Revisionsrapport Underhåll av fastigheter Motala kommun

(1)

Revisionsrapport

Underhåll av fastigheter

Motala kommun

Lennart Elfving April 2012

(2)

Innehållsförteckning

1 Sammanfattning och revisionell bedömning 1

2 Inledning 3

2.1 Bakgrund 3

2.2 Revisionsfråga och kontrollmål 3

2.3 Revisionsmetod 3

3 Resultat av granskningen 4

3.1 Fastighetsstrategier till grund för åtgärder i fastigheter 4

3.2 Rutiner för underhållsplanering 6

3.3 Ekonomisk planering 7

3.4 Fastighetsförvaltningens kostnadsbild 9

3.5 Investering kontra underhåll 9

3.6 Synpunkter på underhållsnivån från hyresgäster 10

4 Synpunkter på fastighetsenhetens plats i den kommunala förvaltningsorganisationen 10 4.1 Allmänt om samordning och bolagisering av fastighetsförvaltning 10 4.2 Utveckla fastighetsförvaltningen inom den kommunala organisationen 12

(3)

1 Sammanfattning och revisionell bedömning

Den fråga som granskningen ska belysa är följande:

Säkerställer tekniska nämnden att förvaltningen av kommunens verksamhetsfas- tigheter organiseras och genomförs på ett ändamålsenligt och ekonomiskt till- fredsställande sätt?

Granskningen visar följande:

- Det finns riktlinjer till underlag för planering av underhåll och hantering av strategiska fastighetsfrågor på kommunledningsnivå

- Ansvar för underhållsfrågor är tydliggjort och det finns en ändamålsenlig organisation för operativ hantering av underhåll

- Budgetering av underhåll är inte effektiv i den meningen att det överskott som genereras genom att internhyran överstiger driftskostnaderna endast till del budgeteras för fastighetsunderhåll och i övrigt fördelas inom Teknis- ka kontorets övriga verksamheter

- Fastighetsförvaltningens kostnadsbild visar att verksamheten i stort har till- fredsställande ekonomisk effektivitet

- Begreppen investering respektive underhåll bör vara väl kända i organisationen genom centrala riktlinjer för redovisning

- Den uppfattning vi fått i granskningen är att underhållsstatusen är hanterbar i den meningen att det finns underhållsbehov men också väl underhållna fastigheter, vilket leder till slutsatsen att underhållet inte kan anses generellt eftersatt eller att det finns ett s.k. ”underhållsberg”

Sammanfattningsvis är vår revisionella bedömning att förvaltningen av kommunens verksamhetsfastigheter är ändamålsenligt organiserat men att underhållspla- nering inte genomförs på ett ändamålsenligt och ekonomiskt tillfredsställande sätt.

Bedömningen görs utifrån att internhyran, förutom drift och underhåll av fastigheterna, också finansierar andra områden av tekniska nämndens ansvarsområde. Det ekonomiska utrymmet för underhåll konkurrerar därigenom med medel till gata, park, m fl verksamheter.

Vi rekommenderar Tekniska nämnden att se över tillämpningen av internhyresmodellen i mening att internhyran bör spegla lokalernas verkliga kostnad inklusive planerat underhåll. En korrekt självkostnadsbaserad hyressättning efterfrågas som beräkningsunderlag i olika sammanhang, bl. a vid fråga om interkommunala er- sättningar, ersättning till friskolor, nationella kostnadsjämförelser, etc., men också inför beslut om alternativa investeringar i lokaler.

(4)

Rapporten innehåller också ett avsnitt med synpunkter på fastighetsförvaltningens organisatoriska placering i den kommunala organisationen och har tillkommit efter en diskussion i revisorsgruppen. De synpunkter och förslag som avsnittet utmynnar i är helt och hållet författarens. Sammanfattningsvis innebär förslaget att som ett led i att förstärka fastighetsenhetens roll som ägarföreträdare skilja fastighetsenheten från tekniska nämnden och i stället placera fastighetsenheten som en balans- räkningsenhet under kommunstyrelsen. Resonemanget utvecklas under rapportens avsnitt 4.

(5)

2 Inledning

2.1 Bakgrund

I kommunens balansräkning utgörs en stor del av tillgångsmassans värde av fastigheter. Det är viktigt att kommunen har en ändamålsenlig organisation och rutiner för underhåll av dessa fastigheter både ur ett ekonomiskt som verksamhetsmässigt perspektiv. Tekniska kontoret uppger att man de senast två åren inte fullt ut upp- fyllt målet att underhålla verksamhetsfastigheterna så att skick och värde bibehålls över tiden. Som en effekt av minskat ekonomiskt utrymme för planerat underhåll är risken stor att kostnaderna för felavhjälpande underhåll ökar.

2.2 Revisionsfråga och kontrollmål

Granskningen ska besvara följande revisionsfråga:

- Säkerställer tekniska nämnden att förvaltningen av kommunens verksamhetsfastigheter organiseras och genomförs på ett ändamålsenligt och ekonomiskt tillfredsställande sätt?

Kontrollmål/granskningsmål:

- Finns en övertänkt fastighetsstrategi som ligger till grund för beslut om åt- gärder i fastigheter (dvs. de fastigheter som omfattas av åtgärder och åtgär- dernas inriktning och ekonomiska omfattning baseras på en analys av verk- samhetens behov av ändamålsenliga lokaler för överskådlig framtid)?

- Finns rutiner som säkerställer att förvaltningen har kunskap om aktuell un- derhållsstatus och att planering och genomförande av underhållsåtgärder sker i enlighet med en väl övertänkt årscykel?

- Är den ekonomiska planeringen (budgeten) för fastighetsförvaltningen över- tänkt och bygger den på en realistisk bedömning av förvaltningens kostnader och intäkter?

- Avviker fastighetsförvaltningens kostnadsbild väsentligt från jämförbara kommunala fastighetsförvaltningar?

- Hanteras gränsdragningen mellan investering och underhåll på ett korrekt sätt?

- Har framtida effekter, som den nuvarande underhållsnivån kan ge upphov till, analyserats och bedömts på ett realistiskt sätt?

2.3 Revisionsmetod

Den granskningsmetoden som tillämpats har byggt på intervjuer med ansvariga handläggare samt studier av relevant dokumentation. Intervjuer har genomförts tillsammans med representant för revisorerna.

Intervjuade handläggare har givits tillfälle att sakgranska ett utkast till rapport.

(6)

3 Resultat av granskningen

3.1 Fastighetsstrategier till grund för åtgärder i fastigheter

Enligt ett kommundirektiv¹ från 2000 är kommunstyrelsen ägarföreträdare för kommunens fastigheter och ansvarar för den tekniska, ekonomiska och juridiska förvaltningen av fastighetsbeståndet. Kommunstyrelsen ansvarar för att kommundirektiv verkställs och för att kommunen kontinuerligt har balans mellan tillgången till och behovet av fastigheter, lokaler och service. För samordning och planering av strategiska frågor för lokaler och lokalanknuten service ska enligt direktivet finnas en styrgrupp under ledning av kommunchefen. Styrgruppen är dock tills vidare av- vecklad och uppgiften hanteras numera i kommunchefens ledningsgrupp. För handläggning av samordningsfrågor finns en tjänst som lokalsamordnare med placering på fastighetsenheten på Tekniska förvaltningen.

Tekniska nämnden ansvarar genom Tekniska förvaltningen för den operativa fas- tighetsförvaltningen och försörjning med lokaler och lokalanknuten service till kommunens kärnverksamheter. Lokalanvändarna är hyresgäster i lokalerna och bär kostnaderna för lokalnyttjande och lokalanknuten service.

I kommunens styrmodell ingår internprissättning av lokaler som en komponent, dvs. verksamheterna betalar internhyra. Tomställda lokaler redovisas som lokalpool och kostnadsförs under kommunstyrelsen. Riktlinjer för internhyressättning finns i ett dokument benämnt Förslag till riktlinjer för internhyressystem i Motala kommun.

Förutom ovan nämnda kommundirektiv och riktlinjer för internhyressättning är dokumenten lokalförsörjningsplan och förvaltningsplan av särskilt intresse i

granskningen. Lokalförsörjningsplanen för 2011-2016, som antagits av kommunstyrelsen, innehåller dels en analys över behov av lokaler för prognosperioden dels en teknisk statuskommentar för befintliga lokaler. Avsikten är att lokalförsörjnings- planen framgent ska vara ett levande dokument.

I kommundirektivet anges att ”Underhåll för att vidmakthålla byggnader och funktioner ska anpassas till den tid som kommunen har ett dokumenterat behov av byggnaderna eller till den tid som det finns beslut om att upprätthålla ett alter- nativvärde, t ex försäljningsvärde”. Kommundirektivet innehåller också en skriv- ning om att fastigheter och lokaler, som inte nyttjas eller kommer att nyttjas inom fem år av kommunens verksamheter, ska avvecklas såvida det inte finns särskilda skäl för fortsatt kommunalt ägande. Förvaltningsplanen innehåller en förteckning över fastigheter och byggnader som inte längre behövs för de primära verksamheterna. Avveckling föreslås ske genom att sälja fastigheter eller riva byggnader. Även förvaltningsplanen har antagits av kommunstyrelsen.

1 Kommundirektiv för försörjningen med lokaler och service i Motala kommun, kf 2000-11- 27, § 185

(7)

Den sammantagna lokalytan för förvaltade fastigheter anges till ca 268 000 kvm, vilket motsvarar ca 6,4 kvm per kommuninvånare. I lokalytan ingår ca 30 000 kvm gamla industribyggnader med industrihistoriskt värde. Även om vi frånräknar ytan för gamla industribyggnader, indikerar nyckeltalet en relativt stor lokalyta i förhål- lande till kommunens storlek, när vi jämför med andra kommuner. Det är enligt vår erfarenhet vanligt med nyckeltal 5-6 kvm per invånare, men det finns exempel på kommuner med nyckeltal under 5 kvm. Anledningen till att vi kommenterar lokal- ytans storlek är att lokalytan binder resurser för förvaltning och underhåll och med en mindre men mer effektivt utnyttjad lokalyta kan också resurserna fördelas effek- tivare.

Strategiska dokument som direkt rör fastigheter och lokaler är

- Kommundirektiv för försörjningen med lokaler och service i Motala kommun (Kf 2000-11-27, § 185)

- Förslag till riktlinjer för internhyressystem i Motala kommun - Förslag till lokalförsörjningsplan 2011-2016 (10/KS 0195) - Förslag till förvaltningsplan 2011 (11/KS 0155)

- Ledningssystem för Motala kommun (Kf 2010 § 64) - Riktlinjer för uppföljning (Kf 2011 § 111)

- Definition investeringar (ur ekonomianvisningar i intranätet) - Verksamhetsplan 2011 – Tekniska förvaltningen

- Mål och resursplan (MoR) 2012 med plan 2013-2014 Vår bedömning:

Det finns väl dokumenterade och beslutade riktlinjer till underlag för planering och beslut om åtgärder i förvaltade fastigheter. Det finns också en struktur för såväl övergripande planering av fastighetsfrågor som operativ hantering av förvaltningen, vilket inbegriper att underhållsåtgärder utförs där så är lämpligt utifrån långsiktig- het i lokalanvändning.

(8)

3.2 Rutiner för underhållsplanering

Tekniska nämnden anger som inriktningsmål att ”kommunens fastigheter ska vara ändamålsenliga och tillgängliga samt förvaltas på ett miljömässigt, innovativt och ekonomiskt hållbart sätt” (Mål och Resursplan 2012).

Den operativa fastighetsförvaltningen är organiserad enligt följande:

- Fastighetschef - Stabsfunktion med

o Ekonom

o 1,75 assistenttjänst o Lokalsamordnare

- 3 förvaltare med sektorsvis ansvar för lokaler

- 1 projektledare för främst större investeringar. Arbetar på uppdrag från respektive förvaltare

- 3 assisterande ingenjörer inom fackområden vvs-, el- och byggteknik - Driftsfunktion med

o Driftschef

o 2 fastighetstekniker

o Servicefunktion med 1 förman, 4 vaktmästare och 4,5 tjänster som hantverkare

Fastighetsenheten köper därutöver också 16 heltidstjänster inom skötsel av i huvudsak Bildningsförvaltningen.

Enligt dokumentet Förslag till riktlinjer för internhyressystem i Motala kommun ansvarar Tekniska förvaltningen/fastighetsenheten för in- och utvändigt underhåll.

I en bilaga till internhyresavtalen finns ansvarsfördelningen förtydligad.

Någon dokumenterad rutin för underhållsplanering har inte förevisats. Enligt den muntliga beskrivning som lämnats vid intervjutillfället har de tre förvaltarna fullt ansvar för sina respektive förvaltade fastigheter, vilket innebär att förvaltaren har den löpande kontakten med sina hyresgäster i frågor som rör skötsel, drift och un- derhåll och i förekommande fall verksamhetsanpassningar och investering i lokaler.

Förvaltaren upprättar underhållsplan och ansvarar för genomförande och uppfölj- ning av underhållsåtgärder. Vid behov avropar förvaltaren tjänster från projektleda- ren (investering och större underhåll) och andra inom fastighetsenheten.

Fastighetsenheten använder det IT-baserade verksamhetsstödet Landlord som in- nehåller en modul för underhållsplanering. Ur Landlord hämtar förvaltaren en un- derhållsplan, som är en prissatt teoretisk åtgärdsförteckning för valfri tidsperiod.

För att underhållsplanen ska ge en någorlunda rättvis prognos över underhållsåt- gärder, förutsätts att utförda åtgärder återrapporteras till databasen, vilket ligger på förvaltarnas ansvar.

Den beskrivna årscykeln för underhållsplanering är enligt följande:

- Underhållsplanen fastställs i februari då man vet den ekonomiska ramen för underhåll

- Förvaltarna ansvarar för underhållsplanering för ”sina” fastigheter

(9)

- Till stöd för förvaltarna finns det IT-baserade verksamhetsstödet Landlord - Minst 1 ggr per år ska förvaltarna samråda med hyresgästerna om underhålls-

behovet och planering av utförande av åtgärderna

- Fastighetschefen tar beslut om den sammantagna underhållsplanen inom dis- ponibelt ekonomiskt utrymme för underhåll

Vår bedömning:

Även om fastighetsenheten saknar dokumenterade rutiner för underhållsplanering är ansvaret tydliggjort i organisationen. Genom förvaltarnas löpande kontakter med lokalnyttjarna, likväl som ansvar för planering, genomförande och uppföljning av underhållsåtgärder, skapas kunskap om respektive fastighets underhållsstatus. Där- till innebär verksamhetsstödet Landlord att kunskap om fastigheternas underhålls- status bevaras i organisationen vid byte av befattningshavare. Eftersom allt detta bygger på likartade arbetssätt hos medarbetarna, rekommenderar vi att handlägg- ningen kvalitetssäkras genom att rutiner dokumenteras.

Enligt vår erfarenhet av kommunal fastighetsförvaltning bör underhållsplanering ske under hösten före verksamhetsåret. Detta innebär att tid ges för att tillsammans med verksamheterna planera in när under året åtgärder lämpligen bör utföras i fastigheterna. Vidare för att ge möjlighet att påbörja upphandlingar i tid. Ett sådant arbetssätt förutsätter att fastighetsenheten kan prognostisera det ekonomiska utrymmet för underhåll. Nuvarande ordning innebär att det ekonomiska utrymmet som skapas inom internhyran ska fördelas inom tekniska kontoret (se 3.3), vilket innebär att fastighetsenheten är en verksamhet av flera som gör anspråk på de resurser som ska fördelas.

3.3 Ekonomisk planering

Enligt den beskrivning som lämnats över internhyresmodellen i kommunen kalky- lerades internhyran initialt att täcka kostnader för fastighetsförvaltning och under- håll. Kostnaderna för värme, el, renhållning, VA, försäkringar och felavhjälpande underhåll m.m. beräknades utifrån tidigare års utfall. Kostnader för planerat un- derhåll fastställdes utifrån av marknaden använda nyckeltal (REPAB). Den fortsatta beskrivningen av hur internhyresmodellen tillämpats är att internhyresnivån gent- emot lokalnyttjarna ligger fast medan fastighetsförvaltning pålagts ett besparings- krav, som initialt var ca 20 mkr och resulterade i 3 mkr för planerat underhåll. Be- sparingskravet avsågs att successivt minskas till den nivå för underhåll som man ansåg vara korrekt utifrån nyckeltal. Under åren därefter har fastighetsförvaltning- en kompenserats för kostnadshöjningar genom justering av internhyran motsva- rande kompensation som övrig kommunal verksamhet fått, men har besparingskra- vet inte minskat enligt den ursprungliga tanken. Under de senaste fem åren har överskottet inom internhyran varierat mellan åren med åtföljande varierande ekonomiskt utrymme för underhållssatsningar.

(10)

Följande sammanställning visar budgeterat belopp för planerat underhåll för 2012, utfall och budget för tidigare år samt redovisat överskott inom internhyran efter kostnader för underhåll. Överskottet fördelas inom Tekniska kontoret.

År Utfall tkr Budget tkr Fördelat överskott tkr inom Tekniska kontoret

2012 8 000 11 444 (budget)

2011 17 984 12 148 12 014

2010 13 741 15 092 5 390

2009 16 268 14 656 10 997

2008 8 944 10 671 14 461

2007 11 178 9 363 15 688

I ovanstående belopp har inte tagits med utökad ram för energiåtgärder under åren 2010-2012. Detta s k EPC-projekt bokförs som investering.

Tekniska förvaltningens verksamhetsplan 2011 har som resultatmål att nyckeltal för planerat underhåll uttryckt som kr/kvm ska motsvara rikssnittet medan nyckeltalet för felavhjälpande underhåll ska understiga rikssnittet. Tillhörande aktivitet är att

”fastställa och följa upp underhållsplaner”.

Internhyressättningen speglar inte den “verkliga” kostnaden för lokaler genom att lokalerna i praktiken prissatts för högt och överskottet inom internhyran fördelas inom Tekniska kontoret. Den interna kritik som förs fram mot hanteringen är att det ekonomiska utrymmet för underhåll är för litet. Ur lokalnyttjarnas perspektiv kan man uppleva att man betalar internhyra för underhåll som man inte får. Ur ett revisionellt perspektiv innebär hanteringen att internhyran inte speglar lokalernas självkostnad samt att del av internhyran finansierar andra verksamheter inom Tek- niska kontoret än fastighetsförvaltningen.

Vår rekommendation är därför att som målsättning återgå till den ursprungliga tanken med att internhyran ska spegla den verkliga kostnaden för fastighetsförvalt- ningen inklusive en långsiktig rimlig nivå för underhåll.

(11)

3.4 Fastighetsförvaltningens kostnadsbild

Fastighetsenheten har redovisat en detaljerad redovisning över kostnaderna för respektive lokalkategorierna skolor, förskolor och vårdbyggnader. Som jämförelse har fastighetsenheten kompletterat redovisningen med REPAB:s² nyckeltal. Överlag indikerar redovisningen högre kostnader för fastighetsskötsel och avhjälpande un- derhåll än jämförelsematerialet. Kostnader för planerat underhåll understiger RE- PAB:s rekommenderade nyckeltal, men skiljer sig inte från vanligt förekommande kostnadsbild i kommunala fastighetsförvaltningar när det gäller underhåll. Enligt vår erfarenhet är det ganska vanligt i kommuner att man budgeterar för lite under- hållsmedel.

Kostnadsbilden visar överlag god kontroll över kostnaderna, möjligen med reserva- tion för att tillsyn/skötsel indikerar en något hög kostnadsnivå. En möjlig förklaring till det senare kan vara att skolvaktmästarorganisationen innebär högre kostnader jämfört med ett färre antal bilburna fastighetstekniker. Det kan dock finnas andra fördelar med den nuvarande organisationen som uppväger den eventuellt högre kostnaden.

3.5 Investering kontra underhåll

Ett dokument hämtat ur kommunens intranät definierar investering medan be- greppet underhållskostnader definieras i Förslag till riktlinjer för internhyressystem.

I granskningen har inte gjorts någon verifiering genom stickprovskontroll av att riktlinjer följts.

Begreppen investering respektive underhåll finns dokumenterade och tillgängliga för befattningshavare.

2 Företaget REPAB utger ett inom kommunal fastighetsförvaltning allmänt använt tabellverk för kost- nadsjämförelser

(12)

3.6 Synpunkter på underhållsnivån från hyres- gäster

Underhållsstatusen i fastighetsbeståndet menar man är hanterbar. Ett mindre antal fastigheter uppges ha sämre underhåll medan det också finns skolor i utmärkt skick.

Kontakterna med fastighetsenheten uppges i huvudsak som positivt, vilket också framgår av ”Nöjd kund – enkäten”. Emellertid finns synpunkter på hantering av underhållsfrågor enligt följande:

- Det tar tid att få åtgärder utförda, vilket kan vara ett problem för verksam- hetsansvariga med arbetsmiljöansvar

- Fastighetsenheten utför gärna en större samlad insats framför att åtgärda enstaka underhåll. Detta leder till att fastigheter upplevs ha eftersatt under- håll som kräver stor åtgärdsinsats.

Den uppfattning vi fått vid intervjuer tyder på att underhållsstatusen är hanterbar.

Synpunkter i övrigt får fastighetsenheten ta till sig i sitt interna förbättringsarbete.

4 Synpunkter på fastighets-

enhetens plats i den kommunala förvaltningsorganisationen

4.1 Allmänt om samordning och bolagisering av fastighetsförvaltning

Med en viss överdrift kan man säga att det finns nästan lika många idéer om hur förvaltningen av kommunens fastigheter ska organiseras som det finns kommuner.

Några principiella idéer som kan skönjas under de senaste tio åren är bl a att - samordna fastighetsförvaltningen mellan kommunen och bostadsbolaget, - bolagisera fastighetsförvaltningen, och

- konkurrensutsätta delar av fastighetsförvaltningen, främst drift och skötsel.

När det gäller att samordna förvaltningen av kommunens fastigheter med bostads- bolagets förvaltning, träder lagen om offentlig upphandling (LOU) in och ställer krav på upphandling. LOU har dock inte hindrat ett antal kommuner från att samordna förvaltningen, som åstadkommits antingen genom ägardirektiv till bolaget,

(13)

genom att överföra ägandet av fastigheterna till bolaget eller att man helt enkelt struntat i LOU och kallt räknat med att förfarandet inte får rättsliga efterspel.

Som ett alternativ till att överföra fastigheterna till bostadsbolaget har det varit vanligt att lägga fastigheterna i ett separat bolag inom en kommunal bolagskoncern- bildning. Förvaltningen av fastighetsbolaget har lagts på bostadsbolaget och sam- ordningsfördelarna har på så sätt uppnåtts. Även för ett sådant upplägg reser LOU hinder, vilket dock inte hindrat ett antal kommuner att hantera frågan på detta sätt.

En utväg för att agera i enlighet med LOU är att kommunen bjuder ut hela eller delar av fastighetsförvaltningen till en upphandling, varvid bostadsbolaget har möjlig- het att lämna det fördelaktigaste anbudet. I de fall man valt att behålla den admi- nistrativa förvaltningen, dvs. beställarkompetens, och begränsat upphandling till drift och skötsel, har det ofta funnits privata aktörer på marknaden som kunnat konkurrera om ett uppdrag. Det förekommer att kommunen och bostadsbolaget gör gemensamma upphandlingar av sådana tjänster och kan på så sätt uppnå fördelar med denna form av samordning.

Frågan om kommunen måste tillämpa LOU vid köp från det egna bolaget är föremål för översyn och ett tillfälligt undantag är infört i lagen under förutsättning bl. a. av att bolagets verksamhet i huvudsak vänder sig mot den kommunala verksamheten.

Undantaget gäller inte köp mellan kommunala bolag. Hur det slutliga förslaget till nya lagregler kommer att se ut vet vi inte idag.

En annan lagstiftning av betydelse i sammanhanget är den sedan 2011 införda lagen om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag, som bl. a undantar bolagen från den särställning allmännyttan haft och har infört ett krav på att bolagens verksamhet ska bedrivas enligt ”affärsmässiga principer”. Detta får till konsekvens att bo- stadsbolagets avkastningskrav ska gälla för bolagets hela verksamhet, dvs. också för tjänster bolaget eventuellt utför för kommunen, t ex förvaltning av kommunens fastigheter. Det senare ska ställas mot att kommunens interna fastighetsförvaltning i de flesta fall utförs till självkostnad.

Om kommunen i stället väljer att överföra fastigheter och personal till ett särskilt fastighetsbolag, gäller inte den nämnda lagen om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag. Däremot gäller aktiebolagslagens regler som innebär att verksamheten ekonomiskt måste gå ihop vilket också innebär att relationen med kommunen ska vara affärsmässig.

Ett antal kommuner har valt att överföra sina fastigheter till ett av kommunen ägt bolag. Fördelar med ”bolagisering” är bl. a. bolaget utgör en från kommunen tydligt avgränsad ekonomisk enhet med fullt eget ansvar för fastigheterna. Detta innebär bl. a. att budgetering av underhåll inte behandlas i kommunens budgetprocess och därmed inte blir den budgetregulator som underhåll lätt blir. En ytterligare fördel är att bolaget, mot bakgrund av styrelseledamöternas ansvar enligt aktiebolagsla- gen, är skyldigt att göra fastighetsekonomiska överväganden inför propåer om investeringar, vilket återspeglas i hyresavtalen. Effekten är om möjligt mer övertänkta beslut från den kommunala verksamheten inför investering i lokaler.

(14)

Nackdelar med bolagisering är bl. a att kommunen inte blir av med all fastighetsför- valtning, då en hel del fastigheter inte bör föras över till bolag. Detta gäller fastigheter inom markreserven, sanerings- och regleringsfastigheter, skogs- och jordbruks- fastigheter, mark för rörligt friluftsliv, etc. Kommunen kommer fortsättningsvis att vara en fastighetsägare, vilket kräver administration, bl. a. för att hantera olika for- mer av nyttjanderättsupplåtelser.

Vilka fastigheter som eventuellt ska föras över till bolag har betydelse, då fastigheterna förs från den ”skattefria zonen” i kommunen till ett beskattat fastighetsbolag.

Innebörden av detta är att i fastighetsbolaget får i princip alla aktiviteter som berör fastigheterna skattekonsekvenser. Detta leder till att det är olämpligt att föra över fastigheter som inom en framtid kommer att ingå som ett led i plangenomförande.

En ytterligare nackdel är att överföring av fastigheter till bolag är förenat med transaktionskostnader som fastighetsbildningskostnader och lagfartsavgifter. I ett antal kommuner har man reducerat lagfartsavgifterna genom att med stort tillmö- tesgående från lantmäteriet överföra fastigheter genom fastighetsreglering. Resulta- tet är att staten tjänat på de tjänster som lantmäteriet sålt men förlorat skatteintäk- ter genom utebliven stämpelskatt.

En skattemässig konsekvens av att överföra fastigheter är också att kommunen kan bli återbetalningsskyldig för momslyft ur kommunskattesystemet, vilket påverkar kalkylen som en omedelbar utbetalning från kommunen. Skattemässiga frågor tillsammans med juridiska och organisatoriska frågor kräver vanligen medverkan av konsulter, vilken kostnad också belastar den sammantagna kalkylen.

För att räkna hem en bolagisering bör därför fördelarna prissättas på något sätt och detta främst genom lägre förvaltningskostnader och möjligen även sammantaget lägre hyreskostnader för den kommunala verksamheten.

4.2 Utveckla fastighetsförvaltningen inom den kommunala organisationen

Granskningen visar att kostnaderna i fastighetsförvaltningen inte avviker negativt, dvs. indikerar högre kostnader jämfört med förekommande nyckeltal för kommunal fastighetsförvaltning. Det förefaller därför tveksamt om det är möjligt att inom rimlig kalkyltid uppnå kostnadsbesparingar genom bolagisering. Däremot skulle möjli- gen konkurrensutsättning av delar av fastighetsförvaltningen kunna leda till sänkta kostnader.

En fördel med bolagisering är det mått av självständighet som skapas genom bolagsformen och det åtföljande dynamiska samspel som skapas mellan bolaget och de kommunala verksamheterna, där bolaget har en tydlig ägarroll och verksamheterna är hyresgäster. Det i rapporten refererade Kommundirektivet för försörjning av lokaler och service anger att tekniska nämndens ansvar är den operativa fastig- hetsförvaltningen medan det strategiska ägaransvaret ligger kvar på kommunstyrelsen. Även om vi tror att tekniska nämnden i realiteten tar ett ansvar också för ägar-

(15)

frågor, är formuleringen i ägardirektivet inte oviktigt i sammanhanget. Fastighets- förvaltningen är också endast en del i tekniska nämndens ansvarsområde. En tanke som uppkommit under granskningen är att organisatoriskt ”lyfta upp” fastighetsenheten till en mer självständig roll som ägare och förvaltare av kommunens fastigheter. Syftet är att etablera fastighetsenheten som kommunens ”interna fastighetsbolag”.

Det är inte ovanligt att kommuner och landsting inrättar s.k. balansräkningsenhe- ter, med vilket menas en ansvarsenhet där ansvaret också omfattar balansräknings- poster. I den mest långtgående formen av balansräkningsenhet får ansvarsenheten en komplett balansräkning. Den övergripande styrningen kan ske genom att ställa krav på viss soliditet eller viss förräntning av enheten egna kapital. Detta innebär att enheten får ett stort mått av frihet att själv fatta beslut om hanteringen av eko- nomin.

Överfört till objektet för den aktuella granskningen skulle fastighetsförvaltningen betraktas som en balansräkningsenhet. Hur långtgående ansvar som skulle lämnas för enhetens balansräkning torde vara en fråga för den centrala ekonomifunktionen att yttra sig om. Syftet är återigen att som ett alternativ till bolagsformen ge fastighetsenheten ett tydligt ägaransvar för kommunens fastigheter.

För att återknyta till det refererade ägardirektivet vore en logisk organisatorisk placering av fastighetsenheten under kommunstyrelsen. Ett särskilt utskott till kommunstyrelsen skulle kunna bilda styrelse till balansräkningsenheten Fastigheter.