Ändamålet vid bedömning av MKB/ansökan

3.1 Krav

Hur ändamålet med verksamheten är formulerat är centralt eftersom det sätter ramar för verksamheten som ska bedömas. Ändamålet ska klargöra vad som är syftet med den sökta verksamheten, alltså klargöra vad som ska lösas och inte hur det ska lösas.

Formuleringen av ändamålet avgör därför vilka alternativ som ryms inom ramen för prövningen, eftersom det enbart är alternativ som uppfyller ändamålet med verksamheten

som kan bli aktuella att redovisa inom ramen för MKB. Av praxis framgår det att ändamålsformuleringen inte kan begränsas till det som sökanden vill genomföra, utan även sådana åtgärder som ligger utanför sökandens uppdrag kan behöva redovisas (jfr.

beslutsprocessen för Effektivare Nord-sydliga förbindelser och länsstyrelsens i Stockholm län beslut 2002-03-01 om betydande miljöpåverkan). Det ligger i prövande instans uppgift att ta ställning till om ändamålsformuleringen kan godtas.

3.2 Underlag från SKB

SKB beskriver som ändamål dels problem som projektet syftar till att lösa, dels generella krav (regler) som sätter ramar för hur sådana lösningar idag kan utformas.

Ändamålet är inte formulerat på samma sätt i ansökningarna enligt miljöbalken respektive kärntekniklagen. I den senare står det uttryckligen att KBS-3 är metoden för att slutförvara det använda kärnbränslet.

I MKB, avsnitt 2, anger SKB olika kriterier för ändamålet med den sökta verksamheten, se nedan (sammanfattat av SSM).

Ändamålet med den sökta verksamheten är att:

 mellanlagra det använda kärnbränslet på ett säkert sätt och tillräckligt lång tid för att radioaktivitet och värmeavgivning ska avklinga så att inkapsling och slutlig förvaring av bränslet underlättas,

 slutförvara det använda kärnbränslet för att skydda människors hälsa och miljön mot skadlig verkan av joniserande strålning från det använda kärnbränslet, nu och i framtiden,

 kärnbränslet från de svenska reaktorerna ska slutförvaras inom Sveriges gränser med berörda kommuners medgivande,

 anläggningarna ska utformas så att olovlig befattning med kärnbränsle förhindras,

 slutförvarets säkerhet efter förslutning ska baseras på ett system av passiva barriärer och utformas så att det förblir säkert även utan framtida underhåll eller övervakning, och

 slutförvaret ska etableras av de generationer som dragit nytta av den svenska kärnkraften.

SKB har efter fråga från SSM förtydligat att skydd av miljö och hälsa mot skadlig

inverkan av joniserande strålning har högsta prioritet och utgör ett absolut krav. Principen att etablera slutförvaret av de generationer som dragit nytta av den svenska kärnkraften väger enligt SKB tungt eftersom det finns en risk med att avvakta med genomförandet för att utveckla en alternativ metod i ett läge där det finns en metod som uppfyller de

grundläggande kraven. SKB menar att det endast är motiverat att inte tillämpa denna princip om den föreslagna KBS-3-metoden visar sig vara förenad med strålskyddsmässiga tillkortakommanden eller om en alternativ metod redan på konceptstadiet visar på klara strålsäkerhetsmässiga fördelar jämfört med KBS-3-metoden och att detta koncept med säkerhet kan utvecklas till en industriellt användbar metod.

3.3 SSM:s bedömning om avgränsning i MKB mot bakgrund av ändamål Myndigheten bedömer sammantaget att SKB:s formulering av ändamålen med den sökta slutförvarsverksamheten inte har lett till en orimlig avgränsning av MKB och annan redovisning i ansökan.

3.3.1 Det övergripande ändamålet

En övergripande fråga är hur de av SKB formulerade ändamålen har använts för att formulera och välja bort alternativ i ansökan och MKB. Alla omständigheter kan inte godtas som ändamål och alla delar av ändamålen kan inte anses ha samma prioritet.

Att projektet ”ska skydda människors hälsa och miljö mot skadlig verkan av joniserande strålning nu och i framtiden”, är enligt SKB en prioriterad del av ändamålen. SSM delar denna uppfattning och ser också detta som det bakomliggande, yttersta syftet som andra delar av ändamålen måste underordnas.

Det är tydligt att det övergripande ändamålet att långsiktigt skydda mot skadliga

verkningar av strålning har varit SKB:s utgångspunkt för att avgränsa projektet och MKB.

Vid framtagandet av ansökan och dess underlag har SKB emellertid även tagit stöd av andra, ovan nämnda kriterier, för att definiera ändamålet och därmed avgränsa vad som redovisas i MKB.

3.3.2 Generationsmålet

SKB har fäst stor vikt vid att slutförvar ska etableras av de generationer som har dragit nytta av den svenska kärnkraften. Enligt SSM är detta inte ett krav men väl en ambition som har kommit till uttryck i Konvention om säkerheten vid hantering av använt

kärnbränsle och om säkerheten vid hantering av radioaktivt avfall, Wien den 5 september 1997, den s.k. avfallskonventionen (Europeiska Unionens Råd, Direktiv

2011/70/EURATOM). Det är ett mål att behoven hos dagens generation tillgodoses utan att äventyra möjligheten för kommande generationer att tillgodose sina behov. Vidare formuleras i konventionen allmänna strålsäkerhetskrav och att parter ska vidta lämpliga åtgärder för att ”sträva mot att undvika att lägga otillbörliga bördor på kommande generationer”. Avfallskonventionen ratificerades i enlighet med prop. 1997/98:145, se bilaga 59, artikel 1 (mål) och 4 (allmänna säkerhetskrav p vii).

SSM uppfattar SKB:s inställning som att förslag som skjuter fram frågan till kommande generationer behöver utredas som alternativ bara om KBS-3 visar sig ha

strålskyddsmässiga tillkortakommanden eller om förslag redan på konceptstadiet visar strålsäkerhetsmässiga fördelar jämfört med KBS-3 samt med säkerhet kan utvecklas till en industriellt användbar metod.

SSM anser det inte rimligt att generationsmålet ges samma prioritet som ändamålet strålsäkerhet. Generationsmålet kan enligt SSM:s uppfattning inte godtas som ett isolerat och avgörande ändamål som utesluter andra metoder än KBS-3. En sådan användning av ändamål skulle leda till att miljöbalkens hänsynskrav, särskilt försiktighetsprincipen och bästa möjliga teknik, kringgås. Det kan inte anses vara lagstiftarens avsikt att begränsa krav på alternativ och hänsyn på sådant sätt. SSM bedömer dock att generationsmålet är en viktig faktor i samband med den rimlighetsavvägning som ska ske enligt 2 kap. 7 § miljöbalken, tillsammans med en bedömning av andra risker och möjligheter med att senarelägga omhändertagandet av det använda kärnbränslet.

Trots att SKB anger generationsmålet som ett skäl för avgränsning finns i det samlade underlaget uppgifter om andra metoder än KBS-3. SKB har också inkluderat andra metoder i samrådet. MKB och annat underlag ger därmed en översikt av övervägda alternativ. SSM konstaterar därför att SKB:s hänvisning till generationsmålet som ett motiv för avgränsning av redovisningen av alternativ i MKB inte stämmer i praktiken.

3.3.3 Kriterium för avgränsning av platser

När det gäller ändamålet att endast undersöka platser i kommuner som på frivillig grund deltar kan redovisningen av alternativa lokaliseringar i MKB vara en osaklig begränsning av underlaget för frågan om bästa plats. Det finns en formell möjlighet för regeringen att medge lokalisering trots kommunalt veto, men inte om det finns en lämplig plats i frivillig kommun. Regeringen har dock i detta fall uttalat att frivillighet är en förutsättning för urvalet av platser (Regeringsbeslut 22, 2001-11-01, M2001/2840/Mk, M2001/2750/Mk, M2001/1469/Mk). SSM bedömer av dessa skäl att det är rimligt att ändamålet omfattar

frivillighet, vilket därmed ger grund för den avgränsning av utredningar och MKB som SKB har gjort.

3.3.4 Slutförvar som ändamål i förhållande till hushållnings- och kretsloppsprincipen

Enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet ska den som har tillstånd till kärnteknisk verksamhet svara för att de åtgärder vidtas som behövs för att kärnämne och kärnavfall placerats i ett slutförvar som slutligt förslutits. Detta anges även av SKB som ett ändamål med den sökta verksamheten. Frågor med koppling till hushållnings- och

kretsloppsprincipen enligt 2 kap. 5 § miljöbalken har dock behandlats i ansökan och ändamålsformuleringen har därmed inte lett till en osaklig avgränsning av det redovisade underlaget.

3.3.5 Kriterier om hur slutförvarssystemet ska utformas

Det finns en rad kriterier i MKB om utformning som inte bör ingå i ändamålet, t.ex.

inkapsling. Detta har dock inte enligt SSM:s uppfattning lett till en osaklig avgränsning av MKB.

SKB anger att inkapslingsanläggningen och slutförvaret ska utformas så att olovlig befattning med kärnbränsle förhindras. Slutförvarets strålsäkerhet efter förslutning ska baseras på ett system av passiva barriärer och utformas så att det förblir strålsäkert även utan framtida underhåll eller övervakning.

SSM bedömer att det ingår i ändamålet att förhindra olovlig befattning med det använda kärnbränslet. Likaså är det en del av ändamålet att förvara utan underhåll och

övervakning, även om viss form av institutionell kontroll kan vara berättigad. Enligt SSM:s mening är detta också högt prioriterade delar av ändamålet, men underordnat skyddet av människor och miljö.

Att slutförvaret ska byggas på ett system av passiva barriärer ser SSM som ett krav av samma karaktär som kravet på användande av bästa möjliga teknik, men det utgör inte ett ändamål med verksamheten. Det innebär att alternativ inte kan uteslutas enbart på grund av att de inte uppfyller krav på system av passiva barriärer.

3.3.6 Styrande regler som ändamål

SKB anger som en del av ändamålet att utformningen grundar sig på övergripande krav och förutsättningar som samhället formulerat i svensk lagstiftning och ingångna

internationella överenskommelser.

SSM bedömer att syftet med verksamheten i grunden inte är att uppfylla svensk rätt eller internationella konventioner utan att omhänderta det använda kärnbränslet. Även inom andra områden finns det lagkrav som verksamhetsutövaren har att förhålla sig till och som påverkar val av plats och utformning. Möjligtvis är verksamhetsutövaren i detta fall något mer begränsad i sitt val av lösning, men det gör ändå inte kraven till ändamål.

SKB har angett att inkapslings- och slutförvarsanläggningen ska uppföras och drivas med säkerhet, strålskydd och miljöhänsyn i fokus. SSM menar att detta egentligen inte är något ändamål utan snarare ett åtagande från verksamhetsutövaren om ambitioner av hur

projektet ska genomföras då det finns motstridiga intressen. SSM har föreskrifter som stöd för att omhändertagandet ska vara så strålsäkert som möjligt och rimligt. SSM finner det dock positivt att SKB även betonar detta.