MKB-samrådet

7.1 Krav

Enligt 6 kap. 4–5 och 9 §§ miljöbalken ska den som avser att bedriva en verksamhet samråda med länsstyrelsen, tillsynsmyndigheten och enskilda som kan antas bli särskilt berörda samt med övriga statliga myndigheter, kommuner, allmänhet och organisationer

som kan antas bli berörda, eftersom verksamheten antas medföra en betydande miljöpåverkan.

Samråd ska genomföras i god tid och i behövlig omfattning innan ansökan om tillstånd görs och miljökonsekvensbeskrivningen (MKB) upprättas. Samrådet ska avse

verksamhetens lokalisering, omfattning, utformning och miljöpåverkan samt innehåll och utformning av MKB.

Före samrådet ska den som avser att bedriva verksamheten lämna uppgifter om den planerade verksamhetens lokalisering, omfattning och utformning samt dess förutsedda miljöpåverkan. Uppgifterna ska lämnas till länsstyrelsen, tillsynsmyndigheten och enskilda som särskilt berörs. Länsstyrelsen ska under samrådet verka för att MKB får den inriktning och omfattning som behövs.

Det finns inte detaljerade regler om genomförande av samråd. Förarbeten anger att samråd ska anpassas i varje enskilt fall efter det planerades art och omfattning (Prop. 1997/98:45 del 2 s 59). Ett antal rättsfall gäller anpassningen av samråd.

Ett syfte med samråd är att möjliggöra för allmänheten, myndigheter och organisationer att på tidigt stadium påverka den planerade verksamheten och MKB. För att ett samråd ska fylla sin funktion måste det inledas innan låsningar om lokalisering och utformning eller projektet i övrigt fått en mer bestämd utformning (prop. 1997/98:45 del 2 s 59, MÖD 2002:15, 2003:88). Samråd ska komma i så tidigt skede att även mer grundläggande förändringar är praktiskt möjliga (se HD T 3126-07, 2009). Det finns dock ingen

skyldighet för verksamhetsutövare att förändra efter samråd. Beslutsmyndigheten ska vid prövningen av ansökan beakta samråd (6 kap 9 § 2 st. miljöbalken). Ansökan ska

innehålla uppgift om samråd som skett (22 kap 1 § 3 p miljöbalken). Detta innebär att samråd ingår i utvärderingen av verksamhetsutövarens bevisbörda.

Samråd ska vara en integrerad del av arbetet med att upprätta MKB och brister i processen kan i princip inte avhjälpas i efterhand. Brister i genomförande av samråd kan därför innebära att en ansökan ska avvisas, även om kunskapsunderlag kan kompletteras (jämför bl.a. MÖD 2002:15, 2003:88 och M 1859-14). Samråd med andra länder hanteras av Naturvårdsverket och tas inte upp här.

7.2 Underlag från SKB

SKB inledde 2002 samråd med myndigheter, organisationer och allmänheten i både Östhammar och Oskarshamn. Det avslutades i maj 2010. Samrådet har gällt anläggningar och verksamheter för inkapsling och slutförvar. Samrådet avsåg både ansökningar enligt miljöbalken och kärntekniklagen. Då gällande regler krävde samråd i två steg, men för fall med betydande miljöpåverkan har det inte betydelse. Grundläggande krav har inte ändrats.

Samrådet har varit både skriftligt och muntligt. Ett sextiotal möten har hållits med olika teman. Av SKB:s samrådsredogörelse framgår att mötena inte var begränsade till angivet tema, utan det har funnits möjlighet att ställa andra frågor och lämna synpunkter på övrigt underlag. Synpunkter har även kunnat lämnas i slutet av samrådet med stöd av en

preliminär MKB.

Tre år efter ansökan om tillstånd aktualiserade SKB behovet av ökad mellanlagring i Clab.

För ansökans revidering hölls samråd hösten 2014. Yrkanden om mellanlagring och ansökan har ändrats och kompletterats, bl.a. med tillägg till MKB.

Skriftliga och muntliga samråd sammanfattas i MKB kapitel 4. Bilagt MKB finns en samrådsredogörelse, som avser att ge en samlad bild av samrådets genomförande samt av hanteringen av synpunkter. Samrådsredogörelsen visar teman, tidpunkter och deltagande parter i möten. Löpande förändringar beskrivs, exempelvis ändrat ansökningsförfarande, tidplan och kompletterande utredningar om t.ex. metoder och lokalisering. Bilagor till samrådsredogörelsen redovisar frågor och svar.

Ansökans redovisning av samråd har kompletterats (del av bilaga K:2, K:3) bl.a. beskrivs genomförande av möten, tillgängligt underlag och tidsramar. Utöver ansökan finns årliga sammanställningar av årets aktiviteter för samråd, bl.a. sammanfattning av frågor och svar vid möten.

Vid granskningen har SSM, andra myndigheter och organisationer efterfrågat information om hur samrådets synpunkter har påverkat den planerade verksamheten och MKB.

Särskilt när det gäller principiella synpunkter på metod- och platsval och säkerhetsanalys efterfrågades spårbarhet för att klargöra hur synpunkter har påverkat.

I Bilaga K:2 (SKBdoc 1382754) och K:3 (SKBdoc 1356032) sammanfattar SKB hur och när synpunkter har bemötts och hur avgränsningen av MKB har utvecklats, t.ex. att metodval och slutförvarets långsiktiga miljöpåverkan fördjupas i andra delar av ansökan.

7.3 SSM:s bedömning

7.3.1 Sammantagen bedömning

SSM gör den sammantagna bedömningen att samrådet kan godtas avseende

strålsäkerhetsfrågor. Myndigheten konstaterar att samråd har skett i tid, med rätt parter och har behandlat de frågeställningar som samråd ska ta upp. SSM har haft möjlighet att ge synpunkter under samrådet och SKB har bemött myndighetens synpunkter. Eventuella brister i samrådet som framkommer under prövningsprocessen, t.ex. om andra aktörer har frågor som inte har bemötts, kommer SSM att beakta inför yttrandet till regeringen.

7.3.2 Samrådets genomförande

SKB har genomfört en omfattande samrådsprocess. SSM bedömer att berörda aktörer har getts möjlighet att delta och att de olika formerna för samråd har varit lämpliga.

Oklarhet har rått om vissa möten har varit avsedda att ingå i det formella samrådet för MKB. SKB har i bilaga K:2 (SKBdoc 1382754) förtydligat detta.

Begränsat och sent underlag till möten har kritiserats, särskilt när det gäller konsekvenser kopplade till slutförvarets långsiktiga funktion och alternativ till KBS-3. SSM konstaterar att det inte finns krav på särskilda underlag till återkommande möten under en längre samrådsprocess. Uttryckliga krav på underlag syftar på den inledande informationen då samrådsprocessen startar. Samrådets genomförande ska emellertid anpassas till

verksamhetens art och omfattning. Det får anses rimligt i detta fall att det löpande

samrådet ska ta stöd av både skriftlig och muntlig information. Tillsammans med mötenas information och den preliminära MKB bedömer myndigheten att underlaget har varit tillräckligt.

Samråd ska hållas innan ansökan lämnas in, men när det gäller utökad mellanlagring i Clab har det bedömts vara lämpligt med en gemensam handläggning. Samråd efter huvudsakliga ansökan kan därför godtas.

7.3.3 Samrådets påverkan

Lagstiftarens förväntan om påverkan genom samrådet är inte begränsad till att utredningar ska göras för att svara på en fråga. Syftet är att möjliggöra för allmänheten, myndigheter och organisationer att på tidigt stadium kunna påverka både den planerade verksamheten och innehållet i MKB. För att samrådet ska kunna fylla denna funktion ska det därför inledas innan låsningar om lokalisering och utformning eller projektet i övrigt fått en mer bestämd utformning (se MÖD 2002:15, 2003:88). Myndigheten noterar att aktiviteter motsvarande det formella samrådet har hållits under en lång tidsperiod innan formella samråd för MKB krävdes.

När det gäller bedömningen av hur långt synpunkter ska beaktas finns det ingen absolut skyldighet för verksamhetsutövaren att förändra efter synpunkter som lämnats vid samråd.

Bedömningen av samrådet utgör istället en integrerad del av den allmänna utvärderingen av att behövligt underlag till ansökan och MKB har tagits fram och att detta återspeglar att rimlig hänsyn tagits.

Vid utvärderingen av samrådet måste uppmärksammas hur alternativ har bemötts.

Verksamhetsutövaren är inte skyldig att utreda alla föreslagna alternativ, men måste bemöta synpunkterna även om alternativen inte är realistiska. Sökanden ska i MKB bl.a.

redogöra för olika möjligheter och motivera varför ett alternativ inte har följts upp (NJA 2009:34).

SSM konstaterar att MKB innehåller översiktlig jämförelse av flera alternativ och motiv varför de avfärdats. Mer underlag om alternativen finns i andra delar av ansökan. Vissa förslag bedöms av SKB inte vara alternativ i lagens mening, t.ex. andra metoder än KBS-3. Det finns dock beskrivning av förslagen i ansökan. Dessa förhållanden försvårar spårbarhet från förslag till bemötande, men SSM konstaterar att samrådet ändå har omfattat väckta förslag, SSM:s frågor har besvarats och förslag har i olika utsträckning utretts, oavsett om de har betecknats som alternativ eller inte. SSM:s slutsats är att förslag under samrådet har bemötts tillräckligt för att uppfylla kraven i praxis.