Den arbetslöse under kontroll: Rättssäkerhetsaspekter på Arbetsförmedlingens och arbetslöshetskassornas kontroll och utredning av rätt till arbetslöshetsersättning

Förvaltnings- rättslig

tidskrift

Särtryck ur FT 2020 4

Den arbetslöse under kontroll.

Rättssäkerhetsaspekter på Arbetsförmedlingens och

arbetslöshetskassornas kontroll och utredning av rätt till

arbetslöshetsersättning

Av Lena Enqvist

DEN ARBETSLÖSE UNDER KONTROLL*

Rättssäkerhetsaspekter på Arbetsförmedlingens och arbetslöshetskassornas kontroll och utredning av rätt till arbetslöshetsersättning

av Lena Enqvist**

1. Inledning

För den som står utan inkomst och söker arbete kan rätten till arbetslöshets- ersättning utgöra skillnaden mellan en ekonomiskt tryggad tillvaro och en tillvaro med stöd från samhällets yttersta skyddsnät. Med en rätt till ersättning följer dock även krav på att leva och prestera på arbetslöshetsförsäkringens villkor, och ansträngningarna att hitta ett arbete eller göra sig anställningsbar är därför föremål för kontroll och utredning. I det bredare perspektivet är det förstås frivilligt att ansöka om ersättning – och bland motivationskrafterna hittas sannolikt en större ekonomisk frihet och förbättrade möjligheter att invänta, hitta och ta ett nytt arbete som svarar mot individuella önskemål och meriter. Kontroll- och utredningsverksamheten får dock reella och kännbara konsekvenser för den personliga integriteten och den egna autonomin, och förskjuter därför maktbalansen gentemot staten i relativ bemärkelse.

För att sådana intrång ska kunna motiveras, både från medborgarkollektivets och den enskilde arbetslöses perspektiv, måste därför föreskrivna kontroller och utredningsåtgärder ha en utformning som tillförsäkrar att ersättning utgår till alla som har rätt till det.

Med andra ord är det viktigt för arbetslöshetsför- säkringens rättssäkerhet och legitimitet att de bidrar till att materiellt riktiga beslut om rätt till arbetslöshetsersättning kan fattas.

* Artikeln har genomgått peer review-granskning.

** Artikeln är ett resultat av arbetet i ett forskningsprojekt finansierat av Vetenskapsrådet, dnr 2015- 01487, Mellan stolarna och utanför systemen – en studie om tillämpningen av sjuk- och arbets- löshetsförsäkringarna.

1 Se Christensen, Anna, Tvånget i arbetslöshetsförsäkringen, Retfærd 1981, s. 83–86, Bendz, Anna, I välfärdsstatens hägn: autonomi inom arbetslöshetsförsäkringen, 2004, s. 16, och Ryberg-Welan- der, Lotti, Sjukförsäkringen, Försäkringskassan och kontrollen, NST 2012, s. 133–150.

2 I artikeln används både ’den arbetslöse’ och ’den sökande’ för att beteckna den enskilde. Den senare termen används framför allt vid hänvisningar till författningstext där ’den sökande’ beteck- nar den som söker arbetslöshetsersättning (och således är arbetslös). Undantagsvis används även

’den enskilde’ i sammanhang som har en vidare räckvidd utanför kontexten av arbetslöshetsför- säkringen.

Rätt till arbetslöshetsersättning har, enligt lagen (1997:238) om arbetslös- hetsförsäkring, ALF, i huvudsak den som är arbetsför och oförhindrad att åta sig arbete minst 3 timmar varje arbetsdag och i genomsnitt minst 17 timmar i veckan, är anmäld som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen samt även i övrigt står till arbetsmarknadens förfogande.

Redan dessa villkor innebär att rätten till ersättning är förenad med vissa prestationskrav. För fortsatt ersättning ställs dock även ytterligare krav på prestation i form av aktivt arbetssökande och på att visa beredvillighet samt vilja att hitta och ta ett arbete – insat- ser som inte alltid kan påvisas genom avgränsade och konkreta handlingar.

Rätten till arbetslöshetsersättning är därför en förmån som den arbetslöse löpande måste förtjäna, och innebär att de individuella omständigheterna och ansträngningarna för att möta prestationskraven är centrala föremål för den kontroll och utredning som sker.

Den svenska arbetslöshetsförsäkringen kännetecknas av sin uppbyggnad efter så kallad GHENT-modell, med frivillig anslutning samt privat admi- nistration där rätten till ersättning beslutas av arbetslöshetskassor, a-kassor.

Samtidigt subventioneras försäkringen i tillägg till medlemsavgifterna med offentliga medel, och den statliga inblandningen är omfattande.

Förutom att ersättningsvillkoren med mera beslutas av riksdag och regering, så utförs också kontrollerna av om enskilda arbetslösa uppfyller dessa i betydande delar i statlig regi. Framför allt har Arbetsförmedlingen givits ett uttryckligt upp- drag att tillse att arbetslöshetsförsäkringen fungerar som en omställningsför- säkring, samt för att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs. Detta ska bland annat uppfyllas genom ett ganska omfattande ansvar för att upp- märksamma misskötsel eller förändrade omständigheter som kan påverka den arbetslöses rätt till arbetslöshetsersättning, samt för att förse a-kassorna med denna information.

Inriktningen och omfattningen av Arbetsförmedlingens kontrollverksamhet har därför stor betydelse för a-kassornas möjligheter att upprätthålla en fungerande arbetslöshetsförsäkring. Av särskilt stor betydelse för att besluten om rätt till ersättning ska fattas på materiellt riktig grund är

3 9 § ALF, och prop. 2012/13:12, s. 25. För ersättning från grundförsäkringen ska även det så kallade arbetsvillkoret, som innebär krav på förvärvsarbete i viss utsträckning under en ramtid av tolv månader, vara uppfyllt. För rätt till inkomstrelaterad ersättning är medlemskap i en a-kassa under minst tolv sammanhängande månader, det så kallade medlemsvillkoret, ett ytterligare krav, 6, 7 och 12 §§ ALF. Det kan påpekas att utredarna i SOU 2020:37, Ett nytt regelverk för arbets- löshetsförsäkringen, s. 256, föreslår att arbetsvillkoret ska ersättas av ett inkomstvillkor.

4 Kjellberg, Anders, The Swedish unemployment insurance – will the Ghent system survive? Trans- fer: European Review of Labour and Research 2006, p. 87–98. Se även Tim Van Rie, Ive Marx and Jeroen Horemans, Ghent revisited: Unemployment insurance and union membership in Belgium and the Nordic countries, European Journal of Industrial Relations, 2011, s. 126 f.

5 4 § 1 st. 1 och 7 p. förordning (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen. Se vidare i avsnitt 3.

de förutsättningar under vilka kontrollernas resultat, i en typ av underrät- telsekedja som utöver Arbetsförmedlingen även kan omfatta privata aktörer med viss rapporteringsskyldighet, ska förmedlas till a-kassorna. Detsamma gäller i vilken utsträckning som a-kassorna har en utredningsskyldighet som omfattar att uppmärksamma och komplettera brister i det utredningsunder- lag som förmedlas via Arbetsförmedlingen. Ansvarsfördelningens utformning har med andra ord stor betydelse för den arbetslöses rättssäkerhet i arbetslös- hetsförsäkringen.

Syftet med den här artikeln är att belägga två påståenden som rör effek- terna av Arbetsförmedlingens och a-kassornas olika roller i och ansvar för kontrollen och utredningen av rätt till arbetslöshetsersättning. Det första påståendet är att ansvarsfördelningens utformning medför att de formellt separata ansvaren blir strukturellt sammanlänkade i ärendehanteringen på ett sätt som kan försämra förutsebarheten från den arbetslöses perspektiv – vilket framöver kommer att beskrivas som en fragmenterad maktutövning gentemot den arbetslöse.

Det andra påståendet är att fragmenteringen, i nästa steg, även konkret riskerar att påverka i vilken utsträckning det är den arbetslöse som får stå risken för en bristfällig utredning vid prövningen av rätt till ersätt- ning. Påståendena ska utvecklas och analyseras i det avslutande avsnittet 5, och underbyggas med analyser av gällande rätt, som kompletteras med ett rättssäkerhetsperspektiv. Objektet för tolkningen är alltså det normativa sys- temets innehåll, men också de effekter för rättssäkerhetsvärdets möjliga rea- liserande som innehållet får i samverkan med den förvaltningsorganisation som det ska omsättas i. I avsnitt 3 görs därför en gällande rätts-analys av Arbetsförmedlingens ansvar att uppmärksamma och underrätta a-kassorna

6 Artikelns användning av begreppet fragmentering anknyter till en förekommande problembe- skrivning som rör den statliga förvaltningens komplexa uppbyggnad och sektoriserade ansvars- fördelning, se exempelvis SOU 1997:57, I medborgarnas tjänst: en samlad förvaltningspolitik för staten, s. 21 ff., och prop. 2009/10:175, Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, s. 72 ff. I sådana sammanhang har förvaltningens fragmentering både lyfts fram som en faktor som påverkar förutsättningarna för styrning av, och den enskildes förutsättningar att kunna bilda sig en helhetssyn eller göra konsekvensbedömningar i mötet med, förvaltningen. Begrepps- användningen har därmed ett mer avgränsat innehåll, och är fristående från, den teoribildning kring ’fragmentation’ som framför allt utvecklats inom den internationella rätten – där fokus lig- ger på de ofta komplexa förhållandena i mellanstatliga relationer med normer och institutioner som utvecklats till stor del oberoende av varandra som svar på specifika funktionella frågor, se exempelvis Young, Margaret, Fragmentation, Oxford Bibliographies in International Law, red.

Tony Carty. New York: Oxford University Press, 2014. En gemensam tematisk kärna finns dock i antagandet att förvaltningens och samhällets komplicerade strukturer, som både kan skapas i, genom och utanför rätten, kan kräva anpassade angreppssätt när rätten ska analyseras. Det är också en tematik som har gemensamma nämnare med den teoribildning som brukar benämnas

’complexity theory’, se exempelvis Webb, Thomas, Tracing an Outline of Legal Complexity i Ratio Juris nr 4 2014, s. 477–495.

om omständigheter som kan påverka rätten till ersättning, som sätts i sam- manhang med de instrument som myndigheten för närvarande använder sig av för att genomföra kontrollverksamheten. I avsnitt 4 görs vidare en gäl- lande rätts-analys av a-kassornas skyldighet att tillse att beslutsunderlaget är tillräckligt, men också vissa reflektioner kring de praktiska aspekterna av utredningsbördans placering från den arbetslöses perspektiv. Grundläggande förklaringsvärde för arbetslöshetsförsäkringens rättsliga utformning har den politiska samt institutionella och organisatoriska kontext som regleringen stegvis utvecklats i. Därför ska, inledningsvis och i kommande avsnitt 2, den arbetsmarknadspolitiska utveckling som format (och ännu formar) kontroll- och utredningsverksamhetens praktiska genomförande först introduceras.

2. Arbetslöshetsförsäkringen och ansvarsfördelningen mellan a-kassorna och Arbetsförmedlingen

Det är den sökande som måste styrka sin rätt till ersättning och lämna alla uppgifter som behövs för att a-kassan ska kunna bedöma rätten till ersätt- ning.

Det underlag som krävs utgörs dock i låg utsträckning av sökandens helt egna uppgifter. Oavsett om det är den sökande själv som lämnar in underlaget eller om det tillhandahållits direkt från den som ursprungligen tagit fram, sammanställt eller bedömt de uppgifter som ingår, kommer det ofta från offentliga eller privata aktörer som fått till uppgift att bedöma arbets- förmåga eller att intyga om försöken att hitta och ta ett nytt arbete med mera (såsom arbetsgivare, fackföreningar eller myndigheter).

Att Arbetsförmedlingen har en viktig funktion i att ta fram beslutsunder- lag till a-kassorna har sin historiska förklaring i att arbetsmarknadspolitiken under utbyggnaden av välfärdsstaten i allt högre utsträckning kom att bli en statlig angelägenhet. Detta framför allt genom att den statliga finansieringen av arbetslöshetsförsäkringen ökade parallellt med att åtagandet att hjälpa den som behöver stöd för att kunna hitta och ta ett förvärvsarbete utvidgades.

Samtidigt som huvudansvaret för försäkringens administration legat kvar hos de privata a-kassorna, har staten således fått ett utökat intresse och ansvar för en fungerande arbetslöshetsförsäkring. Genom detta har också arbetslöshets- försäkringen knutits starkare till det övergripande arbetsmarknadspolitiska

7 47 § ALF. Av samma bestämmelse framgår att uppgifterna ska intygas på heder och samvete, en skyldighet att anmäla ändrade förhållanden av betydelse för rätten till ersättning, bifoga intyg av arbetsgivaren om de tidigare arbetsförhållandena samt lämna de uppgifter i övrigt som behövs för att bedöma rätten till ersättning.

8 Se Edebalk, Per Gunnar, Staten, arbetsmarknadens parter och arbetslöshetsersättningarna 1945–

1975, Working paper-serien Lunds universitet, 2008.

ansvar som staten har, där framför allt Arbetsförmedlingen är den myndighet som ska omsätta ansvaret i praktiken. Övergripande kan de olika delarna av Arbetsförmedlingens uppdrag sammanfattas med att myndigheten ska tillse att arbetslösa aktivt söker arbete och deltar i den utbildning, praktik med mera som är lämplig. Insatser och åtgärder som erbjuds är bland annat plats- förmedling, vägledning, arbetsmarknadspolitiska program, arbetsplatsintro- duktion, arbetslivsinriktad rehabilitering samt verksamheter för unga med funktionshinder. I uppdraget ingår också att matcha de arbetssökande med arbetsgivarna.

Även om omfattningen och innehållet i kontakterna varierar, ska dessutom alla som söker arbetslöshetsersättning ha kontakt med Arbets- förmedlingen, eftersom ett sådant krav ingår i ersättningsvillkoren.

Sam- mantaget medför verksamheterna att myndigheten får del av en mängd olika uppgifter om, eller ska göra egna bedömningar av, den arbetslöses hälsoläge, personliga och arbetsmarknadsmässiga omständigheter samt prestationer.

Då uppgifterna och bedömningarna i många fall har betydelse för rätten att erhålla arbetslöshetsersättning, har det ansetts lämpligt att Arbetsförmed- lingen aktivt medverkar till att kontrollera att ersättning inte ges ut på felak- tiga grunder. Det är också detta som är den närmare anledningen till, och vad som primärt avses med att Arbetsförmedlingen fått ett ansvar för att säker- ställa att arbetslöshetsförsäkringen fungerar som en omställningsförsäkring.

Utformningen av Arbetsförmedlingens uppdrag, men också den arbets- marknadspolitiska verklighet som uppdraget ska utföras i, är föränderligt.

Såväl nedskärningar i, som förändringar av, uppdraget kan därför påverka vil- ken roll som myndigheten ska ha i att säkerställa att arbetslöshetsförsäkringen fungerar som en omställningsförsäkring. En senare utveckling av särskild bety- delse är att det år 2019 skedde omfattande nedskärningar i Arbetsförmedling- ens medelstilldelning, vilket motiverades med att privata aktörer istället ska utföra merparten av det uppdrag som omfattar att effektivt sammanföra de arbetssökande med de som söker arbetskraft.

Någon betydande förändring

9 Arbetsförmedlingens uppdrag regleras huvudsakligen genom förordningen (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen, lagen (2000:625) om arbetsmarknadspolitiska program, för- ordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program samt förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.

10 9 § ALF.

11 Se 1 och 2 §§ förordning (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen och 5 § förord- ning (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, AmverkF.

12 1, 5 och 7–8 §§ respektive 16 § AmverkF, 4 § 1 p. förordning (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen och prop. 1996/97:107, En allmän och sammanhållen arbetslöshetsförsäk- ring, s. 148.

13 Bakgrunden var en politisk överenskommelse, det så kallade januariavtalet. Se Utkast till sakpoli- tisk överenskommelse mellan Socialdemokraterna, Centerpartiet, Liberalerna och Miljöpartiet de gröna, som tillkännagavs den 11 januari 2019. Nedskärningarna ledde bland annat till att 4 500

i Arbetsförmedlingens reglerade uppdrag har ännu inte skett, men ett förbe- redande förändringsarbete inom myndigheten har påbörjats.

Övergripande är direktiven för arbetet utformade med utgångspunkt i att staten genom Arbetsförmedlingen fortfarande ska ha ett uppdrag inom arbetsmarknads- politiken, men att ett nytt system baserat på lagen (2008:962) om valfri- hetssystem ska utvecklas – och att fristående aktörer därigenom ska ansvara för utförandet av matchningsuppdraget samt för att rusta de arbetssökande för de lediga jobben. Den aviserade avsikten är att Arbetsförmedlingen i allt väsentligt inte längre ska utföra rustande och matchande insatser i egen regi, samt att det kvarvarande uppdraget ska vara fokuserat på myndighetsutöv- ning – som omfattar bland annat att registrera de som anmäler sig som arbets- sökande, att göra den arbetsmarknadspolitiska bedömningen, att besluta om insatser och att kontrollera att den arbetslöse är tillräckligt aktiv i sina försök att hitta arbete med mera.

Sammantaget ska Arbetsförmedlingen alltså även fortsättningsvis ha ett ansvar för att kontrollera rätten till arbetslöshetsersätt- ning, samt därmed ha en fortsatt viktig funktion i att ta fram underlag för a-kassornas bedömning av rätt till ersättning.

Med de planerade och påbör- jade förändringarna följer dock att myndigheten i många fall kommer att ha mindre direktkontakt med de arbetslösa, vilket som framgått var en av anled- ningarna till att kontrolluppdraget ursprungligen lades på myndigheten. Det väcker frågor om vad myndighetens ansvar att kontrollera och säkerställa att inte felaktiga utbetalningar görs innefattar i enskilda fall, samt när resultatet av dessa kontroller i nästa steg ska förmedlas till a-kassorna.

medarbetare vid myndigheten varslades, Arbetsförmedlingens pressmeddelande den 30 januari 2019. Därefter har vissa budgetjusteringar gjorts i syfte att motverka en allt för hastig minskning av myndighetens personalresurser, och ett särskilt tillskott till förvaltningsanslaget gjordes även i samband med coronavirusets utbrott och den förväntat snabba ökningen av arbetslösheten i landet, prop. 2019/20:99, Vårändringsbudget för 2020, s. 116 f. Det har dock rapporterats att cirka 3 000 medarbetare har lämnat myndigheten sedan år 2019, https://www.dn.se/ekonomi/

personal-fortsatter-lamna-arbetsformedlingen/.

14 Se regeringens beslut den 9 maj 2019 A2019/00923/A, Uppdrag att förbereda för och att bistå med att analysera vissa förutsättningar inför reformeringen av Arbetsförmedlingen.

15 Regeringens beslut den 9 maj 2019 A2019/00923/A. Se även Arbetsförmedlingens återrapport den 1 november 2019, dnr. Af-2019/0021 5123, Vissa förutsättningar inför reformeringen av Arbetsförmedlingen.

16 Det återstår visserligen ännu att se om den snabba ökning av antalet arbetslösa i landet som coro- navirusets följdverkningar fört med sig kan leda till att omstruktureringen av Arbetsförmedling- ens uppdrag och verksamhet förändras eller skjuts upp. Förändringsarbetet har dock påbörjats, och planeras vara klart år 2022, se Arbetsförmedlingens återrapport, Förbereda för reformeringen av myndigheten, den 23 oktober 2020, Af-2020/0034 2118.

3. Arbetsförmedlingens ansvar i att kontrollera rätten till ersättning Som framgått är det framför allt skyldigheten att i vissa fall underrätta en berörd a-kassa om omständigheter som kan påverka rätten till ersättning som knyter Arbetsförmedlingens uppdrag till kontrollverksamheten i arbetslös- hetsförsäkringen. Skyldigheten omfattar, för det första, att en underrättelse skyndsamt ska ske om det kan antas att en arbetssökande som får eller begär arbetslöshetsersättning missköter arbetssökandet, förlänger tiden i arbetslöshet eller orsakar sin arbetslöshet.

Med detta avses att den sökande inte med- verkat till att upprätta en individuell handlingsplan, aktivitetsrapporterat i tid, besökt eller tagit kontakt med Arbetsförmedlingen eller kompletterande aktör i tid, sökt anvisat lämpligt arbete, eller aktivt sökt lämpliga arbeten.

Detsamma gäller om han eller hon avvisat ett erbjudet lämpligt arbete eller en anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program, vållat att en anställ- ning inte kommit till stånd, utan giltig anledning lämnat sitt arbete eller ett arbetsmarknadspolitiskt program, på grund av otillbörligt uppförande skilts från sitt arbete, eller fått en anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program återkallad.

Berörd a-kassa ska också, för det andra, skyndsamt underrättas om det kan antas att den som söker arbetslöshetsersättning inte uppfyller de allmänna villkoren för rätt till ersättning. Det innebär att en underrättelse ska ske om den sökande inte är arbetsför och oförhindrad att åta sig arbete för en arbetsgivares räkning i minst 3 timmar varje arbetsdag och i genomsnitt minst 17 timmar i veckan, är anmäld som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen, och även i övrigt står till arbetsmarknadens förfogande.

Underrättelseskyldigheterna är utformade för att svara direkt mot de regle- rade sanktionsmöjligheterna i arbetslöshetsförsäkringen. När en underrättelse når en berörd a-kassa ska den därmed bedöma om uppgifterna ska föranleda ett beslut om indragen ersättning alternativt varning eller avstängning, där sanktionens omfattning ska bestämmas i förhållande till misskötsamhetens eller den uppmärksammade omständighetens allvarlighetsgrad med mera.

Om en underrättelseskyldighet uppstår, samt vilket underlag som då ska bifogas och översändas till den berörda a-kassan, ska Arbetsförmedlingen

17 16 § AmverkF. Skyldigheten omfattar även att underrätta a-kassorna om när Arbetsförmedlingen åter bedömt att den arbetssökande uppfyller de allmänna villkoren för rätt till ersättning, 16 a § samma förordning.

18 16 § AmverkF och 43 § ALF.

19 16 § AmverkF och 43 a samt b §§ ALF.

20 16 § AmverkF och 9 § ALF.

21 Detta följer av att underrättelseskyldigheten i 16 § AmverkF är direkt knuten till sanktionsbe- stämmelserna i 43, 43 a och b §§, samt till de grundläggande ersättningsvillkoren i 9 § ALF.

bedöma självständigt.

Besluten fattas dock inte alltid efter manuell hand- läggning. Automatisk eller halvautomatisk handläggning förekommer också.

För närvarande sker automatiska underrättelser när en aktivitetsrapport inte lämnas in i tid. Halvautomatiska underrättelser (som skapas automatiskt men måste godkännas manuellt för att skickas iväg) sker om den arbetssökande uteblivit från planerade kontakter eller besök, medan övriga underrättelser utreds och beslutas manuellt av handläggare.

I vilken utsträckning som handläggare är direkt inblandade i bedömningen av om en underrättelse ska göras är således varierande. Detsamma gäller i vilken utsträckning som det bifogade underlaget består av så kallad registerdata, eller av uppgifter som sammanvägts eller tolkats av handläggare utifrån omständigheterna i det indi- viduella ärendet.

För att informera sig om den arbetssökandes ansträngningar att hitta arbete eller andra omständigheter som kan föranleda en underrättelseskyldighet, kan Arbetsförmedlingen i vart fall nyttja alla delar av sin reguljära och individnära verksamhet. Exempel är den arbetsmarknadspolitiska programverksamheten eller den samverkan som sker med andra aktörer och myndigheter. Mer ren- odlade kontrollinstrument hittas i skyldigheten att granska de aktivitetsrap- porter som den arbetssökande måste lämna in på månadsbasis, och som ska innehålla uppgifter om bland annat sökta arbeten eller utbildningar, delta- gande i anställningsintervjuer eller rekryteringsträffar, lämnade kontaktupp- gifter eller intresseanmälningar till arbetsgivare samt övriga aktiviteter som vidtagits.

Möjligheten att boka in handläggarmöten eller andra kontakter med närvarokrav är också ett möjligt kontrollinstrument.

Detsamma gäller möjligheten att anvisa den arbetslöse att söka ett visst arbete.

Andra exempel, som kombinerar en stödjande och kontrollerande funk- tion, är den individuella handlingsplan respektive arbetsmarknadspolitiska bedömning som Arbetsförmedlingen ska göra för alla arbetssökande. En handlingsplan är inte bindande men ska innehålla skyldigheter, planerade aktiviteter och arbetssökandets inriktning, samt enligt interna föreskrifter

22 Av 8 § i Arbetsförmedlingens föreskrifter, Aktivitetsrapport, anvisning till arbete och underrät- telse till arbetslöshetskassa, AFFS 2020:1, framgår att den ska innehålla uppgifter om varför villkoren i arbetslöshetsförsäkringen inte bedöms vara uppfyllda.

23 IAF, Arbetsförmedlingens kontrollarbete 2018:15, s. 37.

24 6 a § AmverkF samt 2 och 4 §§ Arbetsförmedlingens föreskrifter, Aktivitetsrapport, anvisning till arbete och underrättelse till arbetslöshetskassa, AFFS 2016:3.

25 Närvarokravet uppställs indirekt genom skyldigheten att underrätta berörd a-kassa om utevaro, 34 § 1 st. 3 p ALF.

26 7 a § AmverkF.

även en arbetsmarknadspolitisk bedömning.

Aktiviteterna ska vara tidssatta och kunna följas upp.

Handlingsplanerna har i motiven lyfts fram som vik- tiga för möjligheten att kontrollera sökaktivitet, men tillsyn har samtidigt visat de sällan är tillräckligt utförliga och detaljerade eller uppdaterade.

Arbetsmarknadsutredningen har därför föreslagit att det allmänna kravet på en handlingsplan ska slopas, och att de arbetsmarknadspolitiska bedömning- arna istället bör vara det primära bedömningsinstrumentet för att fastställa individens avstånd till arbetsmarknaden samt behov av stödinsatser.

Det nu gällande kravet på att göra arbetsmarknadspolitiska bedömningar har Arbets- förmedlingen uppställt internt.

Bedömningen ska framför allt syfta till att klarlägga den arbetssökandes stödbehov med utgångspunkt i förutsättning- arna för arbete, arbetsmarknadens krav samt Arbetsförmedlingens uppdrag.

De genomförs idag individuellt och manuellt av handläggare, men ett utveck- lingsarbete pågår för att i högre utsträckning basera dem på statistiska model- ler med minskat inslag av handläggarbedömningar.

I tillägg till underrättelseskyldigheten har Arbetsförmedlingen även vissa andra skyldigheter att göra en a-kassa uppmärksam om förhållanden av betydelse för rätten till ersättning. Myndigheten ska dels meddela en berörd a-kassa vid anledning att anta att en ekonomisk förmån beslutats eller betalats ut felaktigt eller med för högt belopp.

Den har också en uppgiftsskyldig- het om bland annat den arbetslöses anmälningsstatus (såsom aktivt arbets- sökande med mera) samt vissa uppgifter knutna till hans eller hennes med- verkan i arbetsmarknadspolitiska program, som enligt motiven gäller oavsett

27 6 § AmverkF samt 2 § Arbetsförmedlingens föreskrifter om individuella handlingsplaner, AFFS 2014:1. Den som utan godtagbara skäl inte medverkar till att en sådan plan upprättas kan enligt 43 § ALF bli varnad eller avstängd från rätten till ersättning under viss tid.

28 3 och 4 §§ AFFS 2014:1.

29 Prop. 2012/13:12, Åtgärder inom arbetslöshetsförsäkringen m.m., s. 37. I sin rapport, Är arbets- sökandes handlingsplaner uppdaterade och aktuella? 2018:13, fann IAF att planerna varit upp- daterade och aktuella i endast 5 procent av de granskade fallen.

30 SOU 2019:3, s. 272.

31 2 § AFFS 2014:1. I 9 § tredje stycket förordningen (2000:628) om den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, föreskrivs dock att en anvisning till ett program ska vara arbetsmarknadspolitiskt motiverad, vilket indirekt förutsätter att en arbetsmarknadspolitisk bedömning görs. Arbetsmark- nadsutredningen har också föreslagit att de arbetsmarknadspolitiska bedömningarna ska ersättas med en i högre grad formaliserad arbetsmarknadsbedömning, som bör regleras uttryckligen, SOU 2019:3, s. 263 f.

32 2 § AFFS 2014:1 och Arbetsförmedlingen dnr. Af-2019/0021 5123, s. 9.

33 Arbetsförmedlingen dnr. Af-2019/0021 5123, s. 9 ff. och 57. Enligt Arbetsmarknadsutredningen är en ökad statistisk profilering önskvärd då den anses ha lika hög eller högre träffsäkerhet än arbetsförmedlares bedömningar, SOU 2019:3, s. 257.

34 2 och 3 §§ lagen (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärds- systemen. Därtill omfattas Arbetsförmedlingen även av anmälningsskyldigheten i bidragsbrotts- lagen (2007:612), 1 och 6 §§.

om uppgifterna efterfrågats eller inte.

Utöver de uppgifter som ingår i en underrättelse eller omfattas i dessa övriga underrättelse- och uppgiftsskyldig- heter bör dock Arbetsförmedlingen ha ytterst begränsade förutsättningar att utan samtycke från den sökande lämna uppgifter till en a-kassa. Allmänt gäl- ler nämligen en presumtion för sekretess för uppgifter om personliga förhål- landen i ärenden om arbetsförmedling.

Samtidigt täcker skyldigheterna till- sammans i princip alla uppgifter som kan påverka rätten till arbetslöshetser- sättning, vilket innebär att den arbetslöse har begränsade möjligheter att själv påverka informationsflödet till sin a-kassa. Det är dock inte heller a-kassorna som i detta avseende har någon betydande kontroll över informationsflödet, eftersom det framför allt är Arbetsförmedlingen ska avgöra och besluta när uppgifter ska överföras. Vilka krav som ställs på a-kassorna vid ärendehand- läggningen kan därför påverka i vilken utsträckning som det underlag som kommer via Arbetsförmedlingen i sin tur kan bli föremål för utredning hos a-kassorna, eller kompletteras om det bedöms vara bristfälligt.

4. A-kassornas ansvar att utreda rätten till ersättning

A-kassorna är som framgått privata organ. Genom att de ska administrera arbetslöshetsförsäkringen har de dock anförtrotts förvaltningsuppgifter som omfattar myndighetsutövning.

De har även genom reglering och praxis kommit att jämställas med statliga myndigheter i flertalet avseenden, och utgör numera från staten fristående offentligrättsliga subjekt.

De omfattas till exempel i delar av offentlighetsprincipen, genom att de handlingar som

35 48 a och i §§ ALF samt 20 § FALF och prop. 2000/01:129, Ökat informationsutbyte mel- lan arbetslöshetsförsäkringen, socialförsäkringen och studiestödet, s. 58. A-kassorna ska även få uppgifter av betydelse för tillämpningen av ALF från andra myndigheter och aktörer, som För- säkringskassan, Pensionsmyndigheten och Centrala studiestödsnämnden 48 c §, samt vice versa, 48 d §. En uppgiftsskyldighet finns även mellan a-kassor, 48 e § ALF, och från a-kassorna till Arbetsförmedlingen, 48 a § ALF.

36 28 kap. 11 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL. Med presumtion för sekretess avses att sekretess gäller om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men av att den röjs. Möjligheten att samtycka till att uppgifter lämnas ut följer av 10 kap. 1 § och 12 kap. 2 § OSL. Vissa ytterligare möjligheter att utbyta upp- gifter kan eventuellt hämtas med stöd av bestämmelserna om så kallat nödvändigt utlämnande i 10 kap. 2 § OSL, samt efter en intresseavvägning enligt den så kallade generalklausulen i 10 kap.

27 § OSL. Uppgiftsutlämnanden med stöd i dessa bestämmelser ska dock ske restriktivt, särskilt när det redan finns detaljerade regler om uppgiftsutbyte, prop. 1979/80:2, med förslag till sekre- tesslag m.m., s. 122 f. och 191.

37 Av 12 kap. 4 § 2 st. RF följer att ett sådant överlämnande måste ske med stöd i lag, och detta har skett genom ALF och lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor.

38 Se t.ex. JO 2001/2002 s. 187. A-kassorna har närmare ansetts utgöra offentligrättsliga korpora- tioner, Marcusson, Lena, Offentlig förvaltning utanför myndighetsområdet, 1989, s. 321, och

förekommer i ett ärende om arbetslöshetsförsäkring ska anses vara allmänna.

Besluten överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

Precis som myndighets- anställda står a-kassornas handläggare under straffansvar vid tjänstefel eller brott mot tystnadsplikten.

A-kassornas verksamhet omfattas även av justi- tieombudsmannens, JO:s, och justitiekanslerns, JK:s, tillsyn i den utsträck- ning verksamheten avser myndighetsutövning (vilket omfattar ärendehand- läggningen inklusive beslutsfattandet som rör rätt till ersättning).

Lagrådet har uttalat att a-kassorna ska betraktas som företrädare för det allmänna vid prövningen av rätt till ersättning, samt att de med den uppdelning i enskilt respektive allmänt som görs i 8 kap. regeringsformen bör räknas till det all- männa.

Arbetslöshetsförsäkringens karaktär av socialförsäkring har också understrukits.

Däremot lyder inte a-kassorna direkt under annan lagstift- ning som utformats för att gälla för förvaltningsmyndigheter, såsom förvalt- ningslagen (2017:900), FL. Det får betydelse för i vilken utsträckning som allmänna offentlig- och förvaltningsrättsliga principer kan grunda krav på a-kassornas ärendehandläggning. Mer specifikt får det också betydelse för vilka krav som kan ställas på desamma att inför beslut utreda eller komplet- tera ett underlag som lämnats av Arbetsförmedlingen. Eller, enklare uttryckt, för i vilken utsträckning som a-kassorna har ett ansvar att kontrollera Arbets- förmedlingens kontrollarbete.

Som brukligt när det gäller så kallade ansökningsärenden ligger bevisbör- dan på den som söker ersättning.

Att Arbetsförmedlingens underlag och bedömningar kan ha stor betydelse för utfallet, påverkar dock den arbetslöses förutsättningar att själv utreda och komplettera sitt ärende. Därför är framför

en form av ekonomiska föreningar, jfr Lagrådets yttrande i prop. 1996/97:107 s. 221. Se även betänkande 2001/02:KU3, s. 6, om detta.

39 Se bilagan till OSL. Det kan i anslutning noteras att sekretess inom a-kassornas verksamhet också regleras i OSL, 28 kap. 13 §.

40 49 § ALF. A-kassorna anses även företräda det allmänna i sådana mål, Betänkande 2001/02:KU3, s. 18.

41 20 kap. 1 och 3 §§ BrB.

42 2 § 1 st. 3 p. lag (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän och 3 § 1 st. 3 p. lag (1975:1339) om justitiekanslerns tillsyn. Se JO 1977/78 s. 242, JO 1981/82 s. 280, JO 2001/02 s. 187 och JO 2015/16 s. 311.

43 Prop. 2000/01:129, bilaga 5, s. 132.

44 RÅ 2003 ref. 45. Domstolen menade att karaktären av socialförsäkring stärkts särskilt sedan 1997 års ALF och införandet av den allmänna grundförsäkringen utan krav på medlemskap i a-kassa, samt att den numera i så hög grad har sådan karaktär att det saknas utrymme för en a-kassa att inom ramen för dess myndighetsutövning besluta om återbetalning utöver vad som följer av lag.

Avgörandet kan därför också sägas understryka legalitetsprincipen i arbetslöshetsförsäkringen. Se även JO:s beslutspraxis som befäster att en a-kassa inte utan särskilt stöd kan begära att ärendet ska kompletteras med viss bevisning, JO 2008/09 s. 249, JO 2011/12 s. 304 och JO 2014/15 s. 340.

45 47 § ALF.

allt officialprincipens status i arbetslöshetsförsäkringen en viktig fråga för hur utredningsbördan i arbetslöshetsförsäkringen fördelas mellan den arbetslöse, Arbetsförmedlingen och a-kassorna. Den innebär som bekant att domstolar och myndigheter måste utreda ett ärende innan de fattar beslut. Alla tänkbara aspekter måste inte utredas i fullständighet, men ärendet ska vara tillräckligt utrett efter vad omständigheterna kräver. Den övergripande målsättningen är att de beslut som fattas ska bli materiellt riktiga, eftersom det rör sig om offentlig maktutövning och indispositiva mål.

Officialprincipen brukar hänföras till de allmänna förvaltningsrättsliga principer som ska anses gälla oavsett reglering när myndigheter handlägger förvaltningsärenden. Principen har också, i och med den nya FL, fått en allmän och uttrycklig reglering i lagens 23 §. Dessa omständigheter ger dock inga besked om principens rättsliga status i arbetslöshetsförsäkringen. Någon särskilt reglerad utred- ningsskyldighet hittas inte heller, varken i ALF eller någon annan lag som styr a-kassornas verksamhet och prövningsram. Förslag på att göra hela eller delar av FL tillämplig vid ärendehandläggningen i arbetslöshetsförsäkringen har förekommit.

År 2020 har också Utredningen om en ny arbetslöshets- försäkring förespråkat att fler särskilda bestämmelser rörande beredningen av ärenden bör införas i ALF, utifrån förebilder i både FL och socialförsäkrings- balken – där bland annat officialprincipen innefattas.

Samtidigt innebär inte dagens avsaknad av uttrycklig reglering att a-kassorna saknar en utrednings- skyldighet. I sammanhanget är nämligen av betydelse att både FL, och de förvaltningsrättsliga principer som den baseras på, ändå har ansetts ska vara vägledande för a-kassorna.

Det är den ökade statliga inblandningen i regleringen respektive finansie- ringen av arbetslöshetsförsäkringen som är drivkraften bakom att a-kassorna intagit en särställning i den svenska förvaltningsmodellen, och utvecklingen har även haft synergieffekter. Till exempel är det framför allt JO:s besluts- praxis som lagt grunden för hållningen att a-kassorna inte är skyldiga att följa

46 Prop. 2016/17:180, En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag, s. 147 ff., och 23 §§ FL. Se till exempel von Essen, Ulrik, Förvaltningsdomstols utredningsansvar, FT 2012, s. 29–62, på s. 29 ff., som analyserar domstolarnas utredningsskyldighet i förvaltningsmål. Ana- lysen är dock i de här aktuella avseendena överförbara till förvaltningsnivån. För en analys av officialprincipen på förvaltningsnivån, se även Enqvist, Lena, En myndighet i samverkan. För- säkringskassans rättsliga förutsättningar att samverka med Arbetsförmedlingen samt hälso- och sjukvården, 2019, s. 154 ff. med hänvisningar.

47 Se exempelvis KU:s redogörelse i betänkande 2001/02:KU3, s. 15 och SOU 2015:21, Mer trygg- het och bättre försäkring, s. 845 ff. Det bör i sammanhanget påpekas att ALF redan innehåller vissa särskilda bestämmelser som har innehållsmässiga eller tematiska motsvarigheter i FL, som bestämmelser om överklagande, omprövning och ändring, se 49−65 §§.

48 SOU 2020:37, s. 144, 529 ff. och 661 f.

FL:s regler, men att lagen ändå bör vara vägledande.

Vad det egentligen kan innebära att en lag inte är bindande men ändå ska vara vägledande är en fråga av både rättsteoretisk och praktisk art. Rättsteoretiskt gäller den ytterst vad som är rättsliga normer och var skiljelinjen mellan rättslig och annan styr- ning ska dras, där den traditionellt normhierarkiska utgångspunkten i delar utmanas genom att bland annat sedvana och rättsprinciper kan skapas i en växelverkan inom och utanför den formella makt- och normgivningsdelega- tionen. I praktiskt avseende rör den dock kanske framför allt om en a-kassa kan vänta sig några följder när den inte tar ledning i FL i samband med ärendehanteringen. Den statliga tillsynen av a-kassornas verksamhet – före- trädesvis genom JO, men också Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, IAF – får därför betydelse eftersom de inrättat sin tillsynsverksamhet efter att FL ska vara vägledande.

Tillsynens inriktning har således bidragit till att skiljelinjen mellan bindande och icke-bindande regler blivit mindre tydlig från a-kassornas perspektiv.

I motiven till ALF framgår att en utredningsskyldighet har ansetts gälla för a-kassorna i samband med återkrav av felaktigt utbetald arbetslöshetsersätt- ning (när det kan finnas omständigheter som kan utgöra skäl för eftergift).

Några allmänna uttalanden som kan bidra med mer tydlig ledning om offi- cialprincipens status eller innehåll i arbetslöshetsförsäkringen, hittas dock inte. På motsvarande sätt som redogjorts för gällande FL:s status, synes dock tillsynsmyndigheterna arbeta utifrån att den ska vara vägledande. IAF har till exempel hänfört principen till de krav som ska gälla vid handläggningen i arbetslöshetsförsäkringen.

JO har uttalat att a-kassorna ska utreda och bedöma rätten till ersättning, samt att det i utredningsskyldigheten ingår att beakta de uppgifter som föreligger i ärendet oavsett var de kommer ifrån, men inte i övrigt gjort några särskilda uttalanden i frågan.

Beslutspraxisen omfat- tar dock många andra av FL:s rättssäkerhetsgarantier, som att a-kassorna ska hämta vägledning i lagen när det gäller skyldigheten att motivera beslut,

49 JO 2004/05 s. 175. Se även exempelvis JO 2004/05 s. 167 och JO dnr 4448-2000, JO 5600- 2009 och JO 2015/16 s. 311.

50 Att JO tagit ledning i FL i sin tillsynsverksamhet har framgått. Tillsynsområdet är dock en separat fråga från i vilken utsträckning som granskningen ska ske i förhållande till FL. Att IAF också gran- skar i vilken utsträckning a-kassorna följer FL framgår indirekt av att de infört denna aspekt i sin allmänna granskningsmodell, IAF, Granskning av IF Metalls arbetslöshetskassa, Rapport 2018:9, s. 28.

51 Prop. 2008/09:3, Ränta vid återkrav inom arbetslöshetsförsäkringen m.m., s. 22.

52 IAF, 2015:10 Arbetslöshetskassornas avslagsbeslut till följd av ofullständigt underlag vid första- gångsprövningar, s. 9 f.

53 JO 2009/10, s. 219.

54 JO dnr 4448-2000, JO 2004/05 s. 175 och JO 2015/16 s. 311.

kommunicera inför beslut,

eller att göra tjänsteanteckningar.

Den omfat- tar även att offentligrättsliga principer, som regeringsformens krav på iaktta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet, ska beaktas.

Utifrån besluten är det egentligen svårt att dra slutsatsen att a-kassorna vid ärendehandläggningen ska hämta ledning i hela FL. I besluten växlar nämligen JO mellan mer allmänt syftande uttalanden om att FL ska vara vägledande, och mer specifika och materiellt orienterade bedömningar inriktade mot att avgöra om a-kassorna borde ha hämtat sådan ledning i en viss situation. Till exempel ansågs inte FL kunna grunda något krav på a-kassorna att vara till- gängliga för kontakter via e-post trots att detta var uttryckligen reglerat, även om JO uttryckte att det var önskvärt att kassorna beaktade regeln.

I flera beslut har JO i tillägg till FL:s innehåll också fäst vikt vid vad som framkom- mit om a-kassornas interna rutiner eller icke bindande handböcker vid moti- veringen av beslut att kritisera handläggningsförfarandet i ett enskilt fall.

Sammantaget har i alla fall JO givit FL och de allmänna förvaltningsrättsliga principerna ett stort genomslag i tillsynen av a-kassorna. Den offentligrätts- liga särställning som a-kassorna redan har i kombination med inriktningen i tillsynsmyndigheternas tillsyn och det starka allmänintresset av materiellt riktiga beslut, ger därför grund för att anse att officialprincipen på motsva- rande sätt ska beaktas vid a-kassornas ärendehandläggning (oavsett reglering).

Med en gällande, eller möjligen vägledande, officialprincip följer dock inget givet förfarandesätt vid handläggningen av ett ärende, eftersom utred- ningsskyldighetens omfattning varierar mellan olika myndigheter, olika ären- detyper eller det enskilda ärendets karaktär.

Såsom principen allmänt har beskrivits brukar exempelvis utredningsbördan i högre utsträckning kunna läggas på den enskilde när saken rör positiva förmåner såsom rätt till ersätt- ning, medan den motsatsvis i högre utsträckning bör läggas på den beslutande myndigheten när det gäller betungande beslut såsom sanktioner och indragna

55 JO 2004/05 s. 175.

56 JO dnr 5600-2009. I fallet hade en a-kassas bristande dokumentation lett till att en sökande meddelats ett felaktigt avslagsbeslut. Se även prop. 2008/09:3, Ränta vid återkrav inom arbetslös- hetsförsäkringen m.m., s. 22.

57 JO 2009/10, s. 219.

58 JO 4485-2005 och JO 2007/08 s. 231. Här avsågs 5 § i dåvarande förvaltningslagen (1986:223).

Sedan ikraftträdandet av den nya FL framgår inte längre uttryckligen att myndigheter ska se till att kontakt med hjälp av telefax och elektronisk post är möjlig. Kontakt via e-post får dock anses vara praxis numera.

59 Se JO dnr 5600-2009, JO dnr 770-2004 och JO 2004/2005 s. 175. Se även SOU 2020:37, s. 521.

60 23 § FL.

eller nedsatta förmåner.

Överfört till a-kassornas verksamhet skulle dessa allmänna utgångspunkter innebära att det som huvudregel är tillräckligt att en a-kassa hjälper till med anvisningar om hur den sökande bäst kan styrka sin rätt till ersättning – bevisbördans placering innebär ju också att det är den sökande som i första hand ska stå risken om beslutsunderlaget inte är tillräck- ligt.

Samtidigt kan, som framgått, Arbetsförmedlingens underrättelser till en a-kassa läggas till grund för beslut om indragen ersättning eller sanktion i form av varning eller avstängning.

Eftersom det i dessa fall handlar om eventuellt betungande beslut, skulle de allmänna utgångspunkterna för officialprincipen medföra att utredningsbördan i högre utsträckning ska ligga på a-kassorna.

Att principens rättsliga status är oklar och dess närmare tillämpning i arbets- löshetsförsäkringen inte utvecklats i doms- eller beslutspraxis medför dock att det är svårt att i närmare detalj fastlägga vilket ansvar som a-kassorna har för att aktivt tillse att oklarheter undanröjs, samt att både omständigheter som talar för och emot rätten till ersättning ingår i beslutsunderlaget. Av samma skäl råder oklarhet kring om ledning kan hämtas från principens tillämp- ning i andra ärendetyper på socialförsäkringsområdet, eller om försäkringens privata administration alternativt ersättningsärendenas eventuella särdrag ska medföra att den har ett särskilt innehåll i arbetslöshetsförsäkringen.

I nästa led är varken en gällande eller vägledande officialprincip förenad med några rättsliga befogenheter att genomföra särskilda utredningsåtgärder.

Sådana befogenheter måste ha eget rättsligt stöd.

Som framgått har Arbets- förmedlingen betydande inflytande över a-kassornas informationstillgång, och således över om de får kännedom om händelser av betydelse för den arbetslöses rätt till ersättning i enskilda fall. A-kassorna bör visserligen kunna efterfråga förtydliganden om det finns sakomständigheter i en underrättelse

61 Se exempelvis von Essen 2012, s. 38, Lagrådets yttrande i prop. 2008/09:200, Socialförsäk- ringsbalk, s. 555 samt Ryberg-Welander, Lotti, Officialprincipen i sjukförsäkringen, FT 2014, s. 405–419, på s. 405.

62 Se von Essen 2012, s. 35.

63 9, 43, 43 a och 43 b §§ ALF.

64 Även om arbetslöshetsersättning utgör en gynnande förmån har en indragning, utdelad varning eller ett beslut om avstängning en betungande karaktär. Jfr exempelvis Lagrådets anförande i prop.

2008/09:200, s. 555, angående att återkrav, indragning eller nedsättning av ersättningen med- för en väsentligt mera omfattande utredningsskyldighet för Försäkringskassan i sjukförsäkringen.

Motsvarande uttalanden saknas i motiven till arbetslöshetsförsäkringen, men se prop. 2008/09:3, s. 22, angående att a-kassornas utredningsskyldighet bör anses vara mer långtgående i samband med återkrav efter felaktigt utbetald arbetslöshetsersättning.

65 Eftersom a-kassornas beslut om rätt till arbetslöshetsersättning, inklusive handläggning och utredning, utgör sådana förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning får de endast överlämnas från staten med stöd i lag, 12 kap. 4 § RF. Se även JO 2001/02 s. 250.

som är oklara, vilket också förekommer i ganska hög utsträckning.

De har också en rätt att begära de uppgifter om bland annat medverkan i arbets- marknadspolitiska program som omfattas av Arbetsförmedlingens uppgifts- skyldighet.

Någon befogenhet att begära mera omfattande kompletteringar av underlaget har de dock inte. Därtill saknar de befogenhet att själva genom- föra någon egentligt fördjupad utredning av arbetsförmågan eller andra för rätten till ersättning relevanta omständigheter, förutom just möjligheten att uppmana den sökande att själv komplettera utredningen med vissa uppgif- ter.

Vid en jämförelse med andra ersättningssystem som exempelvis sjukför- säkringen – där särskilda utredningsbefogenheter såsom en rätt att efterfråga uppgifter från olika aktörer som kan antas kunna lämna behövliga uppgifter samt en rätt att kräva medverkan i försäkringsmedicinska utredningar finns reglerade, och där det även utarbetats en viss praxis kring Försäkringskassans skyldighet att på eget initiativ komplettera ett bristfälligt underlag – framstår därför a-kassornas utredningsskyldighet som begränsad när utredningsbefo- genheterna tas med i beaktande.

För den arbetslöse innebär Arbetsförmedlingens ansvar för att kontrollera och underrätta, i kombination med a-kassornas begränsade utredningsbefo- genheter, ett mer omfattande ansvar att till exempel argumentera mot Arbets- förmedlingens bedömningar och påpeka eventuella brister i utredningsunder- laget. Den arbetslöses möjligheter till egen komplettering är dessutom varie- rande. Om underrättelsen avser bristande sökaktivitet kan det exempelvis vara lättare att på egen hand komplettera utredningen med intyg eller annat bevismaterial till stöd för att invända mot bedömningen. Svårare torde det däremot vara om Arbetsförmedlingens underrättelse istället gäller att rätten till ersättning bör ifrågasättas på grund av bristande arbetsförhet, eller att den sökande inte står till arbetsmarknadens förfogande – eftersom sådana bedöm- ningar görs genom en sammanvägning av flera olika omständigheter (samt ofta med den arbetsmarknadspolitiska bedömningen som utgångspunkt). Att det är Arbetsförmedlingen som har en mer central funktion vid framtagandet

66 SOU 2019:3, s. 192. Rätten att begära sådana kompletteringar är inte reglerad, men får anses ingå i den ursprungliga befogenheten, för att syftet med underrättelsen ska kunna uppfyllas.

67 Av 48 a och i §§ ALF samt 20 § FALF framgår att Arbetsförmedlingen till berörd a-kassa ska skicka uppgifter om namn och personnummer, från och med vilken dag den sökande är anmäld eller inte längre anmäld som arbetssökande, vilket arbetsmarknadspolitiskt program han eller hon anvisats till, omfattningen av anvisningen och under vilken tidsperiod den gäller, samt om en anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program har avbrutits.

68 Det kan i sammanhanget nämnas att utredarna i SOU 2020:37 föreslår vissa utökade utrednings- befogenheter för a-kassorna, som avser att efterfråga uppgifter från arbets- eller uppdragsgivare, s. 531.

69 110 kap. 14 § SFB, och Enqvist 2019, s. 154 ff. med hänvisningar.

av utredningsunderlag medför därför sammantaget, i kombination med en svagt utvecklad officialprincip, en risk för att a-kassornas prövning får mer summariska inslag än vad som är brukligt hos förvaltningsmyndigheter.

5. Slutsatser

Såväl Arbetsförmedlingens kontrollverksamhet som a-kassornas prövning inför beslut syftar ytterst till att arbetslöshetsersättning endast ska utgå till den som uppfyller villkoren för det. Att ersättningen primärt är finansierad genom skattemedel och villkoren uppställda genom författning som beslutats i demokratisk ordning motiverar därför, å ena sidan, att kontroller måste göras. Samma skäl motiverar dock även, å andra sidan, att kontrollerna ska möta grundläggande offentligrättsliga krav på legalitet och rättssäkerhet – vil- ket bland annat understöds genom officialprincipen.

Kontroll- och utredningsverksamheten är således nära förbunden med den offentliga maktutövningen, som omfattar både repressiva och permissiva inslag. Samtidigt har tillsyn blottlagt brister i underrättelsekedjan till a-kas- sorna i sådan omfattning att farhågor om bristfällig legalitet och rättssäkerhet i ersättningsbesluten har väckts.

IAF har bland annat funnit att Arbetsför- medlingens kontroll av de arbetssökande sammantaget uppvisar allvarliga och omfattande brister.

Därtill har arbetsförmedlare i många fall inte lämnat underrättelser till a-kassorna trots att skyldighet föreligger, och ibland dess- utom skett medvetet.

Det har även förekommit att arbetsförmedlare, utan stöd i regelverket, ingått enskilda överenskommelser med den arbetssökande om att undantas från kravet på aktivitetsrapportering.

Ett annat exempel är att Arbetsförmedlingen uppvisat brister i att bifoga relevant underlag till de underrättelser som skickas.

Även tillsynen av a-kassornas verksamhet har blottlagt omfattande brister. Bland annat har IAF funnit att dessa ibland sam- manlägger flera underrättelser innan ett eventuellt sanktionsbeslut fattas, att denna hantering saknar särskilt rättsligt stöd samt riskerar att leda till brister

70 Se exempelvis Arbetsmarknadsutredningens redogörelse i SOU 2019:3, s. 210.

71 IAF, IAF:s granskningar av Arbetslöshetsförsäkringen 2016−2018, Rapport 2019:8, s. 6 ff. Se även bland annat Arbetsförmedlingens kontrollarbete, Rapport 2018:15, Kompletterande aktörer samt Arbetsförmedlingens kontrollarbete, och Säkerställer Arbetsförmedlingen en korrekt avvi- kelserapportering? Rapport 2018:14.

72 IAF, Hur många underrättelser låter arbetsförmedlarna bli att lämna? Rapport 2018:10, s. 5 ff.

I en annan granskning som rörde underrättelser av deltidsarbetslösas bristande sökaktivitet hade Arbetsförmedlingen endast underrättat i 3,5 procent av de fall då sådan skulle ha skett, Arbetsför- medlingens kontroll av deltidsarbetslösas sökaktivitet, rapport 2019:11, s. 6 ff.

73 IAF, Aktivitetsrapportering – till vilken nytta och för vem? Rapport 2018:5, s. 6 ff.

74 IAF, Rollfördelningen vid hanteringen av underrättelser, Rapport 2017:9, s. 5 ff.

i likabehandling och förutsebarhet för de sökande.

Inspektionen har också funnit skillnader mellan hur a-kassorna bedömer underrättelser (även när de är lika i sak) samt att tillämpningen av kriteriet godtagbara skäl för att inte utdela en sanktion varierar.

Utfallen av de exemplifierade granskningarna visar att maktutövningen gentemot den arbetslöse inte enbart manifesteras på de sätt som den reglerade ansvarsfördelningen ger uttryck för, samt att det får konsekvenser för både handläggningens och beslutens förutsebarhet. Samtidigt som Arbetsförmed- lingens kontrollverksamhet bidrar till att förankra a-kassornas bedömning av den sökandes omständigheter och ansträngningar att hitta arbete i faktiska förhållanden, leder den alltså till att myndigheten har ett stort inflytande över informationsflödet i underrättelsekedjan till a-kassorna, över de premisser på vilka rätten till ersättning utreds, samt ytterst över den arbetslöses tillgång till social trygghet.

Att fristående aktörer i högre utsträckning ska anlitas i den individnära verksamheten leder även till att dessa får inflytande över underrättelsekedjan till a-kassorna, eftersom Arbetsförmedlingen då också i högre utsträckning får basera sina bedömningar på aktörernas avvikelse- rapporteringar snarare än på underlag som är internt framtaget eller knutet till egna observationer. Kvaliteten i det underlag som till slut når a-kassorna (från de fristående aktörerna via Arbetsförmedlingen) behöver visserligen inte påverkas som en följd. En risk finns dock för att de typer av uppgif- ter som genereras och dokumenteras varierar när aktörerna är fria att själva utforma sina verksamheter, samt för att detta får konsekvenser för likabe- handlingen både hos Arbetsförmedlingen och i arbetslöshetsförsäkringen.

Tillsyn av det hittills förekommande och avtalsreglerade informationsutbytet mellan Arbetsförmedlingen och anlitade fristående aktörer har också visat att dessa ibland tar kontakter med de arbetslösa i första hand, för att därefter bedöma om en avvikelserapport ska skickas till Arbetsförmedlingen. Sådana förfaranden har kritiserats av IAF då de kan innebära att aktören gör egna bedömningar innan den informerar om omständigheter av betydelse, samt att Arbetsförmedlingens möjligheter till en effektiv kontroll i sådana fall kan hindras eller försämras. Det kan dessutom innebära att delar av den reglerade

75 IAF, Sammanläggning av underrättelser på arbetslöshetskassorna, Rapport 2019:2, s. 5 ff.

76 IAF, Lika i sak – lika för alla? Tillämpar arbetslöshetskassorna och Arbetsförmedlingens enhet Ersättningsprövning sanktionsregelverket på ett likvärdigt sätt? Rapport 2019:5, s. 5 ff. Här avses kriteriet godtagbart skäl och giltig anledning i 43−43 b §§ ALF.

77 Stendahl, Sara, Arbetsförmedlingen och hoppet om byråkratisk rättvisa, NST 2010, s. 49−86, på s. 52. Se även Stendahl, Sara, De allmänna villkoren i arbetslöshetsförsäkringen – Rättssäkerheten och innehållet i den individuella handlingsplanen, FT 2008, s. 535–554, på s. 551 ff.

kontrollverksamheten utförs i privat regi utan stöd i lag.

I anslutning har Arbetsförmedlingen framfört önskemål om att de privata aktörerna framöver bör ha en skyldighet att meddela om sådana omständigheter som kan inne- bära att myndigheten ska underrätta en a-kassa eller fatta beslut om sank- tion.

Något sådant författningsförslag har i dagsläget inte lagts fram, men vilken omfattning och inriktning som uppgiftsutbytet ska ha påverkar förstås Arbetsförmedlingens möjligheter att effektivt kontrollera att den arbetslöse är arbetsför och gör tillräckliga ansträngningar för att ta sig ur arbetslösheten – och således möjligheterna att tillse att arbetslöshetsförsäkringen fungerar som en omställningsförsäkring.

Och även om reglerade uppgiftsskyldigheter skulle införas så skulle det sannolikt inte heller helt eliminera risken för att fristående aktörer gör egna bedömningar som kan påverka Arbetsförmedling- ens informationstillgång.

Som framgått ska a-kassorna självständigt bedöma den sökandes rätt till ersättning, och de är därför inte heller begränsade till att fatta beslut på enbart det underlag som förmedlats genom Arbetsförmedlingens underrät- telser. Riskerna med en bristfälligt fungerande underrättelsekedja kan san- nolikt också begränsas om det underlag som a-kassorna fattar sina beslut på har samlats in inom ramen för en allsidig utredning. Det har visats att krav kan och bör ställas på a-kassorna att iaktta och värna de allmänna offentlig- och förvaltningsrättsliga principer som stärker förutsebarheten och likabe- handlingen i ärendehandläggningen. Även inom arbetslöshetsförsäkringen får målsättningen därför anses vara att det är materiellt riktiga beslut som ska fattas. Precis som inom många delar av den offentliga rätten måste frågor om principernas innehåll, räckvidd och relativa styrka bedömas kontextuellt och har sällan självklara svar. Utan varken bindande regler eller en utvecklad rättspraxis är det dock särskilt svårt att bedöma vad den ’i princip’ redan gäl-

78 Anlitandet av fristående aktörer är inget nytt. För de arbetsmarknadspolitiska bedömningarna har Arbetsförmedlingen sedan många år köpt kartläggnings- och valideringstjänster av externa utförare, SOU 2019:3, s. 273. Se också IAF, Kompletterande aktörer och Arbetsförmedling- ens kontrollarbete. Säkerställer Arbetsförmedlingen en korrekt avvikelserapportering? Rapport 2018:14, s. 4.

79 Arbetsförmedlingen dnr. Af-2019/0021 5123, s. 157 och 294. Med sanktioner avses i samman- hanget Arbetsförmedlingens befogenhet att varna eller stänga av den som deltar i ett arbetsmark- nadspolitiskt program från rätten till aktivitetsersättning.

80 Arbetsmarknadsutredningen väckte till och med frågan om Arbetsförmedlingen efter förändring- arna fortfarande är lika lämpad att sköta kontrolluppgiften, och ett alternativ som övervägdes var att flytta över kontrollansvaret till a-kassorna. Sammantaget ansågs dock förbättringar inom myndigheten vara att föredra, SOU 2019:3, s. 210 ff. Liknande synpunkter har även framförts av Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, ESO, som är en oberoende kommitté vid Finansdepartementet, Hjälpa eller stjälpa? En ESO-rapport om kontrollfunktionen i arbetslös- hetsförsäkringen, Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi 2012:6, s. 60.

lande officialprincipen har för innehåll i arbetslöshetsförsäkringen. Det är en brist som inte är godtagbar utifrån de rättssäkerhetskrav som bör ställas på en offentligt finansierad socialförsäkring av så stor betydelse för den sociala tryggheten både individuellt och nationellt.

Officialprincipen bör därför få en fastare normmässig stadga i arbetslöshetsförsäkringen.

Det förslag som utredningen om en ny arbetslöshetsförsäkring har lämnat på att ge officialprincipen en uttrycklig reglering i ALF, vore ett välkommet första steg i tydliggörandet av rättsläget. Frågor om FL:s och förvaltnings- rättsliga principers status i arbetslöshetsförsäkringen skulle dock ändå vara av fortsatt intresse, eftersom den praxis som bildats gällande lagens vägledande funktion skulle bestå. För att skapa en fastare principgrund för ärendehand- läggningen i arbetslöshetsförsäkringen, torde det därför även vara motiverat att göra FL direkt tillämplig. Det skulle inte hindra att särlösningar regleras särskilt i ALF, men tydligare inordna arbetslöshetsförsäkringen bland andra socialförsäkringar och därtill markera a-kassornas offentliga maktutövning gentemot den som söker ersättning. Då skulle även ytterligare förvaltnings- rättsliga krav och principer som kan bidra till att klargöra utredningsskyl- dighetens innehåll befästas. Exempelvis genom serviceskyldigheten i 8 § FL, som omfattar att i rimlig utsträckning hjälpa den arbetslöse genom att själv inhämta upplysningar eller yttranden från andra myndigheter.

Ett lagfästande skulle visserligen inte i sig svara på vissa av de frågor som är viktiga för principens faktiska omsättning i ärendehandläggningen. Exempel- vis om i vilken utsträckning det ska anses vara tillräckligt att den sökande får ledning i hur han eller hon bäst kan styrka sin rätt till ersättning. Eller vilket ansvar en a-kassa ska ha att själv komplettera utredningen när underlaget som förmedlats från Arbetsförmedlingen ifrågasatts av den sökande, alternativt av annan anledning kan antas vara bristfälligt. Det har dessutom visats att a-kassorna idag ändå är dåligt rustade för att axla en sådan mer aktiv roll i utredningen, eftersom utredningsbefogenheterna är begränsade. En utökad rätt till insyn i Arbetsförmedlingens, samt eventuellt också de fristående aktö- rernas verksamheter, skulle sannolikt krävas för att ge a-kassorna en möjlighet

81 Det saknas en definition av vilka förmåner som ska anses tillhöra ”socialförsäkringen”, men arbetslöshetsförsäkringen får trots sin primära tillknytning till arbetsmarknadspolitiken anses utgöra en sådan, se exempelvis Stendahl 2010, s. 51 f. och RÅ 2003 ref. 45.

82 Det kan nämnas att Finland, som också har en arbetslöshetsförsäkring med uppbyggnad av GHENT-modell där privata a-kassor administrerar försäkringen, gjort förvaltningslagen (434/2003) direkt tillämplig. De finska a-kassorna har därmed en utredningsskyldighet som omfattar att se till att ärendena utreds tillräckligt och på behörigt sätt, samt att i detta syfte skaffa den information och den utredning som behövs för att ärendet ska kunna avgöras, 1 kap.

2 § 3 st. och 6 kap. 31 § förvaltningslagen (434/2003), 1 kap. 1 § lagen om arbetslöshetskassor (603/1984), 5 kap. 2 § samt 11 kap. 1 § lagen om utkomstskydd för arbetslösa (1290/2002).

att göra en egentlig granskning av inte bara det erhållna underlagets kvali- tet, utan även underrättelsekedjans kvalitet. Samtidigt skulle varken en mer aktiv utredningsskyldighet eller utökade utredningsbefogenheter stärka den arbetslöses möjligheter att ta tillvara sin rätt om inte a-kassorna sedan gör en självständig prövning av utredningsunderlaget. Vare sig det urval eller de bedömningar som de fristående aktörerna gör innan de informerar Arbetsför- medlingen, eller det urval eller bedömningar som Arbetsförmedlingen gör vid ett beslut om att skicka en underrättelse, kan nämligen bli föremål för pröv- ning förrän de i sin tur lagts till grund för ett beslut hos en a-kassa. Ett viktigt led i att tillförsäkra det materiellt riktiga och rättssäkra beslutet är därför att underrättelserna värderas allsidigt och förutsättningslöst hos a-kassorna. Det gäller även om underlaget som bifogats har lämnats automatiserat, består av så kallad registerdata eller har baserats på statistiska modeller snarare än hand- läggarbedömningar. En omständighet av betydelse är dock att regleringens utformning skapar viss otydlighet kring vad det egentligen är som Arbetsför- medlingen gör inför och i samband med att den beslutar om att underrätta en a-kassa om misskötsamhet eller förändrade omständigheter. Till exempel har JK med hänvisning till ett kammarrättsavgörande uttryckt ordningen som att Arbetsförmedlingen endast meddelar sina iakttagelser till a-kassorna för beslut (dock med reservationen att rättsläget inte är helt entydigt).

Att en underrät- telseskyldighet till exempel uppstår när den sökande utan godtagbara skäl inte har sökt ett lämpligt arbete eller anvisat lämpligt arbete, eller inte medverkat till att upprätta en individuell handlingsplan, innebär ändå att Arbetsförmed- lingen måste göra en sammanvägd bedömning av sakomständigheter. Det- samma gäller när den sökande utan godtagbara skäl och uppenbarligen vållat att en anställning inte kommit till stånd, eller när en bedömning ska ske av vilka arbeten som ska anses vara lämpliga och vad som är en giltig anledning för att ha lämnat sitt arbete. Även om Arbetsförmedlingens kontrolluppdrag formellt liknar informantens har därför underrättelseskyldigheten en annan karaktär än en ren uppgiftsskyldighet. Det underlag som når a-kassorna inne- håller också både rena sakomständigheter och bedömningar som liknar den rättsliga prövning och bedömning som a-kassorna själva har att göra. Det gäl- ler därför för a-kassorna att iaktta självständighetsprincipen och sin skyldighet göra självständiga bedömningar, vilket skulle befrämjas av en tydligare och mer aktiv officialprincip i arbetslöshetsförsäkringen.

Från organisatorisk synvinkel är den övergripande och administrativa ansvarsfördelningen mellan Arbetsförmedlingen och a-kassorna alltså tydlig

83 JK dnr 6380-08-40, som hänvisar till kammarrätten i Stockholms dom i mål nr 3338-2001 med- delad den 19 maj 2003.