I denna del jämförs och diskuteras resultatet med stöd av teoriavsnittet samt att författarens egna reflektioner förs fram.
5.1 Lagmässiga skyldigheter
Den juridiska skyldighet Försvarsmakten har gentemot samhället i frågan om skogsbränder finns främst reglerat i LSO, detta då Försvarsmakten 1994 blev en statlig myndighet. I förordning med instruktion till Försvarsmakten under beskrivningen av Försvarsmaktens syfte och roll finns angivet att de ska kunna lämna stöd till civil verksamhet. Värt att notera är dock att den bestämmelse i LSO som säger att en statlig myndighet har en skyldighet att medverka tillkom 1986. Detta är åtta år innan Försvarsmakten blev en statlig myndighet vilket innebär att paragrafen inte ursprungligen var tänkt att riktas mot just det militära.
Vid insatser
LSO behandlar räddningsinsatser och beskriver dessa under första kapitlets andra paragraf som ledda av staten eller kommunen samt att de förekommer vid ”olyckor och
överhängande fara för olyckor” med syftet att ”för att hindra och begränsa skador på människor, egendom eller miljön.”. Vad som kan anses som en olycka ligger till viss del i
”betraktarens ögon”, som nämnts i teorin beskrivs en olycka som oförutsägbar och plötslig.
Samtidigt visar historiken om skogsbränder att stor del av de största bränderna sker på grund av återantändning. Att en brand återantänds kan knappast ses som oförutsägbart, samtidigt måste detta vägas mot syftet att hindra och begränsa skador på liv, egendom och miljö.
Om man istället ser till omständigheterna säger LSO att en insats kan ske ”endast om detta är motiverat med hänsyn till behovet av ett snabbt ingripande, det hotade intressets vikt, kostnaderna för insatsen och omständigheterna i övrigt.”. Under avsnittet om Vanliga arbetssätt vid skogsbrand beskrivs att resursbehovet vid släckning av skogsbrand ökar allt eftersom brandens storlek blir större. Det kan därför vara motiverat att i ett tidigt skede kalla in större mängder resurser om det kan leda till snabb bekämpning av en skogsbrand som, om den inte hanterats, kunde lett till stora skador på liv, egendom och miljö.
LSO kap 6. 7§ beskriver att samtliga statliga myndigheter är skyldiga att ”på anmodan från räddningsledare” bidra med stöd i form av resurser och personal såvida givandet av stöd inte allvarligt hindrar den statliga myndighetens dagliga verksamhet. I prop. 1985/86:170
förklaras att det är upp till den enskilda statliga myndigheten att själv avgöra om och i vilken utsträckning stöd kan ges. Detta innebär att Försvarsmakten själva avgör om de kan lämna stöd samt i vilken utsträckning. Försvarsmakten har flertalet uppgifter som ska lösas gällande försvaret av landet men det finns ändock skrivet i förordning med instruktion till
Försvarsmakten att de ska kunna lämna stöd till det civila samhället. Vilket leder till att de i någon mån ska vara förberedda på och redo för att just lämna stöd till, sen i exakt vilken utsträckning kommer naturligtvis att variera.
36
Det är även möjligt för Försvarsmakten att lämna stöd enligt förordning om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet. Även här får inte stödet allvarligt ska hindra ordinarie verksamhet.
Det som skiljer från LSO är dock att den personal som medverkar ska ha lämplig utbildning, nödvändig kunskap om förhållandet kring uppgiften samt att det inte får finnas någon överhängande risk för skada på egen personal. Under 13§ i samma förordning finns reglerat till vem en begäran om stöd enligt denna förordning ska ske huvudsakligen fattas ett sådant beslut av överbefälhavaren alternativt av överbefälhavaren utsedd person inom
högkvarteret, undantag kan dock göras i frågan om mindre resursbidrag då fattas beslutet av chefen för organisationsenheten. Dock värt att notera är att stöd som lämnas enligt denna förordning är avgiftsbelagd, det vill säga att det kommer att kosta pengar för den som efterfrågar stödet.
Då lag alltid står över förordning är det endast möjligt att söka stöd enligt förordning om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet om det inte finns grund att ge stöd enligt LSO. Då en räddningsinsats alltid går under LSO går det att tolka som att förordning om
Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet inte kan användas i de fall räddningstjänsten har en pågående insats.
När det kommer till frågan om huruvida skogsbränderna 2018 uppfyllde kraven för att en skyldighet att lämna stöd skulle finnas går det inte att utläsa från LSO att det finns några direkta krav på själva skogsbranden eller olyckan i sig. Det eller snarare den som avgör om stöd behövs är räddningsledaren eller motsvarande på olycksplatsen och sedan som nämnts tidigare avgör den tillfrågade myndigheten, i detta fall Försvarsmakten, själv om det finns möjlighet att lämna stöd.
Vid övning
Enligt FSO 4 kap. 31§ är en myndighet som har lämpliga resurser för att delta vid
räddningsinsatser även skyldig att delta vid planläggning och övning av räddningstjänst, detta var något som ett antal respondenter påpekade. Det finns inte något förtydligande om vad som menas med lämpliga resurser i denna förordning och begreppet kan tolkas brett.
Det skulle kunna innebära att Försvarsmakten har en skyldighet att öva med
räddningstjänsten men då finns det ett antal statliga myndigheter som även de delar samma skyldighet. Att koordinera flera stora myndigheter att öva tillsammans kräver mycket arbete och planering, det känns inte som en uppgift som borde falla på räddningstjänsterna utan en högre instans. Om nu MSB ska ha förmågan att samordna och resursfördela nationellt mellan olika myndigheter och insatser kan just övning inför detta lämpligen hamna på deras bord.
I förordning om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhets 15§ står att Försvarsmakten får förbereda sig på att lämna stöd till civil verksamhet genom att delta i övningar, dock ska förfrågan om ett sådant deltagande gå via samma kanal som omnämns enligt samma förordnings 13§ för godkännande. Det som skiljer mellan ”stöd” vid övning och vid insats är främst i vilken ordning pappersarbetet kan utföras, vid övning ska naturligtvis allt vara klart innan men vid insats går det att lösa allt eftersom.
37
Utifrån detta går det att konstatera att stöd i lag eller förordning i syfte att öva inför skogsbränder finns. Det kräver dock att räddningstjänster efterfrågar deltagande av Försvarsmakten samt att övningen inte allvarligt hindrar deras ordinarie verksamhet.
5.2 Stödet
Av resultatet från enkäten att döma deltog Försvarsmakten vid en stor del av de skogsbränder som härjade under 2018, något som också stöds av SOU (2019). Antalet tillfällen Försvarsmakten gav stöd under 2018 var avsevärt fler än under föregående år samt att huvuddelen av dessa var mot skogsbränder.
Gällande det varierande antalet svarande respondenter på frågorna i enkäten så kan detta bero på vilken position den svarande haft vid insatsen/insatserna. Om respondenten varit i ledande position är sannolikheten större att denne till exempel har koll på inom vilken tidsram begäran om stöd skett. Men det är även möjligt att en respondent deltagit på en icke ledande position som gett kunskap om Försvarsmaktens närvaro och resursbidrag men inte insyn i beslutsfattandet.
Begäran om stöd
Försvarsmakten blev enligt resultatet från enkätundersökningen huvudsakligen tillfrågade att lämna stöd inom insatsens första två timmar samt att förfrågan oftast inkom via telefon.
Detta går att se som att många av de räddningstjänster som arbetade med bränderna redan från start var medvetna om att deras egna resurser att hantera branden inte skulle räcka till.
Antalet skogsbränder var höga och räddningstjänsterna var tvungna att täcka många och stora områden. Att förfrågan om stöd oftast inkom via telefon indikerar att beslutet om att efterfråga stöd skedde på plats samt att det var av brådskande karaktär.
Det efterfrågades av respondenterna tydliggjorda kontaktvägar vilket visar på att det i dagsläget råder en brist på rutiner vid denna typen av förfrågningar. Ett antal av respondenterna kunde dock redogöra för vilka rutiner som är aktuella vid deras
räddningstjänst. Detta kan det vara en punkt att följa upp, att skapa nationella rutiner vid förfrågningar om stöd till Försvarsmakten. Dels skulle det förenkla för räddningstjänsten om etablerade kontaktvägar finns samt för Försvarsmakten som då slipper hantera samma typ av förfrågningar från flera olika ingångspunkter inom organisationen.
I teorin framgår att begäran om stöd huvudsakligen ska ske till överbefälhavaren på högkvarteret enligt 13§ i förordningen om Försvarsmaktens stöd till civil verksamhet, dock nämns på Försvarsmaktens hemsida att varje militärregion har en stab vilkens uppgift är att samordna militära insatser mot andra myndigheters räddningsinsatser. Respondenterna angav att nästan hälften av kontakterna skett med högkvarteret, övriga kontakter som nyttjas har varit respektive militärregion stab alternativt chef samt TiB på länsstyrelsen som i sin tur haft den direkta kontakten med Försvarsmakten.
En respondent förklarade att genom att nyttja TiB på länsstyrelsen så behövde inte räddningsledaren ordna med det administrativa runt begäran om stöd, främst i form av blankett. Att, om än tillfälligt, kunna undvika vidare arbetsuppgifter så som administrativa under en pågående insats kan vara fördelaktigt då räddningsledaren inte behöver viga sin
38
uppmärksamhet åt annat än sådant som direkt berör insatsen. Eventuell nackdel kan dock vara precisionen i de resurser som efterfrågas, endast räddningsledaren vet exakt vilka resurser som kommer att behövas och genom att nyttja en form av mellanhand kan de givna resurserna avvika från de eftertänkta. Dock kan en mellanhand även vara tillgodo om
personen har god kunskap och erfarenhet nog att beställa ytterligare resurser som kan komma att behövas längre fram i insatsen.
Den bestämmelse som tillkommit i LSO 8§ a ger räddningsledarna möjlighet att lämna över ansvaret för prioritering och fördelning av förstärkningsresurser till TiB på myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Detta kan endast ske om det finns ett konkurrerande behov bland omfattande kommunala insatser. Då MSB kan skapa sig en övergripande bild av resursbehovet och landets pågående insatser är det möjligt att de kan på ett effektivt sätt fördela resurser där behovet anses göra störst nytta och verkan. Det kan även innebära att en pågående insats kan behöva lämna ifrån sig vissa förstärkningsresurser till fördel för en annan insats som prioriteras högre. Ur ett nationellt perspektiv är det bra att kunna fördela resurser inom landet jämfört med om principen ”först till kvarn” används, det kan bidra till att de tillgängliga resurserna kan nyttjas maximalt istället för att bli stående vid en och samma insats. Dock kan det tänkas vara både positivt som negativt för en räddningsledare, det kan bidra med att skapa lugn då resurser tilldelas men även skapa frustration om dessa uteblir eller tas ifrån insatsen.
Resursbidraget
Den huvudsakliga resurs som gavs bestod av personal följt av fordon och flyg detta stöds av såväl SOU (2019) som av enkätundersökningen. De uppgifter som denna personal fick, till exempel släckning i skog samt logistik och transport, kräver många händer och därför stor bemanning.
Om man ser till tumregler för skogsbrand samt vanliga arbetssätt vid skogsbränder under kapitel 3 framgår det att lågornas längd och brandensintensitet avgör angreppssättet, vilket ger att man i ett så tidigt skede som möjligt vill påbörja släckinsatsen. En större skogsbrand kräver större insatser i form av mer tidskrävande åtgärder så som till exempel brandgata, idealt är förstås att kunna hindra förloppet att nå den storlek då branden blir svårhanterad.
Om det är möjligt att snabbt kunna få förstärkning och snabbt påbörja släckinsatsen kan det vara möjligt att, till viss del, förhindra stora skogsbränder. Som nämns under kapitel 3.1.3 så förekommer bränder med en area som överstiger 0.5 ha mer sällan i tätbefolkade områden, detta kan dels bero på att bränderna snabbare upptäcks men även att det är tätare mellan brandstationerna och därigenom lättare att få tillgång till resurser.
Enligt SOU (2019) så användes enbart tre helikoptrar under sommarens skogsbränder, det är rimligt att anta att flygvapnet besitter fler än så vilket leder till frågan varför enbart tre nyttjades under skogsbränderna. En respondents svar att Försvarsmaktens förmåga att lyfta vatten minskat senaste åren tillsammans med svaret från en annan respondent som önskar att samtliga helikoptrar inom Försvarsmakten ska utrustas med krokar kan indikera att helikopterflottiljen förnyat sina farkoster till en modell som inte besitter samma förmåga
39
som den föregående. Huruvida den nya modellens kapacitet att lyfta vatten beror på avsaknad av utrustning eller andra anledningar är något som Försvarsmakten kan svara på.
Som alltid när man talar om utrustning så måste kostnad vägas mot nytta och i detta fall även mot vad utrustningens huvudsakliga syfte är. Att införskaffa mer utrustning åt
Försvarsmakten som de sedan kan nyttja vid civila insatser kan vara en god idé men denna utrustning måste även fylla en funktion vid myndighetens ordinarie verksamhet. Bland annat önskade en respondent att flygplan med vattenbombningskapacitet införskaffades, för att se om Försvarsmakten är rätt myndighet att underställa dessa plan måste man se till
myndighetens huvudsakliga ansvarsområde. I Försvarsmaktens fall finns myndighetens huvuduppgift beskriven i förordning med instruktion till Försvarsmakten.
5.3 Framtida utveckling och samarbete
Även om det inte går att sätta Försvarsmaktens resurser i beredskap inför en väntad skogsbrandssäsong så kommer ändå deras resurser vara av stor innebörd. Då det finns regementen spridda över hela landet samt ett hemvärn som kan verka mer lokalt finns goda förutsättningar för att vid behov få resursstöd vid skogsbränder. Respondenterna var
enhälligt positiva till att få stöd av Försvarsmakten och huvuddelen vill se att samarbete sker oftare samt i större utsträckning.
Många goda idéer och förslag lades fram av respondenterna gällande utvecklingen av samarbetet mellan räddningstjänsten och Försvarsmakten, det lämnades förslag som kräver såväl stora som små medel för att förverkligas. Att genomföra en samövning av nationell magnitud kräver stora medel och mycket förberedelse för att ge ett gott resultat, samtidigt kan en övning på mindre skala genomföras med mindre förberedelse och medel men ändock generera goda erfarenheter och leda till utveckling. Önskvärt är givetvis att öva så som insatser i verkligheten går till gällande skala och resurser men huruvida det kan anses som realistiskt att sätta stora delar av landets räddningstjänster och Försvarsmakten i någon form av massövning går att diskutera. Dessutom skulle en verklighetsinspirerad storövning kräva resurser av andra berörda aktörer så som kommuner, länsstyrelser, frivilligorganisationer med flera.
Mer praktiskt genomförbart kan vara lokala stabs- och kaderövningar vilka ger goda möjligheter till att utveckla och effektivisera ledningsfunktionen. Det efterfrågades av respondenter övningar i syfte att skapa gemensam nomenklatur och rutiner något som dessa mindre ledningsövningar kan bidra med.
Vidare har respondenter belyst områden inom vilka räddningstjänsterna kan höja sin kompetens, dessa har främst kopplats till flygledning av såväl helikopter som
vattenbombande plan. Att räddningstjänsten tar hjälp av Försvarsmakten för att öva på till exempel hantering av helikoptertrafik, målangivelse utifrån utgångspunkt på karta (UPK) och nyttjande av kartsystem kan öka samarbetsförmågan likväl förståelsen och
ledningseffektiviteten.
5.4 Felkällor
Enkätens utformning syftade till att vara objektiv, att inte innehålla ledande frågor samt ge respondenterna möjlighet att lämna egna åsikter. Efter sammanställningen går det att
40
utröna att antalet svarande på frågorna varierar, detta kan bero på att respondenter känt att frågan inte gällde dem eller möjligen inte haft något svar ett ge. Antalet svarande hade kanske ökat om det till varje fråga lagts till ett ”övrigt” eller ”vet ej” alternativ.
Det är även möjligt att det varierande antalet svarande på respektive fråga kan kopplas till formuleringen av frågorna i enkäten. Frågorna kan ha upplevts otydligt formulerade och därför kan misstolkningar skett vilket lett till att svar inte givits. Det var även möjligt för respondenterna att ”hoppa över” frågor vilket resulterat i olika antal svar även om frågorna behandlat samma område.
En annan aspekt är att enkäten besvarades hösten 2019 vilket gör att det gått över ett år från då skogsbränderna härjat. Minnet är en färskvara och även om insatsrapporter kan hjälpa så är det inte möjligt att minnas detaljer i samma utsträckning som om enkäten besvarats hösten 2018.
Om Försvarsmakten bidragit till arbetet
Kanske inte en ren felkälla men ändock en punkt att diskutera.
Avsaknaden av Försvarsmaktens tankar och syn på skogsbränderna 2018 gör förstås att arbetet blir något ensidigt. Något som kunde bidragit till en dubbelsidighet hade varit en dialog mellan just Försvarsmakten och räddningstjänsten där de båda sidorna i samspråk haft möjlighet att diskutera möjligheter, förbättringspotential och lärdomar. Detta har säkerligen skett under till exempel SOU (2019) eller andra utredningar som förekommit efter skogsbränderna. Om Försvarsmakten haft möjlighet att medverka i detta arbete hade detta kunnat bidra till att de förbättringsförslag och önskemål som framkommit från
räddningstjänsterna inte framstått som en ”önskelista”. Det hade förhoppningsvis varit möjligt att se samband mellan de olika förslagen och på så sätt kunnat klargöra vilka punkter de båda sidorna tillsammans uppfattar som förbättringsbara.
När det gäller det rent materiella i form av arbetstimmar, fordon och liknande hade detta troligen sett likadant ut om även om Försvarsmakten varit med och bidragit i arbetet. Detta då dessa siffror är till stor del tagna från SOU (2019) där en Försvarsmaktsrepresentant deltagit i utredning och därmed tillhanda hållit den information som finns dokumenterad där.
5.5 Förslag på fortsatt arbete
Då huvuddelen av respondenterna upplevt en otydlighet i hur kontakten med
Försvarsmakten skall ske så kan detta vara en punkt att undersöka vidare. En fördjupad studie av räddningstjänsternas initiala kontaktväg med Försvarsmakten skulle kunna generera till exempel en nationell standardisering.
Det lyftes även av respondenter en önskan att se mer generiskt på stödet från
Försvarsmakten och att det inte skiljer sig nämnvärt resursmässigt mellan till exempel skogsbränder och översvämningar. Att genomföra en studie där resursstödet ses över på en större nivå där samtliga typer av insatser redovisas kan vara av intresse. Finns det till
exempel någon avsevärd skillnad på givna resurser mellan olika typer av större räddningsinsatser?
41