Räddningstjänsten och Försvarsmakten
En studie av Försvarsmaktens resursstöd vid skogsbränderna 2018
Anna Faläng-Karlsson
Brandingenjör 2021
Luleå tekniska universitet
Institutionen för samhällsbyggnad och naturresurser
I
Titel Räddningstjänsten och Försvarsmakten –
En studie av Försvarsmaktens resursstöd vid skogsbränderna 2018 Title The fire department and the Swedish Armed Forces –
A study of the Swedish Armed Forces’ resource contribution during the forest fires and wildfires of 2018
Författare Anna Faläng-Karlsson
Brandingenjörsprogrammet, 210 Hp, 2019 Handledare Ronnie Lindberg
Luleå tekniska universitet/Räddningstjänsten Boden
Examinator Alexandra Byström Luleå tekniska universitet
Sökord Skogsbränder, Försvarsmakten, Räddningstjänsten
Keywords Forest fire, wildfire, Swedish Armed Forces, rescue service
Luleå tekniska universitet SE-971 87 LULEÅ
Examensarbete X7007B, 15 Hp
Institutionen för samhällsbyggnad och naturresurser www.ltu.se/sbn
II
Förord
Denna studie utgör mitt examensarbete på brandingenjörsprogrammet vid Luleå tekniska universitet.
Innan jag inledde mina studier och även en tid under dessa var jag tidsvisanställd inom Försvarsmakten, så kallad GSS-T. Detta innebär att jag sedan tidigare har erfarenheter av att vara ”grönklädd” och är även en anledning till mitt intresse för just detta ämne.
Med detta sagt vill jag passa på att tacka några nyckelpersoner utan vilkas hjälp detta arbete inte skulle kommit att se dagens ljus. Tack till min handledare Ronnie Lindberg från
räddningstjänsten Boden som från start stöttat med goda råd och idéer. Tack även till min examinator Alexandra Byström vid Luleå tekniska universitet som bidragit med nya synsätt.
Stort tack till Niklas Lindström, jurist på MSB, för den juridiska kunskap du delat med dig av.
Till sist ett enormt tack till min fästman Johannes Borgstedt som agerat bollplank, gett stöttning samt hjälpt till med översättning av de förkortningar och uttryck inom Försvarsmakten som jag själv inte varit bekant med.
Boden 22 juni 2021
Anna Faläng-Karlsson
III
Sammanfattning
Under sommaren 2018 härjades Sverige av ett stort antal skogsbränder och totalt brann nästan 25 000 hektar mark vilket är tio gånger genomsnittet under 2000-talet. Dessa typer av bränder har stora negativa ekonomiska effekter på samhället och kan i värsta fall orsaka skada på liv eller hälsa.
Räddningstjänsterna var hårt belastade då resurser behövde fördelas på ett stort antal insatser, men till stöd i arbetet med skogbränderna fanns bland annat frivillig organisationer, statliga myndigheter och internationella resurser. Försvarsmakten var en av de statliga myndigheterna som lämnade stöd under denna period.
Detta arbete omfattar en studie av det resursstöd Försvarsmakten bidrog med under dessa skogsbränder utifrån räddningstjänstens perspektiv. En enkätundersökning som riktats mot landets samtliga räddningstjänster har genomförts och besvarats av 82 respondenter från 72 räddningstjänster. En del räddningstjänster som genom avtal delar räddningsledare har valt att svara som gemensam enhet vilket medför att antalet räddningstjänster denna studie utgår ifrån är 133 stycken istället för faktiska 152, vilket genererar att totalt 54% av landets räddningstjänster besvarat enkäten. Utöver detta har en ingående litteraturstudie av författningssamlingar kopplade till Försvarsmaktens skyldighet att stödja civila samhället genomförts.
Såväl lag (2003:778) om skydd mot olyckor som förordning (2002:375) över Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet nämner en skyldighet för Försvarsmakten att med personal och resurser stödja civil verksamhet. Detta stöd får dock endast lämnas om det sker på anmodan av räddningsledare samt att stödet inte allvarligt hindrar Försvarsmaktens ordinarie
verksamhet. Ett stort antal resurser lämnades som stöd av Försvarsmakten under sommaren 2018 där de tre huvudsakliga bestod av personal, fordon och flyg. Flertalet respondenter önskar en ökad samverkan med Försvarsmakten vid både insatser och övning.
Att utveckla samarbetet mellan räddningstjänsten och Försvarsmakten kan bidra till ökad effektivitet vid bekämpandet av skogsbränder. Genom att snabbt begränsa och bekämpa skogsbränder kan den ekonomiska förlusten minska samt egendomsskador begränsas eller förhindras.
Sökord: Skogsbränder, Försvarsmakten, Räddningstjänsten
IV
Abstract
During the summer of 2018, Sweden was ravaged by a large number of forest- and wildfires.
In which a total of nearly 61 800 acres of land was consumed by fire. This is almost ten times the average during the 2000s. This type of fire has a major negative impact on the economy and can in worst cases cause injuries to life and limb.
The Swedish rescue services were strained by the fact that their resources were distributed over a large number of rescue operations. However support was given by voluntary
organizations, state agencies and international resources amongst others. The Swedish Armed Forces was one of the state agencies that provided their support during this period.
This work includes a study of the resources that the Swedish Armed Forces contributed during these wildfires. The study is based on a rescue service perspective. A survey was sent out to all 152 rescue services in Sweden. In total 82 people responded from 72 different rescue services. Due to the fact that a number of rescue services in Sweden share rescue leaders some chose to answer collectively. This leads to the fact that this study is based on 133 rescue services instead of the actual 152. Which concludes that 54 % of Sweden’s rescue services answered the survey.
Besides this an in depth literature study was conducted into the constitutional laws and regulations. It was limited to the laws and regulations which govern the Swedish Armed Forces responsibilities toward society. “Lag (2003:778) om skydd mot olyckor” as well as
“Förordning (2002:375) över Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet” mentions the Swedish Armed Forces’ obligation to aid society in case of crisis. This obligation is regulated so that only rescue leaders may request it. And as long as it does not hinder the Swedish Armed Forces regular operations. During the summer of 2018 the Swedish Armed Forces contributed a large number of resources. Of which the main contributions was personnel, vehicles and aircraft.
Several of the questionnaire respondents stated a desire for increased cooperation with the Swedish Armed Forces. A deeper cooperation between the rescue services and the Swedish Armed Forces could increase the effectiveness when fighting wildfires. Which can lead to decreased economic loss and reduction in property damage.
Keywords: Forest fire, wildfire, Swedish Armed Forces, rescue service
V
Innehållsförteckning
Sammanfattning ... III Abstract ... IV Förkortningar ... VII Nomenklatur ... VIII
1 Inledning ... 1
1.1 Bakgrund ... 1
1.2 Syfte ... 1
Frågeställningar ... 2
1.3 Avgränsningar ... 2
1.4 Läsanvisningar ... 2
Disposition ... 2
2 Metod ... 4
2.1 Metodval ... 4
2.2 Datainsamling ... 4
Litteraturstudier ... 4
Enkätundersökning ... 5
2.3 Statistisk bearbetning ... 6
2.4 Källkritik ... 6
Studiens tillförlitlighet ... 6
3 Teori ... 8
3.1 Skogsbränder ... 8
Historia ... 8
Sommaren 2018 ... 9
Vanliga arbetssätt vid skogsbrand ... 10
3.2 Räddningstjänsten ... 12
Verksamhet ... 13
3.3 Försvarsmakten ... 14
Historia ... 14
Verksamhet ... 15
4 Resultat ... 17
4.1 Författningssamlingar... 17
Lag (2003:778) om skydd mot olyckor ... 17
Förordningar ... 19
4.2 Enkätundersökningen ... 22
Respondenter ... 22
VI
Sammanställning ... 23
4.3 Utredningar ... 30
Skogsbränderna sommaren 2018, SOU 2019:7 ... 30
5 Analys och diskussion ... 35
5.1 Lagmässiga skyldigheter ... 35
5.2 Stödet ... 37
5.3 Framtida utveckling och samarbete ... 39
5.4 Felkällor ... 39
5.5 Förslag på fortsatt arbete ... 40
6 Slutsats ... 41
7 Referenser ... 42
Bilaga 1 ... i
Bilaga 2 ... v
Bilaga 3 ... vi
Bilaga 4 ... ix
VII
Förkortningar
FSO Förordning (2003:789) om skydd mot olyckor LSO Lag (2003:778) om skydd mot olyckor
MSB Myndigheten för samhällsskydd och beredskap RäL Räddningstjänstlagen
SOU Statens offentliga utredningar TiB Tjänsteman i beredskap
VIII
Nomenklatur
Förband
En enhet inom det militära med ansvar för ett definierat sakområde eller uppgift.
Livgardet
Är Försvarsmaktens största förband och finns beläget i Kungsängen utanför Stockholm. Löser flertalet uppgifter men är mest känt för de statsceremoniella uppdragen i form av bevakning av de kungliga slotten samt korteger.
Regemente
En administrativ enhet som i fredstid motsvarar en utbildningsenhet inom det militära.
Beroende på förbandets inriktning ges regementet en bokstav med efterföljande siffra som benämning, till exempel A-9 motsvarar ett artilleriregemente.
1
1 Inledning
Under detta avsnitt presenteras studiens bakgrund, syfte samt avgränsningar. Här återfinns även de frågeställningar som legat till grund för studien.
1.1 Bakgrund
Under sommaren 2018 härjades Sverige av stora och svårhanterliga skogsbränder där nästan 23 000 hektar skog brann enligt myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB, 2018), det var en ovanligt torr sommar vilket bidrog till att fler bränder än normalt uppkom och spred sig snabbt. Skogsstyrelsen anger i en artikel som publicerades av Expressen (Expressen, 2018) att skogsvärdet för den skog som brunnit uppgick till 900 miljoner kronor.
Då den kommunala räddningstjänsten har begränsade resurser för att hantera skogsbränder av den omfattningen så krävdes dels ideell hjälp såväl som statliga och internationella resurser (MSB, 2018). En av dessa statliga resurser utgjordes av Försvarsmakten (SOU, 2019).
Försvarsmakten finns över hela landet och besitter stora resurser i form av dels personal och materiel men även kunskap att bland annat organisera och leda stora insatser.
Materiella resurser så som terränggående fordon samt helikoptrar är av stor nytta vid bekämpning av skogsbränder i svårterräng (SOU, 2019). Utöver detta besitter
Försvarsmakten även ickemateriella resurser så som specialistkompetenser samt stor kunskap inom insatsledning. I händelse av nationell kris i fredstid kan Försvarsmakten bistå med resurser för att understödja den kommunala räddningstjänsten i deras arbete
(Försvarsmakten, u.å. a).
Då samarbete mellan räddningstjänsten och Försvarsmakten förekommer vid större
nationella olyckor och kriser är det bra att veta vilka resurser som finns att tillgå. Att redan i ett tidigt skede ta in resurser från Försvarsmakten för att bistå räddningstjänsten i deras arbete när det finns en hög brand- och spridningsrisk kan vara ett effektivt sätt att snabbt bekämpa skogsbränder.
Om myndigheterna då har en god överblick över varandras organisation och resurstillgångar blir det enklare att bistå med rätt resurser. Det blir även enklare att bilda goda kontaktvägar och efterfråga precis det stöd som önskas i form av förmåga och materiel.
1.2 Syfte
Studiens syfte är att undersöka det stöd Försvarsmakten lämnat till räddningstjänsten under skogsbränderna 2018. För att uppnå detta ämnar studien att undersöka aspekter så som tillvägagångssätt vid förfrågan om stöd, lagliga skyldigheter gällande stöd till samhället och inventering av givna resurser från Försvarsmakten men även hur framtida samarbete vid skogsbränder skulle kunna utvecklas.
Förhoppningen är att arbetet i framtiden kan användas som underlag för vidare studier samt att öka medvetenheten för hur Försvarsmakten kan bidra med stöd vid skogsbränder.
2 Frågeställningar
• Vad är Försvarsmaktens skyldighet gentemot det civila samhället när det gäller stöd vid skogsbrand och hur den uppfylls?
• Vilken var den huvudsakliga kontaktvägen mellan räddningstjänsten och Försvarsmakten under skogsbränderna 2018, och inom vilken tidsram efterfrågades stöd?
• Vilka resurser har Försvarsmakten bidragit med vid skogsbränderna 2018 och hur har dessa disponerats?
• Vilka möjligheter finns för framtida samarbete vid skogsbränder?
1.3 Avgränsningar
Arbetet kommer att innefatta skogsbränderna i Sverige under sommaren 2018 med fokus på samspelet mellan räddningstjänsten och Försvarsmakten vid släckinsatser. Skogsbränderna begränsas till enbart de fall där Försvarsmakten i någon form deltagit.
Avseende kommunikation kommer enbart den inledande kontaktvägen att undersökas, det vill säga när räddningstjänsten efterfrågade stöd från Försvarsmakten. Detta då
benämningen kommunikation är bred och i denna studie anses den inledande vara av vikt.
Studien utgår enbart från räddningstjänstens syn på samarbetet och resursstödet då kontakt med Försvarsmakten inte gått att upprätta.
1.4 Läsanvisningar
Referenser hanteras enligt referenssystemet The American Psychological Association, APA.
Citat som understiger 40 ord börjar och slutar med citationstecken samt skrivs med kursiverad text.
Disposition
Kapitel 1 Under rapportens första kapitel går det att finna bakgrund och syfte med studien, här finns även de frågeställningar som ska besvaras samt
avgränsningar som gjorts.
Kapitel 2 I detta kapitel återfinns metodval samt hur data och information
inhämtats och bearbetats. Här finns även beskrivet tillvägagångsätt med enkätundersökningen samt källkritik.
Kapitel 3 Tredje kapitlet innehåller teori så som kortare beskrivning av såväl
Försvarsmaktens som räddningstjänsten verksamhet samt information om skogsbränders historia och arbetssätt vid skogsbrand.
Kapitel 4 Här presenteras resultatet av den enkätundersökning som genomförts, vilka lagstöd som berör Försvarsmaktens stöd till civila samhället samt en sammanställning av Försvarsmaktens deltagande enligt SOU 2019:7.
Kapitel 5 Under detta kapitel analyseras och diskuteras resultatet med hjälp av den teori som finns under kapitel tre samt de frågeställningar som ligger till grund för studien.
3
Kapitel 6 De viktigaste slutsatserna av arbetet presenteras kortfattat under detta kapitel.
4
2 Metod
Nedan redovisas och motiveras studiens metodval, det ges även en kortare problemidentifiering samt en beskrivning av hur data inhämtats och bearbetats.
2.1 Metodval
Vid insamlingen av data har litteraturstudier samt enkätundersökning använts som metoder.
Litteraturstudie användes för att kartlägga befintlig kunskap inom området samt för att skapa en teoretisk grund inför utformningen av enkätundersökningen. Enligt Björklund och Paulsson (2016) kan all form av skriven och mångfaldigt material räknas in under
benämningen litteratur. Den kunskap och information som ges av litteraturstudier kan kallas sekundärdata, detta då det inte alltid framgår med vilken metod samt syfte litteraturen tagits fram (Björklund & Paulsson, 2016).
Enkätundersökningen syftade till att ge en överblick över räddningstjänsternas uppfattning av Försvarsmaktens stöd. Enligt Björklund och Paulsson (2016) består enkäter av
förbestämda frågor med olika svarsalternativ så som graderade eller ja/nej men det kan även förekomma att respondenten får svara mer öppet och beskrivande. Detta kan ses som en kvantitativ studie då informationen kan mätas eller värderas numeriskt. Dock föreligger risk för misstolkningar då respondenterna inte har möjlighet att be om förtydligande vilket leder till att frågorna kan uppfattas på olika sätt. Det finns även en risk att enkäten blir liggande hos respondenterna vilket kan ge en låg svarsfrekvens (Björklund & Paulsson, 2016).
Studien inleddes med litteraturstudier inom det aktuella ämnet som sedan ledde till utformning av enkäten. Därefter gjordes försök att kontakta samtliga räddningstjänster för att tillfråga dessa om intresse av att delta i enkätundersökningen, kontakten skedde via telefon. Att telefon användes och inte mejl var för att öka svarsfrekvensen samt säkerställa att kontakten nått fram, vid enbart mejl finns risken att detta hamnar i skräppost och inte upptäcks. Det genomfördes även försök att skapa kontakt med Försvarsmakten genom såväl mejl som via telefon.
2.2 Datainsamling
Insamling av data till studien skedde genom metoderna litteraturstudie samt enkätundersökning, vilka presenteras mer ingående nedan.
Litteraturstudier
För att finna information om myndigheters skyldigheter inleddes studien med en genomsökning av författningssamlingar vilka handlar om det aktuella ämnet. Med
författningssamlingar menas främst lagar och förordningar, det har även i viss utsträckning inkluderats propositioner i syfte att få en förståelse kring grundtanken bakom vissa
paragrafer.
Rapporter i form av statliga utredningar samt tidigare studier inom skogsbrands ämnet har använts för att samla information och överblicka tidigare kunskap inom området.
5
För att få en förståelse för Försvarsmaktens verksamhet har främst deras hemsida använts.
Detta då annan information gällande myndighetens verksamhet är svårt att hitta på grund av sekretess.
Enkätundersökning
Syftet med enkäten var att med en kvantitativt metod åstadkomma ett underlag över Försvarsmaktens medverkan under sommaren 2018.
Undersökningen utformades som webbaserad enkät, se Bilaga 3för fullständig enkät, och bestod av såväl flervalsfrågor, ja/nej-frågor samt fritextalternativ där respondenten hade möjlighet att utveckla sitt svar. Frågorna togs fram efter litteraturstudien och syftade att komplettera den information som framkommit där. En schematiskbild över enkäten och dess utformning går att se i Figur 1.
Figur 1 Schematiskbild över enkätens uppbyggnad och dess innehåll.
Enkäten riktades mot samtliga av Sveriges räddningstjänster, dock kommer antalet av tillfrågade respondenter att avvika från faktiska antalet räddningstjänster. Detta då vissa räddningstjänster som via avtal delar räddningsledare valt att svara som gemensam enhet istället för enskilda. Därav är antalet tillfrågade räddningstjänster i undersökningen 133 istället för faktiska 152. Viktigt även att pointera att varje enskild kommun inte blivit tillfrågad, i de fall då nämnder och förbund bildats så har en kontaktperson svarat för samtliga medlemskommuner.
Respondenterna kontaktades först via telefon för att etablera kontaktperson samt fråga om möjlighet till medverkan. Av 133 räddningstjänster etablerades kontakt med 123 stycken varav 114 gav medgivande till medverkan. Undersökningen skickades enbart till de räddningstjänster som vid tidigare kontakt svarat att de ville medverka. Då kontakt
Inledning
•Inledningsvis presenterades syftet med enkäten.
Medverkan
•Under detta avsnitt tillfrågades respondenterna om de önskade vara anonyma. Om de inte önskade vara anonyma efterfrågades vilken räddningstjänst de tillhörde samt namn och mejladress till svarande respondent.
Deltagande
•I denna del ställdes frågor kopplade till deras räddningstjänsts medverkande vid skogsbränderna 2018 samt frågor gällande Försvarsmaktens närvarande.
Framtiden
•Här gavs respondenterna möjlighet att lämna sin syn på samarbetet mellan
räddningstjänsten och Försvarsmakten samt lämna förslag på hur detta skulle kunna utvecklas
Slutligen
•Sist fick respondenterna möjlighet att lämna övriga kommentarer samt blev tillfågade om de önskade ta del av arbetet efter färdigställandet.
6
upprättats sändes den webbaserade enkäten tillsammans med missivbrev till respektive kontaktperson via mejl, se Bilaga 2för missivbrev.
Totalt sändes webbaserad enkät med tillhörande missivbrev ut vid två tillfällen för att öka antalet respondenter.
2.3 Statistisk bearbetning
Enkäten skapades med hjälp av det webbaserade programmet EvaSys version 7.1. Detta program sammanställer enkätsvar till listor ordnade i bokstavsordning vilket ger anonymitet där ett svar inte kan kopplas till en specifik respondent. Resultat av enkätundersökningen sammanställdes med hjälp av Microsoft Excel till tabeller, diagram och figurer.
2.4 Källkritik
Den information som tagits fram gällande Försvarsmaktens verksamhet idag är helt tagen från en och samma källa. Då deras arbete är av säkerhetsklassad natur är det svårt att få tag i mer ingående information om resurser och förmåga något som lett till att studien helt
förlitar sig på Försvarsmaktens hemsida. Detta är givetvis inte helt önskvärt men då Försvarsmakten är en statlig myndighet anses källan som tillförlitlig.
Det har genomförts försök att få kontakt med Försvarsmakten genom såväl mejl som telefon men utan framgång vilket gjort att studien enbart fokuserar på räddningstjänstens syn på Försvarsmaktens stöd under skogsbränderna.
Då EvaSys-programmet endast sammanställer listor där svaren inte går att koppla till någon specifik respondent har det inte varit möjligt att mer djupgående analysera svaren kopplat till respondentens geografiska position.
Studiens tillförlitlighet
Enligt Björklund och Paulsson (2016) så baserad en studies tillförlitlighet på tre parametrar:
validitet, reliabilitet samt objektivitet.
Validitet behandlar i vilken utsträckning det som ämnas undersökas i studien verkligen undersöks med andra ord ”i vilken utsträckning man verkligen mäter det man avser att mäta” (Björklund & Paulsson, 2016). Vidare beskriver Björklund och Paulsson (2016) att ett sätt att öka validiteten hos en enkät är genom formulering av klara och tydliga frågor samt att precisera målgruppen.
Reliabilitet avser graden av tillförlitlighet i mätinstrumenten, med det menas i vilken utsträckning man får samma resultat eller värden om undersökningen upprepas (Björklund
& Paulsson, 2016).
Med objektivitet menar Björklund och Paulsson (2016) i vilken utsträckning författarens egna värderingar vinklar resultatet. Vidare beskriver de att det är viktigt att vara tydlig och
motivera de val som gjorts under studien för att ge läsaren möjlighet att bilda sin egna uppfattning. Det anses även viktigt att all fakta anges korrekt samt att urvalet av fakta inte ska vara vridet för att enbart stödja författarens åsikt eller mål med studien.
Utifrån dessa tre parametrar anses studien ha god tillförlitlighet. Validiteten bedöms som hög då urvalsgruppen till enkätundersökningen innefattat samtliga av landets
7
räddningstjänster vilket gett en bred och övergripande syn. Reliabiliteten anses som god, då svaren från respondenterna till viss del förlitar sig på minne så är det möjligt att
noggrannheten i svaren kommer att avta med tiden. Det föreligger alltså en risk att resultatet kan bli annorlunda om undersökningen upprepas efter lång tid. Gällande
objektiviteten så har samtliga fritext svar från respondenterna sammanfattats utan hänsyn till författarens egna åsikter eller synpunkter samt att sammanfattningen i så lång
utsträckning som möjligt överensstämt med formuleringen i svaret. Svar av liknande karaktär har sammanfattats i syfte att undvika repetitioner.
8
3 Teori
Kapitlet om teori belyser relevanta fakta och information som är till stöd för vidare förståelse av studiens resultat. Här presenteras bland annat historik, organisationsstrukturer samt arbetssätt.
3.1 Skogsbränder
Under detta avsnitt beskrivs skogsbrändernas historia 1996-2018 samt mer ingående hur året 2018 såg ut det presenteras även kortfattat vanliga arbetssätt vid
skogsbrandsbekämpning.
Historia
Sjöström och Granström (2020) har genomfört en studie över skogsbränders samt
gräsbränders trender och mönster mellan åren 1996-2018 där de funnit att det förekommit 114 181 incidenter enligt databasen IDA. En geografisk fördelning av de förekommande skogsbränderna mellan dessa år går att se i Figur 2tillsammans med en karta över befolkningstätheten i Sverige 2019.
Figur 2 Till vänster: Befolkningstäthet i enheten invånare per kvadratkilometer 2019. Till höger: Geografisk fördelning av skogsbränder 1996-2018. (Sjöström, J. och Granström, A,. 2020)
9
Enligt Sjöström och Granström (2020) finns det ett tydligt samband mellan befolkningstäthet och skogsbrandsareal. De förklarar att då befolkningstätheten ökar, minskar andelen
skogsbränder vars area överstiger 0.5 hektar. Enligt studien förekommer skogsbränder vars area överstiger 100 hektar främst i glest befolkade områden även om andra delar i landet har högre väderrelaterad brandrisk.
Något som anses karakteristiskt för de största bränderna är att de sker i glesbygd, att tiden till första insats varit lång samt att vädret har varit ogynnsamt under flera dagar efter antändningsdagen. Andra karakteristiska drag är att antändningsorsaken varit blixtnedslag, arbete med skogsmaskiner eller bristande eftersläckning vilket lett till återantändning. Dessa antändningsorsaker står tillsammans för 48% av alla bränder över 100 hektar (Sjöström &
Granström, 2020).
Sommaren 2018
Under sommaren 2018 förekom enligt statens offentliga utredningar (2019) ca 7000 räddningsinsatser i terräng med en gemensam areal på 25 000 hektar, vilket är nästan tio gånger genomsnittet under 2000-talet. I Figur 3finns samtliga bränder i skog och mark fram till september 2018 illustrerade.
Figur 3 Karta över samtliga bränder i skog och mark under 2018, fram till och med september (Granström, A., 2020)
10
Nederbördsmängden var väldigt låg vilket gjorde att marken var mycket uttorkad och tillsammans med nationellt höga brandriskvärden under lång sammanhängande period var antalet bränder över 500 jämfört med ett normalår då ca 100 bränder förekommer (SOU, 2019). Den låga nederbörden anses inte representativt för en medelsommar enligt Sjökvist, Abdoush och Axén (2019), de anser att framtida somrar kommer att bli torrare men att anledningen till detta härrör från ökad avdunstning och förlängd växtsäsong, inte avsaknad av nederbörd.
Enligt Sjökvist, Abdoush och Axén (2019) var sommarmånaderna under 2018 ca tre grader varmare än normalperioden 1961-1990 i Sverige, dock visade fler platser en avvikelse upp till fem grader varmare. Vidare anses att vädret fortsatt kommer variera vilket gör att det är osannolikt att en medelsommar inträffar.
Vanliga arbetssätt vid skogsbrand
För att bilda en uppfattning om en skogsbrands olika delar och begrepp nyttjas Figur 4
Fel!
Hittar inte referenskälla.
som illustration.Figur 4 Principskiss över utformning och begrepp vid skogsbrand (Hansen, R., 2003)
Enligt Hansen (2003) förekommer två typer av angreppssätt, direkt samt indirekt, vilka finns illustrerade i Figur 5. I det direkta angreppet läggs fokus på brandens front där
bekämpningen sker direkt mot lågorna. Detta sätt är endast effektivt mot bränder av begränsat omfång och effekt som till exempel gräs- eller flygbränder. Det indirekta
11
angreppssättet syftar till att skapa en begränsningslinje en sträcka från brandens front och används då skogsbranden har hög spridningshastighet samt effektutveckling. Det går att beskriva som att förbereda och bygga en stoppkloss i syfte att hindra eller dämpa framfarten av skogsbranden. (Hansen, R., 2003)
Figur 5 Angreppssätt vid skogsbrand (Hansen, R.,20003)
En begränsningslinje kan vara naturligt förekommande i form av till exempel vägar och vattendrag alternativt tillverkas genom att skapa områden där branden inte kan få vidare fäste (Hansen, R., 2003).
Vidare beskriver Hansen (2003) att det finns två släckmetoder vid skogsbrandsbekämpning, den våta respektive den torra metoden.
Vid nyttjande av den våta metoden krävs tillgång på vatten, eventuellt kan tillsats av skumvätska förekomma. Principen med metoden är att väta vegetationen för att hindra vidare spridning, vid ett direkt angrepp läggs vatten, alternativt skum, på eller i direkt anslutning till branden. Den våta metoden kan användas på olika sätt vid indirekt angrepp, ett exempel är att skapa begränsningslinje genom att i ett brett band framför branden väta marken och vegetationen till den grad att antändning inte kan ske. Ett annat
användningssätt är att jobba med att väta brandfrontens flygel och styra branden mot en begränsningslinje (Hansen, R., 2003).
Om tillgång till vatten inte finns går det att använda sig av den torra metoden, detta innebär främst bortforsling av brännbart material för att skapa en brandgata. I vilken utsträckning brännbart material tas bort kan variera från samtlig vegetation till enbart bränsle av större dimension, det är även möjligt att med hjälp av framgrävd mineraljord täcka bränsle som inte går att flytta till exempel stockar och stubbar. Vidare beskriver Hansen (2003) att olika
12
typer av utrustning används beroende på typ av vegetation i anslutning till branden. Redskap så som spadar, stålkrattor, stålborstar, hackor, yxor, sågar med flera kan nyttjas för att tillverka brandgata alternativt slå ner mindre bränder.
Hansen (2003) förklarar att placeringen av en brandgata följer samma som principen vid begränsningslinje och huvudsakligen finns det två typer av brandgator, vanlig platt samt v- formad vilka går att se i Figur 6. Vid användning av båda typerna gäller det att säkerställa vilken bredd på gatan som krävs för att branden inte ska hoppa över. En tumregel vid bestämning av brandgatans bredd är 1-1.5 gånger den högsta höjden på omgivande växtlighet. Då metoden är såväl tids- som arbetskrävande och kan med fördel användas tillsammans med den våta metoden eller skyddsavbränning.
Figur 6 Illustration av v-formad samt platt brandgata (Hansen, R., 2003)
Det är även möjligt att använda eld för att bekämpa eller förhindra brandens framfart enligt Hansen (2003). Det beskrivs två metoder i form av skyddsavbränning som syftar till att bränna bort gräs och buskar för att bredda begränsningslinjer samt moteld vilken syftar till att minska eller ändra spridningen av skogsbranden. Dessa metoder kräver dock försiktighet då de anlagda bränderna kan spridas åt ett annat håll än avsetts.
I myndigheten för samhällsskydd och beredskaps dokument med tumregler vid skogsbrand (2011) beskrivs såväl olika skogstyper som förväntat brandförlopp och rekommenderad bekämpningsmetod, det sistnämnda utgår från flamlängd och brandfrontens intensitet.
Enligt tumreglerna kan en brand vars flamlängd understiger en meter bekämpas genom direkt angrepp med handredskap och att övre gräns för användning av slangsystem vid brandfronten går vid en flamlängd på 2.6 meter. Vid flamlängd mellan 2.5- 3.5 meter förekommer risk för topp- och flygbränder samt att ett angrepp mot brandfonten högst sannolikt är verkningslöst. När flamlängden överstigen 3.5 meter anses släckningsförsök endast kunna ske mot brandens rygg, flanker och eventuellt flyglar.
3.2 Räddningstjänsten
Nedan presenteras kortfattat räddningstjänstens organisation.
13 Verksamhet
Totalt finns idag 152 räddningstjänster dessa förekommer främst i tre olika former:
kommunal räddningstjänst i egen regi, kommunalförbund samt gemensam nämnd (Kullander, B., 2019).
Kullander (2019) beskriver att den räddningstjänst som bedrivs i egen regi organiseras inom den egna kommunen under en kommunalnämnd alternativt kan denna, genom civilrättsliga avtal, drivas gemensamt med andra kommuner. Det förekommer även samarbetsavtal där närliggande kommuner delar till exempel insatsledning, resurser och räddningschef.
MSB (2021) anger att skillnaden mellan förbund och nämnd ligger i styrningen, i en gemensam nämnd finns det alltid en kommun som utgör värdkommun medan det i ett förbund finns, av de ingående kommunerna, en egen politisk styrning.
Enligt Kullander (2019) finns det 290 kommuner i Sverige och av dessa utför 105 stycken räddningstjänst i egen regi, 24 stycken ingår i nämnder och 161 stycken ingår i
kommunalförbund.
Kommunerna har enligt LSO ett ansvar att bedriva såväl räddningstjänst som förebyggande arbete. Med räddningstjänst menas de räddningsinsatser där det förekommit olycka eller överhängande fara för olycka med risk för skada på människor, egendom eller miljö i syfte att förhindra eller begränsa skada. Kommunernas ansvar begränsas till de insatser där behovet av snabbt ingripande, det hotade intressets vikt, kostnader för insats samt övriga omständigheter kan motiveras. Med olycka menar LSO plötsliga händelser som inte kunnat förutsetts och rimligen förhindrats (SOU, 2019).
Gällande förebyggande arbete ska kommunerna arbeta för att förhindra uppkomst av brand samt skador till följd av brand, de har även ett ansvar att lämna information och råd till allmänheten samt att i viss utsträckning utreda olyckor efter det att en räddningsinsats är genomförd (SOU, 2019).
Räddningstjänsternas organisationsstruktur skiljer sig beroende på till exempel geografisk position, kommunens storlek, demografi, huruvida kommunen är med i förbund eller nämnd samt möjligheter till samarbete genom avtal.
I till exempel Hylte kommun, som ingår i en räddningsnämnd, har de i organisationen två avdelningar, operativ samt förebyggande. Den operativa avdelningen ansvarar för drift- och underhåll av bland annat fordon och utrustning, utryckning på olyckor samt utbildning av personal. Att förhindra uppkomst av brand, säkerställa trygg utrymning samt förhindra spridning av brand är några av de ansvarsområden den förebyggande avdelningen har, dessa genomförs genom tillsyner enligt både lag om skydd mot olyckor samt lag om brandfarlig och explosivvara. Denna avdelning ansvarar i Hylte kommuns fall även för
sotningsverksamhet och extern utbildning (Hylte, 2017).
I Storstockholms brandförsvar, som är ett kommunalförbund, är organisationen istället indelad i fem avdelningar, deras organisationsstruktur går att se i Figur 7. Här benämns den avdelning som kallades operativ i Hylte kommun för räddning och det som kallades
förebyggande kallas i Storstockholm för riskhantering (Storstockholms brandförsvar, u.å.).
14
Figur 7 Storstockholms brandförsvars organisationsskiss (Storstockholms brandförsvar, u.å.)
Även om räddningstjänsternas organisation ser olika ut har de ändå samma grundläggande målsättning, att förebygga och hantera olyckor.
3.3 Försvarsmakten
I detta avsnitt kommer i korthet Försvarsmakten historia att presenteras tillsammans med de verksamheter som idag finns inom myndigheten.
Historia
Enligt Sveriges Försvarshistoriska museer och Försvarets traditionsnämnd (2019) bildades Försvarsmakten i sin nuvarande form som en statlig myndighet där högkvarter, skolor, militära förband m.m. ingår 1994. Innan dess hade Sveriges försvar samlingsnamnet
försvarsmakten, med litet f då det inte var en myndighet, där alla organisationsenheter ofta agerade som ”egna” myndigheter.
Inledningsvis delades Sverige i sex militärområden, dessa områden slogs samman 1991 till de tre större militärområden Södra, Mellersta och Norra. Dessa områden blev i sin tur
militärdistrikt som främst ansvarade för hemvärnets verksamhet år 2000 för att sedan läggas ner till förmån för utbildningsgrupper för utbildning av hemvärnsförband 2004. Detta visade sig senare vara ohållbart då det inte fanns någon högre regional ledning varpå man bildade fyra militärregioner 2013 där chefskapet för en militärregion blev kopplat till en
regementschefsbefattning, indelningen går att se i Figur 8. Därigenom blev chefen för
15
Livgardet även chef för Mellersta militärregionen fram till 2017 då särskilda chefer för regionerna tillsattes. (Statens Försvarshistoriska museer & Försvarets traditionsnämnd, 2019)
1994 slogs Arméstaben, Flygstaben och Marinstaben samman till ett gemensamt Högkvarter.
Figur 8 Militärregioner i Sverige (Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, 2016)
Verksamhet
Idag, som nämnts i avsnittet ovan, består Försvarsmakten av fyra militärregioner vilka har egna regionchefer. Inom varje region finns även en stab som lyder under insatsledningen på högkvarteret och fungerar som kontaktpunkt mellan Försvarsmakten och andra
myndigheter. Denna stab ansvarar för att samordna den militära insatsen med andra
myndigheters räddningsarbete vid till exempel naturkatastrofer eller försvunna personer. Så
16
väl hemvärns- som krigsförband kan nyttjas vid nationella insatser och som stöd till samhället. (Försvarsmakten, u.å. f)
Enligt kapten P. Nilsson (personlig kommunikation, 17 mars 2021) finns det två beslutsvägar vid förfrågan om stöd. Om det gäller stöd enligt LSO är det Vakthavandebefäl på
militärregionen som fattar beslut, vid stöd enligt förordning om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet handlägger militärregionen förfrågan innan den skickas vidare till
Insatsstaben som fattar beslut. Vid båda tillvägagångssätten ska en blankett ifyllas och sändas in, vid stöd enligt LSO kan blanketten fyllas i efter hand. Ovan nämnd blankett går att se i Bilaga 4 och erhölls efter förfrågan till militärregion nord.
Enligt förordning med instruktion för Försvarsmakten ansvarar myndigheten för att försvara svenska intressen samt svenskt territorium och i stort kan försvarsområdet delas in i tre arenor: land, luft och sjöss.
Armén verkar inom landarenan, här organiseras och utbildas luftvärns- och
markstridsförband. Det finns förband inom bland annat CBRN, ledning, kavalleri, artilleri, luftvärn, ingenjör, underhåll och logistik. Nedan följer en kort förklaring på några av dessa förbands uppgifter och funktion. (Försvarsmakten, u.å. b)
• CBRN-förband är utbildade för att hantera kemiska, biologiska, radioaktiva och nukleära hot- och händelser och jobbar med till exempel detektering,
övervakning, rapportering, riskhantering och fysiskt skydd.
• Logistik-förband tillsammans med underhållsförband arbetar med planering samt utförande av transporter till andra förband. Underhållsförbanden ansvarar även för sjukvård, förnödenheter samt reparationer.
• Ingenjörs-förband arbetar med att förändra terrängen i syfte att underlätta för den egna verksamheten, så kallat fältarbete.
• Ledningsförband ansvarar för ledningsutbildning av stabs- och sambandsförband där fokus ligger på ledning av stridskrafter samt högre ledning.
Flygvapnet verkar inom luftarenan och kan med hög flexibilitet och stor precision verka mot hot i luften, på marken och över havet. Signalspaningsflygförband samt radarflygförband står för underrättelseinhämtning och kan ge en förbättrad lägesbild. Det finns även
transportflygförband och Helikopterflottiljen som med sina farkoster kan förflytta materiel.
(Försvarsmakten, u.å. c)
Marinkåren genomför insatser på, över och under havsytan, i farvatten nära kusten och ute på öppet hav. Inom kåren finns ubåtsflottilj samt marinbas där det finns förmågor att understödja med bland annat teknisk tjänst och förnödenheter, bevakning, operativ sambandsledning samt övervakning. (Försvarsmakten, u.å. d)
Hemvärnet brukar även benämnas de nationella skyddsstyrkorna och har som huvuduppgift att skydda, ytövervaka, bevaka samt stödja samhället i händelse av kris. De är alltid
insatsberedda och inom 6 timmar ska delar av förbanden vara redo för insats.
(Försvarsmakten, u.å. e)
17
4 Resultat
I detta kapitel redovisas det resultat som framkommit av enkätundersökningen och
litteraturstudierna samt de författningssamlingar som reglerar Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet.
4.1 Författningssamlingar
Under detta avsnitt presenteras de lagar och förordningar som hanterar Försvarsmaktens stöd till civila samhället samt de propositioner som ligger till grund för vissa av dessa.
Lag (2003:778) om skydd mot olyckor
Lag om skydd mot olyckor, LSO, samt förordning om skydd mot olyckor, FSO, kom att ersätta Räddningstjänstlagen ,RäL ,då dessa trädde i kraft 1 januari 2004. LSO tillsammans med FSO, ger en mer övergripande blick på räddningstjänst än den tidigare lagstiftningen och grundar sig mer i övergripande mål än detaljstyrning. Förordningen innehåller föreskrifter som syftar till att komplettera de föreskrifter som förekommer i lagen.
Den första målsättningen i lagens inledande del är enligt följande föreskrift:
Under kapitlets andra paragraf finns det beskrivet vilka typer av räddningsinsatser som behandlas i lagen.
Detta syftar till att det i hela landet ska finnas ett skydd mot olyckor som med hänsyn till varje kommuns förmåga vad gäller personal, resurser och kompetens ska vara
tillfredsställande och likvärdigt.
Som stöd till räddningstjänsten finns under kapitel sex i LSO följande två bestämmelser:
LSO 1 kap. 1§ ”Bestämmelserna i denna lag syftar till att i hela landet bereda människors liv och hälsa samt egendom och miljö ett med hänsyn till de lokala förhållandena
tillfredsställande och likvärdigt skydd mot olyckor.”
LSO 6 kap. 7§ ”En statlig myndighet eller en kommun är skyldig att med personal och egendom delta i en räddningsinsats på anmodan av räddningsledaren”…”En sådan skyldighet föreligger dock endast om myndigheten eller kommunen har lämpliga resurser och ett deltagande inte allvarligt hindrar dess vanliga verksamhet.”
LSO 1 kap. 2§ ”Med räddningstjänst avses i lagen de räddningsinsatser som staten eller kommunerna skall ansvara för vid olyckor och överhängande fara för olyckor för att hindra och begränsa skador på människor, egendom eller miljön.”…”Staten eller en kommun skall ansvara för en räddningsinsats endast om detta är motiverat med hänsyn till behovet av ett snabbt ingripande, det hotade intressets vikt, kostnaderna för insatsen och omständigheterna i övrigt.
I denna lag behandlas endast sådana räddningsinsatser som avses i denna paragraf.”
LSO 6 kap. 8§ ”Statliga myndigheter, kommuner och enskilda skall på begäran av en myndighet som ansvarar för räddningstjänst”…”lämna upplysningar om personal och egendom som kan användas i räddningstjänsten eller vid saneringen.”
18
Enligt den sjunde paragrafen är en statlig myndighet skyldig att lämna stöd om
räddningsledaren anser att det krävs för insatsen, samtidigt som det finns en skyldighet att lämna stöd så får deltagandet i insatsen inte allvarligt hindra den ordinarie verksamheten.
1 januari 2021 tillkom en föreskrift i sjätte kapitlet som behandlar omfattande kommunala räddningsinsatser och prioritering samt fördelning av förstärkningsresurser, denna paragraf benämns 8 a.
Paragraf 8 a ger Myndigheten för samhällsskydd och beredskap möjlighet att prioritera och fördela tillgängliga förstärkningsresurser om det finns flertalet pågående insatser som konkurrerar om dessa resurser. Dock kan detta endast göras på begäran av en eller flera räddningsledare. Paragrafen ger även myndigheten möjlighet att begära upplysningar om tillgängliga resurser samt deltagande i räddningsinsats hos såväl statliga myndigheter som kommuner, skyldigheten att delta finns dock endast under samma förutsättningar som beskrivs i kapitlets sjunde paragraf.
Propositioner inför RäL och LSO
Den tidigaste omnämningen av en skyldighet för statlig myndighet att delta i räddningstjänst på anmodan av räddningsledare återfinns i 34 § prop. 1985/86:170 om räddningstjänstlag.
Förslaget grundar sig i att möjliggöra för räddningstjänsten att genomföra effektivare insatser genom att disponera lämpliga resurser då egna ibland kan var otillräckliga. Man menar att det ska vara naturligt för räddningsledaren att kunna nyttja de resurser som finns och att det därför i lagen ska finnas en föreskrift som möjliggör detta. Vidare påpekas att denna föreskrift endast ska tillämpas på statliga samt kommunala resurser och att nyttjandet av enskildas resurser ska ske genom avtal, ingrepp i annans rätt och fullgörande av
tjänsteplikt.
Det pointeras även att ianspråktagandet av andra myndigheters resurser inte kan ske utan begränsningar och att det är myndighetens ansvar att avgöra om lämpliga resurser finns samt huruvida deltagandet i räddningsinsats kan komma att påverka den dagliga
verksamheten. Föreskriften syftar även till att nyttjandet av andra myndigheters resurser ska 34§ ”En statlig eller kommunal myndighet skall på anmodan av räddningsledaren delta i en räddningsinsats med personal och egendom, om myndigheten har lämpliga resurser och ett deltagande inte allvarligt hindrar myndighetens vanliga verksamhet.”
LSO 6 kap. 8 a § ”Om det vid omfattande kommunala räddningsinsatser finns ett konkurrerande behov av förstärkningsresurser får Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, på begäran av en eller flera räddningschefer, prioritera och fördela
tillgängliga resurser.
Myndigheten får begära att statliga myndigheter och kommuner ska lämna upplysningar om vilka resurser de har tillgängliga och att de ska delta i räddningsinsatsen med dessa.
En statlig myndighet eller en kommun är skyldig att delta endast om det inte allvarligt hindrar myndighetens eller kommunens vanliga verksamhet. Lag (2020:882).”
19
ske då behov finns vid en räddningsinsats, resurserna ska inte agera förstärkning av räddningstjänsten över tiden.
För att räddningsledaren ska ha vetskap om vilka resurser som finns att tillgå finns även en skyldighet för myndigheter att på begäran av myndighet som svarar för räddningstjänst lämna ut information om tillgängliga resurser i form av personal och egendom.
I prop. 2002/03:119 om lag mot skydd mot olyckor finns fortsatt beskrivet skyldigheten att delta i räddningsinsats på anmodan av räddningsledaren. Dock har skyldigheten att delta utökats och inkluderar även sanering och utsläpp av radioaktiva ämnen.
Gällande LSO 6 kap. 8 a§ beskrivs i prop. 2019/20:176 en effektivare kommunal
räddningstjänst att en framgångsfaktor, enligt SOU (2019), var att MSB gick in och både prioriterade samt fördelade såväl nationella som internationella resurser vid skogsbränderna 2018. Detta tillsammans med att MSB redan har i uppgift att bistå med stödresurser bidrog till att just deras myndighet anses som lämpliga att i vissa särskilda fall får gå in och fördela om resurser vid räddningsinsatser. Skrivelsen är utformad med samma möjligheter som i LSO 6 kap. 8§ för att säkerställa att myndighetens styrande inte kan få negativa effekter på andra statliga myndigheters ordinarie huvuduppgifter.
Förordningar
Nedan följer de lagar och förordningar som reglerar Försvarsmaktens verksamhet samt stöd till det civila samhället.
Förordning (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten
Denna förordning beskriver Försvarsmaktens syfte och roll i samhället. Den andra
föreskriften i inledningen beskriver Försvarsmaktens huvudsakliga uppgift som försvarare av Sverige och svenskt territorium. Det nämns även att Försvarsmakten ska kunna lämna stöd till civil verksamhet tillsammans med myndigheternas befintliga förmåga och resurser.
Förordning (2002:375) om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet
2002 utkom förordningen om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet som förtydligar på vilket sätt Försvarsmakten får lämna stöd till civil verksamhet i fredstid.
2§ ”Försvarsmakten ska försvara Sverige och främja svensk säkerhet. Försvarsmakten ska upptäcka och avvisa kränkningar av det svenska territoriet. Myndigheten ska dessutom kunna värna Sveriges suveräna rättigheter och svenska intressen samt kunna förebygga och hantera konflikter och kris såväl nationellt som internationellt. Försvarsmakten ska kunna utföra dessa uppgifter självständigt eller i samverkan med andra myndigheter, länder och organisationer.
Försvarsmakten ska med myndigheternas befintliga förmåga och resurser kunna lämna stöd till civil verksamhet”
20
Under de inledande bestämmelserna för denna förordning förekommer följande två bestämmelser:
Bestämmelserna anger till vilka Försvarsmakten få lämna sitt stöd samt att denna förordning inte gäller om stöd lämnas enligt annan lag eller förordning. Det sägs även att om
Försvarsmakten lånar ut utrustning så ska bestämmelserna i denna förordning gälla över andra avgiftsreglerande förordningar.
Under fjärde och sjätte paragrafen nedan finns beskrivet under vilka förutsättningar Försvarsmakten får lämna stöd.
Med andra ord får Försvarsmakten enbart lämna stöd om det har begärts samt att det stöd som Försvarsmakten lämnar får inte påtagligt påverka deras ordinarie verksamhet eller deltagande i insats enligt LSO.
Det finns även i förordningen reglerat hur Försvarsmaktens personal får nyttjas. Följande tre bestämmelser beskriver detta.
Sammanfattat så får enheter inom Försvarsmakten enbart agera under militärt befäl, till exempel får soldater inte lyda direkt under insatschef, den personal som lämnas till stöd måste ha lämplig erfarenhet, utbildning eller kompetens för den uppgift de ska utföra samt att det inte får finnas någon överhängande risk för skador.
4§ ”Försvarsmakten får på begäran lämna stöd till Polismyndigheten, Säkerhetspolisen, Kustbevakningen, Tullverket, andra statliga myndigheter samt kommuner och landsting.”
6§”Försvarsmakten får lämna stöd enligt 3-5 §§ endast om Försvarsmakten har resurser som är lämpliga för uppgiften och det inte allvarligt hindrar dess ordinarie verksamhet eller dess medverkan enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor.”
8§ ”När Försvarsmakten lämnar stöd till civil verksamhet får endast sådan personal inom Försvarsmakten som har lämplig utbildning för uppgiften medverka. Försvarsmakten skall se till att den medverkande personalen har nödvändig kunskap om de särskilda
förhållanden som kan gälla för uppgiften.”
10§ ”Försvarsmaktens personal får inte användas för uppgifter enligt denna förordning som kan medföra en inte obetydlig risk för att personalen kan komma att skadas.”
11§ ”En enhet inom Försvarsmakten som lämnar stöd enligt denna förordning skall stå under befäl av militär chef.”
1§ ”Denna förordning innehåller bestämmelser om Försvarsmaktens stöd till statliga myndigheter, kommuner, landsting och enskilda.
Denna förordning skall dock inte gälla för sådant stöd från Försvarsmakten till civil verksamhet som regleras särskilt i lag eller förordning.”
2§ ”För tillhandahållande av utrustning från Försvarsmakten skall bestämmelserna i denna förordning gälla i stället för vad som sägs i 4§ avgiftsförordningen (1992:191).”
21
Det finns även beskrivet hur en begäran om stöd av Försvarsmakten ska gå till samt vilka inom Försvaret som har befogenhet att ta beslut. Försvarsmakten får även delta i övningar i syfte att samöva inför situationer där det finns ett behov av Försvarsmaktens stöd.
I de situationer då Försvarsmakten bidrar med stöd som inte faller under LSO så skall, enligt 16§, avgifter tas ut i syfte att fullt täcka de kostnader som uppkommit, detta gäller dock inte om stödet givits till annan statlig myndighet.
13§ ”En begäran om att Försvarsmakten skall lämna stöd till civil verksamhet skall göras hos Högkvarteret. Beslut skall fattas av överbefälhavaren eller av den inom Högkvarteret som överbefälhavaren bestämmer.
Om begäran endast avser utrustning eller tjänster av mindre omfattning, får dock begäran göras hos någon annan organisationsenhet inom Försvarsmakten. Beslut skall då fattas av chefen för organisationsenheten”
15§ ”Försvarsmakten får delta i övningar för att förbereda stöd till civil verksamhet.
Begäran om att Försvarsmakten ska delta i en sådan övning skall göras på det sätt som sägs i 12 och 13 §§. Beslut skall fattas på det sätt som anges i 13§”
16§ ”Försvarsmakten skall ta ut avgifter för stöd enligt denna förordning. Full
kostnadstäckning skall uppnås, om inte stödet lämnas till en annan statlig myndighet eller om det är fråga om stöd enligt 3§”
22
4.2 Enkätundersökningen
Under detta avsnitt presenteras det resultat som framkom av enkätundersökningen. Under Sammanställning framkommer respondenternas svar i form av diagram samt tabeller och under respondenternas åsikter sammanfattas de svar som återgavs i fritext.
Respondenter
Inför enkätundersökningen tillfrågades 133 räddningstjänster i Sverige om de kunde tänka sig att svara. Av dessa var det 114 som svarade ja, av de som svarade nej var främsta skälet att de inte hade någon skogsmark i sitt område.
Enkäten togs fram september till november 2019 och sändes ut via mejl vid två tillfällen. Den första svarsperioden var 18 oktober – 3 november och besvarades av 68 respondenter varav från 58 olika räddningstjänster. Andra svarsperioden var 19 november – 8 december och besvarades av 14 respondenter från olika räddningstjänster. Totalt var det 82 respondenter från 72 olika räddningstjänster.
Av totalt 133 räddningstjänster är det 72 som har svarat vilket medför att studien berör 54%
av landets räddningstjänster. Deltagande nämnder, förbund och kommunala
räddningstjänster visas i Figur 9 där grönt visar nämnder, rosa visar förbund och blått visar kommunala. Vid varje diagram anges antal respondentsvar på den specifika frågan, för lista över medverkande räddningstjänster se Bilaga 1.
Figur 9 Karta över deltagande respondenter (Openstreetmap. 2021)
23 Sammanställning
Deltagande och närvaro vid skogsbränderna
På enkätens första fråga om skogsbränderna svarade 94% att de deltagit vid minst en av insatserna och 6% att de inte deltagit vid någon. Av dessa 94% angav 14% att de deltagit vid en enstaka insats samt 80% att de deltagit vid fler än en insats. Svaren i procent visas även i Diagram 1där blått visar andelen som deltagit vid fler än en insats, grönt andelen som deltagit vid en enstaka insats samt gult andelen som inte deltagit vid någon insats.
Diagram 1 Deltagande vid insats mot skogsbrand.
På följdfrågan om Försvarsmakten deltagit vid samma insats eller insatser som respondenten svarade 78% ja, att Försvarsmakten deltagit, och 22% nej, att Försvarsmakten inte deltagit, resultatet går att se i Diagram2 a).
Fördelning av det stöd som Försvarsmakten gav när de deltog uppfattades enligt Diagram 2 b), detta var en flervalsfråga där respondenterna kunde välja fler än ett svar därav överstiger den sammanlagda procenten 100%. De procentmässigt tre största resursstöden gavs i form av personal 59%, fordon och logistik 41% samt flygresurser som utförde släckning 33%
därefter följer materiel på 28%, samband och kommunikation 20% samt flygresurser som utförde andra uppgifter än släckning 13%.
Ja, en 14%
Ja, flera 80%
Nej 6%
Deltog vid insats
Antal svar: 81
24
a) b)
Diagram 2 Försvarsmaktens närvarande enligt respondenterna samt form av resursstöd.
Till ovanstående fråga gavs respondenterna möjlighet att i fritext utveckla sitt svar angående hur resursstödet disponerats samt mer ingående vilken typ av resurs som lämnats. De exempel på arbetsuppgifter respondenterna angett finns sammanfattade i Tabell 1
Fel!
Hittar inte referenskälla.
utifrån de sex kategorierna som återfinns i Diagram 2 b).Ja 78%
Nej 22%
Försvarsmakten närvarande
Antal svar: 79
59%
28%
41%
20%
33%
13%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
Resursstöd
Antal svar: 82
25
Tabell 1 Sammanfattning av arbetsuppgifter Försvarsmaktens resursstöd löst under skogsbränderna
Typ av resursstöd Arbetsuppgifter/uppdrag
Personal • Släcknings- samt eftersläckningsarbete
• Bevakning och patrullering av såväl viktig infrastruktur som begränsningslinjer
• Handräckning vid till exempel bygge av slangsystem
• Specialistkompetenser
Materiel • Förplägnad till exempel sovsäckar och proviant
• Bränsledepå
• Reservdelar till bandvagn
Fordon/logistik • Transporter av personal, materiel, vatten och mat ut i fält
• Tankning i fält, både flyg/helikopter samt fordon
• Rekognosering
• Patrullering med bandvagn i svåråtkomlig terräng Samband/kommunikation • Stöd vid stabs/ledningsarbete samt flygledning
Flyg (släckning) • Vattenbombning från helikopter Flyg (annat) • Rekognosering
• Transport till brandplats
• Kartering av brandområden
• Spaning med värmekamera efter bland annat glödhärdar och flygbränder
Räddningstjänstens syn på Försvarsmaktens stöd vid skogsbränderna
Respondenterna gavs möjlighet att i fritext lämna sin syn på nyttjandet av Försvarsmakten som stöd vid skogsbränderna. Nedan följer en sammanställning av de svar som angavs.
Respondenternas svar var enhälligt positiva och i flera fall påpekades att utan
Försvarsmaktens resursstöd hade räddningstjänsten haft svårt att hantera bränderna inom en rimlig tidsram.
Försvarsmaktens förmåga att mobilisera och organisera en stor mängd personal med vana och utrustning för att röra sig utomhus i varierande väderlek och med en någorlunda fysisk status anses av respondenterna som en stor styrka. Resursstödet anses som kompetent och engagerat med ett stort plus i form av att de oftast är helt självförsörjande vilket gör att detta blir en faktor som räddningstjänsten inte behöver tänka på.
Resursstödet i form av helikoptrar, påtalar huvuddelen av respondenterna, är en central del i framgången hos flertalet skogsbränder. Dock påpekar en respondent att Försvarsmaktens förmåga att lyfta vatten med helikopter har försämrats jämfört med 20 år sedan, dels när det kommer till antalet helikoptrar men även den vattenmängd varje helikopter kan lyfta. En
26
annan respondent anser det rimligt att en sådan resurs som kan vara till stöd för det civila får kosta, till exempel att installera krok vid upphandling av helikoptrar.
Andra resurser som givits i form av stödfunktioner så som logistik, förplägnad, depåer, specialfordon med flera, lyfts fram som effektiva och givande. Dock påpekar en respondent att det är viktigt att Försvarsmakten integreras i insatserna på ett bra sätt så de ges
möjlighet att planera sitt arbete, förstå räddningstjänsten problembild samt sin egen
förmåga att hjälpa till. Detta för att bidra till en gemensam förståelse över varandras behov.
Något som upplevdes av ett antal respondenter var dock att Försvarsmakten ibland var
”svårstartade”, att det tog tid innan de resurser som efterfrågades kom på plats eller att det i vissa fall inte fanns tillräckligt med resurser, vilket lett till att en respondents
räddningstjänst valt att i första hand söka stöd hos andra organisationer.
Sammantaget önskar respondenterna att Försvarsmakten kunde nyttjas i större utsträckning än idag och ser den som en given resurs då den kommunala förmågan inte räcker till. Den samverkan som sker under insatserna anses även stärka förmågan inom totalförsvaret och höjd beredskap.
En respondent önskar att Försvarsmakten hade ett uppdrag att vara samhället behjälplig vid påfrestningar då de idag endast kan avvara resurser som inte hindrar deras ordinarie
verksamhet. Vidare anser en respondent att det krävs ett annat perspektiv på samhällets samlade resurser än idag då snäva lagtexter och/eller tolkningar av lagtexter omöjliggör en snabb och effektiv samverkan då snabbt agerande krävs.
Initial kontaktväg samt tidsram
I Diagram 3 visas en inom vilken tidsram den initiala kontakten mellan räddningstjänsten och Försvarsmakten skedde samt vilken kontaktväg som nyttjats. Tidigare i Diagram 2 a) angav 78%, vilket motsvarar 62 respondenter, att Försvarsmakten deltagit vid samma insats. I statistiken som ligger till grund för Diagram 3 har 36 respektive 34 respondenter svarat.
Svarsfördelningen för tidsramen, som går att se i Diagram 3 a), visar att 42% tog kontakt inom insatsens första två timmar, 19% inom det första dygnet, 22% dygn 2 till 3, 14% dygn 4 till 5 och 3% tog kontakt efter sjätte dygnet.
Den främsta kontaktvägen var via telefon, vilket går att se i Diagram 3 b), där 88% angett detta som initial kontaktväg. Vidare angav 9% användande av blankett och 3% av besök, ingen av respondenterna har använt sig av mejl som initial kontaktväg.
27
a) b)
Diagram 3 Sammanställning av inom vilken tidsram Försvarsmakten kontaktades samt på vilket sätt
På följdfrågan om den initiala kontakten skett via Försvarsmaktens högkvarter svarade 35 respondenter. Som visas i Diagram 4 angav 49 % av dessa att den initiala kontakten skett via högkvarteret och 51 % angav att den gått via andra funktioner.
Diagram 4 Andel som nyttjat Försvarsmaktens högkvarter vid initial kontakt
I de fall där Försvarsmaktens högkvarter inte använts som initial kontaktväg svarar huvuddelen av respondenterna att första kontakten skett med respektive militärregion.
Inom militärregionen har huvudsakligen två kontaktvägar nyttjats, militärregion staben samt vakthavande befäl. Det framgår även att en blankett alltid måste fyllas i vid begäran om stöd även om hemställan sker via telefon. Till vem denna blankett sedan skickas varierar, en del respondenter anger att den skall skickas till berörd militärregion andra att den skall skickas till Försvarsmaktens högkvarter.
En annan kontaktväg som nyttjats var länsstyrelsens tjänsteman i beredskap (TiB) där räddningstjänsten påtalar ett behov och kontakten med Försvarsmakten sedan görs av länsstyrelsen, det faller även på länsstyrelsen att hantera blanketter.
42%
19%
22%
14%
3%
0% 20% 40% 60%
Inom 2 tim Första dygnet Dygn 2-3 Dygn 4-5 Efter 6:e dygnet
Tidsram för kontakt
Antal svar: 36 Telefon88%
Mail 0%
Blankett 9%
Besök 3%
Kontaktväg
Antal svar: 34
Ja Nej 49%
51%
Kontakt med FM Högkvarter
Antal svar: 35
28
Övriga kontaktvägar som nämnts av respondenter är enskild kontakt med respektive förband, befäl på regementen utifrån en etablerad kontaktlista samt att en enhet från Försvarsmakten själva tagit kontakt och frågat om behov av stöd finns.
I de fall respondenterna angivit att kontakten skett enligt rutin har sedan rutinen beskrivits och de kontaktvägar som skall nyttjas. I dessa fall har det enbart handlat om två olika kontaktvägar, TiB på länsstyrelsen alternativt militärregion stab.
En respondent svarade att ”Vi ringde och frågade, men vart skickad vidare och vidare. Det vart ingen som tog beslutet.” vilket indikerar att de inte fick något stöd.
Nyttjandet av Försvarsmakten som stöd vid skogsbränder
Respondenterna gavs möjlighet i fritext att lämna sina åsikter och tankar på nyttjandet av Försvarsmakten som stöd vid skogsbränder. Nedan följer en sammanställning av deras svar indelade i fyra kategorier- samövningar, samverkan, materiel samt utbildning och kunskap.
Samövningar
Med samövningar menas övningar och utbildningar av såväl större som mindre karaktär där räddningstjänsten och Försvarsmakten arbetar tillsammans. Respondenterna menar att dessa skulle skapa rutiner och gemensam nomenklatur vilket ger en förbättrad
kommunikation och arbetsmetodik. Vidare efterfrågas en tydligare uppgifts-och
ansvarsfördelning samt att det borde tas fram en nationell likriktning gällande metoder, taktik och terminologi mellan räddningstjänsten och Försvarsmakten. Även om såväl nationell samt regionala samövningar efterfrågas påpekas att även mindre övningar i form av till exempel kader- och befälsövningar skulle förbättra samarbetet. Ett antal respondenter menar även att samövningar skulle ge möjlighet att förankra det arbetssätt som är
framtagen EU standard, någon vidare förklaring vad detta innebär ges ej. Det efterfrågas även övningar där räddningstjänsten kan utöka samt öva sin förmåga att hantera
helikoptrar, såväl samband, ordergivning som mottagande.
Samverkan
Samverkan avser den kommunikation som sker mellan räddningstjänsten och Försvarsmakten samt de kontaktvägar som används. Respondenterna anser att
Försvarsmakten bör ha representanter vid olika typer av återkommande samverkansmöten och träffar, till exempel under skogsbrandsdagarna vilket är en årlig konferens på nationell nivå. De efterfrågar även förutbestämda kontaktvägar mellan räddningstjänsten och Försvarsmakten samt snabbare beslutsfattning.
Materiel
Med materiel avses fysisk utrustning i form av till exempel fordon, spadar med mera.
Respondenterna önskar en standardisering av utrustningspaket och enheter så att begärande räddningsledare vet exakt vilka resurser som kommer alternativt en sammanfattning av beställningsbara resurser från Försvarsmakten. De anser även att Försvarsmakten borde ha tillgång till viss grundutrustning i form av slangar, pumpar med mera. Vidare efterfrågas även kommunikationsutrustning som kan nyttjas av såväl
