Ek, Hanna
Tel: 010-698 10 96
Hanna.Ek@naturvardsverket.se
BESLUT
2015-03-04 Ärendenr:
NV-00574-15 NV-00620-15 Föreningen Nordulv
Svenska Naturskyddsföreningen Svenska Rovdjursföreningen Världsnaturfonden WWF
Överklaganden av Länsstyrelsens i Dalarnas län beslut om licensjakt efter varg, länsstyrelsens dnr 218-685-2015, ändrat genom dnr 218-1064-2015 Beslut
Naturvårdsverket avslår överklagandena.
Bakgrund
Tidigare beslut om licensjakt
Länsstyrelsen i Dalarnas län beslutade den 5 december 2014 om dels licensjakt efter fyra vargar inom renskötselområdet i länet, dels licensjakt efter fyra vargar utanför renskötselområdet i länet under perioden från och med den 9 januari 2015 till och med den 15 februari 2015.
Efter överklaganden förordnande Naturvårdsverket den 22 december 2014 om inhibition av länsstyrelsen båda beslut om licensjakt. Därefter upphävde Naturvårdsverket den 12 januari 2015 länsstyrelsens två beslut.
Nu aktuellt beslut om licensjakt
Den 16 januari 2015 fattade länsstyrelsen ett nytt beslut om licensjakt efter sju vargar inom två revir i Dalarnas län; Olsjö- och Sångenreviret. Jakttiden enligt beslutet är från och med den 24 januari 2015 till och med den 15 februari 2015
B E S Ö K: S T O C K H O L M – V A L H A L L A V Ä G E N 1 9 5
Ö S T E R S U N D – F O R S K A R E N S V Ä G 5 , H U S U B P O S T:1 0 64 8 S T O C K H O L M
T E L: 0 1 0 -6 9 81 00 0
F A X:0 1 0 -6 9 81 09 9
E-P O S T: R E G I S T R A T O R@N A T U R V A R D S V E R K E T.S E I N T E R N E T: W W W.N A T U R V A R D S V E R K E T.S E
eller till dess länsstyrelsen avlyser jakten. Under denna period får även spårning utföras. Beslutet är förenat med en rad villkor utifrån Naturvårdsverkets
föreskrifter och allmänna råd (NFS 2014:24) för länsstyrelsens beslut om licensjakt efter varg och är förenat med ett s.k. verkställighetsförordnande.
Beslutet motiverades bl.a. enligt följande. Den nationella förvaltningsplanen för varg anger att ett syfte med licensjakt kan vara att nå det politiska målet om att minska koncentrationen av varg där den är som störst. Dalarnas regionala förvaltningsplan för stora rovdjur anger licensjakt som ett av de
förvaltningsverktyg som kan användas för att nå de två övergripande
målsättningarna med länets rovdjursförvaltning; att det ska råda en fungerande samexistens mellan människa och rovdjur och att Dalarna ska hålla långsiktigt livskraftiga rovdjursstammar. Förvaltningsplanen anger att licensjakt på varg ska inriktas mot hela revir och revirens samtliga vargar.
I enlighet med propositionen ”En hållbar rovdjurspolitik” (prop. 2012/13:191) har länen inom det mellersta rovdjursförvaltningsområdet samverkat i frågor gällande förvaltning av rovdjur. Länsstyrelserna har gjort en gemensam analys av förutsättningarna för ett selektivt jaktuttag. Analysen baseras på underlag från Skandulv, inventeringsrapport 2013-2014, regionala miniminivåer och
förvaltningsmål samt målsättningarna inom rovdjurspolitiken. Skandulv har beräknat lämpligt uttag för att erhålla en nolltillväxt i den svenska
vargpopulationen. Länsstyrelserna har med utgångspunkt i dessa beräkningar bedömt möjligt jaktuttag. Efter samråd med Miljödirektoratet i Norge har de beslutat att utgå ifrån en populationsstorlek på 370 individer. Modellen utgår ifrån en realiserad tillväxt på tolv procent. Länsstyrelserna utgår ifrån att det finns utrymme för ett sammanlagt uttag på 71 vargar nationellt utan att det påverkar vargstammen negativt. Uttaget skulle då enbart utgöras av den årliga tillväxten och därmed resultera i att antalet vargar efter genomförd licensjakt och skyddsjakt var oförändrat.
Dalarnas län hyser i nuläget 21 procent av den nationella vargstammen. Det möjliga jaktuttaget vid licensjakt inom rovdjursförvaltningsområdet uppgår till 44 individer. De övriga länen har tillsammans fattat beslut om 36 vargar. Detta ger Dalarna ett högsta möjligt uttag om åtta individer. Länets
viltförvaltningsdelegation beslutade den 26 november 2014 om övergripande riktlinjer för licensjakt på varg i Dalarna. Av dessa riktlinjer framgår att
jaktuttaget för 2015 års jakt ska motsvara den årliga ökningen av populationen.
Dalarnas miniminivå för varg är sju föryngringar och länets förvaltningsmål för varg är 70-80 vargar, vilket motsvarar sju till åtta föryngringar. Enligt den senaste inventeringsrapporten fanns 7,8 föryngringar i Dalarna. Det angivna jaktuttaget skulle inte förväntas minska länets vargstam till att ligga under förvaltningsmålet. Uttaget får vidare anses lämpligt med hänsyn till både nationella och regionala förhållanden. Länsstyrelsen har gjort en samlad bedömning av vilka revir som kan vara lämpliga för licensjakt på varg där bl.a.
täthet av vargrevir, antal fäbodar inom reviren och den genetiska statusen har beaktats. De två revir som är mest lämpliga för jakt är Olsjöreviret och
Sångenreviret. Dessa revir ligger inom det område där länets vargstam är som tätast. Enligt inventeringsrapporten 2013-2014 finns det ingen genetiskt viktig varg inom dessa revir. Jaktområdet i Olsjöreviret omfattar ett område där det
uttryckts stor oro i relation till vargarnas närgångna beteende. Sångenreviret ligger inom ett område med aktivt fäbodbruk och anses som ett särskilt sårbart område. De senaste inventeringsresultaten indikerar tre vargar i Olsjöreviret och fyra vargar i Sångenreviret, vilket motsvarar ett totalt jaktuttag på sju vargar.
Utöver licensjakt kan andra åtgärder för att minska förekomsten av varg i ett område t.ex. vara flytt eller sterilisering av varg. Alternativen är olämpliga i förhållande till såväl kostnader, tidsaspekter och personalresurser som risken för onödigt lidande. Därtill kan ifrågasättas om de ens är praktiskt möjliga att genomföra för de antal vargar som nu är ifråga. Länsstyrelsen gör bedömningen att det inte finns någon annan lämplig lösning för att minska vargstammens koncentration där den är som tätast än att bedriva licensjakt efter varg.
Den svenska vargstammen har de senaste 15 åren haft en kontinuerlig tillväxt.
Framtidsutsikterna är goda och populationen förväntas vara fortsatt livskraftig.
Det skandinaviska vargbeståndet beräknades vintern 2013-2014 uppgå till cirka 400 djur. Inavelsgraden i den svenska vargpopulationen för år 2013 var nära oförändrad jämfört med år 2012. Genom val av jaktområden har hänsyn tagits till känd genetisk status så att inget känt revir för invandrad varg eller dess avkomma berörs av jakten. Länsstyrelsen avser att påbörja sina inventeringar så snart det är möjligt och inrikta dessa mot de revir som omfattas av detta beslut.
Vidare ska jakten omedelbart avlysas om det framkommer att en genetiskt viktig varg etablerat sig i något av jaktområdena. Det beräknade jaktuttaget kan inte anses minska Sveriges vargstam och inte heller försämra stammens
bevarandestatus.
Länsstyrelsen har bl.a. beslutat om villkor att jaktledaren ska anmäla sig till Naturvårdsverkets jaktkortsregister och till länsstyrelsen. Jakten inkluderar stränga villkor om krav på skyndsam rapportering av fällda eller påskjutna djur, och kontinuerlig kontroll om tilldelning återstår i det aktuella området. Syftet är att minimera risken för överskjutning. Besiktningsmännens kontroll av fälld varg, och vid behov även av skottplatsen, säkerställer att djurens fällts i enlighet med regelverket. Mot bakgrund av de i beslutet formulerade villkoren uppfyller licensjakten kravet på strikt kontrollerade förhållanden.
Beslut om ändring
Länsstyrelsen har den 26 januari 2015 meddelat ett beslut om ändring av beslutet från den 16 januari 2015 om licensjakt efter varg. Ändringen innebär dels att områdesgränsen för licensjakten inom Olsjöreviret ändras, dels att
licenstilldelningen ökas med en vargindivid. I ändringsbeslutet anges att i övriga delar gäller beslutet från den 16 januari 2015. Detta beslut har inte överklagats särskilt. När det härefter refereras till beslutet avses länsstyrelsens beslut om licensjakt efter varg från den 16 januari 2015.
Överklaganden
Nedan återges vad de olika klagandena har yrkat och anfört i sina respektive överklaganden.
Föreningen Nordulv
Föreningen Nordulv överklagar beslutet och yrkar att det ska upphävas och att inhibition ska meddelas samt anför bl.a. följande. Det finns andra lämpliga lösningar i de utpekade jaktområdena. T.ex. att inte bedriva löshundsjakt i kända vargrevir eller att förstärka korrekt information till allmänheten om hur det är att leva med varg. De vargar som finns i reviret Sången har hittat sitt naturliga habitat och kan inte belastas med jakt. Att hannen i Olsjöreviret blev skjuten och med det lämnade en tik ensam med valpar att försörja ska inte belasta reviret.
Enligt de uppgifter som framkommit finns det inga påtagliga risker för allmänheten från vargarna som rör sig i Olsjöreviret. Intentionerna med en invandrad varg vart femte år har redan misslyckats. Det är i nuläget mycket få säkra producerande vargar med nya gener kvar. Det återstår cirka 268 vargar i den skandinaviska vargstammen. Det är osäkra siffror, men det är för liten marginal för att åberopa att gynnsam bevarandestatus är uppnådd. Det nuvarande politiska underlaget för antalet vargar i Sverige bör underkännas, revideras och utvärderas. Samarbetet med Norge måste förstärkas. Att använda påverkan på älgförvaltningen är inte orsak nog att tömma reviren på varg.
Svenska Naturskyddsföreningen, Svenska Rovdjursföreningen och Världsnaturfonden WWF
Svenska Naturskyddsföreningen, Svenska Rovdjursföreningen och
Världsnaturfonden WWF (föreningarna) överklagar beslutet i en gemensam skrivelse. Föreningarna yrkar inhibition och att Naturvårdsverket ska upphäva beslutet om licensjakt samt anför bl.a. följande.
Inte heller det nya beslutet om licensjakt från länsstyrelsen är förenligt med den svenska jaktförordningen eller rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (art- och
habitatdirektivet). Dalarnas beslut måste bedömas i ett sammanhang med besluten i Värmlands och Örebro län, vilket totalt omfattar en jakt efter 43 vargar. Om man räknar hälften av vargarna i de gränsöverskridande reviren som
”svenska” innebär det att cirka 12,5 procent av den svenska vargstammen ska fällas i jakt. Det är en andel som klart överskrider tidigare licensjakter.
Länsstyrelsen har inte heller i det nya beslutet förmått efterleva EU-domstolens krav på myndigheters bevisbörda när det gäller frågan om nödvändiga
förutsättningar föreligger för undantag från förbudet att bedriva jakt efter särskilt skyddade arter. Underlaget till beslutet är bristfälligt och saknas i vissa delar helt.
Syftet med beslutet
En minskad koncentration av varg är inte ett godtagbart syfte, utan snarare att anse som ett medel att uppnå andra syften som anges i beslutet, framförallt minskade skador på tamdjur och minskade konflikter mellan rovdjur och
människor. Koncentrationen av varg kan vidare inte anses vara ett problem i sig.
När det gäller beslutets ändamålsenlighet finns det betydande osäkerheter.
Forskning visar att tomma vargrevir återbesätts fort. Det är långt ifrån säkert att reviren faktiskt töms. I detta ärende är risken betydligt större än i andra län för att ökade skador uppstår, eftersom man begränsat jakten till färre vargar än vad som förmodligen finns i reviren. Den senaste inventeringen vintern 2013/14
visade på ett minimum av fyra vargar i Olsjöreviret och fem vargar i
Sångenreviret. I besluten om licensjakt från Värmland och Örebro överskred tilldelningen sammanlagt hur många vargar som fanns i reviren med en viss marginal. I det nu överklagade beslutet har man alltså gjort tvärtom, avsatt färre vargar till jakt än vad inventeringarna visade fanns i reviren. Ett säkrare sätt att förfara för att uppnå syftet hade varit att tilldela ett större antal vargar i ett och samma revir för att få en viss säkerhetsmarginal. Naturvårdsverket har i tidigare överklagade licensjaktsärenden medgivit att det inte är säkert att jakten får den avsedda effekten på täthet, och att det kan behövas flera års beslut om licensjakt för att nå syftet. Naturvårdsverket kan inte reparera osäkerheten i beslutet genom ett sådant resonemang, eftersom det är än mer osäkert om det kommer att bli några fler beslut om licensjakt givet EU-kommissionens två
överträdelseärenden. Naturvårdsverket har inte heller någon grund för
antagandet att fler jakter bättre skulle leda till en varaktig minskning av tätheten i vargstammen. Beslutet kan inte heller anses vara proportionerligt.
Annan lämplig lösning
De andra lösningar för att minska koncentrationen av varg
– eller de påstådda effekterna av koncentrationen – som angivits är inte tillräckligt väl redovisade för att nå upp till den nivå som framgår av
handledningen till artskyddsförordningen (2007:845) och EU:s praxis. Det finns andra lösningar som är bättre lämpade att uppfylla dessa syften, som innebär betydligt mindre ingrepp i vargstammen. Föreningarna är kritiskt inställda mot flyttåtgärder rent generellt. Inte desto mindre kan konstateras att det varit möjligt för Naturvårdsverket att flytta vargar med gott resultat tidigare. Det är inte fråga om vilken åtgärd som är billigast och bekvämast för länsstyrelsen, utan den lösning som är bäst för arten. Det existerar även ett antal väl kända åtgärder som länsstyrelsen inte belyst, som möjligheten att förbättra information, akutåtgärder, höjd ersättning vid skada, anpassning av jakten på älg, vidta förebyggande åtgärder för att skydda hundar och boskap samt förändringar av
skyddsjaktsrutiner.
Gynnsam bevarandestatus
Att det finns ett politiskt beslut om att referensvärdena för varg är uppnådda är dessvärre inte detsamma som att det finns en vetenskaplig och rättsligt
betryggande grund för detta. Enligt föreningarnas bedömning är varken referensvärdet för vargens populationsstorlek eller utbredningsområde
uppnådda. Den skandinaviska vargpopulationen har, tvärtemot vad som anges i beslutet inte uppnått en gynnsam bevarandestatus. Jakten omfattar vidare en så stor andel av populationen att detta i sig innebär ett brott mot undantagsreglerna om gynnsam bevarandestatus. Inaveln har ökat mellan år 2012 och 2013, från 0,24 till 0,25. Effekterna av isolering och hög inavelsgrad får snabbare
genomslag i en liten vargstam. Utrymmet för jakt är mycket litet och att större krav på restriktivitet vid undantag från förbudet föreligger. Skandulvrapporten har begränsat värde som underlag då länsstyrelsen har gjort betydande avsteg från de beräkningar om nolltillväxt i riket som forskarna ställt upp i rapporten.
Resultatet blir ett större utrymme för jakt än utifrån Skandulvs beräkningar. Det saknas helt underlag om hur jakten påverkar vargpopulationens genetiska
förhållanden, inavel och utdöenderisk. Den vissa år extremt höga andelen skyddsjakt på enskilt initiativ i Dalarna gör det synnerligen svårt att bedöma hur en licensjakt på sju vargar kommer att påverka vargpopulationen i området.
Begränsad mängd
Jakt på sju vargar i sig inte kan anses vara en ”begränsad mängd” enligt
undantagsregeln i artikel 16.1 e art- och habitatdirektivet. Det motsvarar över två procent av den svenska vargstammen enligt den senaste inventeringen. Det bör också beaktas att de sju vargar som beslutet omfattar är en delmängd av de totalt 43 vargar som de tre länsstyrelserna avsatt till licensjakt. Den sammanlagda negativa effekten blir alltså betydligt större på den svenska vargstammen än om det bara varit fråga om länsstyrelsens beslut. Uttaget övergår även den årliga mortaliteten med betydligt mer än 1 procent.
Selektivt och under strängt kontrollerade förhållanden
Beslutet kan inte anses efterleva kraven på selektivitet och strängt kontrollerade former. Den enda selektion som anges i beslutet är att ungdjur i möjligaste mån ska fällas före föräldradjur. En sådan selektivitet är naturligtvis inte möjlig då man valt att genomföra jakten som licensjakt som allmänheten kan delta i.
Länsstyrelsen har inte utformat jakten på det sätt som bäst skulle ha genomdrivit den avsedda effekten, vilken man kunde ha gjort genom en planerad jakt med länsstyrelsernas professionella yrkesjägare. Inga myndigheter kommer att följa licensjakten på nära håll och den kommer att ske på en mångfald platser samtidigt i flera län, utan krav på deltagande från myndigheter. Ingen vet hur många jägare som kommer att delta, och inte heller var de kommer att jaga.
Endast jaktledaren behöver anmäla sig. Detta innebär ett stort avsteg från Naturvårdsverkets skrivningar i handledningen om ”dokumenterat sakkunniga personer”. Det bör slutligen nämnas att det under vintern spårats ett
revirmarkerande par i den södra delen av jaktområde 1, och det kan inte uteslutas att det rör sig om ett annat vargpar. Det finns alltså risk för att vargar som inte är tänkta att omfattas av jaktbeslutet blir fällda.
Föreningarna har bifogat ett antal bilagor till sitt överklagande.
Ej slutligt beslut (inhibition)
Naturvårdsverket avslog genom beslut den 22 januari 2015 yrkandena om inhibition av länsstyrelsens beslut. Detta beslut överklagades till
Förvaltningsrätten i Falun som den 23 respektive 28 januari 2015 avvisade överklagandena.
Övriga beslut om licensjakt efter varg
Beslut om licensjakt efter varg har även fattats av Länsstyrelsen i Örebro län (se länsstyrelsens dnr 218-6634-2014) respektive Länsstyrelsen i Värmlands län (se länsstyrelsens dnr 218-8140-2014). Totalt (inräknat Länsstyrelsens i Dalarnas län ändringsbeslut) har beslutats om ett jaktuttag på 44 individer i de tre länen.
Skäl
Tillämpliga bestämmelser m.m.
I 23 c § jaktförordningen anges följande. Förutsättningen för att licensjakt efter björn, varg, järv och lo ska kunna tillåtas är att det inte finns någon annan lämplig lösning och att jakten inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos artens bestånd i dess naturliga utbredningsområde. Jakten måste dessutom vara lämplig med hänsyn till stammamas storlek och
sammansättning samt ske selektivt och under strängt kontrollerade förhållanden.
Av 23 d § jaktförordningen följer bl.a. att ett beslut om licensjakt får utformas och förenas med villkor som är ändamålsenliga med hänsyn till de olägenheter som förekomsten av täta rovdjurspopulationer orsakar.
Bestämmelserna i jaktförordningen ska tolkas mot bakgrund av motsvarande bestämmelser i art- och habitatdirektivet.
Enligt artikel 12.1 a i art- och habitatdirektivet ska medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för införande av ett strikt skyddssystem i det naturliga utbredningsområdet för de djurarter som finns förtecknade i bilaga 4 a, med förbud mot att avsiktligt fånga eller döda exemplar av dessa arter i naturen, oavsett hur detta görs. Vargen finns uppräknad i bilaga 4 a såsom en djurart av gemenskapsintresse som kräver strikt skydd.
Av artikel 16.1 e samma direktiv följer att förutsatt att det inte finns någon annan lämplig lösning och att undantaget inte försvårar upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos bestånden av de berörda arterna i deras naturliga
utbredningsområde får en medlemsstat göra undantag från bestämmelserna i artikel 12 för att under strängt kontrollerade förhållanden, selektivt och i begränsad omfattning tillåta insamling och förvaring av vissa exemplar av de arter som finns förtecknade i bilaga 4 i en begränsad mängd som fastställs av de behöriga nationella myndigheterna.
Vägledande avgöranden m.m.
Av EU-domstolens praxis (se mål C-342/05 Europeiska kommissionen mot Republiken Finland, REG 2007 1-04713 punkt 25, 31) framgår att den
myndighet som fattat beslutet har bevisbördan för att nödvändiga förutsättningar föreligger för varje undantag. Vidare ska medlemsstaterna säkerställa att varje åtgärd som påverkar skyddade arter endast tillåts genom beslut som är noggrant och tillräckligt motiverade och som hänvisar till de skäl, villkor och krav som anges i artikel 16.1.
Kammarrätten i Stockholm meddelade den 14 november 2014 dom i mål nr 3273-13 om den selektiva och riktade jakten efter varg 2013. I domen uttalas bl.a. följande. Kammarrättens slutsats är att begreppet insamling i artikel 16.1 e art- och habitatdirektivet har en förhållandevis vid innebörd och omfattar även jakt i syfte att döda djur, t.ex. varg. Detta får anses gälla även med beaktande av att artikel 16.1 innehåller undantagsbestämmelser som ska tolkas restriktivt. Det får ligga i sakens natur att insamling av djur i vissa fall inte kan ske på annat sätt än genom att djuret dödas. Det är nödvändigt att det finns ett syfte angivet i ett
beslut om undantag. Det måste ligga inom en överprövande domstols kompetens att göra en prövning av om det syfte som beslutsmyndigheten har angett är acceptabelt i sig. Vidare ska undantaget vara ändamålsenligt och
proportionerligt.
Förvaltningsrätten i Stockholm meddelade den 23 december beslut i mål nr 30966-13 och 598-14 om licensjakt efter varg 2014. Förvaltningsrätten för ett liknande resonemang som kammarrätten gällande betydelsen av att ha ett syfte i beslut om licensjakt och uttalar sig sedan om det syfte som låg till grund för beslutet om licensjakt 2014. Förvaltningsrätten bedömde att minskad förekomst av varg inte kan utgöra ett självständigt syfte utan att det snarare utgör ett medel för att uppnå andra syften, som i det aktuella fallet var att minska de
socioekonomiska konsekvenserna. Det senare bedömdes som ett möjligt syfte, men förvaltningsrätten ansåg att det inte visats att det syftet skulle kunna uppnås.
EU-kommissionens vägledning
Av EU-kommissionens riktlinjer (Vägledning om strikt skydd för djurarter av intresse för gemenskapen i enlighet med rådets direktiv 92/43/EEG om
bevarande av livsmiljöer, februari 2007, s. 56) framgår bl.a. följande om artikel 16.1 e i art- och habitatdirektivet. Tillämpningen av bestämmelsen skulle inbegripa ett visst mått av skötsel, och ett sätt att uppnå detta skulle vara via ett åtgärdsprogram för arten. Undantag kan ingå i programmet och utgöra del av bestämmelserna om populationen av arten, utan att detta påverkar artens
gynnsamma bevarandestatus. Ett åtgärdsprogram för lodjur i Lettland ligger till grund för en långsiktig strategi för bevarande och vård av lodjuret i Lettland och den inbegriper strängt begränsad exploatering av populationen i form av jakt.
Begränsad och strängt kontrollerad avskjutning bedöms ha en positiv inverkan på populationen liksom på allmänhetens syn.
Large Carnivore Initiative of Europe
Large Carnivore Initiative for Europe (LCIE) har på EU-kommissionens
uppdrag tagit fram riktlinjer för förvaltning av stora rovdjur på populationsnivå1. Riktlinjerna antogs av EU-kommissionen sommaren 2008 och de kan enligt EU- kommissionens bedömning ligga till grund för inriktningen av
rovdjursförvaltningen inom EU. I riktlinjerna anges bl.a. följande om jakt med stöd av artikel 16.
"From a conservation point of view there is no principle reason why large carnivore populations cannot tolerate some levels of lethal control or be
managed under the same type of harvest system as wild ungulates or game birds.
provided that the harvest is well managed. Proper management in this case requires effective monitoring of the population size, the setting of appropriate quotas and hunting seasons, and careful enforcement of these regulations. In other words, if properly organized, well managed harvest can potentially be sustainable. — In summary, Article 16 provides a scope for permitting the use of lethal control, and even the maintenance of traditional hunting activities for annex IV species as long as the three conditions can be met. "(s. 28)
1 Linell J., Salvatori V. & Boitani L. (2008), Guidelines for Population Level Management Plans for Large Carnivores in Europe. A Large Carnivore Initiative for Europe report prepared for the European Commission (contract 070501/2005/424162/MAR/B2).
Avseende möjligheten till jakt med stöd av artikel 16.1 e) anges följande.
"... justification (e) could be used to justify a carefully regulated harvest of some animals. Justification (c) and (e) could cover cases where a de facto hunter harvest is needed to obtain local acceptance for large carnivores among the rural population. This situation is clearly present in many Nordic and Eastern European countries, and has been well documented in social science research.
In fact, Latvia has justified its continued hunter harvest of lynx under justification (e) (Ozolins 2001), and the example has been held up as a successful demonstration of a well justified use of derogation point (e) by the Article 12 working group. " (s. 30)
Nationell förvaltningsplan för varg
I den nationella förvaltningsplanen för varg anges bl.a. följande om licensjakt.
Populationsreglerande jakt i syfte att reglera stammens täthet, storlek och tillväxt, det vill säga licensjakt, är en komponent i den svenska förvaltningen av de stora rovdjuren (se Nationell förvaltningsplan för varg förvaltningsperioden 2014-2019, Naturvårdsverket 2014 avsnitt 4.4, s. 78). Vargstammen i Sverige har en kontinuerligt hög tillväxttakt. Dessa förutsättningar kan ge ett utrymme för licensjakt som förvaltningsåtgärd i rovdjursförvaltningsområden som uppnått sina miniminivåer. Ett syfte med licensjakt kan vara att nå det rovdjurspolitiska målet med minskad koncentration av varg i särskilt vargtäta områden. När länet bedömer att det är motiverat att minska koncentrationen av varg i ett område för att ta socioekonomisk hänsyn, kan licensjakt som förvaltningsmetod användas om förutsättningarna för jakten i övrigt är uppfyllda. Licensjakt ska inte ses som en akut eller tillfällig lösning. Den ska inte heller på något sätt ses som den enda åtgärd som ska användas och utvecklas inom förvaltningen (se Nationell
förvaltningsplan, avsnitt 3.3.6, s 41).
Naturvårdsverkets bedömning Utgångspunkt
Prövning i sak
Inledningsvis konstateras att den aktuella jakttiden i ärendena har passerats.
Naturvårdsverket bedömer dock, särskilt med hänsyn till framtida beslut om licensjakt, att det ändå finns ett intresse av en sakprövning och prövar därför ärendena i sak. Utgångspunkten för denna överprövning är förhållandena vid tiden för länsstyrelsens beslut.
Prövningens omfattning
Som framgår ovan har inte länsstyrelsens ändringsbeslut den 26 januari 2015 överklagats särskilt. Av 28 § andra stycket förvaltningslagen (1986:223) framgår att om myndigheten ändrar sitt beslut på annat sätt än klaganden begär ska överklagandet anses omfatta det nya beslutet. Naturvårdsverket anser att bestämmelsen är tillämplig i detta fall och att överklagandena får anses omfatta även länsstyrelsens ändringsbeslut. Det innebär att såväl länsstyrelsens beslut den 16 januari 2015 som ändringsbeslutet den 26 januari 2015 är föremål för överprövning inom ramen för dessa ärenden.
Utrymme för licensjakt
Genom ovan nämnda avgörande från Kammarrätten i Stockholm har bekräftats att det är möjligt att besluta om en viss licensjakt efter varg med stöd av 23 c § jaktförordningen utifrån artikel 16.1 e art- och habitatdirektivet. Det krävs dock att samtliga kriterier för jakten är uppfyllda.
Syftet med jakten
Som framgått ovan är det nödvändigt att det finns ett syfte angivet i ett beslut om licensjakt då det är ett undantag från det strikta skyddet av vargen. Det är enligt kammarrättens dom (se ovan) viktigt att det vid en överprövning görs en
prövning av om det syfte som beslutsmyndigheten har angett är acceptabelt i sig.
Föreningarna anför att minska koncentrationen av varg inte är ett godtagbart syfte. Av Naturvårdsverkets nationella förvaltningsplan för varg följer att ett syfte med licensjakt kan vara att nå det rovdjurspolitiska målet med minskad koncentration av varg i särskilt vargtäta områden. Länsstyrelsen anger att syftet med jakten i huvudsak är att minska koncentrationen av varg i de områden där den är som tätast. Såväl av förarbetena som den nationella förvaltningsplanen framgår att risken för olägenheter och socioekonomiska konsekvenser ökar i områden där förekomsten av varg är tät.2 En minskad förekomst av varg i dessa områden kan bidra till att konflikten mellan människa och varg minskar och att toleransen för varg därmed ökar. Licensjakt ska enligt Naturvårdsverket ses som ett verktyg för att reglera vargpopulationen som är en del av förvaltningen av stammen, vilken kommer till uttryck i den nationella och de regionala
förvaltningsplanerna. Förvaltningens primära mål är att bibehålla vargens
gynnsamma bevarandestatus. Stöd för detta synsätt, att jakt på detta sätt kan vara en del av förvaltningen av ett strikt skyddat djur när det finns en väl
genomarbetad förvaltningsplan, finns i EU-kommissionens vägledning, se ovan.
Att minska tätheten eller koncentrationen av varg i ett område kan mot bakgrund av ovanstående enligt Naturvårdsverket vara ett självständigt syfte för licensjakt.
Naturvårdsverket bedömer med anledning härav att syftet med beslutet är acceptabelt och i linje med den nationella förvaltningsplanen för varg.
Utöver frågan om syftet är acceptabelt krävs även att det undantag från art- och habitatdirektivet som ett beslut om licensjakt innebär är ändamålsenligt i förhållande till syftet. Länsstyrelsen har begränsat licensjakten till två revir och anpassat antalet vargar som får fällas utifrån de senaste inventeringsresultaten för de reviren. Inriktningen för beslutet är således att samtliga vargar i de två reviren ska fällas vid licensjakten, i enlighet med viltförvaltningsdelegationens övergripande riktlinjer för vargjakten i länet. Till skillnad från att jaga enskilda individer i ett större antal revir kan en licensjakt som inriktas mot en hel familjegrupp i ett revir medföra att föryngringar under nästkommande vår
troligen uteblir. Naturvårdsverket anser därför att det är ändamålsenligt att jakten inriktas mot att tömma hela revir på sätt som länsstyrelsen gjort. Föreningarna
2 Jfr prop. 2012/13:191 s. 38 och Nationell förvaltningsplan för varg förvaltningsperioden 2014- 2019, Naturvårdsverket 2014, s. 36. Jfr även SOU 2013:60 s. 73-74 samt bil 4, Åtgärder för samexistens mellan människa och varg samt Samhällsekonomisk analys kopplad till förekomsten av björn, järv, lodjur och varg.
anför att det finns en risk för att licensjakten kan leda till ökade skador.
Naturvårdsverket bedömer att risken för ökade skador genom licensjakten får anses liten mot bakgrund av dels att jakten inriktats mot att tömma hela revir, dels den aktuella jakttiden. Även om inte samtliga individer i ett revir skulle fällas genom licensjakten bedömer Naturvårdsverket att t.ex. kvarvarande fjolårsvalpar har goda möjligheter att klara sig själva, utan föräldradjuren.
Den aktuella jakttiden kan vidare enligt Naturvårdsverket bidra till att de områden som omfattas av jakt inte återbesätts den säsongen. Naturvårdsverket bedömer därmed att undantaget är ändamålsenligt eftersom den beslutade licensjakten leder till att tätheten minskar, även om det kan krävas
återkommande licensjakt för att denna effekt ska kvarstå långsiktigt.
Annan lämplig lösning
Länsstyrelsens målsättning med licensjakten är att minska koncentrationen av varg där den är som tätast. Andra åtgärder för att minska koncentrationen av varg i ett område skulle, som länsstyrelsen anger, kunna vara flytt eller sterilisering av varg.
Flytt av varg
Vargar kan förflytta sig över mycket långa sträckor under kort tid. Erfarenheter visar att det finns en stor sannolikhet för att flyttade vargar återkommer till området där de infångades. En flytt medför såsom länsstyrelsen anger dessutom en hög grad av stress för det fångade och flyttade djuret som måste sövas. Enbart sövningen är en både riskabel och ingripande åtgärd för vargen. Flytt av varg är också en personalintensiv åtgärd som är förenad med mycket höga kostnader.
Kostnaden för flytt av en varg vid ett tillfälle uppgår till cirka 500 000 kr.
Naturvårdsverket delar länsstyrelsens bedömning att en flytt av det antal vargar som omfattas av detta beslut skulle innebära orimliga kostnader. En sådan flytt skulle även vara förenad med stora praktiska svårigheter bl.a. genom att det då krävs ett stort antal utsättningsplatser för det aktuella antalet vargar.
Sterilisering av varg
Även sterilisering av varghonor kräver först att den aktuella vargen sövs.
Sterilisering kräver vidare god kännedom om vargen i fråga. Efter ingreppet krävs en viss läkprocess som är svår att övervaka. Det är således en
personalintensiv åtgärd som även den är förenad med höga kostnader.
Sterilisering är såsom länsstyrelsen påpekar inte lämpligt att utföra på ett vilt djur då den utsätter djuret för onödigt lidande och utgör ett mycket stort ingrepp i djurets naturliga beteende.
Andra åtgärder
I överklagandena lyfts en rad alternativ till licensjakt fram. Ekonomisk
ersättning vid skada orsakad av varg omnämns inte i länsstyrelsens beslut men framhålls av föreningarna som ett alternativ till licensjakt. Vidare lyfts bl.a.
förbättrad information, skadeförebyggande åtgärder och ändrad älgjakt fram som alternativ. Andra lämpliga lösningar måste dock sättas i relation till det aktuella
syftet med jakten. De i överklagandena föreslagna alternativa åtgärderna kan enligt Naturvårdsverkets bedömning inte vara lämpliga alternativ till en licensjakt som syftar till att minska vargstammens koncentration.
Naturvårdsverket vill i detta sammanhang vidare framhålla att det i den nationella förvaltningsplanen framgår att licensjakt tillsammans med andra åtgärder såsom bidrag och ersättningar för skador samt samråd och information kan bidra till att minska konflikter mellan människa och varg.3 Insatserna är alltså kompletterande snarare än alternativa.
Slutsats
Förvaltningsstrategierna flytt eller sterilisering är enligt Naturvårdsverkets mening inte realistiska alternativ till licensjakt. Alternativen är olämpliga i förhållande till såväl kostnader, tidsaspekt och personalresurser som risken för onödigt lidande. Såväl flytt som sterilisering kräver vidare att vargarna i fråga först fångas. Det utgör även jakt i jaktlagens mening, vilket innebär att
undantagen i artikel 16.1 art- och habitatdirektivet måste tillämpas även för att genomföra dessa åtgärder. Naturvårdsverket instämmer således i länsstyrelsens bedömning att det inte finns någon annan lämplig lösning än licensjakt för att minska koncentrationen av varg där den är som tätast. Vad som anförs i överklagandena om andra alternativ förändrar inte denna bedömning.
Gynnsam bevarandestatus
Föreningarna och Föreningen Nordulv anför att vargen inte har uppnått gynnsam bevarandestatus. Naturvårdsverket rapporterade dock redan i december 2013 till EU att vargens bevarandestatus var gynnsam och att referensvärdet för arten satts till 270 individer.4 Av detta beslut framgår att hänsyn tagits till vargens genetiska status och behovet av fortsatt invandring. Referensvärdet beskriver det lägsta antal som motsvarar en gynnsam bevarandestatus. Det inrapporterade referensvärdet 270 vargar utgör en utgångspunkt i den fortsatta förvaltningen.
Som ytterligare ett led i regionaliseringen av rovdjursförvaltningen fastställdes sedan i oktober 2014 miniminivåer för varg.5 Miniminivåerna fastställdes dels för de tre rovdjursförvaltningsområdena, dels för varje län. De måste
sammantaget motsvara minst det nationella referensvärdet för arten i syfte att säkerställa att det nationella målet inte underskrids. För det Mellersta
rovdjursförvaltningsområdet (där Dalarnas län ingår) fastställdes 27
vargföryngringar, vilket motsvarar 270 individer. För Dalarnas län fastställdes miniminivån till sju föryngringar, vilket motsvarar 70 individer. I samma beslut angavs en inriktning för miniminivån på sju föryngringar under
förvaltningsperioden 2014–2019.
Av utredningen i ärendet framgår att Dalarnas län vid den senaste inventeringen berördes av cirka 78 vargindivider och att länets förvaltningsmål är 70-80
3 Nationell förvaltningsplan för varg förvaltningsperioden 2014-2019, Naturvårdsverket 2014, s.
36.
4 Naturvårdsverket ställningstagande om kompletterande rapportering angående rovdjur, den 16 december 2013, NV-09661-12.
5 Naturvårdsverkets fastställande av miniminivåer för varg och björn gällande rovdjursförvaltningsområden och län, den 30 oktober 2014, NV-00552-14.
vargar. Ett uttag på högst åtta individer genom den nu aktuella licensjakten i länet äventyrar därmed inte länets miniminivå. Miniminivån för
rovdjursförvaltningsområdet hotas inte heller av länets uttag.
Det är inte tillräckligt att endast bedöma länets uttag och miniminivå. Det
aktuella beslutet om licensjakt måste även sättas i relation till vilket utrymme det finns på nationell nivå för licensjakt efter varg i förhållande till referensvärdet för arten. Det beslutade uttaget i Dalarnas län tillsammans med övriga läns beslut om licensjakt omfattar totalt 44 individer. Utifrån vargpopulationens senast uppmätta storlek och tillväxt bedömer Naturvårdsverket att referensvärdet för arten inte äventyras genom ett sådant totalt uttag. Marginalen till
referensvärdet får i detta fall anses vara tillräckligt god.
Vid sidan av det rent numerära antalet vargar är, såsom föreningarna framhåller, den genetiska faktorn viktig att beakta vid bedömningen av om den gynnsamma bevarandestatusen äventyras av beslutet om licensjakt. Den genetiska statusen vägdes, som framgår ovan, in när referensvärdet sattes till 270 individer. Av beslutet om licensjakt följer vidare att revir med säkerställd etablering av genetiskt viktig varg inte omfattas av beslutet. Vidare har genetisk status hos vargarna i länets revir varit en faktor vid urvalet av vilka revir som omfattas av beslutet. I beslutet framgår vidare att länsstyrelsen kommer att avlysa jakten i ett revir om en genetiskt viktig varg påträffas. Naturvårdsverket bedömer mot denna bakgrund att beslutet inte försämrar den genetiska statusen hos vargarna i länet.
Naturvårdsverket bedömer sammanfattningsvis att länsstyrelsen haft fog för bedömningen att kriteriet om att inte försvåra upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus är uppfyllt.
Licensjaktens omfattning i förhållande till stammarnas storlek och sammansättning
Detta kriterium ska tolkas utifrån kravet på begränsad omfattning i artikel 16.1 e i art- och habitatdirektivet. Villkoret är inte fast, varken i antal eller i procent, utan handlar om en jämförelse med populationsnivån för en viss art med
beaktande av artens särskilda förutsättningar. Bedömningen är direkt kopplad till artens bevarandestatus.6
Förvaltningsrätten i Stockholm har i dom den 2 maj 2013 (mål nr 2428-13) uttalat att ett uttag om 5,9-7 procent av den totala vargpopulationen var ett för högt uttag. Denna uppfattning kan delvis sägas vinna stöd genom kammarrättens överprövning i mål nr 3273-13, även om kammarrättens bedömning sker i förhållande till just det aktuella syftet med jakten som var att minska
inavelsgraden i vargstammen. Samtidigt har kommissionen med anledning av en förfrågan från den lettiska regeringen uttalat att ett uttag om 50 individer ur en lopopulation på 600-650 individer utgör en tillräckligt begränsad mängd. Ett sådant uttag motsvarar cirka 7,7–8,3 procent av populationen.
6 Se kommissionens vägledning om strikt skydd för djurarter av intresse för gemenskapen i enlighet med rådets direktiv 92/43/EEG om bevarande av livsmiljöer punkt 110.
Länsstyrelsen har genom att tillämpa en modell i rapporten Beskattning av den svenska vargpopulationen 2015 kommit fram till att ett möjligt nationellt
jaktuttag för licensjakt med sikte på nolltillväxt är 44 individer. Denna beräkning bygger på en populationsstorlek på 370 individer där hela de gränsöverskridande reviren, efter samråd med Norge, räknas in. Naturvårdsverket har inga
invändningar mot detta ingångsvärde för populationsstorleken då det är den populationsstorlek som uppmättes vid den senaste inventeringen.7 Sedan har länsstyrelsen utifrån tillväxten och andelen av den nationella vargstammen i länet bedömt att åtta individer i två revir är ett lämpligt uttag i licensjakten i länet. Frågan är om detta uttag kan sägas utgöra en begränsad omfattning och vara lämpligt i förhållande till vargstammens storlek och sammansättning.
Som framgår ovan äventyrar inte ett uttag av den storleksordningen länets miniminivå, vilken motsvarar 70 individer. Det är dock enligt Naturvårdsverket inte tillräckligt att endast bedöma det regionala uttaget. Det regionala uttaget måste även ses mot bakgrund av det nationella uttaget. Som framgått av
bakgrunden ovan har länsstyrelserna i det Mellersta rovdjursförvaltningsområdet samverkat och enats om ett lämpligt nationellt uttag på 44 individer och flera länsstyrelser har fattat beslut om licensjakt efter varg. Det nationella uttaget motsvarar cirka 12 procent av den populationsstorlek som uppmättes vid den senaste inventeringen, och som av länsstyrelsen använts som ingångsvärde vid beräkningen.
Uttaget på såväl regional som nationell nivå kan möjligen tyckas vara högt utifrån kravet på att det ska vara lämpligt och i begränsad omfattning.
Naturvårdsverkets uppfattning är att uttaget måste bedömas i förhållande till beståndets status och vilket syfte den aktuella licensjakten har. Vidare bör enligt Naturvårdsverket även beståndets förväntade tillväxttakt utan legal jakt beaktas.
För vargen i Skandinavien är denna tillväxttakt förhållandevis hög och uppgår till cirka 15-18 procent per år. Detta kan jämföras med t.ex. lo där tillväxttakten uppgår till från 5 procent per år i fjällvärlden och norra Norrland till 21 procent i södra Sverige. Det totala jaktuttaget (dvs i skydds- och licensjakt) behöver anpassas utifrån tillväxttakten så att den nationella förvaltningens mål och syften infrias. För att uppnå ett visst angivet syfte för en viss art kan det således ibland vara nödvändigt med ett något högre uttag. I detta fall är syftet med licensjakten att minska koncentrationen av varg där den är som störst. Enligt
Naturvårdsverkets bedömning kommer licensjakten sannolikt leda till att tätheten i populationen minskar regionalt, varför syftet kan uppfyllas. För att åtgärden ska bli verkningsfull med hänsyn till den tillväxttakt vargpopulationen har är det enligt Naturvårdsverket i detta fall motiverat med ett uttag i länet av den storleksordning som beslutats.
Naturvårdsverket bedömer i likhet med länsstyrelsen att uttaget i detta fall är lämpligt i förhållande till vargstammens nuvarande storlek och sammansättning och kan sägas vara i begränsad omfattning.
7 Se Varg i Skandinavien och Finland-slutrapport från inventering av varg vintern 2013-2014, Högskolan i Hedmark, Uppdragsrapport nr 12-2014, s. 17.
Selektiv jakt
Föreningarna anför att beslutet inte är selektivt. Av de båda besluten framgår att licensjakten har begränsats till några områden i länet och till specifika
jaktområden (revir), baserat på den kunskap som finns om de aktuella reviren.
Detta är en selektiv begränsning i sig. Beslutet baseras i huvudsak på resultatet från inventeringen 2013/2014. Revir med känd etablering av genetiskt viktiga vargar omfattas inte av licensjakten. Det framgår att länsstyrelsen avser att påbörja säsongens inventering av varg så snart som möjligt och att den då kommer att inriktas mot de revir som omfattas av beslutet om licensjakt. Vidare kommer länsstyrelsen att avlysa jakten om det framkommer att en genetiskt viktig varg uppehåller sig i något av jaktområdena. Att jaktområdena utgörs av just etablerade revir minskar enligt Naturvårdsverkets bedömning risken för att en genetiskt viktig varg skulle fällas vid jakten då det inte är troligt att enstaka strövargar uppehåller sig i reviren. Huvuddelen av de revirmarkerande paren är intakta efter ett år. Naturvårdsverket gör därför bedömningen att risken för att en genetiskt viktig varg skulle fällas vid licensjakten är låg och därför godtagbar.
Naturvårdsverket bedömer mot bakgrund av ovanstående att besluten om licensjakt uppfyller kravet på selektivitet.
Strängt kontrollerade förhållanden
Besluten om licensjakt innehåller såväl tidsmässiga som geografiska avgränsningar. Vidare har beslutet förenats med en rad villkor utifrån NFS 2014:24 gällande jaktledarens ansvar, återrapportering av fällda eller påskjutna djur och kontroll av återstående tilldelning. Länsstyrelsen och ansvariga
jaktledare har ett gemensamt ansvar att noga följa licensjakten. Till skillnad från vad föreningarna anför finns det således en myndighet som följer licensjakten på nära håll. Det underlättas i detta fall av att licensjakten är begränsad till vissa revir och därmed kommer att bedrivas inom begränsade områden. De jägare som deltar i jakten har också att följa villkoren för jakten samt övriga bestämmelser på jaktområdet. Föreningarna anför att licensjakten kunde ha genomförts av länsstyrelsens professionella yrkesjägare. Av 24 d § jaktförordningen följer att det endast vid beslut om skyddsjakt är möjligt att medge att jakten bedrivs på annans jaktområde. Det hade således inte funnits någon rättslig grund för
länsstyrelsen att i beslut om licensjakt förordna att länsstyrelsens personal skulle genomföra jakten. Naturvårdsverket bedömer att besluten om licensjakt
uppfyller kravet på strängt kontrollerade förhållanden. Det förhållande att endast jaktledaren behöver anmäla sig före jakten förändrar inte denna bedömning.
Slutsatser
Som framgår ovan bedömer Naturvårdsverket att länsstyrelsen haft fog för sitt beslut om licensjakt med tillhörande ändringsbeslut. Länsstyrelsen har visat att nödvändiga förutsättningar föreligger för undantaget från det strikta skyddet av vargen. Det finns inte någon annan lämplig lösning än licensjakt för att minska koncentrationen av varg där den är som tätast och jakten försvårar inte
upprätthållandet av en gynnsam bevarandestatus hos artens bestånd i dess naturliga utbredningsområde. Jakten får vidare anses vara såväl lämplig med hänsyn till stammarnas storlek och sammansättning som ske selektivt och under strängt kontrollerade förhållanden. Vidare bedömer Naturvårdsverket att det angivna syftet är godtagbart och att det beviljade undantaget är proportionerligt i förhållande till detta syfte med licensjakten. För att uppnå det huvudsakliga
syftet med jakten, att minska koncentrationen av varg där den är som störst, är det i detta fall motiverat med ett jaktuttag av den aktuella storleksordningen.
Naturvårdsverket avslår därför överklagandena.
Detta beslut får enligt 58 § 1 jaktförordningen inte överklagas.
_______
Beslut i dessa ärenden har fattats av biträdande avdelningschefen Rikard Janson.
Vid den slutliga handläggningen har i övrigt deltagit sektionschefen Gunilla Ewing Skotnicka, vilthandläggaren Martin Johansson samt juristen Hanna Ek, den sistnämnda föredragande.
För Naturvårdsverket
Rikard Janson
Hanna Ek
Kopia till:
Länsstyrelsen i Dalarnas län Länsstyrelsen i Örebro län Länsstyrelsen i Värmlands län
