kvot, reform, kandidera, nominera, tillsätta och hantera är ofta använda i dessa klausuler.
Inkorporering mäts genom åtgärder av ”gender balance” eller generella krav på mer och/eller rättvist deltagande av kvinnor i fredsprocesser och samhället mer generellt.
Skydd inkluderar bestämmelser och åtgärder angående direkt och strukturellt våld. Detta kan mätas genom villkor angående könsbaserat våld och olika sorters diskriminering.
Erkännande inkluderar föreskrifter som efterlyser ett genusperspektiv eller som specificerar kvinnors ”särskilda behov” eller identifierar kvinnor som en ”sårbar grupp”. Denna kategori behandlar sätten som lagar, konstitutioner och andra policyer är inriktade för genus- och/eller kvinnocentrerat språk (Ellerby 2013, 444).
Jag kommer alltså särskilt att leta efter och jämföra begrepp som relaterar till kvinnors inkludering och UNSCR 1325. Exempel på dessa är: genus, sexuellt våld, kvinnors deltagande.
16
Diskussion av metod
Ramverket jag använder mig av är visserligen tydligt, konkret och mätbart men det finns alltid en viss osäkerhet vid användandet av innehållsanalys som metod. Det är svårt att mäta det som inte syns i en text, vilket kan vara problematiskt då det som inte nämns ändå kan vara lika viktigt som det som faktiskt tas upp och diskuteras uttryckligen. Anledningen till detta är att saker kan anses vara självklara, underförstådda eller oviktiga i ett visst sammanhang (Bergström och Boréus 2012, 81). Huruvida jämställdhetsfokuset tas upp i Colombias två fredsavtal eller inte skulle olika forskare med stor sannolikhet kunna dra samma slutsats om.
Däremot kan tolkningarna av innebörden av dessa områden och hur de ska värderas vara olika.
Analysen av innebörden av de olika delar av fredsavtalen som nämner jämställdhet och/eller kvinnor är i många fall subjektiv, vilket leder till att reliabiliteten för den kvalitativa
innehållsanalysen kan vackla lite. Detta kan vara extra tydligt i en studie som denna där råmaterialet – fredsavtalen – ska översättas från ett språk till ett annat. Ett begrepp på spanska kan exempelvis innefatta fler betydelser än bäst lämpade motsvarighetsbegrepp på svenska.
När det handlar om att jämföra just ändringar av begrepp som använts i avtal ett och avtal två är detta extra viktigt att vara uppmärksam på. För att göra jämförelsen så tydligt som möjligt kommer jag att presentera en tabell med några huvudbegrepp och ändringarna i fredsavtalen på spanska, och visa min översättning av dessa till svenska. Detta kommer att hjälpa studien göra så korrekta och meningsfulla tolkningar av materialet som möjligt.
När det gäller studiens validitet kan den bedömas vara relativt god. Detaljgranskning av fredsavtalens ”Offer”-kapitel besvarar frågeställningen då den exponerar jämställdhetsfokuset i denna del av avtalet. Som beskrivet tidigare är det viktigt att undersöka just formuleringarna i fredsavtal då de dessa visar vad intentionerna och syftet är för postkonfliktsamhället. Det är ett sätt att mäta detta, och en bättre metod än att exempelvis enbart räkna ord och antalet gånger dessa används.
Däremot hade hela avtalet med fördel kunnat granskats, jämförts och analyserats vid en mer omfattande undersökning för att kunna dra slutsatser om avtalen i helhet. Det är även viktigt att nämna att denna studie inte kan garantera att orden om genusfokus i avtalen faktiskt innebär att handlingar i samma anda kommer att ske som en konsekvens. Politiska intentioner tenderar som bekant att inte alltid resultera i samma lovande utgång och utfall. Om tidsramen för studien varit bredare hade en god idé varit att även undersöka andra uttalanden så som debatter och intervjuer. Dock är som nämnt tidigare fredsavtal bra undersökningsobjekt då de fungerar som ett lands beskrivning för dess fortsatta fredsskapningssatsningar och definierar målen med fredsprocessen (Bell och O’Rourke 2010, 947).
Eftersom att avtalen knappt är 1 år gamla har det högst troligen gått för kort tid för att en undersökning av dess konsekvenser och implementering ska kunna göras och ge korrekt resultat.
Analys
Jämförelsen och analysen bygger på fredsavtalens femte kapitel ”Avtal angående konfliktens offer”. Det första fredsavtalet (”Acuerdo Final” från 25 augusti 2016) kommer att refereras till som A1 och det andra avtalet (”Nuevo Acuerdo Final” från 24 november 2016) kommer att refereras till som A2. Om det exempelvis står (A1 113, A2 124) innebär det att det hittas på första avtalets sida 113, och att motsvarande sida i det andra, längre avtalet är sidan 124.
17 Kapitel 5 om offren baseras på det ”Övergripande system för sanning, rättvisa, ersättning och icke-repetition” som presenteras redan på kapitlets första sida. Systemets syfte är att
- Uppnå maximala möjliga förverkligande av offrens rättigheter.
- Garantera ansvarsskyldighet för det som hände i konflikten.
- Försäkra den juridiska säkerheten hos de som deltar i det Övergripande systemet.
- Hjälpa underlätta social samexistens, försoning och garantier om konfliktens icke-repetition.
(A1 112, A2 124).
Kapitlet handlar mycket om att ge rättvisa för konfliktens offer. Detta bland annat genom att ta upp brott som begåtts under konflikten i specialdomstolar, samt bestämmelser om att amnesti inte kommer att beviljas för brott så som våldtäkt, tortyr och massaker. Offren har som tidigare beskrivet en central roll i fredsprocessen, och deras fortsatta deltagande
garanteras flera gånger i fredsavtalet (A1 160, A2 180). Fredsförhandlarna har tagit emot mer än 17 000 förslag från offren, och deras vittnesmål hade stor påverkan på fredssamtalen.
Avtalen tydliggör att offren ska få skydd och säkerhet, och att de har rätt att bli kompenserade för skadorna som de fått av konflikten (A1 113, A2 124–125; Strasser, 2015).
Tabell 2: Jämförande analys av användandet av ordet genus (género)
Står kvar Ändrat Borttaget
11 gånger totalt
”Fokus på genus”
(Enfoque de género)
9 gånger
A1 116, A2 128 (2 gånger) A1 120, A2 133
A1 124, A2 137 A1 126, A2 139 A1 160, A2 180 A1 161, A2 181 A1 162, A2 182 A1 167, A2 188
”Könsbaserat våld”
(Violencia basada en género)
1 gång
A119, A2 131
”En genusarbetsgrupp”
(Un grupo de trabajo de género)
1 gång A1 124, A2 137
6 gånger totalt
”Jämlikhet” ”lika deltagande för män och kvinnor”
(Equidad de género participación equitativa entre hombres y mujeres)
4 gånger
A1 125, A2 137 A1 148, A2 167
A1 149, A2 168 (2 gånger)
”Jämlikhet” ”lika möjligheter för män och kvinnor”
(Equidad de género igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres)
1 gång
A1 119, A2 131
”Ett jämlikhetsperspektiv” ”ett jämlikhetsfokus”
(Una perspectiva de género un enfoque de género)
1 gång
A1 131, A2 144
7 gånger totalt
”Särskilt fokus på genus”
(Especial enfasis de género)
1 gång
A1 167, A2 187
”Fokus på genus”
(Enfoque de género)
3 gånger
A1 119, A2 131 A1 123, A2 135 A1 124, A2 137
”Könsstereotyper”
(Esterotipos de género)
1 gång
A119, A2 131
”Olika påverkan och särskilda förhållanden pga genus”
(Impacto diferencial y condiciones particulares de género)
1 gång
A120, A2 133
”Genuspublik”
(Audencias de género) 1 gång
A1 124, A2 137
Tabell 2 presenterar skillnaderna i kapitel 5 av användandet av ordet ”genus” (género) mellan
18 det första fredsavtalet (A1) och det andra, reviderade avtalet (A2). De spanska originalorden från fredsavtalen presenteras kursivt inom parentes. Den första kolumnen visar att ”genus”
står kvar oförändrat 11 gånger i det nya avtalet, och var (på vilka sidor) detta gäller samt hur det används där. Exempel: 9 av de 11 gångerna det står kvar används ”genus” i bemärkelsen
”genusfokus”. Den andra kolumnen visar att ordet har ändrats eller omformulerats 6 gånger från det första avtalet till det andra, samt till vad det har ändrats. Kolumnen visar bland annat att ordet ”jämlikhet” har bytts ut mot ”lika deltagande för män och kvinnor” 4 av dessa 6 gånger. Tredje kolumnen visar de 7 gånger som ”genus” tagits bort helt i det nya avtalet.
Jag tolkar dessa ändringar som ett möjligt resultat av att president Santos behövde förtydliga innebörden av ordet genus. Samma dag som det nya fredsavtalet presenterades skrev president Santos på sin twitter att avtalets jämställdhetsambition ENBART innebär att erkänna kvinnor som offer i konflikten och kunna garantera deras rättigheter (Santos, 2016). Den
colombianska kontexten är viktig här. Colombia är ett traditionellt mansdominerat samhälle med utpräglad machismo-kultur och där religion är av stor vikt (Lindahl, 2016). Kyrkan har stort inflytande. Religiösa grupper på nej-sidan till det första avtalet talade om en
genusideologi (idelogia de género) i avtalet och använde genus som ett argument att rösta emot avtalet (Semana, 2016). Detta kan ha bidragit till att fredsförhandlarna begränsade användandet av ordet genus vid omskrivningen av avtalet. Som tabell 2 visar handlar det om ett förtydligande majoriteten av gångerna då ordet genus har skrivits om i det nya avtalet.
’Jämlikhet’ (equidad de género) har ändrats till ’lika deltagande för män och kvinnor’
(participación equitativa entre hombres y mujeres) fyra av sex gånger. Anledningen till ändringarna av hur begreppet genus använts kan även vara att folk är rädda för ord som
”feminism” och ”jämställdhet”, men kan acceptera ”lika rättigheter för män och kvinnor” då det är tydligare och inte lika laddat i det colombianska samhället. Det skulle alltså också kunna grunda sig i en begreppsrädsla, som späddes på av kyrkan som talade om en genusideologi.
I följande del kommer avtalen och ändringarna att undersökas mer djupgående. Nedan följer en mer utförlig beskrivning av kontexten då ”genus” och andra ord relaterade till UNSCR 1325 – så som ”kvinnor” och ”sexuellt våld” - använts i de båda avtalen samt analys om huruvida modifikationerna resulterat i ett fredsavtal med ett försämrat jämställdhetsfokus.
Analysen och jämförelsen av detta kapitel är - som beskrivit mer utförligt tidigare - baserat på Ellerbys ramverk som ser på UNSCR 1325 som ett koncept av begreppet (En)gendered security. De fyra olika formerna av begreppet är representation, inkorporering, skydd och erkännande. Med analysen nedan och tidigare presenterad forskning kan man kanske säga något om förutsättningarna för ett jämställdhetsintegrerat fredsbyggande och om hur dessa förutsättningar kan påverkas av omskrivningen av fredsavtalet.
Representation
Fredsavtalens kapitel om offren innehåller inte några avsnitt som enligt det använda ramverket kan klassificeras som representation. Detta kan vara just för att kapitlet som undersökningen utgått från handlar om offren. Representation bygger – som presenterat tidigare – på punkt 1 och 2 i UNSCR1325 som fokuserar på kvinnor som beslutstagare på alla nivåer. För att fördjupa sig i detta ämne och hitta avsnitt relaterade till åtgärder om hur beslut tas etc. skulle en studie av fredsavtalens andra kapitel passa bättre då det kapitlet både heter och handlar om just ”Politiskt deltagande”. Där är det mer troligt och relevant att hitta termer som ofta stämmer överens med representation: kvot, reform, kandidera, representera osv.
Däremot innehåller själva fredsprocessen representation i form av inkluderingen av kvinnor, som nämnt tidigare.
19
Inkorporering
När valprocessen för ”Kommissionen för klargörandet av sanningen, samlevnad och icke- repetition” presenteras i första fredsavtalet är kopplingen till genus och UNSCR 1325:s klausuler om inkorporering (klausul 4 och 8b) tydlig då det ställs krav på ett mer rättvist deltagande av kvinnor i fredsprocessen generellt. Det står uttryckligen att det ska tas hänsyn till jämlikhet (equidad de género) vid valet av kommissionärerna, vilket stämmer överens med resolutionens klausul 8b) som trycker på att ”involve women in all of the implementation mechanisms of the peace agreements” (A1 125, UNSCR 1325). ”Jämlikhet” har dock bytts ut mot ”lika deltagande för män och kvinnor” (participación equitativa entre hombres y mujeres) i andra avtalet (A2 137). Själva innebörden har inte förändrats och kopplingen till
resolutionen kvarstår. Den är dock svagare i andra avtalet då ordet genus (género) tagits bort och eftersom att det i ”jämlikhet” kan inkludera mer än ”rättvist deltagande mellan könen”.
Samma ändring har gjorts ytterligare tre gånger när basprinciperna för den Övergripande kommittén presenteras. I första avtalet står det att ’Rättssalen för fred’ bland annat ska vara formad med ”jämställdhetskriterier” (criterios de equidad de género). Detta är i andra avtalet utbytt till ”kriterier för lika deltagande för män och kvinnor” (A1 148, A2 167). Nästa gång denna ändring görs är när kraven för vad varje rättssal ska ha beskrivs, samt senare på samma sida vid beskrivningen av ’Enheten för utredning och åtal’ (A1 149, A2 168). Även om det i dessa avsnitt nämns exakt hur många domare som ska finnas och att deltagandet ska vara lika mellan män och kvinnor, så nämns ingenting om hur många domare som ska vara män respektive kvinnor. Båda avtal lever dock upp till klausul 8b) i UNSCR 1325 och därmed Ellerbys kriterier angående inkorporering – som presenterades under ’Metod’ – eftersom att de innehåller generella krav på rättvist deltagande av kvinnor.
När basprinciperna presenteras för det ”Övergripande systemet” uttrycks vikten av kvinnors aktiva och lika deltagande i systemet. Detta står kvar även i det nya avtalet (A1 131, A2 144), vilket gör att de båda lever upp till 8b) i detta avsnitt också. Mot slutet av kapitlet om
vittnena, när planerna för gottgörelse presenteras, är det tydligt igen i båda avtal då det står att kvinnors deltagande kommer att garanteras och likaså kvinnoorganisationers. I just detta avsnitt är det även mycket märkbart att offren har en självklar roll och ett självklart
deltagande i postkonfliktsamhället. Det står bland annat att offrens och deras organisationers aktiva roll tillsammans med de territoriala myndigheterna utgör basen för gottgörelseplanerna.
Dessutom står det uttryckligen på tre ställen här att dessa planer och processer kommer att ha ett genusfokus (enfoque de género): angående de nationella och kollektiva
gottgörelseplanerna, angående psykosociala rehabiliteringen för samlevnad och icke-
repetition samt angående återkomsten av deplacerade personer. Precis samma formulering står kvar i det andra avtalet (A1 160–162, A2 180–182).
När det gäller inkorporering är språket om genus alltså lite förändrat men utan att
nödvändigtvis vara grovt försvagat. Det handlar främst om att vid flertalet ställen ha bytt ut ordet ”genus” mot ”lika deltagande för män och kvinnor". Detta gör att kopplingen till
UNSCR 1325:s klausuler om inkorporering är något svagare i andra avtalet än det första, men att de fortfarande kvarstår tydligt.
Skydd
Redan på kapitlets första sida nämns ”erkännande av ansvarstagande mot offren” som en av kapitlets huvudprinciper (A1 112, A2 124). Det står uttryckligen att detta ska tas hänsyn till vid alla diskussioner, och att det inte kommer att ges straffrihet. Senare i avtalen nämns
20 exempel på de specifika brott som amnesti ej kommer vara aktuellt för. I dessa är brott mot mänskligheten och alla brott i Romstadgan (stadgan för Internationella Brottmålsdomstolen) inkluderade (A1 133, A2 148). Våldtäkt, sexuellt slaveri, påtvingad prostitution och andra former av sexuellt våld är inkluderade i Romstadgan (Artikel 7, § 1G), vilket betyder att straffrihet inte kommer beviljas för dessa brott i Colombia. Detta är helt i enlighet med punkt 11 i Resolution 1325 som
”Stresses the need to exclude these crimes [genocide, crimes against humanity and war crimes including those relating to sexual and other violence against women and girls] where feasible for amnesty provisions”.
Att straffrihet ej ska utbytas nämns även när det Övergripande systemet för sanning, rättvisa, ersättning och icke-repetition presenteras mer utförligt (A1 115, A2 127), och ”andra former av sexuellt våld” nämns uttryckligen som exempel på sådana brott senare (A1 136, A2 151). I denna fråga har inga ändringar gjorts från avtal 1 till avtal 2, vilket betyder att kopplingen till UNSCR 1325 här är lika stark i båda avtal.
När ”Kommissionen för klargörandet av sanningen, samlevnad och icke-repetition”
presenteras står det att den först och främst ska bidra till klargörandet av det som hänt och framföra en omfattande förklaring för konfliktens komplexitet på ett sätt som främjar
förståelsen i samhället, särskilt för de mindre kända aspekterna av konflikten som exempelvis könsrelaterat våld (A1 118-119, A2 131). Inga konkreta åtgärder nämns men enbart att
uppmärksamma detta skulle dels kunna vara ett sätt att skydda kvinnor och flickor från att det sker igen - dvs stämma överens med UNSCR 1325:s punkt 10 ”protect women and girls from gender-based violence” – och dels ”ensure the protection of and respect for human rights of women and girls” dvs även vara i enlighet med resolutionens punkt 8c).
Ytterligare ett förtydligande på att sexuellt våld kommer att tas på stort allvar – utöver att ingen straffrihet kommer att beviljas - är att det i båda avtal står att ’Enheten för utredning och åtal’ kommer att ha en särskild grupp specifikt för utredandet av fall av sexuellt våld (A1 149, A2 168). Detta är en stark indikator på ”Skydd” då det överensstämmer med tre
resolutionsklausuler relaterade till ämnet: 8c ,10, 11 som alla presenterades ovan.
Resolution 1325:s 12:e klausul handlar om flyktingar, flyktingläger och bosättningar och att stater ska ”take into account the particular needs of women and girls” (UNSCR 1325, 3). Jag adderade denna klausul från resolutionen till ramverket och min studie i och med Colombias stora flyktingtal och att en majoritet av dessa är kvinnor. FN:s flyktingorgan UNHCR välkomnade Colombias fredsavtal i augusti 2016 och organets chef Filippo Grandi sa att riktiga lösningar nu är ett steg närmre för de miljoner som varit deplacerade och påverkade av dessa decennier av krig (UNHCR, 2016).
Av ovannämnda anledningar förväntade jag mig att flyktingar skulle nämnas i fredsavtalen, och ville jämföra eventuellt genusfokus i frågan mellan avtal ett och två. Flyktingar nämns på ett fåtal ställen i avtalen men inte angående flyktingläger, som inte nämns alls. På sida 131 nämns flyktingar för första gången och då som exempel - bland andra - på vilka offer som drabbas hårdast av brott mot mänskliga rättigheter under konflikten. Samma text utan ändringar finns även i det reviderade avtalet (A2, 144). Flyktingar nämns igen senare i båda avtalen men då bara kort och utan att ta upp flyktingläger och genusfokus, som klausul 12 i resolutionen handlar om (A1 163, A2 183). Därför handlar det i detta fall inte om en
21 försämring av jämställdhetsfokuset i denna fråga, eftersom att det aldrig riktigt fanns från början.
Språket om genus har således inte förändrats alls mellan det första och det andra fredsavtalet när det gäller skydd, utan innehållet rörande kvinnors situation och rättigheter är formulerade på samma sätt. Detta gör att båda avtal lever upp lika mycket till klausul 8c), 10 och 11 och inget av fredsavtalen stämmer överens med de två övriga resolutionsklausuler som handlar om skydd: klausul 6 och 12. Båda fredsavtalens koppling till Resolution 1325:s klausuler om skydd är alltså lika stark.
Erkännande
På sida 114 i det första avtalet (A2 126) står det att den väpnade konflikten har orsakat lidande och skada på ett sätt som är exempellöst i Colombias historia. Som ett av flera exempel på brott som är ”mindre synliga men inte mindre plågsamma” nämns här sexuellt våld. Senare i avtalet nämns även könsbaserat våld som ett exempel på detta (A1 119, A2 131). Visserligen tas ingen konkret åtgärd upp här, men dessa delar av avtalet – båda avtalen då ingenting av detta justerats i andra avtalet – kan ändå anses stämma överens med resolutionens punkt 8a) som handlar om att ha ett genusperspektiv vid förhandlandet och implementeringen av fredsavtal i form av att erkänna de ”special needs of women and girls during repatriation and resettlement and for rehabilitation, reintegration and post-conflict reconstruction” (UNSCR 1325, 3). Anledningen till det kan stämma överens med punkt 8a) är för att kontexten som sexuellt våld nämns i denna del av avtalet är om erkännande, och
offrens deltagande och förslag – som det står var fundamentala för att lyckas nå avtalen – i fredsprocessen. Att ”erkännandet av mindre synliga brott så som sådana mot kvinnor” är av vikt märks även då det nämns igen senare i avtalet då garantin för icke-repetition presenteras (A1 166, A2 187).
Enbart att offren fått vara så delaktiga i fredsprocessen och utformandet av avtalet gör att punkt 8(a) är inkorporerat i båda avtal. FN och Universidad Nacional de Colombia organiserade fyra forum i Colombia där mer än 3 000 offer deltog. Med hjälp av FN,
universitetet och den katolska institutionen Conferencia Episcopal reste 60 offer till Havanna för att ge sina vittnesmål direkt där fredsförhandlingarna ägde rum (A1 114, A2 124; UNDP 2014).
8(a) är även inkorporerat vid beskrivningen av det Övergripande systemet då det ”har ett mångfalds- och genusfokus, som anpassar sig och svarar på de särskilda karaktäriseringarna av viktimiseringen i varje territorium och varje population, och speciellt för kvinnors, pojkar och flickors behov”. Detta är med i båda avtalen (A1 116, A2 128). Det står även med som ett av systemets syften på samma sida; att det territoriala, mångfalds- och genusfokuset kommer ha olika behandlingar beroende på offren, särskilt de kvinnliga. När kommissionens mandat senare beskrivs stärks kopplingen till 8(a) då det står att de ska klargöra och främja
kännedomen om hur bland annat kvinnor påverkats annorlunda av konflikten. Ingenting angående kvinnor i dessa avsnitt är ändrade (A1 122, A2 134).
I det nya avtalet nämns här och vid flertalet andra ställen även ”personer som på grund av sin religiösa tro påverkats annorlunda av konflikten” (A1 122, A2 134) samt den särskilda effekten på ”religiösa samhällen” (comunidades religiosas), något som inte nämns på motsvarande sida i det första avtalet (A1 131, A2 144). Det finns utöver dessa fem andra tydligt religionsrelaterade tillägg i kapitel 5 som inte finns i första avtalet, vilket indikerar att
22 det kan finnas ett samband mellan mindre genus och mer religion i fredsavtalets ändringar (A1 114, A2 126; A1 119, A2 131; A1 160, A2 180; A1 161, A2 182; A1 168, A2 189) som kan bero på de konservativa grupper som involverades när det andra avtalet skulle revideras.
Som nämnt tidigare höll president Santos möten med förespråkare på fredsavtalets nej-sida för att det nya fredsavtalet skulle tilltala dem mer.
Kopplingen till ”Erkännande” och resolutionens paragraf 8a) märks i första avtalet även när garantierna för icke-representation ska presenteras. Det står att ”särskild vikt ska läggas på genus”, något som är helt borttaget i det nya avtalet. Därmed är andra avtalet i detta avsnitt inte alls kopplat till jämställdhet eller UNSCR 1325 (A1 167, A2 187). Senare på samma sida finns det dock en koppling när det redogörs för ’Kompromiss för främjandet, respekten och garantin för de mänskliga rättigheterna’. Det står i båda avtal att den colombianska staten med ett mångfalds- och genusperspektiv ska skydda, respektera och garantera de mänskliga
rättigheterna.
När det redogörs för vad ”Kommissionen för klargörandet av sanningen, samlevnad och icke- repetition” ska främja – exempelvis solidaritet, social rättvisa och en demokratisk miljö som kultiverar tolerans – nämns jämlikhet (equidad de género) i det första avtalet. Detta är dock utbytt till ”lika möjligheter för män och kvinnor” i det reviderade avtalet (A1 119; A2 131).
Även om själva ordet genus (género) är borttaget då ”equidad de género” byttes ut till
”igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres” kan både första och andra avtalet här härledas till klausul 8a) i UNSCR 1325. Formuleringen i första avtalet har dock en starkare koppling eftersom att ”genus” och ”jämlikhet” uttryckligen nämns. De begreppen kan innefatta mer än ”lika möjligheter”. Däremot nämns fokuset på mångfald och genus igen senare på samma sida i första avtalet, men är helt borttaget i andra avtalet. Övriga delen av meningen är dock densamma: ”Kommissionen ska ha ett //mångfalds- och genus//fokus som tillåter synliggörandet av konflikten påverkar kvinnor (…)” etc. olika. Genus är visserligen borttaget i andra avtalet här, men eftersom att fokuset på kvinnor fortfarande finns kvar i detta avsnitt kan båda avtal kopplas till resolution 1325. Däremot är ordet ”könsstereotyper”
(esterotipos de género) borttaget på samma sida när det nämns att ”Detta kommer att bidra till att medvetenheten i det colombianska samhället ökar om de specifika formerna av historiska mekanismer av diskriminering //och könsstereotyper// som konflikten reproducerat, som ett första fundamentalt steg för att få ett mer rättvist och inkluderande samhälle” (A1 119;
A2 131). I detta avsnitt stämmer det andra avtalet inte längre överens med resolution 1325.
Inom ”diskriminering” ryms visserligen diskriminering av kvinnor, men detta behöver förtydligas – vilket det inte gör i andra avtalet – för att kopplingen till UNSCR 1325 ska kvarstå och vara tydlig.
Pluralism och jämlikhet tas upp igen när Kommissionens ledande kriterier beskrivs. Det står att Kommissionen ska garantera offrens deltagande och centralitet, och att pluralism och jämlikhet (pluralismo y equidad) alltid ska beaktas (A1 120, A2 132). I det här fallet är
”jämlikhet” inte borttaget i nya avtalet, vilket å ena sidan är bra men å andra sidan kan bero på att ordet genus (género) inte nämndes.
Ett annat av Kommissionens ledande kriterier är ”mångfalds- och genusfokuset” som bland annat särskilt ska uppmärksamma när kvinnor varit offren (A1 120, A2 132). I detta fall står genusfokuset kvar i det nya avtalet. Däremot är det i samma stycke borttaget att
kommissionen ska beakta att ”personer på grund av kön, genus, ålder funktionsnedsättning”
blivit påverkade olika hårt av konflikten. Det är istället utbytt mot ”diskriminering”, vilket visserligen innefattar de exempel som nämndes i första avtal men ej gör det lika tydligt.
