Statliga myndigheters lokalisering

2016:8

Statliga myndigheters lokalisering

Ett samlat underlag

MISSIV

DATUM DIARIENR

2016-03-29 2015/107

ERT DATUM ER BETECKNING

2015-05-13 Fi2015/2870 (delvis)

Regeringen

Finansdepartementet 103 33 Stockholm

Statliga myndigheters beslut om lokalisering. Ett samlat underlag Statskontoret fick i maj 2015 i uppdrag av regeringen att ta fram ett samlat underlag avseende statliga myndigheters beslut om lokalisering.

Enligt uppdraget ska Statskontoret kartlägga den statliga närvaron regionalt och lokalt. Statskontoret ska också följa upp myndigheters beslut om lokali- sering. Vidare ska vi beskriva hur statliga myndigheter koordinerar sina beslut om lokalisering och föreslå hur detta arbete kan utvecklas. Stats- kontoret ska även följa upp den påverkan statliga myndigheters beslut om lokalisering har för den lokala och regionala arbetsmarknaden. Statskontoret ska också föreslå utgångspunkter som kan vara vägledande för statliga myndigheters beslut om lokalisering.

Statskontoret överlämnar härmed rapporten Statliga myndigheters lokalise- ring. Ett samlat underlag (2016:8).

Generaldirektör Ingvar Mattson har beslutat i detta ärende. Utredningschef Marie Uhrwing och utredare Susanne Johansson, föredragande, var när- varande vid den slutliga handläggningen.

Ingvar Mattson

Susanne Johansson

Innehåll

Sammanfattning 7

1 Ett samlat underlag om statliga myndigheters lokalisering 11

1.1 Uppdraget till Statskontoret 11

1.2 Utredningens avgränsningar och genomförande 11

1.3 Rapportens disposition 13

2 Utgångspunkter för myndigheters lokalisering 15 2.1 Vägledande utgångspunkter för myndigheternas arbete med

lokaliseringsfrågor 15

2.2 Regeringen sätter ramarna för myndigheternas lokalisering 22 3 Författningar av betydelse för myndigheters beslut om

lokalisering 25

3.1 Myndighetens uppdrag är utgångpunkten 25

3.2 Myndighetsförordningens krav på lokalisering 25 3.3 Myndigheternas servicegivande regleras i förvaltningslagen 26 3.4 Förordningen om lokalförsörjning reglerar vilka lokaler

myndigheter får hyra 27

3.5 Myndigheternas ansvar i det regionala tillväxtarbetet 27 4 Statlig närvaro lokalt och regionalt 29 4.1 Fokus på anställda i statliga myndigheter 29 4.2 Statens andel av den offentliga sektorn är liten 31 4.3 Få stora myndigheter, men många arbetsställen 32

4.4 Statligt anställda 33

4.5 Statlig närvaro i relation till befolkningen 43 4.6 Betydelsen av staten som arbetsgivare för högutbildade 49 4.7 Statliga arbetsplatser finns oftast på större orter 54

4.8 Sammanfattande iakttagelser 59

5 Statliga myndigheters beslut om lokalisering 61

5.1 Uppföljningens genomförande 61

5.2 Myndigheternas lokalisering varierar över landet 62 5.3 Myndigheternas motiv för beslut om lokalisering 64 5.4 Medborgarnas behov av service påverkar myndigheters

lokalisering 69

5.5 Kompetensförsörjning påverkar i vissa fall lokaliseringen 74 5.6 Regionens utveckling och myndigheters lokalisering 78

5.7 Sammanfattande iakttagelser 80

6 Myndigheternas samverkan och koordinering vid beslut

om lokalisering 83

6.1 Synpunkter och förslag från statliga myndigheter, kommuner

och länsstyrelser 83

6.2 Ett fåtal myndigheter har erfarenhet av samråd med länsstyrelsen 84 6.3 Länsstyrelserna ser att de har en uppgift att samordna 85 6.4 Samverkan kan leda till samordning så att myndigheten blir kvar 86 6.5 De statliga myndigheternas och regionernas förslag för att

utveckla samråden 87

6.6 Statskontorets förslag till hur samverkan kan utvecklas 88 7 Arbetsmarknadseffekter av lokalisering 91

7.1 Effekter på arbetsmarknaderna 91

7.2 Möjliga indirekta effekter på längre sikt 95

7.3 Sammanfattande iakttagelser 95

8 Medborgarnas uppfattningar om myndigheters lokalisering 97

8.1 Medborgarnas tillgång till service 98

8.2 Medborgarnas bedömning av myndigheternas arbete 102

8.3 Medborgarnas syn på regional tillväxt 104

8.4 Sammanfattande iakttagelser 106

9 Lokalisering av statlig verksamhet sedan 1940-talet 109 9.1 Efterkrigstidens snabba urbanisering drev på diskussionen 109 9.2 Länsplanering för att utveckla kraftfulla regioner 110 9.3 Omlokalisering för att stödja utveckling av växtkraftiga

alternativ till storstäderna 111

9.4 Regionalpolitiken prövar lokaliseringsort för myndigheter

under 1980-talet 113

9.5 Försvarsbeslutet 2004 – kompensation för förlorade statliga

arbetstillfällen 115

9.6 Sammanfattande iakttagelser 115

Referenser 117

Bilaga Regeringsuppdraget 121

Nedanstående bilagor finns att ladda ner på www.statskontoret.se

Bilaga 1 Statlig närvaro regionalt och lokalt – tabellbilaga.

Bilaga 2 Analys av den påverkan statliga myndigheters beslut om lokalisering har för den lokala och regionala arbetsmarknaden.

Bilaga 3 Motiv till och förändringen av statlig närvaro i Danmark, Finland och Norge.

Bilaga 4 Metodbilaga – Medborgarnas uppfattningar om myndigheters lokalisering.

Sammanfattning

Statskontoret har på uppdrag av regeringen tagit fram ett samlat underlag om statliga myndigheters beslut om lokalisering. I rapporten lämnar vi förslag på utgångspunkter som kan vara vägledande för statliga myndigheters arbete med frågor om som rör lokalisering. Utgångspunkterna har tagits fram med stöd i våra empiriska undersökningar och utifrån gällande författningskrav som ställs på myndigheter.

I rapporten redovisas en kartläggning av den statliga närvaron lokalt och regionalt. Vidare analyseras statliga myndigheters beslut om lokalisering och myndigheters samverkan och koordinering vid beslut om lokalisering.

I rapporten redovisas också en studie av betydelsen av statliga myndigheters beslut om lokalisering för den lokala och regionala arbetsmarknaden. Vi redovisar även en undersökning av medborgarnas uppfattningar om statlig närvaro lokalt och regionalt.

Statskontorets förslag till utgångspunkter som kan vara vägledande för statliga myndigheters lokalisering

• Myndigheternas lokalisering kan vara angiven av regeringen genom myndigheternas instruktion. Om inte, är det en fråga för myndigheternas ledning att besluta om.

• Beslut om lokalisering inom myndigheterna bör fattas av myndighetens ledning. Beslutet bör baseras på en samlad konskevensanalys som doku- menteras.

• Myndigheternas lokalisering ska utgå från myndighetens uppdrag, som anges i instruktion, verksamhetsspecifika författningar och reglerings- brev.

• Myndigheterna ska vid beslut om lokalisering utgå från myndighetsför- ordningens krav att bedriva verksamheten effektivt och hushålla med sta- tens medel. Samma krav ställs i förordningen om statliga myndigheters lokalförsörjning.

• Myndigheterna ska vid beslut om lokalisering utgå från de krav på servicegivande som verksamheten ställer.

• Myndigheterna bör överväga nya former för sin fysiska service för att möta den demografiska utvecklingen.

• Myndigheterna ska vid beslut om lokalisering ta hänsyn till regional till- växt.

• Myndigheterna bör inför beslut om lokalisering samråda med länsstyrel- sen och andra relevanta statliga myndigheter.

• Myndigheterna bör beakta att geografiska kluster av myndigheter kan skapa regionala arbetsmarknadseffekter och underlätta myndigheternas kompetensförsörjning.

• Myndigheterna bör överväga om de tillsammans med andra myndigheter på sikt har förutsättningar att skapa nya geografiska kluster av myndig- heter utifrån regionala tillväxtbehov.

• Myndigheterna bör fortsätta att utveckla sin digitala service eftersom den är geografiskt oberoende.

• Myndigheterna bör beakta att digitaliseringen kan göra verksamhet geo- grafiskt oberoende.

Regeringen sätter ramarna för myndigheternas lokalisering

• Regeringen har det samlade ansvaret för statliga myndigheters lokalise- ring och bör följa utvecklingen.

• Regeringen bör ge Statistiska centralbyrån i uppdrag att komplettera det allmänna myndighetsregistret med uppgifter om var statliga myndigheter är lokaliserade.

• Regeringen kan ange lokalisering för hela eller delar av myndigheter genom deras instruktioner.

• Regeringen kan utvidga myndigheternas möjligheter att ta regional hän- syn genom ändring i myndighetsförordningen.

• Regeringen bör välja formella styrmedel i frågor om myndigheters loka- lisering, eftersom myndighetens lokalisering har en omfattande påverkan på dess verksamhet.

Den statliga närvaron varierar över landet

År 2014 arbetade 235 000 personer i statliga myndigheter. Staten finns repre- senterad i alla län och i 265 av landets kommuner. 60 procent av myndig- heterna har sitt huvudkontor i Stockholms län. De statliga arbetsplatserna finns ofta på större orter.

I absoluta tal minskade antalet statliga arbetstillfällen mest på de minsta tätorterna, det vill säga tätorter med en befolkning upp till 10 000 invånare.

Totalt försvann 133 arbetsställen på dessa orter under perioden 2008 till 2014.

Flest statliga anställda finns i Stockholms län, Västra Götalands län, Skåne län och i Uppsala län. 72 procent av de anställda har högre utbildning.

Relateras antalet statligt anställda på länsnivå till befolkningen i länet är andelen statligt anställda högst i Uppsala län, Norrbottens län och Stockholms län. Lägst är andelen i Kalmars län, Jönköpings län och Kronobergs län.

Andelen statligt förvärvsarbetande har ökat i städer med minst 50 000 invåna- re under perioden 2008 till 2014. Andelen statliga jobb i tätorter över 50 000 invånare har ökat i något högre grad jämfört med andra sektorer och i jäm- förelse med andelen av befolkningen som bor på dessa orter.

Antalet servicearbetsställen har minskat under perioden 2008 till 2014, men finns i en majoritet av kommunerna. Ofta finns dessa arbetsplatser i kommu- ner som kan anses utgöra länscentra i respektive län.

Staten har i många delar av landet stor betydelse för att personer med högre utbildning ska kunna få kvalificerade arbeten. Högst andel kvalificerad arbetskraft som har staten som arbetsgivare finns i Uppsala län, Gotlands län och i Västerbottens län.

Statskontoret bedömer att det finns ett behov av uppdaterade och samlade data om var statliga myndigheter är lokaliserade. Statskontoret föreslår att regeringen ger Statistiska centralbyrån i uppdrag att komplettera det allmänna myndighetsregistret med uppgifter om var statliga myndigheter är lokalisera- de.

Statliga myndigheters beslut om lokalisering kan förklaras av myndighetens uppdrag

Statskontorets analys visar att statliga myndigheter sällan fattar beslut om lokalisering i sig. Lokalisering är snarare resultatet av andra beslut som myn- digheten fattar.

Myndigheternas lokalisering motiveras utifrån myndighetens uppdrag och ekonomiska förutsättningar. Myndigheterna bedömer att lokal närvaro har minskande betydelse för att myndigheten ska kunna uppfylla sin serviceskyl- dighet, på grund av digitaliseringen.

Myndigheters samverkan om lokalisering sker ofta sent i beslutsprocessen

Myndigheter ska enligt förordningen om regionalt tillväxtarbete samråda med länsstyrelsen inför beslut om lokalisering. Enbart ett fåtal statliga myndig- heter har erfarenheter från samråd med länsstyrelser och kommuner i sam- band med beslut om att flytta verksamheter och arbetsställen. Om samverkan sker är det ofta sent i processen.

En förklaring är att myndigheternas roll i det regionala tillväxtarbetet inte väger lika tungt som andra krav när statliga myndigheter avgör hur verksam- heten ska organiseras.

Statskontoret menar att myndigheter bör samråda med länsstyrelsen och andra berörda statliga myndigheter inför förändring av myndighetens loka- lisering. Statskontoret bedömer att länsstyrelsernas inarbetade roll som initia- tivtagare till olika former av samråd, samverkan och utbyte av erfarenheter gör dem till en naturlig samrådspartner till de andra statliga myndigheterna.

Små arbetsmarkandseffekter av lokalisering

Statskontorets analys visar att lokalisering av statliga myndigheter ger små effekter på den lokala och regionala arbetsmarknaden. Tillskottet av arbets- tillfällen blir således ungefär det antal som lokaliseras till myndigheterna.

Även om lokaliserade arbetsställen är relativt stora och tillhör de största enskilda arbetsgivarna i respektive region är detta sällan tillräckligt för att åstadkomma en radikal effekt på arbetsmarknaderna, till exempel genom att fungera som noder i ett växande kluster av verksamheter runt myndigheterna.

Medborgarna värderar myndigheters service högst

I kontakterna med myndigheter anser många medborgare att det viktigaste är att ärenden handläggs snabbt och att man får svar på sina frågor. Medborgare på mindre orter önskar i något högre grad än storstadsbor kunna besöka myn- digheterna fysiskt. Även personer med utländsk bakgrund vill i högre grad kunna besöka myndigheters kontor för att kunna få hjälp med sina ärenden.

Vår medborgarundersökning visar att många medborgare föredrar att ta del av myndigheternas servicegivande digitalt framföra att besöka myndigheten personligen. Myndigheterna bör därför fortsätta att utveckla sitt digitala servicegivande. Digital service är ofta kostnadseffektiv och ger möjlighet att förse medborgare med likvärdig service över hela landet. Om myndigheten har ett kontor i kommunen så ökar dock sannolikheten för att medborgarna istället väljer besöker myndigheten.

Statskontorets undersökning visar också att medborgare är nästan dubbelt så nöjda med servicen från Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan och polisen när myndigheterna har kontor i medborgarens egen kommun.

Vi har även jämfört hur nöjda medborgarna är med tillgängligheten till ser- vice från myndigheterna utifrån om myndigheten har ett kontor eller inte i medborgarens egen kommun. Generellt uppfattar medborgarna att tillgången till livsmedelsbutiker och vårdcentral är viktigare än att myndigheter finns i kommunen där man bor.

Undersökningen visar att det är liten skillnad i uppfattningen om myndig- heters betydelse för den egna kommunen mellan boende i olika typer av kom- muner. På landsbygden ses statliga myndigheter som något mer betydelse- fulla för den egna kommunen, följt av stadsområden och därefter storstads- områden.

1 Ett samlat underlag om statliga myndigheters lokalisering

Statskontoret har på uppdrag av regeringen tagit fram ett samlat underlag om statliga myndigheters lokalisering.¹ Regeringen menar att även om myndig- heterna har ansvar för sin egen verksamhet är det regeringen som är ansvarig för effekterna av besluten för staten som helhet. Uppdraget syftar till att ge regeringen ett underlag för att vid behov kunna förtydliga styrningen av myn- digheternas lokalisering.

1.1 Uppdraget till Statskontoret

Enligt uppdraget ska Statskontoret kartlägga den statliga närvaron regionalt och lokalt. Statskontoret ska också följa upp myndigheters beslut om lokali- sering. Vidare ska vi beskriva hur statliga myndigheter koordinerar sina beslut om lokalisering och föreslå hur detta arbete kan utvecklas. Stats- kontoret ska även följa upp den påverkan som statliga myndigheters beslut om lokalisering har för den lokala och regionala arbetsmarknaden.

Statskontoret ska också föreslå utgångspunkter som kan vara vägledande för statliga myndigheters beslut om lokalisering. Uppdraget i sin helhet redovisas i bilaga 1.

1.2 Utredningens avgränsningar och genomförande

Statliga myndigheter i fokus

Analyserna i rapporten är avgränsade till verksamhet som bedrivs av statliga myndigheter inom ramen för deras ordinarie verksamhet.² Det gäller oavsett om analysen fokuserar på antal anställda, arbetsställen eller myndigheternas servicegivande. I analysen ingår inte statlig verksamhet som bedrivs i bolags- form, utkontrakterad verksamhet eller verksamhet som är helt eller delvis finansierad av staten men utförs av annan organisation.

1 Uppdrag till Statskontoret avseende statliga myndigheters beslut om lokalisering (Fi 2015/2870) (delvis)). Uppdraget återfinns i bilaga 1 till rapporten. Uppdraget ska redovisas till Regeringskansliet (Finansdepartementet) senast den 1 april 2016.

2 I Statskontorets definition av statliga myndigheter ingår förvaltningsmyndigheter och dom- stolar som lyder under regeringen. Myndigheterna ska styras av förordning (instruktion) eller lag och inte ha ett tidsbegränsat uppdrag. Utlandsmyndigheterna lyder under Regeringskans- liet och ingår därför inte i sammanställningen. Se vidare diskussion i Statskontoret (2005), sid. 14ff.

Med lokalisering avser vi beslut om placering eller avveckling av myndig- heters arbetsställe.³

Utgångspunkt för analyserna är de författningar som gäller för myndig- heterna.

Genomförandet av uppdraget

För att sammanställa underlaget och besvara frågorna i uppdraget har vi genomfört flera delundersökningar.

Vi har kartlagt gällande författningar med relevans för statliga myndigheters beslut om lokalisering.

Statens närvaro i landet har vi kartlagt genom att undersöka antalet arbets- tillfällen på länsnivå och per kommun. Kartläggningen har genomförs för tre tidpunkter, 2008, 2010 och 2014. Uppgifterna är hämtade ifrån företagsregist- ret, den registerbaserade arbetsmarknadsstatistiken (RAMS), utbildnings- och yrkesregistret. Uppgifterna har sammanställts av Statistiska centralbyrån (SCB).

Vi har också undersökt medborgarnas uppfattningar om den lokala och regio- nala närvaron i landet. Undersökningen är en enkätundersökning riktad till ett urval om 6 000 medborgare.

Uppföljningen av myndigheters beslut om lokalisering omfattar 14 myndig- heter. Vi har följt upp myndigheternas beslut och deras motiv till lokalisering.

För att ställa dessa i perspektiv har vi också undersökt motiven för lokalise- ring av statliga myndigheter sedan 1940-talet. Vi har även gjort en utblick till Danmark, Finland och Norge.

För att beskriva arbetet med myndigheters samverkan och koordinering vid beslut om lokalisering har vi genomfört möten där företrädare för kommuner, regioner och länsstyrelser har delgett oss sin syn på hur samråden fungerar.

Vi har också tagit del av exempel på samråd och koordinering genom en enkät ställd till alla länsstyrelser.

Vi har undersökt betydelsen av lokalisering av statliga myndigheter för den lokala och regionala arbetsmarknaden genom fallstudier av tre myndigheter.

Riksantikvarieämbetet, Statens servicecenter och Energimyndigheten. Analy- sen har genomförts av Ramböll Management Consult AB på uppdrag av Statskontoret.

3 Med arbetsställe avses varje adress, fastighet eller grupp av fastigheter där en myndighet bedriver verksamhet. En myndighet har alltid minst ett arbetsställe. Om myndigheten be- driver verksamhet på olika adresser har den således flera arbetsställen.

Statskontorets förslag till vägledande utgångspunkter för statliga myndig- heters arbete med lokalisering har därefter tagits fram med stöd i våra empi- riska undersökningar och utifrån gällande författningskrav som ställs på statliga myndigheter.

Statskontorets arbete har genomförts av Michael Borchers, Andrea Hasselrot, Hannes Jacobsson, Anton Holmgren Jonsson (praktikant höstterminen 2015) och Susanne Johansson (projektledare). Tove Stenman har bistått projektet i delar av arbetet. En intern referensgrupp har varit knuten till projektet.

Samråd och kvalitetssäkring

Under arbetet med uppdraget har vi haft samrådsmöten med Arbetsförmed- lingen, Arbetsmiljöverket, Centrala studiestödsnämnden (CSN), Försäkrings- kassan, Inspektionen för vård och omsorg (IVO), Kronofogdemyndigheten, Lantmäteriet, Migrationsverket, Pensionsmyndigheten, Skatteverket, Skogs- styrelsen, Statens skolinspektion, Trafikverket och Transportstyrelsen. Myn- digheterna har getts möjlighet att faktagranska delar av rapporten.

Vi har deltagit i ett möte med samtliga länsråd som arrangerats vid Finans- departementet.

Under arbetet har vi också haft samråd med Arbetsgivarverket och Ekonomi- styrningsverket. Vi har också fört diskussioner med Digitaliseringskommis- sionen, Indelningskommittén och Parlamentariska landsbygdskommittén.⁴ Vi har också haft samråd med företrädare för Sveriges kommuner och lands- ting (SKL) och med Regiondirektörsnätverket vid SKL. Nätverket utgörs av direktörer från självstyrelse- och samverkansorgan, kommunförbundsdirek- törer och landstingets regionala utvecklingsdirektör i de län där länsstyrelsen har utvecklingsansvaret.

Vi har genomfört studiebesök i Lycksele kommun och vid Länsstyrelsen i Västerbotten. Vi har vidare haft kontakter med olika aktörer som berörs av frågan om statens lokalisering.

1.3 Rapportens disposition

I kapitel 2 redovisar vi våra förslag till vägledande utgångspunkter för statliga myndigheters lokalisering.

4 Digitaliseringskommissionen – en kommission för den digitala agendan, dir. 2012:61; En ny indelning av län och landsting, dir 2015:77; En sammanhållen politik för Sveriges lands- bygder, dir. 2015:73.

Därefter redovisar vi våra delundersökningar. Kapitlen kan läsas var för sig och kan användas för fördjupning i de aspekter som man är särskilt intresserad av.

• I kapitel 3 redovisar vi de författningar som har betydelse vid myndig- heters beslut om lokalisering.

• I kapitel 4 sammanfattas kartläggningen av den statliga närvaron regionalt och lokalt.

• I kapitel 5 redovisar vi undersökningen om uppföljning av statliga myn- digheters beslut om lokalisering.

• I kapitel 6 sammanfattas studien av myndigheters samverkan och koordi- nering vid beslut om lokalisering.

• I kapitel 7 sammanfattas studien av arbetsmarknadseffekter av statliga myndigheters beslut om lokalisering.

• I kapitel 8 redovisas resultaten av medborgarundersökningen.

• I kapitel 9 redovisar vi en studie av motiven för beslut om lokalisering och statlig närvaro sedan 1940-talet fram till i dag.

Bilaga Uppdraget till Statskontoret

På Statskontorets webbplats, www.statskontoret.se, kan bilagorna till rappor- ten laddas ned.

Bilaga 1 Statlig närvaro regionalt och lokalt – tabellbilaga.

Bilaga 2 Analys av den påverkan statliga myndigheters beslut om lokali- sering har för den lokala och regionala arbetsmarknaden.

Bilaga 3 Motiv till och förändringen av statlig närvaro i Danmark, Finland och Norge.

Bilaga 4 Metodbilaga – Medborgarnas uppfattningar om myndigheters lokalisering.

2 Utgångspunkter för myndigheters lokalisering

Statskontoret ska enligt uppdraget föreslå utgångspunkter som kan vara väg- ledande för statliga myndigheters arbete med frågor som rör lokalisering. Det ska göras utifrån gällande författningar, specifika krav på effektivisering av den statliga verksamheten, det förvaltningspolitiska målet, regeringens stra- tegi för e-förvaltning, myndigheternas ansvar i det regionala tillväxtarbetet och samhällsekonomiska överväganden.

Ramarna för myndigheternas arbete med lokalisering anges av gällande för- fattningar. Vi visar på myndigheternas handlingsutrymme inom dessa ramar.

Utifrån de kartläggningar vi gjort av myndigheternas nuvarande arbete med lokaliseringsfrågor pekar vi även på vissa utvecklingsbehov i deras nuvarande arbete.

Regeringen har det samlade ansvaret för de statliga myndigheterna och har möjlighet att förändra ramarna för myndigheternas arbete. Vi visar utifrån detta på de möjligheter som regeringen har och som vi bedömer är mest effek- tiva om den vill styra myndigheternas arbete med lokaliseringsfrågor.

2.1 Vägledande utgångspunkter för myndigheternas arbete med lokaliseringsfrågor

Lokalisering är en strategisk fråga för myndighetens ledning

Myndigheternas lokalisering kan vara angiven av regeringen genom myndigheter- nas instruktion. Om inte, är det en fråga för myndigheternas ledning att besluta om.

Beslut om lokalisering inom myndigheterna bör fattas av myndighetens ledning.

Beslutet bör baseras på en samlad konsekvensanalys som dokumenteras.

För ett fåtal myndigheter har regeringen i instruktionen angivit hur myndig- heten ska vara lokaliserad. I annat fall är myndighetens organisation enligt myndighetsförordningen (2007:515) en fråga för myndigheten.

Beslut om lokalisering inom en myndighet är en strategisk fråga. Därför bör, enligt Statskontorets bedömning, besluten fattas av myndighetens ledning och baseras på en konsekvensanalys. I konsekvensanalysen bör alla krav som ställs på myndigheten vägas samman. Vi redovisar och diskuterar dessa krav

i det här kapitlet. Statskontoret bedömer att ledningen inte bör delegera beslut om lokalisering inom myndigheten, eftersom det kan begränsa överblicken över till exempel möjligheter att effektivisera arbetet och att bidra till regional tillväxt.

Vår utredning visar att myndigheternas beslut om lokalisering ofta är en kon- sekvens av andra beslut, snarare än uttalade beslut om lokalisering. Myndig- heterna behöver därför tydliggöra för sig själva när de i praktiken fattar beslut om lokalisering och vilka krav som då ställs på dem.

Statskontoret konstaterar att de statliga myndigheternas förändring av sin lokalisering sker i små steg och utifrån verksamhetens behov. Myndigheters beslut om lokalisering rör ofta mindre delar av verksamheten. Större föränd- ringar av myndigheters lokalisering har enbart skett genom beslut av riks- dagen eller regeringen. Det är endast ett fåtal myndigheter som är tillräckligt stora för att deras interna beslut om lokalisering ska få stora effekter för statens lokalisering i sin helhet.

Statskontoret föreslår att myndigheternas konsekvensanalyser inför beslut om lokalisering ska dokumenteras.

Lokalisering ska utgå från myndighetens uppdrag

Myndigheternas lokalisering ska utgå från myndighetens uppdrag, som anges i instruktion, verksamhetsspecifika författningar och regleringsbrev.

Statliga myndigheter styrs av instruktion, verksamhetsspecifika författningar och regleringsbrev. Där anges myndighetens uppgift, och det är denna som är utgångspunkten för myndighetens lokalisering.

Myndigheter bedriver olika typer av verksamhet. En del myndigheter behöver finnas nära till exempel medborgare, företag eller tillsynsobjekt och därmed ha en geografiskt spridd organisation. Vissa myndigheter bedriver verksam- het som är geografiskt anknuten. Andra myndigheters verksamheter är mer geografiskt oberoende och kan bedrivas på en plats.

Vår utredning visar att myndigheternas lokalisering oftast har historiska orsaker. Myndigheten, eller dess föregångare, har av riksdag eller regering förlagts på vissa platser. Så länge verksamheten inte har krävt en förändrad lokalisering, har myndigheten blivit kvar på den platsen. Det gäller även nybildade myndigheter, som oftast bildas genom verksamhetsövergångar från tidigare existerande myndigheter med pågående verksamheter. Detta gäller särskilt myndigheternas säte, som i regel angetts av riksdag eller regering vid myndighetens bildande. Vår kartläggning av myndigheternas lokalisering visar att 60 procent av myndigheterna har sitt säte i Stockholms län. Vi ser även att de stora så kallade enmyndighetsreformer som riksdag och regering

genomfört under senare år, där flera regionala myndigheter slagits ihop till en stor nationell myndighet, har fått genomslag i myndigheternas lokalisering.

Effektivitet ska beaktas vid lokalisering

Myndigheterna ska vid beslut om lokalisering utgå från myndighetsförordningens krav att bedriva verksamheten effektivt och hushålla med statens medel. Samma krav ställs i förordningen om statliga myndigheters lokalförsörjning.

Myndighetsförordningen anger att myndigheterna ska bedriva verksamheten effektivt och hushålla med statens medel. Samma krav ställs på myndigheter- na i förordningen (1993:528) om statliga myndigheters lokalförsörjning.

Detta ska beaktas vid beslut om lokalisering.

Genom de så kallade enmyndighetsreformer som bland annat har genomförts i syfte att effektivisera statsförvaltningen har fokus i hög grad riktats mot att öka myndigheternas effektivitet genom verksamhetskoncentration. Även i många andra sammanhang har myndigheternas effektivitet varit i starkt fokus och de politiska kraven på utveckling i detta avseende har under lång tid varit tydligt uttalade. Vi ser följaktligen i vår kartläggning av utvalda myndigheter att effektivitet är en mycket viktig bevekelsegrund när myndigheterna fattar beslut om lokalisering.

Kostnaderna för att bedriva myndigheternas verksamhet kan skilja sig mellan olika orter. Möjligheten till kompetensförsörjning för att kunna bedriva verk- samheten effektivt kan vara av betydelse för myndigheternas möjligheter att lokalisera sig. Lokalkostnaderna innebär oftast den största kostnadsmässiga variationen mellan olika orter. Möjligheterna till lägre lokalkostnader bör vägas mot kostnader för en flytt. En kostnad på kort sikt kan innebära en besparing på längre sikt. Vi bedömer emellertid att myndighetsledningens mandat att ta på sig mycket stora kostnader på kort sikt för att uppnå bespa- ringar först på mycket lång sikt, är tveksamt utifrån myndighetsförordningens krav på effektivitet. Sådana överväganden är snarare en fråga för regeringen, vilket vi återkommer till.

Servicegivande ska beaktas vid lokalisering

Myndigheterna ska vid beslut om lokalisering utgå från de krav på servicegivande som verksamheten ställer.

Myndigheterna bör överväga nya former för sin fysiska service för att möta den demografiska utvecklingen.

Servicegivande till medborgare och företag är en central del av verksamheten för många myndigheter och styr till stor del deras lokalisering. I förvaltnings- lagen (1986:223) regleras generella krav på myndigheter när det gäller servicegivande. Service ska ges i den utsträckning som behövs med tanke på frågans art och den enskildes behov. Myndigheterna ska lämna upplysningar, vägledning, råd och annan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Lagen reglerar också formen för servicegivandet. Myn- digheterna ska vara tillgängliga för att ta emot besök samt svara på telefon- samtal och e-post.

Myndigheterna behöver tillhandahålla service där medborgare och företag finns. Samtidigt bör inga medborgare eller företag ha alltför långt geografiskt avstånd till service. Myndigheterna behöver därför både möta en växande befolkning i storstadsområdena och erbjuda service i hela landet. Vi ser i den medborgarundersökning som vi har genomfört att medborgare på mindre orter i något högre grad än storstadsbor önskar kunna besöka myndigheterna fysiskt. För att kunna erbjuda fysisk service även på mindre orter bör myn- digheterna överväga nya former för sin fysiska service.

Den demografiska utvecklingen i Sverige skapar utmaningar för de statliga myndigheternas fysiska servicegivande på två sätt. Det ena är att urbanise- ringen lett till att relativt sett allt färre medborgare och företag finns på mindre orter. Till det kommer att invandringen har lett till att allt fler invånare varken talar svenska eller är välbekanta med den svenska offentliga förvaltningen.

Möjligheten att besöka myndigheterna fysiskt blir extra viktigt för nya invånare i Sverige som ännu inte behärskar språket och inte är välbekanta med den svenska offentliga förvaltningen. Kontakter via digitala kanaler och per telefon kan då bli svårt. Vår medborgarundersökning, som genomfördes på svenska, visar att personer som är födda utomlands i något högre grad än andra föredrar att besöka myndigheterna fysiskt. Vidare finns ett behov av att vägledas in i den svenska offentliga förvaltningen, där varje myndighet oav- sett ansvarsområde får fungera som lots. Även för att kunna möta nya invåna- res större behov av fysiska besök behöver myndigheterna överväga nya for- mer för sin fysiska service.

Det finns redan i dag exempel på nya former för myndigheternas fysiska ser- vice för att möta utmaningarna. Myndigheterna kan samarbeta för att upprätt- hålla tillräcklig fysisk service. Försäkringskassan, Pensionsmyndigheten och Skatteverket driver gemensamma servicekontor. Myndigheterna kan även överväga att samarbeta med kommun och landsting på orter där myndigheten inte finns närvarande och det är långt till närmaste kontor.⁵ Att ge service i

5 Lag (2004:543) om samtjänst vid medborgarkontor ger möjlighet för statliga myndigheter att ingå avtal med kommuner och landsting om att lämna upplysningar, vägledning och råd och i övrigt handlägga förvaltningsärenden i myndighetens ställe.

samverkan kan också motiveras av att man vill förenkla medborgarnas myn- dighetskontakter genom att samlat erbjuda tjänster från flera myndigheter.

Det kan vara särskilt relevant vid kontakter med nya invånare som inte är välbekanta med den svenska offentliga förvaltningen.

Service kan vidare erbjudas med begränsade eller varierande öppettider.

Exempelvis har Migrationsverket så kallade närkontor samt besöker boenden för att kunna förse asylsökande med service. Polismyndigheten har på flera ställen i landet lokala kontor med begränsade öppettider och i vissa fall enkla lokaler som husvagnar.⁶ Trafikverket har platser för förarprov som bara är bemannade vid vissa tider.

Regional tillväxt ska beaktas vid lokalisering

Myndigheterna ska vid beslut om lokalisering ta hänsyn till regional tillväxt.

Myndigheterna bör inför beslut om lokalisering samråda med länsstyrelsen och andra relevanta statliga myndigheter.

Myndigheterna bör beakta att geografiska kluster av myndigheter kan skapa regio- nala arbetsmarknadseffekter och underlätta myndigheternas kompetensförsörj- ning.

Myndigheterna bör överväga om de tillsammans med andra myndigheter på sikt har förutsättningar att skapa nya geografiska kluster av myndigheter utifrån regio- nala tillväxtbehov.

Alla myndigheter lyder under förordningen om regionalt tillväxtarbete (2007:713), som anger att statliga myndigheter har ett ansvar i det regionala tillväxtarbetet.

Vi bedömer att statliga myndigheter vid beslut om lokalisering ska ta hänsyn till regionala tillväxtbehov när det är förenligt med myndighetens uppdrag och effektivitet. Vi bedömer att hänsyn till regional tillväxt som går utöver myndighetens uppdrag eller effektivitet är en fråga för regeringen, vilket vi återkommer till. Detsamma gäller hänsyn till andra regionala aspekter än regional tillväxt.

Vår kartläggning visar att myndigheterna känner till förordningen om regio- nalt tillväxtarbete, men endast i begränsad uträckning upplever att de har möjlighet att beakta den vid beslut om lokalisering. Myndigheterna upplever att det finns så många andra aspekter som behöver vägas in vid beslutet att utrymmet för regionala hänsyn blir begränsat. Statskontoret ser därför att det

6 Brottsförebyggande rådet (2011).

kan finnas anledning att uppmärksamma myndigheterna på kraven i förord- ningen om regionalt tillväxtarbete.

För att få ett fullgott underlag inför beslut om lokalisering, bör myndigheten samråda med länsstyrelsen och andra statliga myndigheter. Krav på samråd anges i förordningen om regionalt tillväxtarbete. Syftet med samrådet är att bredda myndighetens kunskapsunderlag och att underlätta bedömningen av vilka konsekvenser som besluten kan medföra.

Vår kartläggning visar att det samråd som sker i dag sällan gäller konkreta planer på förändringar av lokalisering. För att få fram ett användbart kun- skapsunderlag är det sannolikt bäst att se till att myndigheterna regelbundet för en dialog med de olika regionala aktörerna, där de både uttrycker sina egna planer, krav och önskemål och får del av hur deras verksamhet förhåller sig till det regionala utvecklingsarbetet. Statskontoret föreslår inte några specifika former för myndigheternas samråd med länsstyrelsen och andra berörda myndigheter. Statskontoret bedömer att länsstyrelsens inarbetade roll som initiativtagare till olika former av samråd, samverkan och utbyte av erfarenheter gör dem till en naturlig samarbetspartner för de andra statliga myndigheterna. Det finns således ingen anledning att skapa speciella former eller arenor för de specifika frågorna om myndigheternas lokalisering.

Statskontoret anser att myndigheternas hänsyn till regionala tillväxtbehov bör baseras på befintlig kunskap om vad som bidrar till regional och lokal tillväxt.

Våra analyser inom ramen för detta uppdrag visar, liksom tidigare undersök- ningar, att det krävs en kritisk massa av kompetens på arbetsmarknaden för att lokaliseringen av hela eller delar av en myndighet ska få effekter som påverkar den lokala eller regionala tillväxten.⁷ Vid lokalisering till mindre orter utan tillgång till en kritisk massa uppstår inga eller mycket små indirekta effekter på den lokala arbetsmarknaden. Däremot kan spridningseffekter och påverkan på den lokala och regionala tillväxten uppstå när hela eller delar av en myndighet lokaliseras till en ort i en större arbetsmarknadsregion. Beroen- de på pendlingsmöjligheterna till denna ort kan lokaliseringen påverka arbets- marknaden i hela regionen.

Vidare kan flera myndigheter tillsammans skapa ett regionalt kluster som leder till en arbetsmarknad som kan främja regional tillväxt. Regionala kluster underlättar även myndigheternas långsiktiga kompetensförsörjning. Särskilt kan närvaron av universitet, högskolor och yrkeshögskolor stimulera tillväx- ten och underlätta myndigheternas kompetensförsörjning. Vi ser i dag flera lyckosamma regionala myndighetskluster i Sverige, till exempel i Sundsvall.

Erfarenheterna från denna typ av lokaliseringar är att det tar tid att uppnå avsedda effekter.

7 Jämför exempelvis Riksrevisionen (2009).

Myndigheterna kan mot bakgrund utifrån dessa erfarenheter överväga om de tillsammans med andra myndigheter har förutsättningar att skapa nya geogra- fiska kluster utifrån regionala tillväxtbehov. Statskontoret bedömer emeller- tid att det kan vara svårt att skapa nya kluster enbart genom myndigheternas egna beslut, utan politisk styrning. Därför kan även regeringen beakta möj- ligheten att stimulera framväxten av nya regionala kluster av myndigheter vid sin styrning av statliga myndigheter. Regeringen har exempelvis gett Statens servicecenter i uppdrag att föreslå myndighetsfunktioner som kan samordnas och omlokaliseras.⁸

Statskontorets kartläggning visar att den förändring som skett över tid av statliga myndigheters verksamhet i huvudsak har lett till regional koncentra- tion. Myndigheterna har sällan flyttat verksamhet utanför länet, utan till regio- nens största ort.

Digitaliseringen ger nya förutsättningar

Myndigheterna bör fortsätta att utveckla sin digitala service eftersom den är geo- grafiskt oberoende.

Myndigheterna bör beakta att digitaliseringen kan göra verksamhet geografiskt oberoende.

Myndigheterna bör fortsätta att utveckla sitt digitala servicegivande. Den ger möjlighet att förse medborgare och företag med likvärdig service i hela lan- det.⁹ Digital service är ofta också kostnadseffektivt. Den medborgarundersök- ning som vi har genomfört visar att många medborgare föredrar att ta del av myndigheternas service digitalt framför att besöka myndigheten personligen.

Digitalisering kan förutom att vara en del i utvecklingen av myndigheternas servicegivande också bidra till att verksamheten generellt blir mindre plats- beroende. När dokument och andra underlag finns i digital form kan de lika enkelt föras mellan myndighetens olika kontor som inom ett och samma. Vi kan se exempel på att myndigheter utnyttjar detta både för att sprida och

8 Uppdrag till Statens servicecenter att föreslå myndighetsfunktioner som är lämpliga att sam- ordna och omlokalisera, Fi 2016/00274/SFÖ (delvis).

9 Med medborgaren i centrum. Regeringens strategi för en digitalt samverkande statsförvalt- ning (dir nr. N2012/6402/ITP).

utveckla sin kärnverksamhet och sina stödfunktioner.¹⁰ Även möten kan ske effektivt med digital videoteknik.¹¹

Statskontoret bedömer att detta kan ske i större utsträckning än i dag. Myn- digheterna bör därför beakta de möjligheter som följer av mer digitaliserade arbetssätt. Av relevans i sammanhanget är regeringens uppdrag till Statens servicecenter att föreslå myndighetsfunktioner som kan samordnas och om- lokaliseras.¹²

2.2 Regeringen sätter ramarna för myndigheternas lokalisering

Regeringen har det samlade ansvaret och bör följa utvecklingen

Regeringen har det samlade ansvaret för statliga myndigheters lokalisering och bör följa utvecklingen.

Regeringen bör ge Statistiska centralbyrån i uppdrag att komplettera det allmänna myndighetsregistret med uppgifter om var statliga myndigheter är lokaliserade.

Regeringen har det samlade ansvaret för de statliga myndigheternas lokalise- ring. Genom myndighetsförordningens delegering av organisationsfrågorna till myndigheternas ledningar, kan det som är mest ändamålsenligt för respek- tive myndighet bedömas på ett annat sätt vid ett samlat betraktande. Rege- ringen bör därför följa utvecklingen av statliga myndigheters lokalisering.

Statskontoret bedömer att det finns ett behov av uppdaterade och samlade registeruppgifter om var statliga myndigheter är lokaliserade. Det behövs för att regeringen ska kunna ha överblick över den statliga närvaron i landet. Vi föreslår därför att regeringen ger Statistiska centralbyrån (SCB) i uppdrag att komplettera det allmänna myndighetsregistret med uppgifter om var statliga myndigheter är lokaliserade.

10 T.ex. Skatteverket, där all handläggningen av ROT- och RUT-avdrag sker i Västervik.

11 T.ex. använder Högsta förvaltningsdomstolen regelbundet videoteknik för gemensamt möte för deltagare på olika verksamhetsorter. Det är ett sätt för domstolen att klara kompe- tensförsörjningen men också ett sätt att bidra till domstolarnas samlade kompetensförsörjning (genom karriärmöjligheter) i flera orter över landet.

12 Uppdrag till Statens servicecenter att föreslå myndighetsfunktioner som är lämpliga att samordna och omlokalisera, Fi 2016/00274/SFÖ (delvis).

Regeringen kan förändra ramarna för myndigheternas lokalisering

Regeringen kan ange lokalisering för hela eller delar av myndigheter genom deras instruktioner.

Regeringen kan utvidga myndigheternas möjligheter att ta regional hänsyn genom ändring i myndighetsförordningen.

Regeringen bör välja formella styrmedel i frågor om myndigheters lokalisering, eftersom myndighetens lokalisering har en omfattande påverkan på dess verksam- het.

Regeringen har möjlighet att förändra ramarna för myndigheternas arbete med lokalisering. Vi visar här på de möjligheter som regeringen har och som vi bedömer är mest effektiva för detta ändamål.

Om regeringen vill ändra en eller några myndigheters lokalisering, kan rege- ringen ange lokaliseringen för hela eller delar av dessa myndigheter genom deras instruktioner. Detta kan förslagsvis föregås av en utredning där myn- digheten själv får i uppdrag att analysera förutsättningarna för omlokalisering.

Utifrån Statskontorets kartläggning av myndigheternas nuvarande lokalise- ring bedömer vi att det i sådana fall bör vara prioriterat att omlokalisera myn- dighetssäten från Stockholm till andra orter. För närvarande har 60 procent av myndigheterna getts sitt säte i Stockholms län.

I det här sammanhanget kan regeringen beakta möjligheten att stimulera framväxten av nya regionala kluster av myndigheter vid sin styrning av stat- liga myndigheters lokalisering. Det krävs en kritisk massa på arbetsmarkna- den för att lokaliseringen av hela eller delar av en myndighet ska få effekter som påverkar den lokala eller regionala tillväxten.

Om regeringen vill att myndigheterna i ökad grad ska ta regional hänsyn vid sina egna beslut om lokalisering, kan den besluta om en ändring i myndig- hetsförordningen. I det nuvarande regelverket har myndigheterna enbart man- dat att ta hänsyn till regional tillväxt, utifrån förordningen om regional till- växt. Annan regional hänsyn, till exempel att myndigheterna ska vara mer spridda över landet när det inte är motiverat utifrån myndighetens uppdrag, ligger inte inom myndigheternas mandat. Statliga myndigheter har ett natio- nellt ansvar inom sina respektive områden, men vi ser inte att det kan tolkas som ett ansvar att myndigheterna ska vara lokaliserade över hela landet om inte verksamheten i sig kräver det. Sådan hänsyn är därför för närvarande en fråga för regeringen.

Vidare föreligger det inom det nuvarande regelverket vissa svåra avvägnings- frågor för myndigheterna som gör det oklart hur mycket hänsyn de kan ta till

regional tillväxt i förhållande till myndigheternas kostnader. Det är även oklart hur stora möjligheter myndigheterna har att på kort sikt ta på sig stora kostnader för en omlokalisering för att på mycket lång sikt vinna besparingar, till exempel genom lägre lokalkostnader.

Om regeringen vill utöka och tydliggöra myndigheternas mandat att ta regi- onal hänsyn, torde det mest ändamålsenliga vara att ändra i myndighetsför- ordningen.

Statskontoret bedömer att regeringen bör välja formella styrmedel i frågor om myndigheters lokalisering, Informell styrning från regeringen till statliga myndigheter i lokaliseringsfrågor är mindre lämpligt, eftersom myndighetens lokalisering har en omfattande påverkan på dess verksamhet. Det kan även leda till att och oklarheter i ansvarsförhållandena mellan regering och myn- dighetsledning uppstår.

3 Författningar av betydelse för

myndigheters beslut om lokalisering

Flera författningar är av betydelse för myndigheters beslut om lokalisering. I kapitlet redovisar vi de författningskrav som styr myndigheternas beslut om lokalisering.

3.1 Myndighetens uppdrag är utgångpunkten

En grundläggande princip i den svenska förvaltningsmodellen är att myndig- heterna är självständiga i förhållande till regeringen i beslut om enskilda ären- den och vid tillämpning av lag, men i övrigt lyder under regeringen.

Vid beslut om lokalisering ska myndigheternas ledning balansera olika krav.

När olika förordningar ska vägas mot varandra går myndighetens uppgift före bestämmelser i generella förordningar. Det betyder att myndighetens instruk- tion och verksamhetsspecifika författningar går före andra generella regler för myndigheterna, såväl vid beslut om lokalisering som vid andra beslut.

Regeringen anger målen och uppgifterna i myndighetens instruktion, beslutar om ledningsformen och myndighetens chef, eventuella styrelse och vissa andra befattningshavare samt de resurser som myndigheten förfogar över. I instruktionen kan också regeringen ange hur verksamheten ska vara organi- serad eller på vilken ort myndigheten ska finnas. Krav på var myndigheten ska vara placerad geografiskt är mindre vanligt.

3.2 Myndighetsförordningens krav på lokalisering

Genom myndighetsförordningen (2007:515) regleras att myndighetens led- ning har ansvar för att hushålla väl med statens medel och att verksamheten bedrivs effektivt. Det innebär att myndigheterna själva bestämmer hur verk- samheten ska utföras för att de ska kunna genomföra sina uppgifter och uppnå sina mål på ett effektivt sätt. Myndighetsförordningen ger också myndig- hetsledningen ett långtgående ansvar för att fortgående utveckla verksam- heten.

I de flesta fall är det myndighetens ansvar att besluta om den egna organi- seringen och var myndigheten ska finnas. När det gäller frågor om lokalise- ring av myndigheterna har regeringen ställt upp ett antal krav på myndig- heterna. Ett sådant krav är att myndigheterna, som normalt får hyra de lokaler som den behöver och som ryms inom anslaget, måste inhämta regeringens medgivande om hyresavtalet ska sträcka sig längre än sex år.

3.3 Myndigheternas servicegivande regleras i förvaltningslagen

Servicegivande är en central del av verksamheten för många myndigheter. I förvaltningslagen (1986:223) regleras de generella krav som gäller på myn- digheternas servicegivande och samverkan med andra. Förvaltningslagens bestämmelser tar sin utgångspunkt i regeringsformens grundläggande krav på likabehandling, rättssäkerhet och objektivitet.

Enligt förvaltningslagen ska myndigheterna lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verk- samhetsområde. Hjälpen ska lämnas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verk- samhet. Myndigheterna ska vara tillgängliga bland annat för besök och tele- fonsamtal från enskilda. Enligt lagen ska öppethållandet i första hand möj- liggöra för enskilda lämna in och begära ut allmänna handlingar som förvaras hos myndigheten. Myndigheterna ska också på andra sätt underlätta för den enskilde att ha med dem att göra. Många myndigheter har tolkat detta och publicerat blanketter och information på sina webbplatser, eller möjliggjort helt digital handläggning, så att de enskilda inte behöver besöka dem.

Handläggningen ska ske så enkelt, snabbt och billigt som möjligt, främst för den enskilde. Det framgår dock inte i lagen något krav på myndigheterna att den enskilde ska ha rätt till att träffa den handläggande tjänstemannen.

Krav på tillgänglig service men inte att den ska vara lokal

Det finns inte något författningskrav på att myndigheterna ska handlägga ärenden nära dem som berörs. Ärendehandläggningen ska dock ske med den enskilde i centrum och utifrån ett serviceperspektiv.

Regeringen har i den förvaltningspolitiska propositionen 2009/10:175 angett att målet för förvaltningspolitiken är en innovativ och samverkande statsför- valtning som är rättssäker och effektiv, har väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och som därigenom bidrar till Sveriges utveckling och ett effek- tivt EU-arbete. I propositionen pekar regeringen på att alla medborgare ska ha likvärdig tillgång till myndigheternas service. Detta kan exempelvis ske genom att integrera ett jämställdhetsperspektiv i verksamheten, att tillgäng- liggöra myndighetens lokaler, information och verksamhet för personer med funktionsnedsättning samt att ta hänsyn till mångfalden i det svenska sam- hället med avseende på språk.

Regeringen anger också att ny teknik är ett viktigt komplement till personliga möten, och inte sällan är förstahandsalternativet för många när de ska ta kontakt med en myndighet. Regeringen vill också att myndigheter med behov av lokal närvaro i högre grad samverkar. I det här sammanhanget har dock

regeringen inte uttryckligen diskuterat i vilken utsträckning servicen ska tillgängliggöras lokalt.¹³

3.4 Förordningen om lokalförsörjning reglerar vilka lokaler myndigheter får hyra

I förordningen (1993:528) om statliga myndigheters lokalförsörjning anges att inom ramen för vad regeringen har beslutat om dess lokalisering får varje myndighet själv besluta om sin lokalförsörjning. Inom ramen för sina resurser får en myndighet hyra de lokaler som den behöver för sin verksamhet. Den får dock inte utan regeringens medgivande öka sina lokalkostnader så mycket att det kräver höjda anslag eller avgifter. Med vissa undantag får myndig- heterna inte teckna hyresavtalen för längre tid än sex år utan regeringens med- givande (8–10 §).¹⁴

3.5 Myndigheternas ansvar i det regionala tillväxtarbetet

Förordningen (2007:713) om regionalt tillväxtarbete slår fast att bland annat de statliga myndigheterna har ett ansvar för att arbeta för målen för regional tillväxt. Målet för den regionala tillväxtpolitiken är att det ska finnas utveck- lingskraft i alla delar av landet, med stärkt lokal och regional konkurrenskraft.

I myndigheternas ansvar ingår bland annat att samråda med andra myndig- heter och organisationer när myndigheten planerar att minska sin verksamhet på en ort.

Hur långt myndigheternas ansvar sträcker sig beror på deras uppdrag. I sin strategi för regional tillväxt lyfter regeringen särskilt fram länsstyrelsernas övergripande ansvar att i sina samtliga verksamhetsområden främja länets utveckling. Ett antal andra statliga myndigheter pekas ut för att de har en särskilt stor betydelse för det regionala tillväxtarbetet.¹⁵ När det gäller myn- digheternas service så anger regeringen i strategin att utgångspunkten för stat- liga myndigheter och statligt ägda bolag är att de så långt som möjligt ska erbjuda en likvärdig tillgång till service för alla medborgare och företag.

Utvecklade tjänster via servicekanaler som IT och telefoni kan i många fall ge medborgare och företag en god tillgång till service. Samtidigt krävs det, enligt regeringen, en genomtänkt lokalisering för den statliga service som

13 Prop. 2009/10:175, sid. 53–54.

14 Undantagen gäller universitet och högskolor. I vissa fall krävs regeringens godkännande också när avtalet är kortare än sex år.

15 Näringsdepartementet gav 2014 Boverket, Energimyndigheten, Havs- och vattenmyndig- heten, Jordbruksverket, Kulturrådet, Naturvårdsverket, Post- och telestyrelsen, Riksantikva- rieämbetet, Riksarkivet, Svenska Filminstitutet, Sveriges geologiska undersökning, Skogs- styrelsen, Trafikverket och Vinnova i uppdrag att ta fram långsiktiga strategier för myndig- heternas medverkan i det regionala tillväxtarbetet under perioden 2014–2020, N2014/2501/

RT.

medborgarnas måste besöka, i synnerhet de som besöker ofta. Utvecklingen av lokala servicekontor och annan kontorsnärvaro bör präglas av balans mellan möjligheter till samordning, lokala förutsättningar samt möjligheter till och utveckling av service genom de andra kanaler som nämns ovan. ¹⁶

16 Regeringskansliet (2015), sid. 51 och 60.

4 Statlig närvaro lokalt och regionalt

I kapitlet redovisar vi en kartläggning av den statliga närvaron regionalt och lokalt. Fokus för kartläggningen är var i landet de statliga jobben finns. I kapitlet redovisar vi antal anställda i de statliga myndigheterna och var myn- digheterna har sina huvudkontor. Vi redovisar också andelen statligt anställda i förhållande till befolkningen, hur viktig en statlig arbetsplats är för att få ett kvalificerat jobb i en region samt hur de statliga arbetstillfällena fördelas mellan olika stora orter.

4.1 Fokus på anställda i statliga myndigheter

Kartläggningen är avgränsas till anställda hos statliga myndigheter med egen personal. Med statliga myndigheter avses här förvaltningsmyndigheter och domstolar.¹⁷

Uppgifterna avser dels antalet anställda, dels hur de anställda fördelar sig per arbetsställe.¹⁸ De myndigheter som ingår i analysen har minst ett eget arbets- ställe.¹⁹

Underlaget till analyserna är hämtat ifrån Statistiska centralbyråns företags- register, den registerbaserade arbetsmarknadsstatistiken (RAMS), utbild- ningsregistret respektive yrkesregistret.

Statligt finansierad verksamhet kan bedrivas i annan form än av en myndighet

Statligt finansierad verksamhet bedrivs även i annan form än av myndigheter, exempelvis av statliga bolag och genom utkontraktering av olika delar av myndigheters verksamhet.²⁰ Statligt finansierad verksamhet som inte bedrivs i myndighetsform omfattas inte av kartläggningen.

17 För diskussion om definitionen av en statlig myndighet, se Statskontoret 2005.

18 Urvalet av myndigheter till kartläggningen ansvarar Statskontoret för. För att koppla sam- man myndigheter med RAMS används myndigheternas organisationsnummer. Exempelvis har Sveriges domstolar ett organisationsnummer som omfattar alla domstolar även om dom- stolarna är egna arbetsställen. Därav är antalet organisationsnummer färre än antalet myndig- heter.

19 Med arbetsställe avses varje adress, fastighet eller grupp av fastigheter där en myndighet bedriver verksamhet. En myndighet har alltid minst ett arbetsställe, om myndigheten bedriver verksamhet på olika adresser har den således flera arbetsställen.

20 Ekonomistyrningsverket visade att 2007 fanns 579 organ med statligt åtagande som inte är myndigheter. Ekonomistyrningsverket (2008); Statskontoret (2015a).

Illustration genom kartor och tabeller

Det statistiska underlaget redovisas i form av kartor, figurer och i vissa fall tabeller.²¹ Redovisningen är avgränsad till län respektive kommuner. Komp- letterande uppgifter för kommunerna redovisas i bilaga 1 som kan läsas på www.statskontoret.se. Intervallen som redovisas på kartorna är konstruerade så att alla kategorier innehåller så långt det är möjligt samma antal län. Inter- vallen kan därför variera mellan de olika kartorna.

Redovisningen på länsnivå är en aggregerad bild av resultaten för kommun- nivån. Skillnaderna mellan kommuner, avseende geografisk storlek och antal invånare, gör att en lokalisering av en enskild myndighet kan få stort genom- slag när andelen statliga jobb redovisas på kommunnivån. Resultaten på kom- munnivån kan därmed variera stort.

Fokus för kartläggningen är statligt anställda och därmed statens roll för sysselsättningen i olika delar av landet. Arbetsmarknaden för statligt anställda är ofta större än en enskild kommun. I vissa delar av landet kan en regional arbetsmarknad omfatta flera kommuner och ibland flera län. I andra delar av landet kan en kommun utgöra en arbetsmarknadsregion. Givet utvecklingen mot att vi får allt större lokala och regionala arbetsmarknadsregioner blir den administrativa indelningen i län i de allra flesta fall mer relevant att redovisa än kommunnivå.

Figur 4:1 Exempel på hur andelen statligt anställda fördelar sig på läns respektive kommunnivån.

21 Kartorna är så kallade GIS-kartor. GIS är en förkortning för geografiska informations- system och är ett datorbaserat system för att samla in, analysera och presentera geografiska data.

En aggregerad nulägesbild och förändring över tid

Genom kartläggningen redovisar vi den statliga närvaron vid tre tidpunkter:

2014, 2010 och 2008. För uppgifter som avser utbildningsnivå bland de anställda använder vi de senast aktuella uppgifterna från 2013. Dessutom redovisar vi hur den statliga närvaron har förändrats under perioden 2008 – 2014.²²

4.2 Statens andel av den offentliga sektorn är liten

Statens andel av den offentliga sektorn i Sverige är liten i internationell jäm- förelse.²³

De flesta arbetstillfällena i den offentliga sektorn finns i kommunerna. Det finns vidare lika många offentliga arbetstillfällen i landsting respektive stat- liga bolag, som det finns i statliga myndigheter.

Figur 2:1 Antal sysselsatta i offentlig sektor och offentligt ägda företag 2004–2013

Kommentar: Statliga affärsverk ingår i staten. Offentligt ägda företag är företag där en eller flera kommuner, lands- ting eller staten har en ägarandel på mer än 50 procent.

Källa: SCB, Registerbaserad arbetsmarknadsstatistik (RAMS)

22 Kartläggning av den statliga närvaron för perioden 1990–2005, se Statskontoret (2005:32) och Staten och kommunerna – uppgifter, struktur och relation: sekretariatsrapport nr 1 (SOU 2007:11); för 2009, se underlagsrapport till utredningen om den statliga regionala förvalt- ningen (Fi 2009:07) Översikt över statlig regional förvaltning.

23 OECD (2013).

0 100 000 200 000 300 000 400 000 500 000 600 000 700 000 800 000 900 000

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Staten Kommuner Landsting Offentligt ägda företag

Sett över tid har statens relativa andel dessutom minskat. Skolan har kommu- naliserats, järnväg och telefoni har bolagiserats, militära regementen har lagts ned och kyrkan har skiljts från staten, för att nämna några exempel. Antalet statliga myndigheter har också minskat kontinuerligt sedan 1990, från cirka 1400 till 348 i dag. Under perioden har antalet anställda i staten dock inte minskat lika snabbt, utan myndigheterna har blivit färre men större.²⁴

4.3 Få stora myndigheter, men många arbetsställen

Antalet myndigheter i Sverige har minskat kraftigt sedan 1990. Antalet anställda har däremot inte minskat i samma takt. En generell utveckling är att myndigheterna har blivit färre men större.²⁵

Antalet stora myndigheter i Sverige, de som har fler än 500 anställda, utgör 20 procent av det totala antalet myndigheter.

Figur 4:2 Antal statliga myndigheter efter storlek mätt i årsarbetskrafter, 2014

Kommentar: I figuren redovisas antal anställda mätt efter storlek i årsarbetskrafter. Skillnaden mellan antal anställda och årsarbetskrafter är cirka 10 procent.

Källa: SCB, Statskontorets egna beräkningar samt i förekommande fall uppgifter från myndigheternas årsredo- visningar. Se vidare Statskontoret (2015b) Den offentliga sektorn i korthet 2015.

Myndigheter är i många fall lokaliserade till mer än en ort. År 2014 fanns det 2 896 statliga arbetsställen med minst en anställd. Det fanns statliga arbets- ställen i alla län och i 265 kommuner. Under perioden 2008 till 2014 har an- talet arbetsställen minskat med 13 procent, från 3 319 till 2 896.

24 Statskontoret (2010), Statskontoret (2015).

25 Statskontoret (2015b).

0 20 40 60 80 100 120 140 160

5000 - 4000 - 4999 3000 - 3999 2000 - 2999 1000 - 1999 500 - 999 200 - 499 100 - 199 50 - 99 0 - 49

Antal myndigheter Storleksklass

4.4 Statligt anställda

År 2014 arbetade cirka 235 000 personer i statliga myndigheter.²⁶

De statligt anställda skiljer sig från övriga anställda på arbetsmarknaden i vissa avseenden. Exempelvis har de som arbetar i staten har generellt sett hög utbildning. Bland statligt anställda har 72 procent högre utbildning.

Medelåldern för anställda i staten är 45 år. Medelåldern är högst i Dalarnas och Värmlands län med 47 år och lägst i Blekinge län med 42 år.

Figur 4:3 Statligt förvärvsarbetande efter medelålder per län, 2014

Kommentar: Genomsnittsålder per län är avrundade till heltal. Icke-viktat medelvärde avser genomsnitt bland län där alla län får samma vikt, dvs. hänsyn tas inte till att vissa län är större än andra.

Källa: SCB, Registerbaserad arbetsmarknadsstatistik (RAMS)

26 Med förvärvsarbetande används SCB:s begrepp ”dagbefolkning”. Med förvärvsarbetade dagbefolkning avses förvärvsarbetande som redovisas efter arbetsställets geografiska belägenhet t.ex. alla som har sitt förvärvsarbete i Örebro kommun oberoende av var de är folkbokförda. I den regionala redovisningen ingår även personer med växlande eller okänd arbetsplats. Dessa förvärvsarbetande ingår som dagbefolkning i den kommun i vilken de är folkbokförda. Undantag är kommunalt anställda med okänd arbetsplats. Dessa personer ingår som dagbefolkning i den kommun i vilken de är anställda.

42 43

44 44 44 44 44 44 45 45 45 45 45 45 45 45 46 46 46 46 47 47

0 20 40 60

Blekinge län Norrbottens län Stockholms län Uppsala län Jönköpings län Skåne län Hallands län Västra Götalands län Östergötlands län Kalmar län Gotlands län Riket Örebro län Västmanlands län Jämtlands län Västerbottens län Södermanlands län Kronobergs län Gävleborgs län Västernorrlands län Värmlands län Dalarnas län

Medelålder