Speciella förutsättningar en kartläggning av inköp av informationssystem inom offentlig sektor

(1)

UPPSALA UNIVERSITET C-uppsats

Företagsekonomiska institutionen HT 2006

Speciella förutsättningar

en kartläggning av inköp av informationssystem inom offentlig sektor

Johannes Borgehammar Hanna Wennerström

Handledare Bertil Markgren Företagsekonomiska institutionen

(2)

Uppsatsen i korthet Uppsatsen i korthet Uppsatsen i korthet Uppsatsen i korthet

Uppsatsens syfte är att studera inköp av informationssystem i offentlig sektor och identifiera sådana egenskaper hos dessa inköp som kommer sig av att de görs inom offentlig sektor.

Egenskaperna har identifierats genom att ställa fyra fallstudier i relation till en referensram bestående av teorier om hur inköp av informationssystem bör genomföras, om hur en organisation ska hantera effekterna av ett inköp av informationssystem samt om in- köp i allmänhet inom offentlig sektor.

Lagen om offentlig upphandling reglerar offentliga enheters arbetsmetoder och ansvar, vilket ger en strukturerad men oflexibel inköpsprocess. Speciellt får det konsekvenser för leverantörskontakterna innan och under upphandling. Vi tror att rutinerna som föl- jer av lagstiftningen ofta kan vara positiva då de tvingar enheterna att utvärdera de egna behoven.

(3)

Innehållsförteckning Innehållsförteckning Innehållsförteckning Innehållsförteckning

UPPSATSEN I KORTHET... 2

INNEHÅLLSFÖRTECKNING ... 3

INTRODUKTION TILL UNDERSÖKNINGEN... 4

SYFTE... 5

DISPOSITION... 6

CENTRALA BEGREPP ... 7

INFORMATIONSSYSTEM... 7

STANDARDSYSTEM... 7

LAGEN OM OFFENTLIG UPPHANDLING... 7

FÖRFRÅGNINGSUNDERLAG... 8

KRAVSPECIFIKATION... 8

TYPER AV UPPHANDLING... 8

ATT AVROPA STATLIGA RAMAVTAL... 9

REFERENSRAM... 10

UPPHANDLINGSPROCESSEN FÖR INFORMATIONSSYSTEM... 10

FÖRUTSÄTTNINGAR FÖR ETT LYCKAT SYSTEMINKÖP... 12

INKÖP INOM OFFENTLIG SEKTOR... 13

UNDERSÖKNINGSDESIGN ... 15

HUR SKA VI GENOMFÖRA UNDERSÖKNINGEN? ... 15

HUR UPPNÅR VI PÅLITLIGA FORSKNINGSRESULTAT?... 15

HUR GÅR VI FRÅN REFERENSRAM TILL EMPIRISK UNDERSÖKNING? ... 17

HUR SKA VI SAMLA IN VÅRT EMPIRISKA MATERIAL?... 17

BESKRIVNING AV FALLENHETER ... 20

BOSTADSBOLAGET... 20

KOMMUNEN... 21

VERKET... 22

UNIVERSITETET... 23

RESPONDENTERNAS ÅSIKTER OM DERAS SYSTEMINKÖP ... 24

SYSTEMETS BETYDELSE FÖR VERKSAMHETEN... 24

BEHOVS- OCH VERKSAMHETSANALYS... 27

IMPLEMENTERINGEN... 28

ÅSIKTER OM LOU... 30

SPECIELLA EGENSKAPER FÖR OFFENTLIG SEKTOR ... 32

UPPHANDLINGSPROCESSEN FÖR INFORMATIONSSYSTEM... 32

FÖRUTSÄTTNINGAR FÖR ETT LYCKAT SYSTEMINKÖP... 35

INKÖP INOM OFFENTLIG SEKTOR... 37

SLUTSATSER OCH FRAMTIDA FORSKNING... 39

KÄLLFÖRTECKNING ... 42

BILAGA: INTERVJUGUIDE ... 44

(4)

Intro Intro Intro

Introduktion till duktion till duktion till duktion till unde unde unde

under r r rsökningen sökningen sökningen sökningen

I detta kapitel ger vi en bakgrund till det område vi avser studera och redogör för den pro- blematisering som ligger till grund för syftet med undersökningen. Kapitlet avslutas med en beskrivning av dispositionen för återstoden av uppsatsen.

Datorbaserade informationssystem spelar en allt viktigare roll i stora organisationer, både i privat och i offentlig sektor. Systemen bygger på samordning av information från många olika delar av verksamheten och att informationen görs tillgänglig till alla behöriga användare via ett nätverk som inte är begränsat till en enskild plats. Inom när- ingslivet införs affärssystem som ska hantera allt större del av informationsflödet i före- tagen. Från att ha varit hjälpmedel för enskilda funktioner har affärssystemen utvecklats till avancerade system som inte längre bara är ett stöd utan en helt nödvändig del av företagens verksamhet, en pulsåder av information. Inom offentlig sektor sker en liknande utveckling, där informationssystem bland annat används för att snabba upp handläggningstider, ge bättre beslutstöd och utöka tillgängligheten för allmänheten.

På grund av informationssystemens komplexitet och vidsträckta betydelse för verksamheten är införandet av ett informationssystem en mycket omfattande process som ställer stora krav på inköpsarbetet. Det finns många exempel där införande av affärssy- stem inom privat sektor stött på allvarliga problem och ibland även tvingats avbrytas. I offentlig sektor finns ytterligare komplicerande faktorer. En faktor är lagen om offentlig upphandling, som anger särskilda upphandlingsregler för offentliga enheter såsom myndigheter, kommuner och landsting. En annan faktor är de speciella krav som finns på offentlig sektor i form av exempelvis öppenhet och ansvar mot allmänheten.

Det finns åtskillig forskning om informationssystem i allmänhet och affärssystem inom privat sektor i synnerhet. Däremot har vi i vår litteratursökning endast stött på ett fåtal undersökningar av informationssystem inom offentlig sektor och ingen som specifikt behandlat hur inköpen av dessa system går till. Vi avser därför att studera hur inköp av informationssystem går till inom offentlig sektor och särskilt identifiera vilka speciella förutsättningar som finns när offentliga enheter upphandlar dessa system. Då vi inte har några tidigare undersökningar att utgå från, och därmed inte har någon vägledning om var vi ska leta mer än våra egna funderingar, kommer vi att ha en bred ansats. Må- let är att göra en kartläggning snarare än att göra en uttömmande undersökning av en specifik del.

(5)

För att hitta de speciella förutsättningar som vi tror finns för inköp av informationssystem i offentlig sektor behöver vi något att jämföra med. Vi har baserat vår undersök- ning på en fallstudie av enheter inom offentlig sektor som vi har ställt i relation till en teoretisk referensram. Vi kommer i huvudsak att behandla inköpen från att ett behov identifierats fram till att upphandlingen avslutats. Implementering och inledande drift av informationssystemen kommer endast att beröras i den mån de är av intresse för analysen av inköpsprocessen.

Med hjälp av referensramen kommer vi att belysa inköp av informationssystem i offentlig sektor ur tre vinklar. Den första vinkeln är processen, där vi kommer att under- söka hur inköpsprocessen för offentliga enheter skiljer sig från en modell för hur inköp av informationssystem kan bedrivas. Därefter kommer vi att byta vinkel till systemet, där vi använder teorier för vilka krav informationssystem ställer på organisationen och leverantörsrelationerna för att se hur offentliga enheter hanterar den specifika proble- matiken kring informationssystem. Sedan kommer vi återigen att byta vinkel, denna gång till den offentliga enheten som inköpare, för att studera hur de speciella kraven på offentlig sektor påverkar ett inköp av informationssystem. Genom att jämföra det empiriska materialet från vår undersökning med referensramen hoppas vi kunna hitta sär- skiljande drag hos inköp av informationssystem, sådana egenskaper som är speciella för offentlig sektor och som kan förklaras just med att inköpet har gjorts inom offentlig sektor.

Syfte

Att med hjälp av fallstudier av enheter inom offentlig sektor som ställs i relation till en teoretisk referensram identifiera och förklara speciella egenskaper hos offentlig sektors inköp av informationssystem.

(6)

Disposition

Här följer en kort beskrivning av upplägget för återstoden av uppsatsen.

Centrala begrepp definierar och förklarar de viktigaste termerna som vi använder oss av.

Referensram beskriver de teorier som vårt empiriska material relateras till för att identi- fiera de speciella egenskaperna hos offentlig sektors inköp av informationssystem.

Undersökningsdesign redogör för hur vi, med utgångspunkt i syfte och referensram, gått tillväga när vi samlat in vårt empiriska material om inköp av informationssystem i offentlig sektor.

Beskrivning av fallenheter innehåller en översikt över de fyra fallenheter vi studerat:

vem vi talat med, vilken verksamhet de bedriver samt en introduktion till respektive enhets systeminköp.

Respondenternas åsikter om deras systeminköp behandlar de centrala delarna av vårt in- tervjumaterial och fångar upp likheter och skillnader mellan de fyra fallenheternas in- köp.

Unika egenskaper för offentlig sektor innehåller jämförelsen mellan vårt empiriska mate- rial och referensramen. Det är här som vi identifierar de speciella förutsättningar som finns för inköp av informationssystem i offentlig sektor och förklarar varför dessa speciella förutsättningar finns. Kapitlet utgör därmed kärnan i vår analys.

Slutsatser knyter ihop analysen från kapitlet innan och sammanfattar våra resultat.

(7)

Centrala begrepp Centrala begrepp Centrala begrepp Centrala begrepp

I detta kapitel definierar vi begrepp som vi anser vara centrala i uppsatsen och förklarar deras innebörd utifrån hur de används i den här uppsatsen.

Informationssystem

Ett informationssystem är ett datorstött system som samlar in, bearbetar, lagrar och distribuerar information. Termen innefattar både den tekniska utrustningen och de mänskliga aktiviteterna och rutinerna kring systemet. Informationssystem kan exempelvis ge stöd för planering, övervakning och styrning i en organisation. Grunden i ett informationssystem är databasen, som lagrar all information som systemet behandlar.

(Nationalencyklopedin: Informationssystem, 2006-11-25) I den här uppsatsen har vi begränsat studien av informationssystem till den mjukvara som upphandlas, med motiveringen att hårdvaran nuförtiden sällan är särskiljande och att de mänskliga aktiviteterna och rutinerna inte köps in utan formas inom den upphandlande enheten.

Standardsystem

Ett standardsystem är ett programpaket som utvecklats av en leverantör för att kunna motsvara flera kunders behov. Kontrasten är egenutvecklade system som utvecklats specifikt för den verksamhet de ska stödja. Jämfört med de egenutvecklade systemen är standardsystemen normalt snabbare att installera, billigare att underhålla, mer flexibla för förändringar i verksamheten då de är mer generella och de har erfarenheter inbyggda i systemet eftersom de använts av andra användare tidigare. Deras största nackdel är att de inte är utvecklade för att hantera just de arbetssätt som finns i organisationen, vilket leder till att organisationen ofta måste anpassa sina arbetssätt till standardsyste- met. (Anveskog et al, 1984)

Lagen om offentlig upphandling

Lagen om offentlig upphandling gäller för ”statliga, kommunala och andra myndigheter liksom för beslutande församlingar i kommuner och landsting” (Nilsson et al, 2005, s 51) och beskriver i detalj vilka rättigheter och skyldigheter dessa har då de genomför en upphandling. De grundläggande principer som lagen bygger på är:

Icke-diskriminering: att man inte får lov att ge någon leverantör fördelar exempelvis på grund av deras geografiska läge eller nationalitet.

(8)

Likabehandlingsprincipen: att alla leverantörer måste ges samma konkurrensförutsätt- ningar, till exempel ges samma information vid samma tillfälle.

Transparens: att upphandlingsprocessen måste präglas av öppenhet.

Proportionalitet i upphandlingen: att kraven i förfrågningsunderlaget måste vara rimliga i proportion till det som upphandlas.

Principen om ömsesidigt erkännande: en EU-anpassning som innebär att godtagna certi- fikat och intyg även är giltiga i övriga EU-länder.

(Kort om LOU NOU, 2002)

Förfrågningsunderlag

Enligt lagen om offentlig upphandling ska basen i upphandlingsunderlaget vara ett för- frågningsunderlag. Detta ska reglera alla detaljer kring anbuden och visa exakt vad den upphandlande enheten är intresserad av. Underlaget måste vara färdigt vid annonsering och får efter detta inte ändras. Hur förfrågningsunderlaget ska se ut är inte reglerat i detalj, men det får inte skrivas på ett sådant sätt att endast en leverantör eller process kan komma i fråga. Det är mycket viktigt hur förfrågningsunderlaget utformas eftersom man vid det efterkommande beslutet inte får lov att ta hänsyn till andra faktorer än de som togs upp just däri. (Hagman, 1994, s 39f)

Kravspecifikation

En viktig del av förfrågningsunderlaget är kravspecifikationen. Den utgör kärnan i det förfrågningsunderlag som leverantören ska svara på. Kravspecifikationen beskriver vad produkten som ska köpas in ska kunna göra och hur den ska fungera. (Van Weele, 2005, s 48)

Typer av upphandling

Lagstiftningen reglerar även på vilka sätt man kan genomföra en upphandling. Det finns tre olika sätt att välja ut leverantören på:

Öppen upphandling är standardformen av upphandling som innebär att alla leverantö- rer har rätt att lämna anbud och att den upphandlande enheten inte får förhandla med någon anbudsgivare innan beslut. Efter att upphandling annonserats kan alla intresserade leverantörer hämta ut förfrågningsunderlaget som då kommer att ligga till grund för det anbud man ger. (Nilsson et al, 2005, s 55f)

(9)

Selektiv upphandling däremot innebär att endast vissa leverantörer bjuds in att lämna anbud efter en första kvalificering. Fortfarande får förhandling inte upptas med någon anbudsgivare. (Nilsson et al, 2005, s 55f)

Det finns även förhandlad upphandling där leverantörer inbjuds och enheten får lov att förhandla. Denna upphandlingsform gäller enbart för försörjningssektorn samt för vissa undantagsfall och är inte aktuell i något av våra fallföretag. (Nilsson et al, 2005, s 55f)

Att avropa statliga ramavtal

Förordningen om statlig inköpssamordning ger myndigheter under regeringen rätt att avropa statliga ramavtal. Avropa är verbet som används då man vid inköp hänvisar till ett tidigare träffat ramavtal. Även andra myndigheter, kommuner och landsting kan utnyttja avtalen efter en särskild anmälan. Ett statligt ramavtal är ett avtal på en vara eller tjänst som förhandlats fram generellt för att sedan kunna utnyttjas av de avropan- de enheterna. Syftet med statlig inköpssamordning är, enligt Ekonomistyrningsverkets hemsida Avropa.nu (2006-11-20), att kostnadseffektivisera myndigheternas inköps- verksamhet. Verva¹ är den statliga myndighet som hanterar ramavtal inom informa- tionsteknik, vilket inkluderar ramavtal för informationssystem.

(10)

Referensram Referensram Referensram Referensram

I detta kapitel redogör vi för de teorier som utgör undersökningens referensram, presenterade enligt de tre vinklar vi har valt, samt varför dessa teorier är viktiga för vår undersökning.

Först beskriver vi en modell för inköp av standardsystem. Därefter redogör vi för teorier kring hur informationssystem påverkar verksamheten och vilka konsekvenser detta får för inköps- och implementeringsarbetet. Avslutningsvis tar vi upp teorier om inköp i allmänhet inom offentlig sektor.

Upphandlingsprocessen för informationssystem

I ”Att välja standardsystem” beskriver Anveskog et al (1984) en detaljerad metod för hur en kund ska agera vid köp av standardsystem, kallad SIV²-metodiken. Boken är ba- serad på ett forskningsprojekt inom Institutet för verksamhetsutveckling, en stiftelse som bildades 1981 med syfte att främja forsknings- och utvecklingsarbete inom områ- det verksamhetsutveckling. Författarna har alla lång erfarenhet inom området ADB (automatisk databehandling) både som systemkonstruktörer, konsulter och forskare.

SIV-metodiken behandlar endast inköp av standardsystem, men då denna typ av informationssystem har kommit att dominera och samtliga fallenheter vi undersökt har köpt in standardsystem har vi ansett denna teori som tillräcklig. Det faktum att det är en normativ metod snarare än en deskriptiv modell har vi inte heller sett som ett problem då syftet med metoden är att åstadkomma ett lyckat inköp och en jämförelse med metoden kan fungera lika bra som en jämförelse med en modell för att identifiera speciella egenskaper hos de offentliga enheternas inköp. Även bokens ålder skulle kunna påverka bokens lämplighet i referensramen då informationssystemen har genomgått en kraftig utveckling sedan dess. Vi har dock upplevt boken och dess metod som fram- synt och dess rekommendationer ligger i linje med de undersökningar och den övriga litteratur som vi läst inom området (se Bosson & Erlandsson, 2001, Davenport, 1998, Hederstierna Montén, 2003 och Nilsson & Kristianson, 2003)

SIV-metoden delar upp valprocessen i 14 arbetssteg. Arbetsstegen bildar en kedja där varje arbetssteg utnyttjar resultat från föregående arbetssteg. Karakteristiskt för dessa arbetssteg är att den försöker reducera antalet tillgängliga system tills endast det bästa återstår. Vid de arbetssteg som innehåller ett val reduceras alltså det antal system som studeras. Metoden lämnar därför möjlighet till iterationer (se pilarna i tabellen nedan), exempelvis om behoven ändras eller om kunskaperna om några standardsystem behö- ver förbättras.

(11)

För att arbetet inte ska bli för omfattande rekommenderar Anveskog et al att endast två eller tre system ska återstå efter det sjätte arbetssteget och att inte mer än 30 % av den totala tidsåtgången ska spenderas på arbetssteg ett till sex. Det första arbetssteget, behovsanalys, anses då redan vara utfört och inkluderas inte i tidsberäkningarna för SIV-metoden.

Arbetssteg Innehåll Urval av system Tid

0 Behovsanalys Analys av verksamhetens olika delar, kopplingar dem emellan, kravspecifikation

1 Förutsättningsanalys Bestämmer vilka krav som är kritiska och vilka

restriktioner som finns på exempelvis pris Tillgängliga 3%

2 Marknadsundersökning Inhämtar kunskap om system och leverantörer på marknaden, gallrar bort system som uppenbart ej klarar förutsättningarna

5%

3 Leverantörsbedömning Undersöker leverantörens miljö, produktsprid- ning, tekniska möjligheter etc., gallrar bort system som inte klarar de kritiska kraven

Tänkbara

5%

4 Offertbegäran De intressanta leverantörerna bjuds till budgiv-

ning Intressanta

5%

5 Jämförelse Utifrån offerterna görs en finsållning som ger ett antal användbara system

10%

6 Urval Två eller tre system väljs ut som finalister Användbara 2%

7 Demonstration Demonstrationer av utvalda system hos leveran- törerna och några av deras kunder

5%

8 Behovskomplettering Utifrån demonstrationerna omvärderas kraven och kravspecifikationen från behovsanalysen

kompletteras Utvalda

15%

9 Utvärdering De utvalda systemen jämförs med den nya kravspecifikationen, ett system väljs ut och detaljstu- deras, om det inte duger görs en iteration där ett annat system blir huvudalternativ och detalj- granskas

25%

10 Preliminärval Ett system väljs för testkörning 3%

11 Testkörning Det valda systemet testas på den egna anlägg- ningen

10%

12 Förhandling Tar upp eventuella anpassningar, vidareutveckling av systemet etc., preliminäravtal skrivs

7%

13 Beslut Avgör om det preliminärvalda systemet ska väljas, om nytt system ska undersökas genom iteration eller om inget system ska köpas alls

Valt 4%

14 Delgivning Informera aktuella leverantörer om motiven till att deras system inte valts, kan ske successivt under arbetet för att undvika missuppfattningar

1%

Figur 1. Valmodellen. (Källa: egen anpassning av Anveskog et al, 1984, s 42)

Den metod som Anveskog et al beskriver är utvecklad för att vara heltäckande för alla val av standardsystem. Det gör att den är tämligen omfångsrik och i sin helhet främst är aktuell för storföretag. Mindre företag kan också använda metoden, men de behöver genvägar på grund av begränsade resurser. De system de köper in är normalt även mindre komplexa än de hos storföretagen. Anveskog et al redovisar därför även en för- enkling av valmodellen, en snabbvalsmodell. Den är mindre i sin omfattning då flera arbetssteg hoppats över och den kan även genomföras snabbare då vissa arbetssteg in- tegrerats. I snabbvalsmodellen sker gallringen i endast två steg och redan efter det

(12)

andra steget, efter ca 15 % av arbetet, bör två eller tre system ha valts ut som finalister.

Notera även att steg E, offertbegäran, genomförs senare och därigenom får offertsvaren mer karaktären av beslutsunderlag.

Arbetssteg Urval av system Tid

A Grov behovsanalys och förutsättningsana-

lys Tillgängliga

5%

B Marknadsundersökning och leverantörs- bedömning

10%

C Verksamhetsanalys med demonstrationer 35%

D Utvärdering Intressanta 20%

E Offertbegäran 10%

F Preliminärval 5%

G Förhandling och beslut Valt 15%

Figur 2. Snabbvalsmodellen. (Källa: egen anpassning av Anveskog et al, 1984, s 43)

Vi kommer att använda dessa två modeller i en jämförelse med genomförda systemin- köp för att identifiera eventuella skillnader. Vi vill veta om de har genomfört alla arbetsstegen och om de skedde i samma ordning som modellen. Om det finns skillnader vill vi veta vad dessa skillnader beror på. Detta kommer att ge oss en bild av speciella egenskaper för offentlig sektor vad gäller strukturen på inköpsprocessen.

Förutsättningar för ett lyckat systeminköp

Även om syftet med vår undersökning inte är att studera hur ett nyinköpt informationssystem integreras i verksamheten är just integrationen viktig även för upphandlingsprocessen. Stora delar av förutsättningarna för en lyckad integrering avgörs nämli- gen i behovsanalysen och upphandlingen. Thomas H. Davenports artikel ”Putting the Enterprise into the Enterprise System” (1998) har varit tongivande i att skifta fokus från affärssystemens tekniska möjligheter till hur de kommer att påverka den organisation systemet ska stödja. Davenport, som är professor vid Boston University School of Management, driver tesen att ett affärssystem som införs i ett företag utan tillräckligt djupgående förstudier löper stor risk att få problem eller misslyckas helt vid implementeringen och i värsta fall allvarligt skada företaget. Även om artikeln handlar om affärs- system i företag ser vi den som fullt relevant även för informationssystem i offentlig sektor.

Davenport menar att ett affärssystem alltid kommer att påtvinga dess inbyggda affärs- logik på företagets strategi, organisation och kultur. Därför är det värsta ett företag kan göra att fatta beslut om ett system enbart baserat på tekniska kriterier. För att lyckas måste företaget istället betrakta affärssystemen utifrån strategiska och organisatoriska perspektiv, samt ställa sig frågan hur systemet kommer att påverka företagskulturen.

(13)

Det innebär att huvudansvaret för införandet av ett informationssystem aldrig kan läg- gas på IT-avdelningen utan hela tiden måste vila på företagsledningen.

Maria Hederstierna Montén är konsult och har stor erfarenhet av att hjälpa företag in- föra affärssystem. I sin bok ”Att byta affärssystem – samlade erfarenheter från några svenska företag” (2003) tar hon upp samma problem som Davenport, men fokuserar mer på förhållningssättet mot leverantören. Hederstierna Montén argumenterar för att kommunikationen mellan beställare och leverantör är kritisk och bör bli bättre än den är idag. Hon menar att det är viktigt att beställare och leverantör tillsammans tar fram krav på nytt informationssystem som passar beställarens behov. När systemet är im- plementerat bör man acceptera nya rutiner och arbetssätt utan att göra anpassningar i det nya systemet.

Eftersom informationssystem är komplicerade ser vi det som en viktig del av studien att undersöka vad som görs för att förebygga problem. Vi vill undersöka om enheter inom offentlig sektor har möjlighet att arbeta enligt referensramens rekommendationer för bra systeminköp och om de i så fall gör det.

Inköp inom offentlig sektor

Arjan van Weele har en professur i Purchasing and Supply Chain Management vid Eindhoven University of Technology. I ”Purchasing & Supply Chain Management:

Analysis, Strategy, Planning and Practice” (2003) ger han en översikt över hela inköps- processen, till största delen sett från det privata företagets synvinkel. Även om innehål- let inte berör informationssystem specifikt är mycket av kunskapen direkt applicerbar på inköp av informationssystem. Speciellt intressant är dock det avsnitt som behandlar upphandling inom offentlig sektor. Van Weele menar att det finns utmärkande drag hos statliga organ som gör att de skiljer sig från andra organisationer när det gäller in- köp. Orsaken beror till stora delar på det stora antalet aktörer som är inblandade, deras ofta motstridiga intressen och de politiska aspekter som måste tas i beaktande. Vi har valt ut två av de apekter som Van Weele menar särskiljer statliga organisationer för att undersöka dessa närmare.

Politiska mål: Statliga inköp lyder under politiska mål, samtidigt som de finansiella re- surserna ska spenderas så effektivt som möjligt. Det är inte alls säkert att dessa två mål går att förena. För att göra effektiva inköp i statliga organ krävs alltså kunskap om den politiska kontexten. (van Weele, 2005, s 341)

(14)

Ansvar mot allmänheten: En annan skillnad mot privata företag är att statliga organ är ansvariga mot allmänheten för hur de spenderar sina resurser. Deras arbete är normalt öppet för granskning och det gör dem försiktiga i sitt beslutsfattande. I många fall leder detta till väldigt långa och krångliga inköpsprocesser, där inköp ska utredas och god- kännas i en mängd instanser. (van Weele, 2005, s 342)

Hänsynen till politiska mål och ansvar mot allmänheten är något som är speciellt för enheter i offentlig sektor. Denna del av referensramen kommer att användas tillsammans med vad vi skrivit om lagen om offentlig upphandling i Centrala begrepp för att undersöka lagens effekter på upphandlingen. Den kommer också att användas för att försöka förklara skillnader som framkommit när fallstudierna relaterats till referensramens två tidigare delar.

(15)

Undersökningsdesign Undersökningsdesign Undersökningsdesign Undersökningsdesign

I detta kapitel beskriver vi hur vi genomfört undersökningen. Vi beskriver vårt angreppssätt på problemet, hur vi gjort för att uppnå pålitliga resultat och hur vi använt referensramen när vi samlat in vårt empiriska material. Vi redogör även för vårt urval av fallenheter och respondenter, samt hur vi genomfört våra intervjuer.

Vi har i referensramen anlagt tre perspektiv som vi vill undersöka hos offentliga myndigheters inköpsprocesser. Utifrån dessa perspektiv vill vi genomföra en undersökning som ger oss möjlighet att relatera referensramen till det material vi samlat in, dra slutsatser och besvara syftet. För att uppnå pålitliga resultat har vi vid upprepade tillfällen under arbetets gång frågat oss om vi mäter det vi vill mäta samt om vi mäter det på rätt sätt. Fyra frågor som vi betraktat som centrala för kopplingen mellan referensram och resultat är de som vi nu kommer att besvara.

Hur ska vi genomföra undersökningen?

Eftersom vi vill kunna jämföra med referensramen och se hur verkligheten stämmer med teorin om inköp av informationssystem har vi valt ut fyra fallenheter, och under- sökt hur dessa fyra agerat under fyra specifika inköp, ett per enhet. Vid inköp av informationssystem krävs att systemet stödjer organisationens kärna, och därför måste systemet vara anpassat efter organisation. Detta innebär att förståelse för inköpet krä- ver förståelse för organisationen. Därför har vi valt att studera ett begränsat antal fall på djupet. Samtidigt har vi ändå ansatsen att göra generaliseringar utifrån våra fallstudier som ska kunna vara applicerbara även på andra delar av den offentliga sektorn.

Generaliseringarna kommer dock inte att bli statistiska utan analytiska, och med de begränsningar som vi strax ska redogöra för.

Hur uppnår vi pålitliga forskningsresultat?

För att kunna genomföra studien har vi som vi tidigare nämnt valt fyra fallenheter och intervjuat en, eller i ett fall två, respondenter på vardera enheten. Genom att göra urvalet av enheter har vi begränsat studien till just de händelseförlopp som inträffade på dessa enheter. Genom att välja respondenter har vi ytterligare begränsat synsättet till det som vår respektive respondent hade och förmedlade till oss. Vi menar dock att detta inte är ett allvarligt hinder för oss när det gäller att uppnå vårt syfte. En anledning är att vi till största delen varit intresserade av en process och ett förfaringssätt. Vi tror att vi, genom att ha försökt ställa sakliga frågor snarare än värderingsfrågor, fått pålitliga

(16)

svar. Även om denna typ av information inte ska tas för sanning ser vi ändå den som mindre subjektiv än värderingar. I de fall där vi frågat efter eller tyckt oss fått starkt värderande information har vi varit noga med att behandla den som utpräglat subjektiv. En annan anledning är att vår ansats var att göra en kartläggning, där vi identifierar och förklarar unika egenskaper hos inköp av informationssystem i offentlig sektor. När vi jämför med referensramen och identifierar skillnader, och samtidigt kan förklara den skillnaden med faktorer som härhör just från att enheten i fråga tillhör den offentliga sektorn, anser vi oss ha tillräcklig grund för att analytiskt generalisera denna skillnad till att vara möjlig även för andra enheter inom offentlig sektor. Så länge vi inte använder oss av kvantitativa mått utan endast gör denna kvalitativa klassificering anser vi oss där- för kunna använda det enskilda fallet för att göra en kartläggning som även är giltig för andra enheter inom offentlig sektor.

Vi har gjort antaganden om att det inte finns speciella regionala särdrag i den process vi undersöker, och har därför inte strävat efter en nationell spridning. Vi är medvetna om att sådana särdrag skulle kunna påverka våra resultat, men en verifiering av vårt anta- gande ligger helt enkelt långt utanför vad som är möjligt. Vi har inte heller, trots en hel del funderingar, kunnat komma på vad ett sådant regionalt särdrag skulle kunna vara.

Alternativet hade varit att ta ett slumpmässigt stickprov (obundet slumpmässigt urval) av upphandlande enheter, men då skulle fördelningen av upphandlande enheter för- modligen ha blivit annorlunda än den är i vår studie. Fördelningen är nämligen ojämn, och kommuner och statliga myndigheter är överrepresenterade.³ Därför har vi inte gjort ett slumpmässigt urval utan strävat efter att få med olika typer av offentliga enheter snarare än en statistisk representation.

En faktor som alltid måste beaktas vid genomförande av intervjuer är vilja, eller ovilja, hos respondenten att få sina uttalanden offentliggjorda. Vi har valt att låta både respondenter och den fallenhet de tillhör vara anonyma, vilket åtminstone borde minska den potentiella oron och därmed göra intervjusvaren mer pålitliga. En annan anledning till att vi låtit fallenheterna vara anonyma är att vi tror att detta kan göra det lättare för läsare att ta till sig innehållet då de inte påverkas av eventuella tidigare kunskaper om fallenheten.

3 Det finns 552 statliga myndigheter, 290 kommuner, 18 landsting, ”stort antal” statliga och kommunala

(17)

Hur går vi från referensram till empirisk undersökning?

I referensramen har vi angett ett antal områden som vi ska undersöka för att kunna identifiera speciella egenskaper för inköp av informationssystem inom offentlig sektor.

För att kunna utnyttja teorierna inom dessa områden bör vårt empiriska material passa in i referensramen. Vi vill därför redovisa hur vi operationaliserat teorierna för att kunna få ut lämpliga praktiska tillämpningar och skapa de frågor som går att läsa i vår intervjuguide⁴.

Anveskogs modeller behandlar inköpsprocessens olika steg. Detta studerar vi empiriskt med hjälp av sakliga frågor om upphandlingens olika steg samt de olika stegen i den process som föregick upphandlingen. Vi bad även respondenterna placera in alla steg i en tidsram och frågade hur hela processen hade börjat.

Davenport och Hederstierna Montén rekommenderar olika sätt att lyckas bättre med systeminköp. Detta studerade vi genom att fråga respondenterna om vem som initierat arbetet, hur arbetet med utformningen av upphandlingsmaterialet var upplagt, vilka arbetsgrupper man jobbade i, om någon leverantör varit inblandad i förarbetet och om de hade köpt ett system med speciella anpassningar.

Van Weeles teorier om vad som gäller specifikt för offentlig sektor har vi studerat genom frågor kring vad respondenterna tyckte om upphandlingen, hur lagstiftningen på- verkat dem och om de annars hade handlat annorlunda. I övrigt har vi inte ställt så många direkta frågor kring denna del av referensramen utan istället studerat det material som kommit från andra frågor. När vi relaterat empirin till den tredje delen av referensramen har vi gjort det i kombination med vad vi skrivit om lagen om offentlig upphandling i Centrala begrepp.

Hur ska vi samla in vårt empiriska material?

Då vi var intresserade av att studera olika typer av offentlig verksamhet valde vi fallenheter ur olika kategorier: ett universitet, ett kommunalt bostadsbolag, en kommun och ett statligt verk. Vi letade specifikt efter de enheter där man nyligen, runt det senaste året, köpt in ett omfattande informationssystem. De fyra fallenheterna valdes ut dels genom egna undersökningar, dels med hjälp av tips från kontakter.

Vi ville helst identifiera en person på enheten som varit inblandad, och gärna drivande, under hela inköpsprocessen, vilken kan vara organisationsberoende. Vi var alltså intres-

(18)

serade av hur det hade gått till och letade efter en person som kunde ge bra svar på våra frågor. Det behövde inte nödvändigtvis vara en person i ledarposition.

Bostadsbolagets systeminköp fick vi reda på via Europeiska unionens hemsida för ut- lysning av offentliga upphandlingar⁵, där de publicerat sitt förfrågningsunderlag. Vi kontaktade Bostadsbolagets upphandlingsansvarige, som hänvisade oss till ekonomichefen med motiveringen att ekonomichefen var mer insatt i detaljerna kring den här upphandlingen.

Då Kommunen har en omfattande verksamhet bedömde vi chanserna som goda att de nyligen upphandlat ett större informationssystem. Mycket riktigt, efter att ha blivit hänvisade vidare några gånger inom Kommunen fick vi tag på systemägaren för det informationssystem vi kom att undersöka. Till intervjun tog systemägaren med sig projektledaren för inköpet av det här systemet, vilket vi enbart såg som en fördel då de kunde komplettera varandra med kunskap om olika delar av inköpet.

På Universitetet hade vi en bekant som tipsade om ett stort systeminköp som nyligen hade genomförts. Vi kontaktade Universitetets upphandlingssamordnare, som var väl insatt i upphandlingsfasen men inte hade deltagit från början i förstudien. Då upp- handlingssamordnaren ändå kunde ge svar på våra frågor kring det inledande arbetet såg vi inte detta som ett stort problem.

Även systeminköpet på Verket fick vi reda på via en bekant till oss. Vi tog kontakt med registraturen på Verket, som hänvisade oss till deras inköps- och upphandlings- chef. Han hade själv deltagit i inköpsarbetet och var därför väl lämpad att svara på våra frågor.

Då vår undersökning syftar till att göra en kartläggning av en mängd, i många fall okända, faktorer ansåg vi det viktigt att inte styra respondenten med alltför specifika frågor. Samtidigt hade vi genom egna diskussioner tagit fram en del information som vi visste att vi ville ha. Därför valde vi en semistrukturerad intervjuform (Bryman & Bell, 2003, s 363) där intervjuguiden var utformad med ett mindre antal övergripande frå- gor, som respondenten fick resonera fritt kring, samt ett antal punkter för varje fråga som vi själva hade som stöd för att vid behov ställa följdfrågor. Intervjuguiden testade vi genom att genomföra en pilotintervju med två bekanta som var insatta i ämnet. Då ställde vi alla frågorna och bad dem för varje fråga berätta vad de trodde att svaret på

(19)

frågan skulle handla om samt hur de uppfattat frågeformen. Därefter kontrollerade vi intervjuguiden mot problemformulering och syfte innan vi fastställde den.

I samband med att vi bokade intervjuerna med våra respondenter frågade vi dem om de ville ha ytterligare information om undersökningen för att förbereda sig, vilket respondenterna på Verket och Kommunen ville. Till dem skickade vi därför en kort bakgrund till undersökningen och vad intervjun skulle handla om. Vid samtliga intervju- tillfällen gav vi en muntlig beskrivning av undersökningen. Vi informerade även om att vi tänkte ställa öppna intervjufrågor, att alla uttalanden skulle behandlas anonymt och att intervjuerna spelades in. Att intervjuerna spelades in såg vi som nödvändigt för att vara säkra på att ingen information missades samt för att vi skulle kunna utforma kapitlet ”Respondenternas åsikter om deras systeminköp” på det sätt som vi önskade.

I slutet av intervjuerna bad vi, och fick, handlingar om de delar av inköpen som vi un- dersöker. Dessa har vi använt för att triangulera (Merriam, 1994, s 180) informationen vi fått från respondenterna och i något fall för att klargöra oklarheter som uppmärk- sammats efter intervjuns genomförande.

(20)

Beskrivning av fallenheter Beskrivning av fallenheter Beskrivning av fallenheter Beskrivning av fallenheter

I detta kapitel presenterar vi de fyra fallenheter som vi undersökt, samt de personer vi inter- vjuat på respektive enhet. Presentationen syftar till att ge en bild av respektive fallenhet samt deras inköpsprocess för att läsaren lättare ska kunna följa med i den fortsatta presen- tationen av empiri samt analysen.

Vi har redan redogjort för urvalet. Vi vill göra er uppmärksamma på att de kommande redogörelserna är en rudimentär version av det verkliga förloppet. Vi har valt ut de, i vårt tycke, viktigaste delarna. Material i texten är till största delen hämtat från våra intervjuer men även från det skrivna material vi fått av respondenterna.

Bostadsbolaget

Vår respondent började på Bostadsbolaget 1999 och är idag ekonomichef och vice vd.

Respondenten har en ekonomiexamen och hade tidigare arbetat med ekonomi inom byggbranschen. Respondenten tyckte själv att han hade med sig värdefull kunskap om upphandling och processkartläggning därifrån. Respondenten var den drivande kraften bakom projektet och satt dessutom med i ledningsgruppen. Av respondenten fick vi det förfrågningsunderlag som legat som grund för upphandlingen (Anbudsunderlag Fas- tighets- och Ekonomisystem För [bostadsbolaget], 2003).

Bostadsbolaget är ett kommunalt bostadsbolag som ägs av kommunen det ligger i och bolagets styrelse utses av kommunfullmäktige. Det har 231 heltidstjänster och en om- sättning på ca 800 Mkr. Då kärnverksamheten kretsar kring bostäder har fastighetsin- formationen naturligt en central roll i verksamheten. Till denna kopplas administrativ information såsom ekonomi, lön, underhåll, aviseringar, uthyrningar och marknadsin- formation. Bostadsbolagets tidigare informationssystem körde på två olika plattformar.

Under 2000 och 2001 togs problemet med de dubbla plattformarna upp på lednings- nivå. Man uppmärksammade även att dokumentationen av fastighetssystemet var dålig då det som till en början varit ett standardsystem för fastighetsinformation hade anpas- sats efterhand och anpassningarna inte dokumenterats ordentligt. Till detta kom att de existerande systemen ansågs vara väl komplexa, med onödig funktionalitet som gjorde dem dyra och krångliga.

Under 2002 inledde Bostadsbolaget en kartläggning av vilka processer som fanns i före- taget. Som hjälp anlitade man en processekreterare för att ge metodstöd och driva på arbetet. När kartläggningen var klar under hösten 2003 anlitade man en utomstående

(21)

projektadministratör för att assistera i upphandlingen. Ur projektkartläggningen hade man kommit fram till att dela upp upphandlingen i tre delar: fastighetssystem, ekonomisystem och lönesystem. Underlaget för upphandlingen gick ut under mitten av hös- ten och i januari var svaren inne. Eftersom fastighetssystemet skulle vara kärnan i in- formationshanteringen valde man det systemet först. Först gjordes en leverantörsbe- dömning som en första sållning. Systemen poängbedömdes sedan efter förutbestämda kriterier och de tre bästa systemen granskades, bland annat genom studiebesök hos andra som redan använde dessa system. De tre systemen värderades var för sig och det bästa systemet valdes. Därefter valde man systemen för de två andra delarna, där eko- nomisystemet valdes från samma leverantör, medan lönesystemet kom från en annan leverantör. Implementeringen inleddes sedan under våren och den 1 januari 2005 togs det nya systemet i drift.

Kommunen

Vi pratade både med systemägaren och med projektledaren på Kommunen. Båda två hade jobbat mer än 20 år på Kommunen. Systemägaren började som systemägare för Kommunens lönesystem 2004, och blev sedan även systemägare för informationssystemet 2005, efter själva upphandlingen. Systemägarens kunskaper var centrerade kring systemet, dess implementering samt leverantörskontakterna. Vår andra respondent jobbar med projektledning av IT- och kommunikationssystem samt verksamhets- styrning, och var med och ledde den process som förgick upphandlingen samt själva upphandlingen. Av respondenterna fick vi Kommunens förfrågningsunderlag (IT-stöd för styrning, uppföljning och utvärdering, 2005).

Kommunen är en storstadskommun med 12500 anställda. Den hade haft ett tidigare stödsystem sedan 1999, men 2003 var det tydligt att man behövde ett nytt stöd för administrativa rutiner och ärendehantering. Det Kommunen önskade var en teknisk plattform som kunde hantera flera kommungemensamma stödsystem. Till att börja med skulle systemet hantera diariet, men efter hand även handläggningsärenden, IT- stöd för nämndmöten och publicering på webben. Plattformen kommer att användas av alla chefer och handläggare i Kommunen, minst 1000 personer.

Under 2003 hölls seminarier med chefer från verksamheten för att identifiera och kart- lägga vilka behov som fanns. Man fann att man jobbade olika i olika delar av Kommu- nen och beslöt att ta fram en kommungemensam process. En arbetsgrupp tillsattes för att ta fram denna process. I början av 2004 fanns ett förslag på process och 27 nyckel- personer, bland annat handläggare, registratorer och nämndsekreterare, deltog i seminarier där processen utvecklades och anpassades till verksamheten. Därefter formule-

(22)

rade en arbetsgrupp den kravspecifikation som skulle ligga till grund för upphandlingen. Gruppen la fram sitt förslag på kravspecifikation under hösten 2004 varefter försla- get gick ut på en omfattande remiss i organisationen. Efter en första revision av kravspecifikationen togs sedan externa konsulter in för att än en gång granska den. När kravspecifikationen till slut var klar tog inköpsavdelningen över och formulerade upphandlingsprocessen. Kommunen valde att göra en selektiv upphandling och inledde denna våren 2005. I det första steget valdes sex leverantörer ut efter sin förmåga att göra ett helhetsåtagande. Dessa fick från mitten av maj till början av juni på sig att i detalj svara på kravspecifikationen och även utföra demonstrationer. Vid utvärderingen framkom att tre leverantörer var jämngoda, vilket ledde till att Kommunen bjöd in dessa tre att göra ytterligare demonstrationer. Med detta extra underlag beslutade Kommunen vilket system som skulle köpas, och skickade ut tilldelningsbesked till leve- rantörerna i november 2005. En leverantör begärde överprövning, där tingsrätten gav Kommunen rätt. Den 25 april 2006 togs systemet i bruk.

Verket

Vår respondent har jobbat på Verket sedan 1979 och är i grunden utbildad kemist. Se- dan åtta år tillbaka har respondenten jobbat med upphandlingsfrågor och är idag in- köps- och upphandlingsansvarig för varor och tjänster på Verket. Som upphandlingsansvarig har respondenten haft en god inblick i hela inköpsprocessen. I samband med intervjun fick vi den projektplan och den kravspecifikation som man använt sig av under inköpet (Projektplan för Diarieföringssystem, 2006 och Projekt Diarieföringssystem, 2006)

Verket är ett statligt verk med totalt 550 anställda. Av dessa finns 330-340 på huvud- orten. Verket hade kört ett dokumenthanteringssystem från ett Linköpingsbaserat sy- stemföretag i 8-9 år, ett system som införskaffades för att det tidigare systemet inte skulle ha klarat millennieskiftet. Det nuvarande systemet fungerade men fyllde inte helt de krav som Verket hade. Bland annat ville man få en mer ordnad, digital, dokumenthantering. Systemet skulle även svara upp mot de krav som ställs på 24-

timmarsmyndigheten⁶. Det hade dessutom inte uppdaterats regelbundet.

Hösten 2005 togs ett ledningsbeslut att tillsätta en projektgrupp för att ta fram en kravspecifikation på nytt system. Systemet skulle kunna hantera diariet, ärendehanter- ing, workflow och dokumenthantering. Under arbetets gång sonderade man marknaden och kom fram till att det fanns två huvudalternativ, dels att köpa det system som

6 24-timmarsmyndigheten är ett begrepp som innefattar svenska myndigheters anpassningar till e- samhället. Myndigheterna uppmanas att göra information och rutiner tillgängliga digitalt via webben

(23)

rankats som etta i den statliga inköpssamordningen av Verva, dels att köpa ett nytt system från det företaget som det gamla systemet kom ifrån. Till båda dessa skickades en offertförfrågan. Efter utvärdering mot kravspecifikationens ska- och börkrav valde man till slut att avropa systemet via Verva, vilket man gjorde i september 2006. Avtalet skrevs på i oktober och i mitten av december 2006 är det planerat att tas i drift.

Universitetet

Vår respondent har jobbat mycket länge med upphandlingsfrågor. Respondenten var tidigare upphandlingsansvarig i Kronobergs län och skötte samordningen där. Sedan fem år tillbaka jobbar respondenten som upphandlingssamordnare på Universitetets inköps- och upphandlingsavdelning. Respondenten har varit aktiv i politiska frågor gäl- lande elektroniska inköp och är väl insatt i offentlig upphandling. I det aktuella inköpet blev respondenten inkopplad då inköpets mål ändrades till att vara just ett elektroniskt inköpssystem. Vi fick tillgång till en mängd dokument kring upphandlingen, där för- frågningsunderlaget (Funktioner för elektroniskt fakturahantering och elektroniskt inköps- system, 2005) är det vi använt i uppsatsen.

Universitetet har cirka 5500 anställda, drygt 40000 studenter och en omsättning på över 5 miljarder kr. Det gör det till den femte största myndigheten i Sverige. Av om- sättningen består över 1 miljard kr av inköp vilka, med attestärenden inräknat, berör flera tusen anställda. Universitetet trodde sig först behöva ett system för skanning av fakturor, men efter viss marknadsundersökning ändrade man sig och insåg att man be- hövde ett system som stödde hela inköpsprocessen, vilket innebar att man efter upphandlingen kom att börja med elektroniska inköp och fakturor.

Under 2004 började en grupp bestående av bland annat ekonomichefen, enhetschefen för utrednings- och projektverksamhet, IT-chefer och en redovisningschef titta på hur fakturahanteringen skulle kunna effektiviseras med ett system för fakturaskanning.

Gruppen gjorde studiebesök hos ett antal företag och inspirerade av dessa besök börja- de man alltmer intressera sig för inköpssystem som skulle täcka hela inköpsprocessen.

Drygt ett år efter de första studiebesöken togs ett beslut om införskaffande av inköps- system och upphandlingen inleddes. Systemen jämfördes mot förfrågningsunderlaget och av de inkomna systemen valdes fyra ut för närmare granskning. Dessa fick genom- gå tester med de tilltänkta användarna för att utvärdera deras användbarhet. Systemet som till slut valdes var det billigaste systemet, som ansågs vara relativt enkelt men ändå tillräckligt för verksamheten.

(24)

Respondenternas åsikter om Respondenternas åsikter om Respondenternas åsikter om Respondenternas åsikter om

deras s deras s deras s

deras sy y y ysteminköp steminköp steminköp steminköp

I detta kapitel presenterar vi tematiskt några övergripande frågor som är viktiga för vår analys. Vi tar upp hur betydelsefullt systemet är för verksamheten, vilka typer av förstudier som gjorts, hur implementeringen gått samt åsikter om hur lagen om offentlig upphandling har påverkat inköpen.

Efter förra kapitlets deskriptiva genomgång av fallenheterna och deras inköpsprocess ska vi nu redogöra för återstoden av det empiriska materialet. Vi har valt att låta materialet från de olika fallenheterna blandas inom varje tema för att bättre belysa hur de olika enheterna gått tillväga i respektive moment. De citat om och kommentarer kring inköpsprocessen som vi presenterar är endast ett urval av vårt totala intervjumaterial och har valts ut med referensramen som grund.

Systemets betydelse för verksamheten

Systemets betydelse för verksamheten är något som kan mätas på olika sätt. Vi har valt att ta upp vilken omfattning systemet har inom verksamheten, på vilken nivå beslutet om inköp togs och huruvida det är ett standardsystem eller inte.

Eftersom informationssystem handlar om att sprida information till stora delar av organisationen är de till sin natur omfattande. Vi såg ändå skillnader mellan systemen, som framförallt gällde hur viktiga stödsystemen skulle bli för organisationen som helhet. Den typ av system som är viktigast för verksamheten har vi valt att kalla verksam- hetskritiska system. Dessa system är helt avgörande för enhetens kärnverksamhet och om systemet skulle fallera skulle hela verksamheten påverkas. Bostadsbolaget köpte in ett sådant system, och prioriterade projektet därefter.

”Vi bytte alla ekonomifunktioner, vi bytte alla fastighetsdata och alla underhållssy- stem, vi bytte alla marknadssystem, när vi hyr ut över webb och såna saker bytte vi samtidigt, vi bytte lönesystem samtidigt, det är ett fåtal system vi inte bytte.”

ekonomichef, Bostadsbolaget

(25)

”Fastighetssystemet för oss, det är ju basen va, det är ju i mitten av hela systemkartan […] för där läser man när man aviserar kunderna, de som gör underhållsplaner läser ner till våra fastigheter, all vår mesta information ligger i våra fastigheter, ekonomi ligger ju också mot det här”

”[Systemet används av alla] ända ner till reparatörer”.

Även Kommunens inköpta system gränsar till verksamhetskritiskt system, dels för att en av Kommunens huvudaktiviteter är att behandla och besluta inkomna handlingar, dels för att det är en teknisk plattform som på sikt kommer att hantera fler viktiga system.

”Det är en teknisk plattform som vi har köpt in, och det vi har börjat med nu, det är diariet. Det är där alla registratorer är inne idag och hanterar alla inkomna och upp- rättade handlingar i systemet, och det lägger vi även ut på webben.”

projektledare, Kommunen

”Det är jättestort.”

En annan typ av informationssystem kallar vi underlättande stödsystem. Dessa system fungerar mer som en resurs i informationsflödet inom verksamheten. Skulle systemet lägga av skulle det fortfarande gå att genomföra kärnverksamhet och troligen även öv- rig verksamhet. Verket köpte ett sådant system.

”[Systemet] som vi kommer att använda för diarium, ärendehantering, lite workflow och även dokumenthantering.”

inköps- och upphandlingsansvarig, Verket

”Idag är det inget som är digitalt. Vi får in väldigt mycket digitala dokument och digi- tala handlingar, men vi skriver ut allt på papper.”

”Nu köper vi 300 licenser. Det är ungefär 300 personer som på något sätt kommer att jobba med ärenden.”

(26)

Vi har även ett system som hamnar mittemellan, som är kritiskt för en viss del av verksamheten men inte hela. Ett eventuellt systemavbrott på ett sådant system orsakar problem men kärnverksamheten kan fortgå. För Universitetet skulle informationssystemet bli ett stöd för inköpsprocessen. Även om denna är viktig för Universitetet är den inte kritisk för forskning och utbildning, åtminstone på kort sikt. Då inköpen är så pass omfattande och berör så många får dock systemet stor betydelse.

”Det finns inga system som kommer i närheten till den komplexitet […] som finns för den här processen från behov till betalning.”

upphandlingssamordnare, Universitetet

”Det är väldigt många [som använder systemet] eftersom även attesthanteringen och hela fakturahanteringen och den ekonomiska administrationen kommer med, plus alla som gör beställningar.”

Systeminköpen har, oavsett om de är verksamhetskritiska eller underlättande stödsy- stem, ansetts så pass viktiga att ledningen agerat för att antingen initiera inköpet eller ta beslutet om inköp för att på så sätt stödja processen.

”Det är ett ledningsbeslut.”

”Det här projektet togs på styrelsenivå och man tog också upp det som det mest priori- terade projektet som har gått de sista 20 åren, och vi kommer säkert inte ha ett lika stora projekt under 20 år framåt, så det var ju vd som satt i styrgruppen, alla visste att det här är det projektet som gäller.”

”[Arbetsgruppen] tillskrev styrelsen och föreslog att man skulle satsa på det här.”

Även om informationssystemen var olika omfattande för verksamheten var samtliga av typen standardsystem. Fallenheterna var restriktiva med att göra anpassningar, utöver parametersättning, nomenklatur och andra mindre förändringar.

(27)

”Vad jag kan påminna mig nu så har vi inget specialanpassat som ligger bara på oss, det har vi inte. Det var en av de reglerna vi hade att vi inte ville ha det.”

”Standardsystem än så länge.”

”Det är ett rent standardsystem.”

”Att ta fram och börja bygga ett system för organisationen specifikt, det skulle vara alldeles för kostsamt och för dyrbart, att ta fram och att underhålla. Därför är man då hänvisad till de produkter som finns på marknaden.”

”[Systemet] är i huvudsak ett standardsystem.”

Behovs- och verksamhetsanalys

Samtliga enheter genomförde någon form av förstudie i början av inköpsprocessen.

Den var dock olika omfattande. På Bostadsbolaget och Kommunen gjordes behovsana- lyser med omfattande processkartläggningar. Båda dessa utnyttjade dessutom externa konsulter i arbetet.

“Samtidigt med [inköpet av ett budget- och prognossystem] hade vi börjat göra en pro- cesskartläggning av i princip hela företaget. […] Då tog vi hjälp av [en konsult].”

”Det växte ju fram. Vi började med kartläggningen, och utifrån kartläggningen så tog vi fram en plan när vi visste hur vi gjorde. Vi konstaterade att vi inte hade en kom- mungemensam process, vi konstaterade att vi inte hade gemensamma behov och vi konstaterade att vi måste ha arbetsgrupper. Hade det funnits hade man tagit de de- larna och tittat igenom och reviderat, nu måste det tas fram och då vart ju processen längre.”

(28)

”Vi handlade upp en projektadministratör, en konsult som höll i [upphandlingen] som projektsekreterare. […] Den höll i själva [projektet], från upphandlingsunderlagen, när vi upprättade dem.”

”Sen tog vi in två experter, […] en expert på dokument och arkiv och en expert på sy- stem. Och de fick ett par timmar var att läsa igenom kravspecifikationen och lämna sina synpunkter. […] De var externa konsulter.”

Verkets och Universitetets förstudier hade mer karaktären av verksamhetsanalys. De hade inte de djupträngande processgenomgångarna, utan var mer inriktade på att se hur det nya informationssystemet kunde stödja den nuvarande verksamheten. Ett drag som båda fallenheter gjorde var att få representanter med olika kompetens i arbetsgruppen.

”[Arbetsgruppen] var ute och gjorde lite företagsbesök och besökte andra myndigheter också för att se hur de hade löst fakturahantering […] och när man kommer i kontakt med andra myndigheter så upptäcker man att de börjar inrikta sig mer och mer på elektroniska fakturor. […] I det läget börjar man intressera sig för inköpssystem.”

”Gruppen bestod av bland annat ekonomichef, en annan enhetschef från sekretariatet för utredning och projektverksamhet […], det var IT-chefen, en redovisningschef, en projektanställd tidigare IT-chef och det var en person från verksamheten med ekono- mibakgrund.”

”I vintras, eller förra hösten, tillsattes då en projektgrupp som skulle jobba med det här och ta fram en form utav kravspecifikation. […] Vi har en registrator, som är pro- jektledare för det här projektet, det är representanter från organisationen, användare som är med i det här projektet.”

Implementeringen

Ingen av fallenheterna tog hjälp av någon leverantör innan upphandlingen var avslutad och beslutet var taget om vilket system som skulle köpas in. När väl systemen hade valts var leverantörernas arbete ändå begränsat till installation av det nya systemet och

(29)

konvertering av data från tidigare system. Respondenterna var tydliga med att de själva hade haft full kontroll på hur det nya informationssystemet skulle se ut.

”[Leverantören] har inte fått vara med och ge synpunkter. Vi har tagit fram de krav som vi har, sen har vi sökt ett system som uppfyller de kraven.”

”Under hela processkartläggningen och under hela [tiden] när vi gjorde upphandlings- underlagen fick vi formellt inte ha kontakt med leverantörer. […] Det var mer av ett ställningstagande att vi ville inte ha studiebesök och annat under den första tiden, det kändes fel mot leverantörerna och oss själva.”

”Den stora grejen [för leverantören] är egentligen konverteringen från det gamla syste- met till det här systemet.”

systemägare, Kommunen

”[Leverantörerna] har haft tillgång till [processbeskrivningarna] men det är vi själva som egentligen vet hur det ska se ut.”

Tre av fallenheterna har börjat använda sitt system i verksamheten, med lyckade sy- stemstarter för alla tre. Alla de tre respondenterna poängterade att de själva har del i att det fungerat så bra.

“Det var lite nervigt, hur kommer det här att gå? Men det gick jättebra. Det var väl lite störningar på webben, det var väl lite större volymer än vad vi hade tänkt oss, det låg nere några timmar men sen tuffade det igång. […] Själva implementeringen gick jättebra.”

”Det gick så bra i själva implementationen av systemet […] för nu hade vi diskuterat mycket de här frågorna, nu visste vi hur vi skulle ha våra processer. […] Det gick jäv- ligt väl.”

(30)

”En timme försenad, annars gick det [bra]. […] Det är naturligtvis inte bara [leveran- törens] förtjänst att det gick så bra.”

”Vi hade väldigt många duktiga medarbetare som är engagerade i frågan och har ett intresse av att det här ska gå bra, och, peppar, peppar, så här långt har det ju fungerat att göra på detta sättet också. […] Det går framåt och det fungerar så långt.”

Åsikter om LOU

Lagen om offentlig upphandling styr hur upphandlingen får gå till och har haft inver- kan på alla de fyra inköpen. Flera av respondenterna tyckte dock inte att resultatet på- verkats så mycket. Respondenterna på Universitetet och Bostadsbolaget tyckte att det faktum att de lyder under lagen om offentlig upphandling inte påverkat deras beslut och handlingssätt. Respondenten hos Bostadsbolaget påpekade även vikten av att, även om lagen inte hade krävt det, dokumentera sitt behov.

”Jag hävdar att [lagen om offentlig upphandling] har ingen betydelse [för utgången av inköpet].”

”Att hävda att [lagen om offentlig upphandling] inte skulle vara tillämplig […], då har man inte förstått vad det handlar om, det vågar jag sticka ut hakan och säga.”

”Även om vi inte behövde skulle vi gjort en upphandling […]. Vi hade mycket väl do- kumenterat vad vi ville […] och då får du väldigt bra svar också.”

Även respondenterna på Kommunen var nöjda med att man tvingats till en upphandling, även om de ansåg att lagen om offentlig upphandling gjort inköpet mer komplice- rat.

”Men såhär efteråt så tror jag att det var bra. Det intressanta är att de andra Kom- munerna (som avropat system via Verva, förf. anm.) valde andra system [än det system Kommunen valt].”

(31)

”Om man vore ett privat företag, då kan man gå ut på stan och säga ’hurru du, jag vill köpa ditt system’.”

Respondenten på Verket tyckte att det var ett hypotetiskt resonemang att prata om alternativa handlingssätt.

”Då hade man haft helt andra krav på systemet, då lyder man ju inte under offentlig- hetsprincipen.”

Respondenterna såg lagen mer som en arbetsprocess än som en begränsning.

”Måste hela tiden vara 120 % säker att du dokumenterar, att skriva dina protokoll, det är mycket formalia i det här.”

”Vi är tvungna att göra den här kartläggningen för kravspecifikationen väldigt noga så att vi har helheten och allting ska finnas med, och det styr ju väldigt mycket.”

”Grundprinciperna för offentlig anskaffning är exakt desamma som de är för det pri- vata. Och det är tre nyckelord: affärsmässighet, konkurrens och objektivitet. Det här, det är grundpelaren som alltihopa står på.” […] När vi pratar om offentlig upphand- ling, det är att regelverket kommer med […] 400 paragrafer med detaljerat hur man ska annonsera, hur många dagar och sådant. Det styr processen, hur processen ska gå till, men inte innehållet. Vi bestämmer fortfarande vad vi ska köpa, och hur vi ska köpa det, och vad vi vill uppnå med det.”

(32)

Speciella egenskaper för Speciella egenskaper för Speciella egenskaper för Speciella egenskaper för

offen offen offen

offent t t tlig sektor lig sektor lig sektor lig sektor

I detta kapitel analyserar vi vårt empiriska material genom jämförelser med referensramen.

Vi börjar med processen, för att sedan byta vinkel till informationssystemet, för att sedan återigen byta vinkel till den offentliga enheten som inköpare.

Upphandlingsprocessen för informationssystem

Vi kommer nu att jämföra de fyra fallenheterna med den första delen av referensramen, den del som utgörs av Anveskog et als arbetssteg vid val av standardsystem. Ef- tersom alla fyra enheter har köpt in standardsystem ser vi de två modellerna för val av standardsystem som fullt tillämpbara. Vi kommer framförallt att redogöra för de skillnader som finns mellan fallenheterna och modellerna, samt diskutera huruvida dessa skillnader kan hänföras till att fallenheterna är verksamma inom offentlig sektor.

Fallenheterna skiljer sig en del i hur omfattande inköpsprocessen har varit. Medan Bo- stadsbolaget och Kommunen lagt mycket tid och resurser på förundersökningar och förankringar var Verkets arbete kortare och mindre omfattande. Universitetets process fick anpassas under arbetets gång allteftersom syftet med inköpet vreds från fakturaskanning till inköpsstöd. Det gjorde att arbetet inte följde en i förväg utstakad plan utan fick utvecklas efter hand. Som vi redogjort för i den tematiska genomgången av empirin köpte Bostadsbolaget och Kommunen informationssystem som kan betraktas som verksamhetskritiska. Detta, i kombination med att de gjorde en så pass omfattande behovsanalys, gör att vi kommer att jämföra dem med den fullständiga valmodellen.

De system som Verket köpte, och till viss del även det system som Universitetet köpte, har karaktären av stödsystem. I båda dessa fall gjordes också en verksamhetsanalys snarare än en fullständig behovsanalys. Därför kommer vi att jämföra dessa två systemin- köp med snabbvalsmodellen. Vi kommer först att jämföra fallenheterna var för sig med respektive modell, för att sedan resonera kring likheter och skillnader mellan enheterna och modellerna.

Bostadsbolaget inledde sitt inköp med en omfattande Behovsanalys (steg 0 i Anveskog et als valmodell). Därpå följde Förutsättningsanalysen (steg 1), men inte Marknadsun- dersökning och Leverantörsbedömning (steg 2 och 3). Som tidigare nämnts ville man på enheten så långt som möjligt undvika att bli styrd av förutfattade meningar om marknaden. Istället gick Bostadsbolaget direkt ut i upphandling med en Offertbegäran (steg