INOM
EXAMENSARBETE SAMHÄLLSBYGGNAD,
AVANCERAD NIVÅ, 30 HP ,
Hur mindre kommuner kan arbeta
med resursutmaningar inom
samhällsplaneringen
En studie om kommuner med lägre
befolkningsunderlag och deras upplevda
resursutmaningar samt hur de kan hanteras
LOVISA WÄNG
FRIDA KARLSSON
KTH
Förord
Detta examensarbete avslutar vår utbildning till civilingenjörer inom samhällsbyggnad på Kungliga Tekniska Högskolan. Arbetet är skrivet av oss, Frida Karlsson och Lovisa Wäng, som båda är uppväxta i mindre kommuner, Frida kommer från Vimmerby och Lovisa
kommer från Ovanåker. Denna bakgrund har lett till att vi båda brinner för mindre kommuner och deras situation. Vår förhoppning med detta arbete är att öka medvetenheten kring vilka utmaningar dessa kommuner står inför och förhoppningsvis hjälpa dem att hantera dem. Som handledare har vi haft Jonathan Metzger som vi vill skänka ett enormt tack till för stöd, guidning och för att vi alltid känt oss bättre till mods efter varje möte. Vi vill även tacka alla kommunrepresentanter som tagit sig tid att besvara vår enkät och ställt upp på intervjuer, utan er hade det inte gått.
Sammanfattning
Sverige har sedan en tid sett en stark urbanisering som lett till en avfolkning av landsbygden och att det urbana ses som det ideala. Resultatet av detta blir att mindre kommuner i Sverige kan uppleva svårigheter att utföra vardaglig kommunal verksamhet. Denna studie ämnar därför utforska hur mindre kommuner hanterar resursutmaningar inom sin fysiska planering. Syftet är att undersöka om dessa kommuner upplever att de har resursutmaningar och i så fall vilka tillsammans med vad som kan ligga bakom dem. Dessutom undersöks olika strategier som olika kommuner använder sig av för att hantera dessa samt hur de kan anammas av andra kommuner. Studiens resultat baseras på en enkätundersökning bland landets mindre kommuner och ytterligare fördjupande intervjuer. Det visar tydligt att en majoritet av mindre kommuner upplever sig ha resursutmaningar inom fysisk planering. Dessa utmaningar verkar främst ligga inom kompetensförsörjning, personalstyrka och ekonomi där det pekar mot att grunden till dessa ligger i svårighet att rekrytera och locka personal till mindre kommuner men också ett minskat skatteunderlag. De främsta strategierna som diskuteras i studien för att tackla dessa är kommunala samarbeten, externa kontor och konsultanvändning. Dessa strategier har sina för- och nackdelar och måste anpassas efter vardera kommuns förutsättningar. Även om anammandet av dessa strategier kan hjälpa den enskilda kommunen löser det inte den strukturella problematiken i sin helhet. Dagens situation för mindre kommuner är inte hållbar då de ofta glöms bort i samhällsdebatten. För att alla landets kommuner ska få likvärdiga förutsättningar att utvecklas måste alla kommuner vara i fokus, inte enbart de större.
Abstract
Sweden has for a time experienced a strong urbanization which has led to a depopulation of several municipalities and where the urban is seen as the ideal. The result of this is that smaller municipalities in Sweden might experience difficulties fulfilling their municipal services. This study therefore intends to explore how smaller municipalities handles their challenges concerning resources within their physical planning. The aim is to examine if these municipalities experience challenges of resources and if so, what challenges they have together with possible underlying causes. Furthermore, different strategies used by some municipalities to cope with their challenges are investigated as well as how they can be adapted by other municipalities.
The study results are based on a survey among Sweden’s smaller municipalities together with additional in-depth interviews. They clearly show that a majority of the smaller municipalities express that they experience resource challenges within their physical planning. These challenges mainly seem to lie within competence, workforce and economy where the reason behind this seems to be difficulties when recruiting and to attract employees to smaller municipalities as well as a reduced tax base. The main strategies discussed in the study to tackle these challenges are municipal co-operations, external offices and the use of consultants. These strategies have their advantages and disadvantages and have to be adjusted to each municipality according to their respective preconditions. Even though the adaptation of these strategies could help the individual municipality, it does not solve the overall structural problematics. The current situation for smaller municipalities is not sustainable due to them often being forgotten in the societal debate. In order for all of the country's municipalities to have equal conditions to evolve, all municipalities must be focused on, not only the larger ones.
Keywords: urbanisation, resource management, municipal planning, physical planning, municipal co-operations, small municipalities
Innehållsförteckning
1 Introduktion ... 8
1.1 Syfte och forskningsfrågor ... 9
1.2 Avgränsningar ... 9
1.3 Centrala begrepp ... 10
1.4 Disposition... 11
2 Den urbana normen ... 13
3 Planering i Sverige ... 15 2.1 Nationell planering ... 16 3.2 Länsstyrelsen ... 16 3.3 Regional planering ... 16 3.4 Kommunal planering ... 16 3.4.1 Kommunens uppbyggnad ... 17 3.4.2 Detaljplaneprocessen ... 18 4 Tidigare forskning ... 20 4.1 Urbanisering i Sverige ... 20
4.2 Resurser i krympande kommuner ... 21
4.3 Förändrade förutsättningar för samhällsplaneringen ... 22
6.3.1 Kompetens ... 43
6.3.2 Organisation ... 43
6.3.3 Förutsättningar ... 44
6.4 Förutsättningar gentemot andra kommuner ... 45
6.5 Relationer mellan olika aspekter ... 46
7 Intervjuresultat... 48
7.1 Utmaningar ... 48
7.1.1 Kompetens och personella resurser ... 48
7.1.2 Förutsättningar ... 49 7.2 Strategier ... 51 7.2.1 Kompetens ... 51 7.2.2 Proaktivitet ... 52 7.2.3 Organisation ... 52 7.2.4 Sammanslagning ... 53 7.2.5 Filial/Externt kontor ... 55 7.2.6 Konsulter ... 57 7.3 Styrkor ... 58 7.4 Förutsättningar... 59
8 Analys och diskussion ... 61
8.1 Situationen för tjänstemännen ... 61
8.2 Påverkansfaktorer ... 64
8.3 Dagens samhällsstruktur ... 65
8.4 För- och nackdelar med olika strategier ... 67
8.4.1 Konsultanvändning ... 67
8.4.2 Samarbeten mellan kommuner ... 67
8.4.3 Externa kontor ... 68
8.5 Avslutande ord ... 69
9 Slutsats ... 70
9.1 Vidare studier ... 71
1 Introduktion
“Avsaknad av landsbygdsperspektiv både generellt i samhällsutvecklingen men även inom de flesta samhällsbyggnadsutbildningar. Det finns en cementerad statusmarkör och attraktivitet i att jobba i en storstadskommun. Vilket kan vara farligt för det är inom kommuner med svikande befolkningsunderlag som de största utmaningarna finns och således också även där som rätt kompetens behövs mest. Nationella myndigheter, rapporter, vägledningar, media, universitet och så vidare har ett uppenbart fokus på utvecklingen av små delar av landet. Förutom att styra branschens intresse till vissa delar av samhället så blir det även svårt att utföra yrket. Det finns en tro i branschen att Sveriges 290 kommuner har samma förutsättningar, men så är inte fallet.” – Från en kommunrepresentant som deltagit i denna studie
Under flera decennier har Sverige genomgått en kraftig urbanisering. De större städerna har stadigt ökat i invånare och majoriteten av de mindre städerna har stadigt tappat sina. Detta är inte något unikt mönster för Sverige utan det sker över hela västvärlden. För svenska landsbygdskommuner har detta slagit hårt (Amcoff & Westholm, 2007) och lokala tidningar rapporterar regelbundet om nedläggningar och nedskärningar inom både privat och offentlig sektor.
Forskning och statistik vittnar om att unga lämnar de mindre kommunerna för de större (Nilsson,2003; Amcoff & Westholm, 2007), något som bottnar i bättre jobb- och utbildningsmöjligheter (Nilsson, 2003) men som även påverkas av kulturella skildringar och strukturer (Brorström & Parment, 2016). Denna utveckling påverkar och påverkas av en rådande bild av landsbygden där det talas om den som det kontaminerade, glanslösa, farliga och isolerade (Ulver, 2012). En bild som målas av storstadsmedia och som sedan bedöms av storstadskulturprofiler vara en representativ bild av landsbygden. Landsbygden får därför sällan föra sin egen talan utan det pratas om den utifrån ontologin att det är det urbana som är idealet (Brorström & Parment, 2016).
När de unga lämnar mindre kommuner ökar genomsnittsåldern i kommunen och allt färre i arbetsför ålder ska stödja barn och äldre för en fungerande välfärd. Att unga växer upp i kommuner där utbudet omkring ständigt avtar, kan vara något som ligger till grund för att ungdomar lämnar landsbygden och bidrar till dess fortsatta nedgång (Amcoff & Westholm, 2007). Av de som flyttat från landsbygden finns det de som också återvänder, men dessa är ungefär bara en tredjedel av de som lämnade (Nilsson, 2003). Detta räcker inte för att småkommunerna ska kunna leva upp till de krav som samhället ställer (Amcoff & Westholm, 2007). Amcoff & Westholm (2007) säger att flera kommuner, särskilt i norra delen av landet, inte har eller inte kommer att ha arbetskraften för att hålla samhällsfunktionerna rullande i framtiden. Kommuner med runt 10 000 invånare uppger att det krävs åtminstone 20–25 000 invånare för att klara av “existensminimum” (Brorström & Parment, 2016).
med lägre befolkningsunderlag upplever sig ha i sitt samhällsplaneringsarbete samt hur de kan arbeta för att bättre hantera dessa.
1.1 Syfte och forskningsfrågor
Syftet med denna studie är att belysa den situation som kommuner med lägre befolkningsunderlag befinner sig i när det gäller resursutmaningar i deras vardagliga arbete inom samhällsplaneringsområdet. Arbetet ämnar också undersöka potentiella sätt att hantera resursutmaningar samt hur effektiva de är. Arbetets forskningsfrågor är som följande:
1. Upplever anställda inom kommuner med lägre befolkningsunderlag att de har resursutmaningar inom sitt fysiska planeringsarbete och, i så fall, vilka typer av resursutmaningar?
2. Vad ligger till grund för dessa utmaningar?
3. Vilka olika strategier använder sig dessa kommuner av för att bemöta uttryckta utmaningar?
4. Hur kan dessa strategier anammas av andra kommuner?
För att besvara dessa forskningsfrågor genomfördes en kombinerad kvalitativ och kvantitativ studie. Dels genomfördes en större enkätundersökning bland representanter från kommuner med lägre befolkningsunderlag för att få en kvantitativ överblick av situationen. Fördjupande intervjuer hölls sedan för att komplettera med en kvalitativ bild av olika aspekter och strategier.
1.2 Avgränsningar
På grund av den tid och de resurser vi hade att lägga ner på arbetet behövde vi göra vissa avgränsningar. Till exempel valde vi att främst fokusera på dagens Sverige med de lagar, regler och system som gäller här. Förutom det höll vi oss till att enbart undersöka hur det ser ut för den kommunala sektorn, med ett fokus på mindre kommuner. Det vore också intressant att undersöka hur regionerna/landstingen och länsstyrelsen påverkar och påverkas av resursutmaningar inom samhällsplaneringen men på grund av arbetets omfattning fanns det inte möjlighet till detta. På samma sätt hade det varit intressant att inkludera konsultföretag och få deras bild av situationen. Den kommunala sektorn ligger närmast den faktiska planeringen och det var därför relevant att främst undersöka denna del för att sedan kunna ha som grund till fortsatta studier.
Politiker och externa aktörer har stora roller när det gäller kommunernas fysiska utveckling men det är tjänstemännen som oftast har det yttersta ansvaret för hur resurserna fördelas och används. På grund av detta valde vi att fokusera på hur situationen ser ut för tjänstemännen i deras planeringsarbete och inte inkludera politikernas syn.
1.3 Centrala begrepp
Inom arbetet och i denna rapport finns det ett antal centrala begrepp som återkommer. Ett av de mest centrala är begreppet resurs som enligt SAOB (2019) definieras som något som är en tillgång eller nytta. Då detta i sig innebär ett brett spektrum har vi valt att inte definiera det ytterligare då vi vill se på begreppet resurs som en helhet. Detta ger de som deltar i studien en möjlighet att själva definiera vad de ser som en tillgång eller nytta för dem vilket ger en mer korrekt bild av tjänstemännens verklighet.
Begreppet samhällsplanering kommer användas som likställt med fysisk planering i detta arbete. Dessa båda innebär den fysiska utvecklingen och användningen av en kommuns mark- och vattenområden. Till detta hör främst arbetet med översiktsplaner, detaljplaner, områdesbestämmelser och till viss del bygglov. Samhällsplanering kan dock uppfattas av studiedeltagare som ett brett begrepp som innefattar ämnen utöver fysisk planering, då detta skett har det förbisetts, som beskrivits ovan under avsnitt 1.2 Avgränsningar.
Vi har, som förklarats tidigare, avgränsat arbetet till kommuner med lägre befolkningsunderlag, ett begrepp som i detta arbete är likställt med mindre kommuner samt små kommuner. För att definiera dessa kommuner har vi använt oss av två faktorer:
1. Kommunerna tillhör grupperna B4-C9 enligt SKL:s definition, se Tabell 1 på sida 10, och,
2. Kommunerna har under 30 000 permanenta boende.
Utifrån dessa begränsningar bedöms 189 kommuner1 som mindre. Då Sverige har 290 kommuner inser vi att mer än hälften av landets kommuner enligt denna studie faller under denna definition. Genomsnittligt antal invånare per kommun i Sverige låg 2018 på 34 897 invånare och 50 % av landets kommuner hade dessutom under 15 942 invånare (SCB, 2018b). Detta gör de kommuner som ligger under 30 000 invånare relevanta då det täcker upp för den hälften av kommunerna som ligger på undre skalan av medianen men samtidigt också majoriteten av de kommuner som ligger under genomsnittet. Resterande kommuner refereras till som större kommuner eller kommuner med högre befolkningsunderlag.
Tabell 1 - Indelningen är uppdelad i tre huvudgrupper (A-C) som sedan är uppdelade i undergrupper (A1-C9) och ser ut som följande (SKL, 2017)
1.4 Disposition
För att ge en bild av rapportens upplägg följer en kort presentation av dess respektive avsnitt nedan:
Introduktionen presenterar ämnet och syftet med studien som sedan leder fram till fyra forskningsfrågor. Ett teroriavsnitt presenteras där forskning kring den urbana normen läggs fram för att erbjuda ett perspektiv på hur stad och landsbygd representeras. För att erbjuda en förståelse för omfattningen av kommunernas arbete följer därefter en sammanfattning om hur det svenska planeringssystemet ser ut idag, vilka instanser som finns samt deras respektive roller. Efter detta följer en del angående tidigare forskning relevant för ämnet för att skapa en uppfattning om hur det ser ut kring det specifika ämnet och var det finns hålrum i forskningen.
Huvudgrupp Kommungrupp Kort definition Antal
A. Storstäder och storstadsnära kommuner
A1. Storstäder Minst 200 000 invånare i kommunens största tätort
3
A2. Pendlingskommun nära storstad
Minst 40 % utpendling till storstad eller storstadsnära kommun
43
B. Större städer och kommuner nära större stad
B3. Större stad Minst 40 000 och mindre än 200 000 invånare i kommunens största tätort
21
B4. Pendlingskommun nära större stad
Minst 40 % utpendling till större stad 52
B5. Lågpendlingskommun nära större stad
Mindre än 40 % utpendling till större stad
35
C. Mindre städer/tätorter och landsbygdskommuner
C6. Mindre stad/tätort Minst 15 000 och mindre än 40 000 invånare i kommunens största tätort
29
C7. Pendlingskommun nära mindre stad/tätort
Minst 30 % ut- eller inpendling till mindre ort
52
C8. Landsbygdskommun Mindre än 15 000 inv i kommunens största tätort, lågt pendlingsmönster
40
C9. Landsbygdskommun med besöksnäring
Landsbygdskommun med minst två kriterier för besöksnäring, dvs antal gästnätter, omsättning inom detaljhandel/ hotell/ restaurang i förhållande till invånarantalet.
2 Den urbana normen
Malin Rönnblom (2014) skriver i sin rapport Ett urbant tolkningsföreträde? En studie av hur landsbygd skapas i nationell policy om vilken bild av landsbygden som skapas eller “görs” som hon kallar det, utifrån de problem och lösningar som presenteras i tre olika nationella policies. Hon skriver om hur viktigt det är att ta upp det ”urbana tolkningsföreträdet” och det är också utifrån det som hennes rapport tar avstamp. Hon menar att landsbygden och dess problem ”görs” utifrån hur den framställs och att detta påverkar det politiska förändringsarbetet. När landsbygden och staden presenteras i dessa tre policies framställs landsbygden som problematisk och något som bör utvecklas, medan staden förknippas med potential och möjligheter, ”landsbygden får förkroppsliga problem medan staden per automatik är platsen för framtida utveckling”.
Rönnblom (2014) menar att det är hur det skrivs om stad och landsbygd som leder till hur de tolkas och att när staden nämns i dessa policies så används positiva termer, att det är en plats för innovation, medan landsbygden istället tillskrivs en problematik. Detta görs även indirekt genom att de målbilder som presenteras för hela Sverige förutsätter attribut som förknippas med staden, såsom täthet, något landsbygden inte har. I liknelse med Rönnblom tar Brorström & Parment (2016) också upp hur landsbygden skildras men ur ett mer medialt perspektiv. De skriver om hur olika serier och filmproduktioner visar upp en bild av landsbygden men menar att landsbygden inte fått skildra sig själv utan att det är storstadsmedia som bestämmer hur den ska porträtteras. Ytterligare menar de att denna skildring bedöms vara representativ av kulturprofiler från de större städerna även om dessa kanske inte besitter tillräckligt med insikt i hur den svenska landsbygden ser ut. Som de skriver: “Det är alltså storstadskulturmänniskorna som utvärderar storstadskulturmänniskorna och kommer fram till att storstadskulturmänniskorna har gjort ett utmärkt jobb med att skildra landsorten.” Brorström och Parment tar även upp hur individer från större kommuner kan uttala sig nedlåtande om hur situationen ser ut i mindre kommuner även om de, precis som storstadskulturprofilerna, kanske inte har en reell inblick i den.
Rönnblom tar upp om hur det i policydokumenten talas om att ändra bilden av landsbygden men menar att denna strävan kan leda till motsägelse. Hon förklarar att när styrkorna med landsbygden läggs fram är det ofta styrkor som kan tolkas som stadslika och att när då landsbygdens fysiska miljö beskrivs, som istället skiljer sig från staden, leder det till att stadsrummet blir självklart och landsbygden återigen bristfällig. Dessa tillskrivningar leder till att landsbygden särskiljs och att ”landsbygden ska utvecklas ’trots’ sina särskildheter” vilket förstärker den urbana normen ytterligare. Staden är då, som Rönnblom skriver, ”inte särskild, den är allmän”. Fokus handlar alltså om att ändra bilden av landsbygden och då förloras stödet i den faktiska utvecklingen av landsbygden. Det Rönnblom också tar upp angående beskrivningarna av landsbygden är vikten av formuleringar. Beskrivs landsbygden av vad som är säreget för den såsom ”avstånd” och ”tillgänglighet” leder det till att staden ses som normal. Skrivs det istället utifrån stadens särdrag såsom ”närhet” och ”trängsel” är det snarare staden som ”görs” speciell.
3 Planering i Sverige
För att få en inblick i hur Sveriges planeringssystem ser ut idag och då förstå vilket ansvar som ligger på kommunerna följer nedan ett avsnitt som förklarar de olika instansernas respektive ansvarsområden med störst fokus på den kommunala planeringen.
Sverige har sedan medeltiden en historia av planläggning och regleringar om markanvändning för att se till så de anses vara lämpliga. 1900-talets utveckling gav sedan uttryck i en ”stark urbanisering”, mer effektiv exploatering av naturtillgångar, industrialisering och ett ökat välstånd. Detta kom att leda till ett ökat behov av att ordna och reglera mark- och vattenanvändningen. Denna historia har gett upphov till vad som har kommit att bli dagens planeringssystem samt de lagar som det baseras på. PBL och MB är de två lagar som främst beskriver och bestämmer hur Sveriges planering ser ut idag Boverket (2014b)2.
1 kap. 1 § av Plan- och bygglagen (SFS 2010:900): ” I denna lag finns bestämmelser om
planläggning av mark och vatten och om byggande. Bestämmelserna syftar till att, med hänsyn till den enskilda människans frihet, främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer”.
1 kap. 1 § av Miljöbalken (SFS 1998:808): “Bestämmelserna i denna balk syftar till att främja
en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl.”
Syftet med planläggning är alltså att mark- och vattenområden skall få en lämplig användning, samtidigt som hänsyn tas till allmänna och enskilda intressen samt miljön. I PBL:s fjärde kapitel beskrivs vilka användningar som ska finnas med i en detaljplan och vad som får finnas med där det är kommunen som bestämmer vad som krävs för att detaljplanens syfte ska uppfyllas (Boverket, 2018a). En detaljplan måste till exempel innehålla genomförandetid men får också innehålla sådant som utformning och placering av byggnader om det krävs för att nå planens ändamål. Allmänna intressen regleras i PBL:s andra kapitel och handlar enligt Boverket (2014a) om ”natur- och kulturaspekter, utformningen av bebyggelse samt vissa bestämmelser i miljöbalken”. Enskilda intressen uppstår om eller när någon enskild berörs av planläggningen (Boverket, 2014a).
Trots dessa möjligheter att reglera och utforma en detaljplan nämner Boverket (2018a) hur viktigt det är att inte göra planen mer detaljerad än vad som behövs för att uppnå syftet med den. Detaljplaner gäller till dess att den ersätts, ändras eller upphävs vilket innebär att den fortsätter gälla även efter att genomförandetiden gått ut. Boverket (2018a) menar därför att en alltför detaljerad plan kan leda till att den snabbt blir inaktuell.
I Sverige finns tre olika nivåer av planering: nationell, regional och kommunal. Boverket (2016c) nämner att syftet med detta är att ”enligt PBL ska olika samhällsintressen vägas mot
2 För ytterligare fördjupning om Sveriges planeringslagar, se (Boverket, 2014c) samt (Boverket,
varandra i en öppen och demokratisk process samtidigt som enskildas rättigheter ska beaktas “. Nedan följer en förtydligande genomgång av de olika nivåerna och deras roller i samhällsplaneringen med störst fokus på den kommunala planeringen enligt uppsatsens syfte. En kortare redogörelse av de andra instanserna kommer dock att presenteras för att ge en bredare bild av det svenska planeringssystemet.
2.1 Nationell planering
På nationell nivå sätter staten ramar och regelverk angående mål, riktlinjer, riksintressen och lagkrav. Det är även på denna nivå som nationell transportinfrastrukturplanering sker (Boverket, 2016c).
3.2 Länsstyrelsen
Länsstyrelsen verkar som statens företrädare gentemot kommunerna vars uppgift är att kontrollera att kommunerna efterlever statens föreskrifter (Boverket, 2016c). Länsstyrelsen är närvarande vid bland annat samråd, granskning och efter att detaljplanen antagits (Boverket, 2017). Länsstyrelsens roll under framtagandet av översiktsplan och detaljplan är att se till så att nationella intressen såsom hälsa och säkerhet, riksintressen, miljökvalitetsnormer, strandskydd samt mellankommunala intressen uppfylls (SKL, 2017b). Kommunernas beslut angående detaljplaner kan överprövas av Länsstyrelsen (Boverket, 2016a). Detta betyder att när kommunen arbetar med att ta fram en ny detaljplan ska de samråda med länsstyrelsen. Länsstyrelsen kan, om kommunens beslut om antagande ej anses lämpligt och därför inte kan godtas, helt eller till viss del upphäva antagandebeslutet (Boverket, 2017).
3.3 Regional planering
På den regionala nivån hanteras gränsöverskridande samarbeten mellan kommuner i frågor som infrastruktur, bostadsförsörjning och klimat (Boverket, 2016c). Regional planering kan användas som ett verktyg för att till exempel tillmötesgå en hög tillväxt och den efterfrågan som kommer med den, eller för att försöka stärka områden med en lägre befolkningsutveckling (Boverket, 2019). Det är frivilligt för kommuner att ingå i en sådan gemensam regionplanering (Boverket, 2016c) men för kommunerna i Stockholms län och Skåne län är det dock obligatoriskt att regional fysisk planering utförs (Regeringskansliet, 2019).
3.4 Kommunal planering
I Sverige råder det kommunalt planmonopol vilket ligger till grund för den svenska planeringen. Detta innebär att de har ensam befogenhet att anta planer och avgöra om planläggning ska ske eller inte. Det innebär också att det är på den kommunala nivån den större delen av den fysiska planeringen sker då det är kommunerna som ansvarar för planläggningen av mark-och vattenområden. Därmed har kommunerna det största ansvaret inom detta område. Det krävs enligt lag att kommunen har en aktuell översiktsplan över hela kommunen som redovisar hur mark- och vattenanvändningen skall se ut, vilka mål som strävas efter samt hur hänsyn tas till målen på nationell och regional nivå. Översiktsplanen är inte juridiskt bindande (Boverket, 2016c).
ett riksintresse.” Bestämmelserna ger också möjlighet till att i vissa fall reglera vad som krävs för bygglov. Områdesbestämmelser ger dock ingen byggrätt (Boverket, 2016c).
Detaljplaner finns för att kommunen ska kunna reglera hur markanvändningen skall utformas inom ett visst område på en mer noggrann nivå såsom var tomtgränserna ska gå, hur byggnaderna ska placeras, storlek på dem etc. Detaljplanerna är mindre och omfattar oftast ett eller flera kvarter och upprättas vanligen vid nya bebyggelser i tätort eller annan sammanhållen bebyggelse. I planerna skall det ingå vad som är allmänna platser och hur de ska användas, kvartersmark och vad som skall ingå såsom bostäder, handel och kontor samt vattenområden. Detaljplaner ger även byggrätt och är därmed juridiskt bindande (Boverket, 2016a).
Det är endast kommunerna som kan besluta om att en detaljplan ska tas fram och det är även de som beslutar om att anta dem. En detaljplan är giltig till dess att den upphävs, ändras eller ersätts med en helt ny plan och börjar gälla när det vunnit laga kraft. Till en detaljplanekarta finns alltid en planbeskrivning som förklarar syftet med och innehållet av detaljplanen. Kommunen är också de som tolkar planerna och utifrån dem ger bygglov. När någon ber om att få göra större förändringar kan ibland en detaljplan behövas tas fram för att bygglov ska kunna beviljas (Boverket, 2016a).
3.4.1 Kommunens uppbyggnad
Kommunen som organisation består av kommunfullmäktige och nämnder, där kommunstyrelse och byggnadsnämnden är obligatoriska, samt revisorer. Respektive nämnd innehåller förvaltningar bestående av tjänstemän. Kommunen styrs av politiken där bland annat regeringsformen och kommunallagen talar om vad kommunen får och inte får hantera. Exempel på andra lagar som styr hur kommunen behandlar ärenden är förvaltningslagen och PBL (Boverket, 2018b).
Kommunfullmäktige är det politiska beslutande organet. Deras uppgift är att utse nämnderna och deras ansvarsområden. Det är även kommunfullmäktige som tar beslut i ärenden om att påbörja planeringsarbeten samt att anta översiktsplaner, detaljplaner och områdesbestämmelser. Kommunstyrelsen eller byggnadsnämnden kan också få i uppgift att anta detaljplaner och områdesbestämmelser av mindre vikt om kommunfullmäktige väljer att delegera uppgiften till dem (Boverket, 2018b).
Byggnadsnämndens övriga uppgifter består av att agera sakkunniga inom PBL och se till att kommunen följer och uppfyller de krav som lagen ställer. Det är också byggnadsnämnden som beslutar om lov samt förhands-, start- och slutbesked. Då PBL till stor del styr hur mark- och vattenområden skall hanteras menar Boverket (2018b) att detaljfrågor inte har speciellt stort svängrum för att ta egna ställningstaganden, utan att politiska överväganden har störst utrymme vid översiktlig planering. Byggnadsnämnden är en självständig myndighet och får enligt kommunallagen inte söka bygglov då det är de som fattar beslut i byggnadsärenden.
3.4.2 Detaljplaneprocessen
För att illustrera omfattningen av det arbete som ligger bakom de detaljplaner kommunerna producerar följer nedan en beskrivning från Boverket (2016b) av ett så kallat standardförfarande. Detta är ett av de två vanligaste sätten för kommuner att ta fram en detaljplan där utökat förfarande är det andra. Planens storlek och allmänhetens intresse avgör vilken process som används:
1. Planbesked – Om upprättandet av en detaljplan för ett visst område önskas ansöks planbesked hos kommunen. I planbeskedet meddelar kommunen om påbörjandet av en detaljplan kommer att påbörjas eller ej, detta beslut går ej att överklaga. Planbeskedet skall ges senast fyra månader efter det att ansökan skickats in.
2. Planförslag – En eller flera kartor över planområdet samt en fastighetsförteckning skall finnas med i arbetet med framtagandet av en detaljplan. I planarbetet utreds hur området skall användas samt frågor om vägar, vatten och avlopp. Kommunen kan även använda sig av ett program för att hjälpa arbetet framåt. I programmet anges utgångspunkter och mål för planen och detta får allmänheten, myndigheter och organisationer ta del av samt ge synpunkter på.
3. Samråd – När ett planförslag tagits fram ställs den ut på ett så kallat samråd. Där är det vanligt att kommunen arrangerar ett möte där de berättar om förslaget. Länsstyrelsen, kommunala myndigheter samt de som berörs eller andra som vill får sedan möjlighet att lämna skriftliga synpunkter på förslaget. Kommunen kan sedan förklara hur synpunkter tagits hänsyn till och varför vissa inte vägts in i en så kallad samrådsredogörelse.
4. Granskning – När eventuella ändringar har gjorts utifrån potentiella synpunkter från samrådet ställs det nya planförslaget ut för att granskas. Under granskningen får de berörda återigen möjlighet att kommentera förslaget. Vanligast är att planförslaget ligger ute för granskning under minst två veckor. För att kunna överklaga ett framtida antagande av planen måste skriftliga synpunkter ha inkommit innan granskningstidens slut.
5. Granskningsutlåtande - Samtliga synpunkter sammanställs i ett granskningsutlåtande där kommunen också redovisar sitt förslag och hur de tagit hänsyn till dem. Kommunen ska meddela om var utlåtandet finns tillgängligt för dem som inte fått sina synpunkter tillgodosedda.
6. Antagande – Efter granskningen antas planen av kommunfullmäktige. Berörda meddelas om detta och beslutet anslås på kommunens anslagstavla.
7. Överklagan – Om missnöje med planen finns kan överklagan ske till mark- och miljödomstolen. Detta kan endast göras om vederbörande under samråd eller granskning lämnat skriftliga synpunkter. Tillfälle för överklagan finns under tre veckor från att kommunen meddelat på sin anslagstavla att planen är antagen.
överklagats. Ett överklagande kan också leda till att planen inte vinner laga kraft och istället upphävs.
Dessa åtta steg kan delas upp i fler, mindre etapper som Figur 1 illustrerar.
4 Tidigare forskning
Denna studie relaterar till många olika faktorer i samhället. Dels relationen mellan större och mindre kommuner, dels kommunal planering men också dagens samhällsstruktur och urbanisering. Därmed finns det en stor mängd relevant forskning som på olika sätt relaterar till denna studie. I detta avsnitt presenteras tre större teman som alla tangerar denna studie: Urbanisering i Sverige, Resurser i krympande kommuner och Förändrade förutsättningar för samhällsplanering. Delen om Urbanisering i Sverige berör forskning kring hur demografi och migration ser ut i landet. Resurser i krympande kommuner behandlar hur kommuner som sedan en tid förlorat invånare hanterar sina resurser. Sista delen om Förändrade förutsättningar för samhällsplanering tittar på hur planeringsförutsättningar sett ut tidigare, hur de ser ut idag och hur de kan komma att se ut i framtiden.
4.1 Urbanisering i Sverige
Enflo, et. al (2016) gjorde en sammanfattning av debatten och olika forskningsmiljöer gällande ekonomi och urbanisering i Sverige. De förklarar hur bred debatten har blivit och hur många olika aspekter, överlappande områden och specialiseringar det finns inom området för urbanisering. De visar hur olika universitet i Sverige forskar kring olika aspekter av urbaniseringen.
Många av forskningsgrupperna har mycket skilda sätt att se på urbaniseringsprocessen, och lägger olika tyngdvikt vid olika frågeställningar. Exempel på detta är att globala studier vid Göteborgs universitet (Freds- och utvecklingsforskning, Humanekologi/Samhällsvetenskapliga miljöstudier, Mänskliga rättigheter och Socialantropologi) inte har samma infallsvinkel och forskningsprofil som Institutet för bostads- och urbanforskning vid Uppsala universitet (med fokus på bostadspolitik, boendepreferenser, prissättning på bostadsmarknaden, flyttmönster, segregering och samhälls- och stadsplanering). (Enflo, et al., 2016)
Niedomysl och Amcoff har också, både enskilt och tillsammans, forskat mycket kring urbanisering och migration i Sverige. Deras forskning baseras ofta på större enkätundersökningar och fokuserar mycket kring varför människor flyttar och var de flyttar3. Urbanisering sker över hela världen och Kraas, et al. (2014) skrev i sin bok Megacities om hur framtidens globala storstäder kan komma att se ut och fungera.
Forsberg (2017) tittar i en fallstudie på hur en mindre kommun bemöter, hanterar och arbetar med avfolkning. Kommunen Forsberg undersöker är Ljusnarsbergs kommun i norra Örebro Län. Kommunen har länge avfolkats och från intervjuer med politiker och tjänstemän drar Forsberg slutsatsen att kommunen istället för att fokusera på befolkningsmängd lägger sin energi på att förbättra kärnverksamheten. Kommunrepresentanterna menar på att avfolkningen i mindre kommuner är en nationell trend som är svår för den enskilda kommunen att motverka och väljer därför att inte lägga resurser på att locka inflyttare.
Dessa studier tittar inte på någon specifik kommunal verksamhet men de berör alla den urbanisering som sker runt om i landet. På det sättet är de relevanta för vår studie som delvis
föddes ur hur urbaniseringen påverkar mindre kommuner. Vi vill i vår studie inte undersöka urbaniseringen i sig utan hur enskilda kommuner påverkas av och hanterar de potentiella resursutmaningar som följer med en minskande befolkning.
4.2 Resurser i krympande kommuner
Lagerholm & Lindgren (2012) skrev i sin kandidatuppsats om vilken styreffekt budgeten haft på en kommunal verksamhet. De genomförde en fallstudie av en skola i Sölvesborgs kommun för att undersöka prioriteringen mellan att uppfylla lagkrav och hålla sig inom budget. De framhöll att mindre kommuner behöver prioritera hårdare mellan lagkrav och ekonomiska resurser och att de ekonomiska medlen ibland behöver överskridas till förmån för att leva upp till lagkraven.
Palmqvist (2018) har även hon skrivit om mindre kommuner, utan omedelbar närhet till större städer, och deras förutsättningar att med mindre resurser utföra de uppdrag och uppgifter som förväntas av dem. Hon påvisar att dessa kommuners begränsade skatteunderlag leder till svikande resurser och därmed en bristande förmåga att utföra sina arbeten. Denna forskningsuppsats fokuserar på kommunernas utformning, funktion och framtid och är avgränsad till Region Skånes mindre kommuner med ett extra fokus på Åstorps kommun. Rapporten fokuserar på möjligheterna för dessa kommuner att utvecklas och fortsätta kunna leverera till sina invånare och landar i att mellankommunala arbeten och möjligheten att bilda nya, större och därmed mer konkurrenskraftiga kommuner skulle kunna vara två lösningar. Även Andersson, et al. (2016) har fokuserat på vad urbaniseringen inneburit för mindre samhällen och då med fokus på landsbygden. Att mindre kommuners avfolkning lett till förlorad skatt och därmed också förlorad kompetens. Denna rapport är skriven med ett ytterligare fokus på interkommunal samverkan för att bekämpa avsaknaden av resurser inom mindre kommuner med syftet att utreda och skapa förståelse för dessa samarbeten.
Andersson, et al. har tagit upp att interkommunal samverkat ökat markant för att de mindre kommunerna överhuvudtaget ska klara av att leverera det som krävs av dem. Denna rapport har därför tagit upp den problematik som medföljer dessa samarbeten för att påvisa att de behöver utvecklas och få ytterligare fokus inom forskningen. Studien har också, genom bland annat intervjuer och enkäter sökt efter vilka de främsta svårigheterna inom interkommunal samverkan är samt hur dessa problem kan förebyggas. Studiens slutsats landade i att interkommunal samverkan kan vara svårt att arbete med beroende på kommunernas respektive förutsättningar, att det kan finnas otydligheter inom arbetsbeskrivningar och uppgifter samt att medarbetarna inte involveras tillräckligt i processen. De förebyggande åtgärder som nämns är framförallt att ett förarbete krävs med hjälp av
konsekvensbeskrivningar, tydliga avtal och ett större involvering av medarbetarna.
Framförallt framhålls det i uppsatsen av Andersson, et. al att ytterligare forskning krävs inom detta område.
resursutmaningar påverkar hur väl de kan utföra sitt arbete. Vår studie fokuserar på tjänstemännens arbetssituation och tar även upp interkommunala samarbeten, båda dessa delar går att finna i Anderssons, et. al studie också vilket gör den relevant för detta arbete. Ingen av dessa studier tittar dock på hur resurshantering ser ut inom mindre kommuners samhällsplaneringsarbete vilket gör att vårt arbete kan tillföra ytterligare nyanser till denna diskussion.
4.3 Förändrade förutsättningar för samhällsplaneringen
I antologin Planning and sustainable urban development skriver Blücher (2013) om det svenska planeringssystemet genom historien och hur det påverkats av Sveriges ekonomi. Han förklarar att den svenska bostadspolitiken under 60- och 70-talet hade en stark koppling till planeringen men att denna bröts vid den ekonomiska krisen under början av 1990. Blücher berättar att Sverige föll för ett marknadsstyrt bostadsbyggande då de årliga
bostadssubventionerna på ungefär 40 miljarder var tvungna att tas bort vid krisen. Han menar på att många kommuner tvingades minska sina marktillgångar vilket idag har lett till att planering snarare blivit en fråga om förhandling där exploatören har fördel. Kommunernas försvagade ställning ledde till att det enda sättet de nu kan påverka bostadspolitiken är genom planmonopolet, vilket för många kan låta som en stark förhandlingskraft men som i själva verket har försvagat grunder för planering.
Även Fredriksson (2011) tar, i sin doktorsavhandling Planning in the ‘New Reality’, upp hur det svenska planeringsutövandet sett ut tidigare och hur det påverkat hur dagens system ser ut. Hon refererar till dagens planering som “den nya verkligheten” och menar på att kommuner idag anser sig ha sämre förutsättningar och mindre resurser för att medverka i och påverka planeringen. Fokus ligger främst på översiktsplaneringen och hur kommuner lyckas med att uppnå den strategiska långsiktighet som är syftet med den lagstadgade översiktsplanen. Fredriksson kommer fram till att alla kommuner inte tillåts vara så långsiktiga och att de måste hitta ett sätt för att hantera de sociala, ekologiska och ekonomiska hållbarhetsperspektiven. Fredriksson nämner även hur ekonomisk hållbarhet i “den nya verkligheten” är starkt sammansvetsat med tillväxt, något hon menar har lett till en konkurrens mellan städer, kommuner, regioner och länder där de strävar efter att bli attraktiva för både marknaden och eventuella nya invånare.
Forsgren (2011) utvecklar tankegångarna kring framtidens planering där han undersöker hur Sveriges kommuner står inför liknande utmaningar som kommuner i Norge och Finland, det vill säga åldrande befolkning och stora pensionsavgångar. Kommunerna står därför inför svårigheter med att kompetensförsörja sina verksamheter. Forsgren tittar således, genom fiktiva exempel, på hur samarbeten mellan kommuner kan hjälpa dem övervinna detta och få in den kompetens som behövs. De positiva effekterna av de samarbeten han tittar på kan vara stora i vissa områden i mellersta Sverige men ter sig inte märkbart förändra förutsättningarna i de norra delarna av landet. Detta visar på hur skillnader i kommunernas geografiska läge kan ha stor effekt på hur de bör nyttja samarbeten. I vår studie kommer samarbeten mellan kommuner till viss del tas upp och det kan vara viktigt att ha deras olika geografiska läge i åtanke.
5 Metod
För denna studie valde vi att använda oss av en bredare enkätundersökning i kombination med fördjupande intervjuer samt litteraturstudier kring den urbana normen. Då vi ville undersöka ett brett ämne och hur det ter sig runt om i landet krävdes en bred bas av insamlad information. Denna bas, ansåg vi, skulle lättast uppnås genom en större mer kvantitativ enkätundersökning. För att sedan få en djupare förståelse för de saker som kom att dyka upp i enkäten valde vi att även genomföra fördjupade intervjuer. Intervjuerna berörde dels samma ämnen som enkäten men även bredare diskussioner om olika strategier vi valde att titta närmre på. Huvudfokus för denna studie ligger på enkätresultaten och intervjuerna ses som ett komplement till dessa. En enkätundersökning ger upphov till en mer övergripande bild av situationen som i viss mån kan utvecklas och bli mer detaljerad genom intervjuerna. En kompletterande litteraturstudie bidrar till en mer nyanserad bild av situationen. Dock kan de fördjupade intervjuerna sedan leda till en mer färgad bild av situationen utifrån vilka individer som blir intervjuade. Risken för ett färgat resultat kan därför vara mindre vid en enbart kvantitativ metod. Däremot kan denna blandning av metoder även ge upphov till styrkor såsom ett större förtroende för slutsatserna och en kompensation för respektive metods svagheter. Den kvantitativa aspekten från enkäterna vägs upp av den kvalitativa aspekten från intervjuerna och vice versa samt att litteraturteorin bidrar med mer vetenskapliga belägg. Kombinationen av dessa metoder tror vi därför ger en god förståelse för hur situationen ser ut i dagens Sverige då den är både kvantitativ och kvalitativ.
5.1 Enkätundersökning
För att få en bred överblick av hur det ser ut bland kommuner med lägre befolkningsunderlag genomfördes en enkätundersökning för att kartlägga utmaningar, strategier och styrkor bland kommunerna. De kommuner som tillfrågades att delta i studien var de 189 kommunerna som identifierades under 1.2.1 Centrala begrepp. Mejladresser till dessa kommuner samlades in och det skickades ett mejl till dessa med information om studien, vad enkäten gällde, kontaktuppgifter till oss samt en länk till ett Google formulär där de kunde besvara enkäten. Detta första mejl skickades en månad (31 dagar) innan enkäten stängde. Under denna tid skickades två påminnelsemejl, det ena två och en halv vecka (18 dagar) innan enkäten stängde och det andra dagen innan enkäten stängde. Inom denna tidsram samlades svar in från 77 kommuner.
För att förenkla insamlandet av kommunernas mejladresser skickades enkätförfrågan i de allra flesta fall till kommunernas allmänna mejladress där de internt sedan vidarebefordrade mejlet till relevant anställd. På grund av detta hade vi ingen kontroll över vem som faktiskt fick mejlet och om personen i fråga faktiskt hade den bakgrund vi efterfrågade. De insamlade svaren visade att det var blandade befattningar som kom in. Detta var kanske inte det bästa för att få så precisa svar som möjligt men det gav upphov till olika vinklar och nyanser inom samhällsplaneringen vilket ändå var intressant att få med.
begränsat befolkningsunderlag möter i sitt samhällsplaneringsarbete”. Det finns därför en möjlighet att denna beskrivning kan ha färgat deltagarnas svar då den redan från början skapade en outtalad skillnad mellan kommuner med olika befolkningsunderlag.
Enkäten var relativt kortfattad med endast sex frågor om ämnet. Detta för att vi hoppades få in så många svar som möjligt och var medvetna om att kommunrepresentanterna hade andra saker att göra och därmed troligen skulle välja bort att svara på en tidskrävande enkät. Detta stärks av Gideon (2012) som menar att långa komplicerade frågor gör deltagare mindre benägna att lägga tid på att läsa dessa. Förutom de sex frågorna relevanta för studien tillfrågades också vilken kommun svaret representerade för att lättare kunna kategorisera svaren, om de önskade anonymitet, om de ville ha den färdiga rapporten skickad till sig för att se vad de medverkat till samt kontaktuppgifter till den som besvarade enkäten så att vi kunde återkoppla gällande eventuella citeringar eller frågor.
De sex primära enkätfrågorna utformades för att i största mån vara icke-ledande samt ge möjlighet till öppna svar, detta då Gideon (2012) menar att enkätfrågors utformning kan påverka resultatet och att öppna svar öppnar upp för en större variation i resultatet. Ingenstans i enkäten eller i informationen till kommunerna definierades begreppet “resurs”, detta då det finns olika typer av resurser och att definiera detta eller uppge exempel skulle kunna leda till färre nyanser bland svaren, se 1.2.1 Centrala begrepp. Nedan följer de sex frågorna med tillhörande motivering till varför de var relevanta och bidragande till resultatet:
1. Upplever ni att ni har några resursutmaningar i ert arbete med samhällsplanering? På denna fråga gavs enbart svarsalternativen “Ja” eller “Nej”. I de fall representanten svarade “Nej”, ombads den att gå vidare till fråga 6. Denna fråga användes främst för att få en lägesbild av kommunerna med mindre befolkningsunderlag i Sverige.
2. Vilka olika typer av utmaningar möter ni?
På denna fråga gavs möjligheten att ge mer eller mindre utförliga svar genom ett obegränsat antal tecken. Meningen med denna fråga var främst för att använda som underlag för att besvara vår första forskningsfråga.
3. Hur arbetar ni med dessa utmaningar, har ni någon särskild strategi?
På denna fråga gavs möjligheten att ge mer eller mindre utförliga svar genom ett obegränsat antal tecken. Meningen med denna fråga var att få en överblick över olika sätt kommuner valt att arbeta med sina resursutmaningar.
4. Hur upplever ni era förutsättningar att utföra ett bra arbete i förhållande till andra kommuner?
5. Vad upplever ni ligger till grund för era resursutmaningar?
På denna fråga gavs möjligheten att ge mer eller mindre utförliga svar genom ett obegränsat antal tecken. Är grunden till en utmaning känd är det lättare att arbeta med den, därav ville vi se om kommunerna upplevde att särskilda saker låg bakom deras resursutmaningar samt se om det fanns någon gemensam nämnare bland kommunerna. Vi ville också se om det skulle dyka upp andra utmaningar som inte enbart gällde resurser men som kunde vara kopplade till dem.
6. Vad anser ni är era största styrkor resursmässigt?
På denna fråga gavs möjligheten att ge mer eller mindre utförliga svar genom ett obegränsat antal tecken. Denna fråga användes för att skapa en nyans i resultatet samt för att undersöka om styrkorna kan vara en motpol till utmaningarna.
I slutet av enkäten gavs även representanterna möjligheten att ställa frågor eller ge ytterligare kommentarer de kände var relevanta men som kanske inte föll under någon av ovanstående frågor4. Angående enkätens uppbyggnad hade det med facit i hand gett bättre nyans i svaren om de som svarade nej på första frågan om de upplevde resursutmaningar, förutom sista frågan om styrkor, också hade svarat på frågan om hur de såg på sina förutsättningar att utföra ett bra arbete. Detta för att se om bristen på utmaningar kunde vara länkat till kommunens upplevda förutsättningar att utföra ett bra arbete.
Då begreppet resurs inte definierades i enkäten uppstod möjligen en del förvirring hos de tillfrågade. Ett fåtal mejl skickades till oss för att fråga om just definitionen, vi förklarade som ovan att vi ville lämna begreppet öppet för tolkning för att inte begränsa svaren. Det kan dock vara så att personer som svarade på enkäten tänkte på den typ av resurs de först kom att tänka på och därmed enbart svarade utifrån den, vilket inte utesluter att kommunen kan ha andra utmaningar. Detta är ett sätt människors personliga ontologi kan ha kommit att påverka enkätresultaten. Saker som en kommunrepresentant kände i stunden när hen besvarade enkäten kan också ha påverkat, om hen precis fått avslag på ytterligare ekonomiska resurser kan detta ha färgat svaren, likadant om hen kommit från ett otroligt givande möte där personalens kompetens varit mer än tillräcklig för den diskuterade uppgiften. Denna färgning av svaren är både svåra att komma från och svåra att upptäcka men antalet inkomna svar ger en god grund att stå på. Att minska denna färgnings påverkan på resultatet hade kunnat göras via en mer utförlig enkät. Ju mer utförlig desto bättre kvalité på svaren. Dock hade detta lett till en mer komplicerad och tidskrävande enkät för de tillfrågade vilket, som nämnts tidigare, hade kunnat leda till färre, samt mindre nyanserade, svar. I studien värderades fler antal deltagande vid enkätundersökningen över svar på fler, mer specifika frågor, då vi misstänkte att det skulle vara svårt att överhuvudtaget få svar om enkäten var för lång.
Gideon (2012) förklarade att användandet av öppna svar i en enkätundersökning leder till en större svårighet att sammanställa resultat. Därför gicks den data som samlats in igenom för att kunna identifiera teman och kategorier som uppkommit bland svaren. Detta gjordes initialt för att säkerställa att olika teman och specifika uppgifter skulle finnas tillgängliga från början så
att inga svar föll mellan stolarna. Kategorierna var indelade i huvudgrupper och undergrupper, se 5. Enkätresultat för tydligare beskrivning av dessa.
Efter detta gicks den data som samlats in igenom ännu en gång och enkätsvaren beräknades per kommuntyp enligt SKL:s definitioner, se 1.2.1 Centrala begrepp. I de fall ett svar representerade flera kommuner på grund av gemensamma förvaltningar registrerades svaret som ett individuellt svar för varje kommun i sammanslagningen. Till exempel om Kommun A (B4) och Kommun B (C7) har en gemensam förvaltning och således lämnade in ett gemensamt svar, registrerades svaret både för en B4-kommun och en C7-kommun. Det fanns också fall där samma kommun lämnade svar från flera representanter, dessa fall sammanställdes till ett gemensamt svar. Till exempel om Representant A hade uppgett kompetensbrist och lågt skatteunderlag som utmaningar och Representant B enbart hade uppgett kompetensbrist så registrerades inte kompetensbristen två gånger.
Vid registreringen av den data som samlats in lades stor vikt vid att inte anta saker utifrån svaren utan bara registrera det som uttryckligen sades. Till exempel om en kommun uppgav att det var en hög arbetsbelastning räknades detta inte som att det också var få anställda även om dessa två aspekter ofta har en koppling sinsemellan.
Då enkäten gav möjlighet för representanterna att själva välja vilken detaljnivå de ville lägga sig på samt hur utförliga svar de ville ge, var vissa av svaren aningen oklara och svårtydliga att förstå vad representanterna faktiskt syftade på. Till exempel om ett svar löd “De förstår inte vilka krav som sätts på oss planarkitekter” (detta svar är fiktivt) gick det inte att utläsa vilka “De” var och därmed registrerades inte detta svar för att minska risken för feltolkning.
5.2 Fördjupande intervjuer
Valet att göra fördjupande intervjuer gjordes då vi ville ha en djupare förståelse för hur situationen inom samhällsplaneringen såg ut och få en bättre inblick i olika strategier som används av kommunerna. Intervjuer ger möjligheten att ställa ytterligare frågor för att förtydliga eller bredda svaren från den tillfrågade på ett sätt som inte enkäter gör. De intervjuer som gjordes agerar därför som ett fördjupande komplement till enkäten.
I boken Interviews av Kvale (1996) beskrivs intervju som forskningsmetod som “en konversation som har en struktur och ett mål”. Det är denna bok som metodiken i denna del främst baseras på. I vår rapport strävar vi efter att söka svar i intervjuerna men samtidigt ämnar undersöka ytterligare möjligheter vi ännu inte tänkt på. Vi vill dock poängtera att vi inte är vana intervjuare och att detta därför kan påverka resultatets kvalitet.
För att hålla samma öppenhet som enkäten valde vi att genomföra semi-strukturerade intervjuer. Kvale (1996) beskriver den semi-strukturerade intervjun som att den har särskilda teman som tas upp i kombination med ett antal mer specifika frågor. Detta gör att vi fritt kan utforska de olika teman och ämnen som dyker upp men samtidigt hålla oss till en struktur som fullföljer målet med intervjun. Metoden är utformad baserad på Kvales sju stadier:
1. Tematisering 2. Design 3. Intervju
5. Analys 6. (Verifiering) 7. Rapportering
Som kan ses ovan är steg 6, verifiering, inom parentes. Detta är då intervjuernas karaktär och ämne ofta är svåra att verifiera, verkligheten stämmer inte alltid överens med hur en person upplever den då olika personer kan ha skilda upplevelser av samma situation. Fakta och konstateranden som kan komma att dyka upp kan också vara svåra att kontrollera då de i fall som dessa ofta kan röra informella händelser inom organisationen som vi som utomstående har svårt att undersöka. Hade det funnits mer tid för denna studie hade det varit möjligt att lägga tid på att verifiera samtliga konstateranden men detta fanns inte och därmed har det inte gjorts. Det första stadiet, tematisering, fick sin grund utifrån ämnet som skulle undersökas och studiens forskningsfrågor. Utifrån dessa arbetades det sedan i det andra stadiet, designstadiet, med att designa semi-strukturerade intervjuer som Kvale säger innehåller särskilda teman som tas upp i kombination med ett antal mer specifika frågor. I så stor mån det gick hölls frågor och teman öppna och inte ledande för att få så sanningsenliga svar som möjligt. För varje intervju planerades också ett antal hypotetiska frågor för att undersöka hur intervjupersonen spontant ställde sig till vissa saker, dessa frågor togs upp i slutet av intervjuerna för att inte färga intervjupersonens svar. Planerade teman och vissa av frågorna meddelades till intervjupersonen innan själva intervjun så att de delvis var förberedda inför tillfället. För varje intervju upprepas detta stadie då motiveringen till varför just den intervjupersonen var intressant varierat. Under intervjustadiet hölls de tidigare planerade semi-strukturerade intervjuerna med vardera intervjupersonen. Under intervjuerna fokuserade den ena av oss intervjuare på att anteckna som komplement utifall mobilinspelningen av intervjun inte skulle vara användbar på grund av tekniska fel. Detta var något som skedde i intervjun med Magnus Jacobsson från Boverket. Den andra studenten var den som bar huvudansvaret för själva intervjuandet, detta beslutades med motiveringen att det skulle bli lättare för intervjupersonen att främst prata med en person och inte två, samt för att vi studenter inte skulle prata över varandra. Antecknandet var också ett sätt för oss att kontrollera att vi följde vår intervjustruktur samt lättare återkoppla till ämnen att gå in djupare på. Antecknaren sköt in enstaka frågor och kommentarer för att få ytterligare bredd eller tydlighet om ämnen som kommit upp under intervjun.
Till skillnad från enkäten hade intervjupersonen bättre möjlighet att fråga om förtydligande gällande begreppet resurs och dess definition. Dock hölls begreppet öppet även under intervjuerna för möjligheten att kunna diskutera olika resurser och aspekter av ämnet. I likhet med enkäten var de flesta frågor som ställdes under intervjun öppna vilket ibland ledde till ämnen och diskussioner som inte var helt relevanta för studiens fokus på just resurser. Dessa ivägsvävningar gav dock upphov till en bredare bild av hur det ser ut för kommunerna.
kunna missuppfattas. Utfyllnadsord som lätt uppstår i talspråket (till exempel “typ” och “liksom”) har förbisetts när dessa inte varit relevanta för att uppvisa någon specifik innebörd som en känsla eller betoning. Även irrelevanta uttryck för innehållet och studien från de som intervjuar såsom “mm”, “jag förstår” och “okej” har i den mån de inte varit relevanta för innehållet inte heller tagits med i transkriptionen.
För sammanställningen av intervjuerna gicks de igenom flertalet gånger för att identifiera teman, hitta lämpliga citat och undersöka liknelser mellan dem. Citat ansågs lämpliga om de tydligt förklarade en åsikt, ett fenomen eller annat som berördes. Utefter de identifierade temana länkades intervjuerna samman och rapporterades (steg 7) utifrån dessa. Extra åtanke lades vid att inte lägga in egna tolkningar i vad intervjupersonerna sade utan fokus lades på att förmedla det de faktiskt uttryckte.
Vi har i den mån vi kunnat varit opartiska i metodutförandet, vi inser dock att vi båda har en underliggande färgning som kommer från att vi båda växt upp i mindre kommuner vilket gjort att vi har en förkärlek för dessa. Denna färgning kan ha påverkat våra tankebanor och genom det också intervjuerna genom att vi på grund av våra åsikter kan ha ställt mer fördjupande frågor om vissa ämnen och förbisett andra som kunde gett mer nyans till arbetet. Även analysen av resultatet kan ha påverkats av detta till viss mån. Det passiva talspråksuttryck som vi uttryckte under intervjuerna för att indikera att vi lyssnade på intervjupersonen kan också påverkats av vår underliggande färgning och kan potentiellt i sin tur påverka intervjupersonens svar. Dock anser vi att denna underliggande ontologi enbart påverkat intervjupersonens tankar och svar marginellt och bör därför gå att bortse från. Hur intervjuerna bearbetats och analyserats bör i högre grad ha påverkats av våra bakgrunder men även här ej så pass att den allvarligt påverkat studiens slutsatser.
5.2.1 Beskrivning av intervjupersoner
Nedan följer beskrivningar av de olika intervjupersonerna samt varför dessa valdes att intervjua. Eva Hägglund och Jan-Owe Östbrink, Sveriges Kommuner och Landsting
Sveriges kommuner och Landsting (SKL) är en arbetsgivar- och intresseorganisation där alla Sveriges kommuner landsting/regioner är medlemmar. SKL arbetar för att stödja och bidra kommunerna i deras verksamhetsutveckling genom nätverk, service och rådgivning. På grund av deras nära arbete med Sveriges kommuner och överblick över deras situation rekommenderade vår handledare oss att ta kontakt med dem. För vårt arbete var det relevant att tala med SKL om hur de upplevde situationen samt för att utröna information som annars kan varit svårt att samla in från enskilda kommuner. På SKL talade vi med Hägglund och Östbrink. Hägglund har länge varit i förbundet och arbetar med planerings- och stadsutvecklingsfrågor och Östbrink arbetar främst med bostadsfrågor såsom planering, byggande och politik. Hägglund och Östbrink arbetar även med strategisk planering och infrastruktur.
Magnus Jacobsson, Boverket
tala med en representant från dem gällande de utmaningar kommuner med lägre befolkningsunderlag möter. Jacobsson arbetade tidigare som chef på enheten Stad och land men är nu chef för enheten Fastighetsmarknad och finansiering.
Cilla Gauffin, Berg och Härjedalens Miljö- och Byggnadsförvaltning
Kommunerna Berg och Härjedalen i Jämtland har omkring 7 000 respektive 10 000 antal invånare (SCB, 2018). Via egna efterforskningar på internet fann vi att kommunerna sedan årsskiftet 2018/2019 har en gemensam Miljö- och Byggnadsförvaltningdär Gauffin i skrivande stund är miljö- och byggchef. Då deras gemensamma förvaltning är relativt nystartad var det relevant för oss att diskutera med dem om hur samarbetet växt fram men också hur övergången från två förvaltningar till en har varit.
Anders Helgée, Hultsfred och Vimmerbys Miljö- och Byggnadsförvaltning
Kommunerna Hultsfred och Vimmerby i norra Småland har omkring 14 000 respektive 15 500 antal invånare (SCB, 2018). Sedan några år tillbaka har de en gemensam Miljö- och Byggförvaltning där Helgée i skrivande stund är miljö- och byggnadschef. Då en av oss har koppling till Vimmerby fanns vetskapen om detta samarbete sedan tidigare. Vimmerby och Hultsfreds gemensamma förvaltning är mer etablerad än Berg och Härjedalens. Det var därför relevant att se hur arbetet fungerar mer långsiktigt.
Alisa Basic, Linköping kommuns plankontor
Linköping kommun i Östergötland har omkring 161 000 invånare och är med det femte folkrikaste kommunen i landet (SCB, 2018). Kommunens plankontor planerade i början av 2019 att öppna en filial i Stockholm där de kunde ha fyra till fem anställda men dessa planer genomfördes inte. Vi fick vetskap om detta då vi kom i kontakt med kontorets jobbannonser för dessa tjänster där konceptet förklarades. Basic är, i skrivande stund, kontorschef för plankontoret i kommunen och var delaktig i arbetet kring filialen. Då idéen om en extern filial möjligen skulle gå att applicera på mindre kommuner var det intressant att se hur tankegångarna och bakgrundsarbetet sett ut för Linköpings kommun men också vad det var som gjorde att denna strategi inte genomfördes.
Emilia Reiding, Tyresö Stadsbyggnadsförvaltning
Tyresö kommun i Stockholm län har omkring 48 000 invånare (SCB, 2018). Kommunens Stadsbyggnadsförvaltninghar en kontorslokal på Södermalm i Stockholm till sitt förfogande, detta var något vi fick höra om från både representanterna från SKL och representanten från Linköping. Reiding, är i skrivande stund, projektledare på Stadsbyggnadsförvaltningen i kommunen och varit med och drivit frågan om kontorslokalen på Södermalm. Detta är en strategi likt Linköpings kommuns och var därför intressant för att se hur den lösningen var utformad samt hur arbetet med den ser ut.
Johan Olanders och Patrik Svärd, Ovanåker kommuns plankontor
relevanta att tala med, då de agerar som en motpol till de kommuner ovan som har specifika strategier.
Anonym intervjuperson
Denna person uppgav en önskan om att förbli anonym. Personen arbetar som planarkitekt i en C8-kommun i Mellansverige med ett invånarantal mellan 20 000 - 30 0000. Bakgrunden till denna intervju var att intervjupersonen var en av de få kommunrepresentanter i enkätundersökningen som svarat att de inte upplevde några resursutmaningar i sitt arbete. Det var därför relevant att prata med någon av dessa kommuner för att få en nyans i studien samt undersöka om de hade någon särskild strategi för att motverka resursutmaningar. Varför denna person valdes bland de andra var då hen inte hade uppgett några styrkor i sitt enkätsvar, att tala med denna skulle därför bredda vår studie ytterligare.
5.3 Metodreflektion
Övergripande i vår metod är den enskilda individens påverkan på studien. Vi är färgade av våra respektive bakgrunder och åsikter precis som de som varit en del av denna studie är. Därför är det svårt att få en 100 procentigt ofärgad bild av situationen då vårt resultat helt baseras på individers upplevda situation. Dock är det för denna studie den upplevda situationen som är mest relevant då syftet med arbetet är att främst få en bild av hur situationen ser ut för de som berörs i kommunerna då det är deras verklighet.
I enlighet med både Oldenbrick (2012) och Kvale (1996) har vi vidtagit åtgärder för att uppnå en hög grad av etik under studiens gång. Samtliga deltagare, både i enkäten och intervjuerna, informerades om syftet med intervjun och vad deras respektive medverkan skulle leda till. De erbjöds alla anonymitet och informerades även om att enkäten/intervjun var frivillig och att de hade möjlighet att hoppa av studien när som helst innan publicering. När enkäten och intervjuerna var genomförda fick deltagarna möjlighet att ta del av eventuella citeringar för att ges möjligheten att förtydliga uttalanden samt göra tillägg men också välja om något inte skulle publiceras.
Då studien främst har riktat sig mot mindre kommuner har detta lett till ett hålrum för hur situationen ser ut i större kommuner, studien är på så sätt partisk som Hibberts, Johnson & Hudson (2012) beskriver. Det går därför inte att utifrån våra svar säga om det finns en verklig skillnad mellan större och mindre kommuner. Dock har vi utifrån de två större kommunerna som vi pratat med fått en liten representation, även om denna inte kan antas representera alla Sveriges större kommuner. Sedan är det värt att komma ihåg att över hälften av landets kommuner blev tillfrågade vilket ändå skapade en viss bredd i urvalet.
6 Enkätresultat
Som nämnt i metoden skickades enkäten till 189 kommuner och svar samlades in från totalt 77 kommuner vilket genererade i en svarsfrekvens på 41 %, se Tabell 2. För att återkoppla till de olika kommuntyperna: B4 och B5 är pendlingskommuner nära en större stad, C6-kommuner är mindre städer och C7 kommuner är pendlingskommuner till C6:orna, C8:or och C9:or är landsbygdskommuner där C9:orna har en hög besöksnäring. På enkätens första fråga, om kommunrepresentanterna upplever att de har resursutmaningar inom respektive kommun, svarade 73 av dem ja, se Figur 2. Bland de fyra kommunrepresentanter som svarade nej var tre av dem av kommuntyp B4 och en av typen C8.
Tabell 2 - Tabellen visar i vilken utsträckning de olika kommuntyperna besvarade enkäten. I tabellen
framkommer hur många kommuner av varje typ som fått enkäten skickad till sig samt hur många som svarat och vilken procentuell andel de representerar.
Blev tillfrågade Som svarade
Kommuntyp Antal Antal Procent
B4 46 22 48 % B5 30 11 37 % C6 6 1 17 % C7 52 20 38 % C8 40 15 38 % C9 15 8 53 % Totalt 189 77 41 %
Figur 2 - Diagrammet visar hur kommunrepresentanterna svarade på frågan om de upplever att de har resursutmaningar.
95% 5%
